Klageveje i pensionssager.

Klageveje i pensionssager.

A klagede for B over en afgørelse fra Den Sociale Ankestyrelse.

Sagens faktiske forløb var i korte træk som følger

Ved revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse af 9. marts 1988 blev B's hustru C tilkendt plejetillæg fra den 1. februar 1988. Kort efter døde hun. Efterfølgende gjorde B - og senere A som advokat for B - gældende, at myndighederne (navnlig social- og sundhedsforvaltningen i X Kommune) ikke havde efterlevet deres vejledningsforpligtelser. A anførte bl.a., at socialforvaltningen "burde have rejst en ansøgning om plejetillæg på et betydelig tidligere tidspunkt, alternativt orienteret om muligheden herfor". A anførte herved, at C løbende var i kontakt med socialforvaltningen, som i 1987 bevilgede hende forskellige hjælpemidler. Endvidere anførte A, at hjemmeplejen "fuldt ud må have været klar over afdødes alvorlige sygdom og plejebehov".

Revaliderings- og pensionsnævnet afviste at være kompetent til at undersøge eller tage stilling til, om en utilstrækkelig vejledning kan bevirke et tidligere tilkendelsestidspunkt. Nævnet anførte følgende som begrundelse for sin afgørelse

"... Revaliderings- og pensionsnævnet kan kun tilkende det ansøgte fra det tidspunkt, der er anført som sagens rejsning, i Deres afdøde hustrus tilfælde den 11. januar 1988. Revaliderings- og pensionsnævnet har ikke bemyndigelse til at ændre denne dato.

Såfremt denne ansøgning skal ændres under henvisning til, at kommunen har været vidende om og burde have rejst ansøgning, eller har modtaget oplysninger, der burde foranledige, at ansøgning blev rejst på et tidligere tidspunkt, skal det sociale udvalg tage stilling til, om der er sket en fejl i sagsbehandlingen, der kan foranledige, at ansøgningstidspunktet tilbagedateres..."

Nævnet videresendte B's klage til socialforvaltningen i X Kommune, som fastholdt ansøgningsdatoen, bl.a. under henvisning til, at forvaltningen først modtog henvendelse om hjemmehjælp i januar måned 1988.

På baggrund af yderligere en henvendelse fra B videresendte nævnet hans klage til det sociale amtsankenævn, som afviste at være kompetent til at behandle spørgsmålet. Nævnet begrundede sin afgørelse således

"... Ifølge pensionslovens § 59 træffer revaliderings- og pensionsnævnet afgørelse om, fra hvilket tidspunkt betingelserne for tilkendelse af pension, herunder plejetillæg, er opfyldt.

Uanset, om det ved amtsankenævnets mellemkomst måtte kunne fastslås, at ansøgningen om pension er indgivet til kommunen tidligere end tilkendelsesdatoen, vil amtsankenævnet således ikke have kompetence til at tage stilling til tilkendelsestidspunktet, men må i givet fald tilbagesende sagen til revaliderings- og pensionsnævnet til afgørelse af, om betingelserne var opfyldt fra dette tidligere tidspunkt.

Som følge heraf er det amtsankenævnets opfattelse, at kommunens angivelse af ansøgningsdato i pensionsskemaet ikke kan opfattes som en afgørelse i henhold til pensionsloven, men alene må betragtes som en faktisk oplysning, der skal indgå i revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse i henhold ti pensionslovens § 59, og hvis rigtighed det i givet fald må påhvile revaliderings- og pensionsnævnet at efterprøve i medfør af det almindelige forvaltningsretlige officialprincip. Revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse om tilkendelse af pension, herunder tilkendelsesdato, kan inden for 4 uger påklages til den sociale ankestyrelse i henhold til pensionslovens § 50, stk. 2.

Amtsankenævnet afviste således at behandle sagen og tilbagesendte Deres klage til revaliderings- og pensionsnævnet til videre foranstaltning..."

Sagen blev herefter ved revaliderings- og pensionsnævnets mellemkomst indbragt for Den Sociale Ankestyrelse. Nævnet fremsendte samtidig med oversendelsen til Den Sociale Ankestyrelse en genpart af klagen til tilsynsrådet, "idet det er denne instans, der skal behandle klagen over sagsbehandlingen i primærkommunen", jf. nævnets brev af 27. oktober 1988 til B.

