Ægtefællehæftelse for tilbagebetaling af hjælp til terminsudgifter.

Ægtefællehæftelse for tilbagebetaling af hjælp til terminsudgifter.

A klagede over X amtsankenævns afgørelse af 7. december 1989, hvorefter nævnet antog solidarisk hæftelse for terminsudgifter udbetalt til A's ægtefælle som et led i et revalideringsforløb. Hjælpen var udbetalt til A's bolig. Efter parrets skilsmisse rettede socialforvaltningen i Y kommune tilbagebetalingskravet imod A, som også - men under store protester, havde underskrevet tilbagebetalingserklæringen. Klagesagen vedrørte berettigelsen af dette tilbagebetalingskrav.

I et brev af 7. marts 1991 skrev jeg således til DSA

"I tilslutning til mit brev af 1. februar 1991 om det kommende møde med ankestyrelsen sender jeg kopi af akterne i sagen vedrørende (A) (ankestyrelsens j.nr. ..... og mit j.nr. 1990-40-051). Min gennemgang af sagen har givet mig anledning til generelle overvejelser om rækkevidden af antagelsen om solidarisk ægtefællehæftelse for tilbagebetalingskrav efter bistandslovens § 25, stk. 1, nr. 2. Ankestyrelsen har ved tidligere lejligheder, jf. SM 0-41-85, SM 0-81-85 og SM 0-82-85 forholdt sig til spørgsmålet, og har ved afgørelsen af 27. december 1989 afvist at behandle den nu foreliggende sag som principiel. Alligevel vil jeg finde det nyttigt med en drøftelse af spørgsmålet om, hvorvidt bistandslovens § 25, stk. 1, nr. 2, på grundlag af sin karakter af obligatorisk tilbagebetalingsbestemmelse altid fører til solidarisk ægtefællehæftelse, eller om hæftelsen må bero på en konkret vurdering af forholdene i hvert enkelt tilfælde. Til styrelsens orientering vedlægger jeg en kopi af et notat, udarbejdet i forbindelse med min behandling af den konkrete sag."

I notatet var bl.a. anført følgende

"Efter bistandslovens § 25, stk. 1, nr. 2, er der obligatorisk tilbagebetalingspligt med hensyn til kontanthjælp udbetalt til dækning af terminsudgifter. Bestemmelsen blev vedtaget ved lov nr. 258 af 16. juni 1980 og trådte i kraft den 1. januar 1981. Bestemmelsen, der oprindelig alene vedrørte afdrag, udvidedes ved lov nr. 620 af 8. december 1982 med ikrafttræden den 1. januar 1983 til også at omfatte renter.

Indtil Højesterets dom af 16. april 1985, U 85.522 H, administreredes bistandslovens tilbagebetalingsbestemmelser således, at ægtefællers gensidige forsørgelsespligt antoges at føre til solidarisk hæftelse, uanset om tilbagebetalingskravet var bekendtgjort overfor begge eller kun den ene ægtefælle.

Ved dommen tiltrådte Højesteret landsrettens opfattelse, hvorefter der ikke i bistandsloven er hjemmel til at gøre tilbagebetalingskrav gældende imod den ægtefælle, til hvem hjælpen ikke (direkte) er udbetalt. Efter dommen ligger det således fast, at der ikke af den offentligretlige forsørgelsespligt kan udledes en regel om solidarisk hæftelse. Ifølge Hornslets kommentar til dommen kræver det lovændring, hvis der skal gælde solidarisk hæftelse for ægtefæller i et sådant tilfælde.

Dommen vedrørte et ægtepar, til hvem der i 1978 var udbetalt kontanthjælp til bl.a. terminsudgifter. Hjælpen var udbetalt til manden, overfor hvem tilbagebetalingskravet alene blev bekendtgjort. Hjælpen blev gjort tilbagebetalingspligtig efter bistandslovens § 26, stk. 1, nr. 3. (§ 25 stk. 1, nr. 2, trådte i kraft efter det tidspunkt der var relevant for bedømmelsen af hæftelsesforholdene i U 85.522 H).

Af forarbejderne til bistandslovens § 25, stk 1, nr. 2, fremgår, at reglen "har til formål at sikre, at der altid sker tilbagebetaling af hjælp, der er ydet til dækning af den del af terminsydelserne, der hidrører fra afdrag". Udvidelsen til også at omfatte renter omtales på følgende måde i bemærkningerne: "Det har fra kommunal side været gjort gældende, at denne regel gav anledning til forholdsmæssigt stort administrativt besvær i forhold til det indkomne provenu. Endvidere har det været kritiseret, at kontanthjælp, der i princippet er skattefri, kan ydes til dækning af den del af terminsudgifterne, der vedrører renteudgifter, samtidig med at modtageren kan fradrage udgiften på sin selvangivelse. Til imødegåelse af disse betragtninger foreslås det...."

Problemet med hensyn til hæftelsen er ikke omtalt i forarbejderne til nogen af lovændringerne.

Efter lovændringerne i 1981 og 1983 og efter Højesterets dom, har Den Sociale Ankestyrelse ved flere lejligheder antaget solidarisk hæftelse for tilbagebetalingskrav efter bistandslovens § 25, stk. 1, nr. 2, jf. SM 0-41-85, 0-81-85 og O 82-85. I alle tilfældene var den indirekte modtagerægtefælle gjort bekendt med tilbagebetalingspligten.

Tilsvarende har Lis Sejr, Jørgen Graversen og Justitsministeriet udtalt sig om den nærmere rækkevidde af dommen i forhold til de forskellige tilbagebetalingsbestemmelser i bistandsloven.