Tilsynsrådet afviste i et brev af 2. november 1988 at behandle klagen. Som et led i begrundelsen for sin afvisning henviste tilsynsrådet bl.a. til, at "tilsynsrådet er afskåret fra at behandle klager over lovligheden af kommunale afgørelser på områder, hvor der er etableret særlige klageveje med hensyn til de pågældende afgørelser. I Deres sag har man i denne forbindelse bemærket sig, at revaliderings- og pensionsnævnets sekretariat har oversendt Deres klage over kommunens afgørelse med hensyn til tilkendelsestidspunktet for plejetillægget til Deres hustru til den sociale ankestyrelse som rette klagemyndighed."

Den Sociale Ankestyrelse meddelte B, at styrelsen ikke fandt grundlag for at foretage videre i sagen vedrørende revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse, idet afgørelsen var i overensstemmelse med bestemmelsen i § 33, stk. 1, i lov om social pension. Efter denne bestemmelse kan ydelser efter loven tidligst tilkendes fra den 1. i måneden efter, at der er ansøgt om pension.

I anledning af klagen anførte jeg bl.a. følgende i et brev til Den Sociale Ankestyrelse

"... Sagen rejser på denne baggrund spørgsmålet om, hvorvidt myndighederne med rette har afvist at undersøge og vurdere konsekvenserne af en eventuel vejledningsfejl. De relevante bestemmelser om vejledningspligt findes i forvaltningslovens § 7, stk. 1, og i bistandslovens § 28.

Det er almindeligt antaget, at en myndigheds tilsidesættelse af en vejledningsforpligtelse efter omstændighederne vil kunne være af væsentlig betydning for det nærmere indhold af en afgørelse. De sager, der er refereret i FOB 1976.245, FOB 1978.564, FOB 1978.649, FOB 1981.270, og SM 0-44-88 drejede sig således om, at ansøgerne skulle stilles, som om de havde indgivet ansøgning rettidigt, idet der ikke var givet behørig vejledning om ansøgningskravet. Jeg henviser endvidere til en Østre Landsrets dom, der er refereret i Ugeskrift for Retsvæsen 1990, s. 263, jf. FOB 1986.99.

I tilfælde, hvor et vejledningsspørgsmål således er af betydning for det nærmere indhold af en afgørelse, bør klager vedrørende vejledning efter min opfattelse behandles af de myndigheder, der i øvrigt har kompetence til at tage stilling til eller behandle klager over indholdet af afgørelsen, jf. pkt. 21.1 i Socialministeriets Vejledning af 11. januar 1988 om klageregler og tilsyn på det sociale område. Dette har særlig betydning inden for det sociale område, hvor der ofte er forskellige klageveje for henholdsvis klager over en afgørelses indhold og (rene) formalitetsklager.

Efter § 59, stk. 1, nr. 2, i lov om social pension træffer revaliderings- og pensionsnævnet afgørelser vedrørende tilkendelsestidspunkt for plejetillæg i første instans. Nævnets afgørelse kan ifølge § 50, stk. 2, indbringes for Den Sociale Ankestyrelse.

På den baggrund anmoder jeg om, at revaliderings- og pensionsnævnet og Den Sociale Ankestyrelse i sine udtalelser nærmere redegør for, hvorfor myndighederne undlod at realitetsbehandle spørgsmålet om, hvorvidt manglende eller utilstrækkelig vejledning kunne bevirke et tidligere tilkendelsestidspunkt..."

I sin besvarelse af mit brev anførte ankestyrelsen bl.a. følgende

"... Spørgsmålet om hvilken myndighed, der er klageinstans vedrørende fastsættelsen af ansøgningsdato i forbindelse med rejsning af sag om social pension, har først fundet sin endelige afklaring ved ankestyrelsens principielle afgørelse af 31. oktober 1989, jf. vedlagte SM P 1/1990.

Herefter er det amtsankenævnet - og ikke revaliderings- og pensionsnævnet, der vil være rette klageinstans vedrørende spørgsmålet, om hvorvidt en eventuel manglende vejledning kan medføre en ændring af tilkendelsestidspunktet.

Det følger af klagereglerne i § 50 i lov om social pension, at amtsankenævnets afgørelser er endelige og kun kan indbringes for Den Sociale Ankestyrelse, såfremt sagen er principiel.

Det må imidlertid erkendes, at ankestyrelsen indtil den i SM P 1/1990 omtalte afgørelse i en række tilfælde i forbindelse med en klage over revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse om pension, har overvejet og i visse tilfælde ændret tilkendelsestidspunktet på grundlag af oplysninger i kommunens journalark.

Ankestyrelsen har tidligere truffet afgørelse om, at en manglende eller mangelfuld vejledning fra en kommune om hjælpemuligheder, kan sidestilles med en ansøgning herom.

I den heromhandlede sag drejede det sig ikke om, at pensions- eller rådgivningsafdelingen i den pågældende kommunes socialforvaltning eventuelt havde misligholdt sin vejledningspligt, men om hvorvidt hjælpemiddelafdelingen og de tilsynsførende ved hjemmesygeplejen i tilstrækkelig grad - om overhovedet - havde orienteret pensionsafdelingen om ægtefællens tilstand.

Ankestyrelsen fandt ikke, at et sådant spørgsmål faldt indenfor ankestyrelsens kompetence. Ankestyrelsen har dog ikke været opmærksom på den af ombudsmanden nævnte sag, der er nævnt i FOB 1981 s. 270.

Ankestyrelsen har under hensyn til SM P 1/1990 ikke fundet grundlag for at indhente en redegørelse fra revaliderings-og pensionsnævnet.

For en ordens skyld bemærkes at plejetillæg kan tilkendes, hvis invaliditeten bevirker, at ansøgeren må have vedvarende pleje eller tilsyn, der nødvendiggør andres stadige nærværelse.

Om de nærmere betingelser henvises til vedlagte fotokopi af pkt. 89 i Sikringsstyrelsens vejledning af 25. januar 1988.

Det vil således være overordentligt vanskeligt at vurdere, om pågældende har opfyldt betingelserne for plejetillæg før ansøgningsdatoen og i givet fald hvor længe...."

Efter gennemgang af sagen udtalte jeg følgende i et brev til A

"Sagen vedrører dels det generelle spørgsmål om rette instans for klager over tilkendelsestidspunkt i forbindelse med ansøgning om social pension, dels det konkrete spørgsmål om stillingtagen til eventuelle vejledningsfejl i socialforvaltningen i X Kommune.

Efter § 50, stk. 1, i lov om social pension kan afgørelser, der er truffet af kommunalbestyrelsen, påklages til amtsankenævnet, i Københavns og Frederiksberg Kommuner til Den Sociale Ankestyrelse. Efter § 50, stk. 2, kan afgørelser, truffet af revaliderings- og pensionsnævnene påklages til Den Sociale Ankestyrelse.

Det er Den Sociale Ankestyrelses og Socialministeriets opfattelse, at "fastsættelse af ansøgningsdato" er en afgørelse, der træffes af kommunalbestyrelsen efter § 57, stk. 1, i lov om social pension. Klager over tilkendelsestidspunkt skal som en konsekvens heraf efter myndighedernes opfattelse rettes til amtsankenævnet.

Hertil bemærker jeg følgende

Efter § 59, stk. 1, nr. 2, afgør revaliderings- og pensionsnævnet bl.a., fra hvilket tidspunkt betingelserne for tilkendelse af pension er opfyldt.

For nævnets fastsættelse af tilkendelsestidspunkt gælder bestemmelsen i lovens § 33, hvorefter pension udbetales månedsvis forud fra den 1. i måneden efter, at lovens betingelser er opfyldt, dog tidligst fra den 1. i måneden efter, at der er ansøgt om pension.

Som anført i min skrivelse af 3. maj 1990 til Den Sociale Ankestyrelse vil manglende eller utilstrækkelig vejledning af en ansøger efter omstændighederne kunne bevirke, at pension må tilkendes med virkning fra et tidspunkt forud for ansøgningen. I tilfælde, hvor lovens betingelser ikke er opfyldt på tidspunktet for ansøgningen, kan pension først tilkendes med virkning fra det senere tidspunkt, hvor betingelserne er opfyldt, jf. § 33.

Det er således ikke i alle tilfælde, at ansøgningstidspunktet er af afgørende betydning for tilkendelsestidspunktet. Tilkendelsestidspunktet må af nævnet fastsættes efter en bedømmelse af den konkrete sags faktiske oplysninger. I den forbindelse vil ansøgningstidspunktet være relevant, når det er af betydning for tilkendelsestidspunktet.

En konstatering eller bevismæssig bedømmelse af ansøgningstidspunktet i forbindelse med nævnets fastsættelse af tilkendelsestidspunktet kan efter min opfattelse ikke anses for en selvstændig afgørelse. Ansøgningstidspunktet fastsættes af nævnet som en integreret del af pensionsafgørelsen.

Der er endvidere ikke tale om, at kommunalbestyrelsen (socialforvaltningen) ved ansøgninger om pension efter lovens §§ 14, 16 og 18 forud for nævnsbehandlingen træffer selvstændig afgørelse om tilkendelsestidspunktet. Kommunalbestyrelsen har alene en indstillingsret, jf. lovens § 23.

Jeg er derfor ikke enig i myndighedernes opfattelse, hvorefter "det er det sociale udvalg, der efter lov om social pension, § 57, i første instans træffer afgørelse om, fra hvilket tidspunkt der søges om pension", jf. SM P-nr. - 1/1990 s. 2.

Det tilføjes, at bestemmelsen i § 59, stk. 1, nr. 2, efter min opfattelse også dækker de tilfælde, i hvilke ansøgeren gør gældende, at en eventuel pensionsydelse på grund af den kommunale pensionsafdelings vejledningsmangler bør tilkendes fra et tidspunkt, der ligger forud for ansøgningstidspunktet. En stillingtagen til en sådan vejledningsmangel har i disse tilfælde efter min opfattelse en så nær sammenhæng med selve vurderingen af tidspunktet for pensionsberettigelsen, at de to spørgsmål bør behandles under et af den samme myndighed, jf. FOB 81.270 og FOB 82.303. Da Den Sociale Ankestyrelse efter lov om social pension § 50, stk. 2, er klageinstans for afgørelser truffet af revaliderings- og pensionsnævnene, er det herefter min opfattelse, at klager over fastsættelse af ansøgningsdato i forbindelse med rejsning af en sag om social pension, bør behandles af Den Sociale Ankestyrelse.

På denne baggrund har jeg samtidig hermed gjort Den Sociale Ankestyrelse bekendt med min opfattelse og henstillet, at ankestyrelsen ændrer sin praksis i overensstemmelse med det anførte.

Det følger af det anførte, at revaliderings- og pensionsnævnet burde have realitetsbehandlet (B's) klage vedrørende tilkendelsestidspunktet. En sådan realitetsbehandling har ikke fundet sted.

Jeg har herefter overvejet, hvorvidt der er grundlag for at jeg tager skridt til, at sagen nu undergives realitetsbehandling i revaliderings- og pensionsnævnet som 1. instans.

Efter min gennemgang af sagen har jeg ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for et sådant initiativ. Jeg henviser herved til, at det efter de foreliggende oplysninger må anses for usikkert, hvorvidt indsigelsen om utilstrækkelig vejledning nu nærmere kan dokumenteres, ligesom det må anses for vanskeligt nu at dokumentere, fra hvilket tidspunkt (C) i givet fald opfyldte betingelsen for at få tildelt plejetillæg, jf. ankestyrelsens udtalelse i skrivelsen af 28. juni 1990. Hertil kommer, at det må anses for tvivlsomt om et krav på efterbetaling af en personlig tildelt ydelse som plejetillæg, der fremsættes efter den berettigedes død, kan gøres gældende af boet efter afdøde, jf. Ernst Andersen, Arveret, 1967, s. 288-289, hvor det er antaget, at visse ikke fremsatte krav bortfalder med den berettigedes død."

Resumé

Den Sociale Ankestyrelse havde i en principiel afgørelse udtalt, at amtsankenævnet er rette instans for klager vedrørende fastsættelse af ansøgningsdato i sager om social pension. Ansøgningsdatoen er ofte af afgørende betydning for, fra hvilket tidspunkt en eventuel pension tilkendes. Fastsættelse af ansøgningdato var efter ankestyrelsens opfattelse en i forhold til pensionsafgørelsen særskilt afgørelse, truffet af kommunalbestyrelsen. Efter de almindelige klageregler var klageinstansen efter denne opfattelse amtsankenævnet, mens den egentlige pensionsafgørelse, som træffes af revaliderings- og pensionsnævnet, kunne påklages (direkte) til ankestyrelsen.

Ombudsmanden kunne ikke erklære sig enig i denne opfattelse. Efter pensionslovens kompetenceregler skal revaliderings- og pensionsnævnet bl.a. fastsætte tilkendelsestidspunkt. En konstatering eller bevismæssig bedømmelse af ansøgningstidspunktet i forbindelse med nævnets fastsættelse af tilkendelsestidspunktet kunne ikke efter ombudsmandens opfattelse anses for en selvstændig afgørelse. Ansøgningstidspunktet må fastsættes af nævnet som en integreret del af pensionsafgørelsen. Ombudsmanden henviste bl.a. til, at kommunalbestyrelsen efter loven alene har en indstillingsret over for nævnet.

Klager vedrørende fastsættelse af ansøgningsdato i forbindelse med rejsning af en sag om social pension burde herefter behandles af ankestyrelsen.

Ombudsmanden henstillede, at ankestyrelsen ændrede sin praksis i overensstemmelse med det anførte. (J. nr. 1989-545-43).