Bistandslovens § 25, stk. 1, nr. 2 adskiller sig fra de øvrige tilbagebetalingsbestemmelser i bistandsloven derved, at der ikke er individuelle betingelser knyttet til tilbagebetalingspligtens indtræden. Pligten er obligatorisk og indtræder, når der udbetales kontanthjælp til dækning af terminsudgifter.

Dette fravær af individuelle betingelser får Jørgen Graversen til at antage, at ægtefæller hæfter solidarisk, uanset kun én af dem er ejer af ejendommen (evt. i særeje), Pantefogden, 1986, nr. 3-4, s. 25. Uanset om hjælpen ydes til ejer eller ikke ejerægtefællen, er det Jørgen Graversens synspunkt, at bistandslovens § 6 om den offentligretlige forsørgelsespligt fører til solidarisk hæftelse, idet § 25, stk. 1, nr. 2, ikke har begrænset pligten til kun at vedrøre den ene af ægtefællerne. Jørgen Graversen sammenligner situationen med den, der gjaldt før lov om offentlighed forsorg fra 1961, hvor hovedreglen var den, at begge ægtefæller som modtagere af hjælpen også var ramt af tilbagebetalingspligten.

Samme tankegang præger Lis Sejrs analyse i Social Revy 1984 nr. 7-8, s. 46-47 (på baggrund alene af landsretsdommen). Lis Sejr konkluderer på baggrund af tilbagebetalingskravets automatiske indtræden, at " da begge ægtefæller som følge af forsørgelsespligten må anses som modtagere af hjælpen og derfor også som modtagere af hjælpen til terminsudgiften, hæfter de formentlig også begge for tilbagebetalingskravet."

På baggrund af en forespørgsel fra Fyns Amtskommune udtaler Justitsministeriet i et brev af 21. februar 1988 til amtskommunen, at ministeriet er "mest tilbøjelig til at antage, at det berigelseshensyn, der ligger bag reglen i § 25, stk. 1, nr. 2, nærmest fører til, at den ægtefælle, der er ejer eller medejer af en fast ejendom, hæfter for kontanthjælp, der er ydet til den anden ægtefælle til dækning af terminsudgifter vedrørende denne ejendom".

Justitsministeriet beskæftiger sig ikke med den situation, at hjælpen ydes til ikke ejerægtefællen til betaling af terminsudgifter i forbindelse med den anden ægtefælles (sær)ejendom.

Det spørgsmål kan rejses om bistandslovens § 25, stk. 1, nr. 2, på baggrund af bestemmelsens karakter af obligatorisk tilbagebetalingsbestemmelse, altid fører til solidarisk hæftelse, eller om hæftelsen må bero på en konkret vurdering af bl.a. ejerforholdene og andre subjektive forhold i hvert enkelt tilfælde. Således kan rejses spørgsmålet om berigelsessynspunktets rækkevidde i de situationer, hvor der ydes hjælp til (sær)ejerægtefællen, og derefter gøres tilbagebetalingskrav gældende overfor ikkeejerægtefællen. Endvidere kan rejses spørgsmål om, hvorledes hæftelsesforholdet skal bedømmes, når situationen både skal vurderes efter bistandslovens § 25, stk. 1, nr. 2, og bestemmelsen i bistandslovens § 25, stk. 1, nr. 1, og de af bestemmelserne i bistandslovens § 26, stk. 1, der forudsætter en subjektiv vurdering af hver ægtefælles forhold."

Den Sociale Ankestyrelse oplyste under mødet den 12. marts 1991, at ankestyrelsens afvisning af at optage A's sag til principiel behandling byggede på en konkret vurdering af omstændighederne i sagen. Styrelsen fandt A's sag mindre egnet, bl.a. fordi han som indirekte hjælpmodtager stod som eneejer af det hus, familien boede i.

Styrelsen var enig i, at problemet om hæftelsesforholdene trænger til en afklaring.

Efter drøftelsen den 12. marts 1991 skrev jeg således til DSA

"Efter en fornyet gennemgang af sagsakterne er det fortsat min opfattelse, at der på grundlag af sagen kan rejses sådanne principielle spørgsmål vedrørende ægtefællehæftelse for tilbagebetalingskrav efter bistandslovens § 25, stk. 1, nr. 2, at ankestyrelsen bør behandle sagen som principiel.

Med udgangspunkt i Højesterets dom af 16. april 1985 (UfR 1985, s. 522, kommenteret i UfR 1985 B, s. 255) må det efter min mening lægges til grund, at ægtefællers solidariske hæftelse for tilbagebetaling af hjælp, der alene er ansøgt af og bevilget til den ene ægtefælle (mod tilbagebetalingspligt), forudsætter udtrykkelig hjemmel. Ægtefællers gensidige forsørgelsespligt kan ikke i sig selv danne grundlag for solidarisk hæftelse. Jeg henviser endvidere til Vestre Landsrets dom af 29. november 1990, gengivet i UfR 1991, s. 126.

En sådan udtrykkelig hjemmel for ægtefællers solidariske hæftelse ved tilbagebetaling af hjælp til terminsudgifter, som alene er ansøgt af og bevilget til den ene ægtefælle, findes ikke. Det forhold, at hjælp til terminsudgifter efter bistandslovens § 25, stk. 1, nr. 2, kun kan ydes mod tilbagebetalingspligt, kan efter min opfattelse ikke føre til en generel antagelse om solidarisk hæftelse.

På den baggrund må der efter min mening ved afgørelse af spørgsmål om solidarisk hæftelse for tilbagebetaling af hjælp til terminsudgifter foretages en konkret bedømmelse af, hvorvidt hjælpen kan anses for at være ydet til begge ægtefæller. Det vil i den forbindelse være ønskeligt, om ankestyrelsen ved en principiel afgørelse vil fastlægge nærmere retningslinier for denne konkrete vurdering. Der vil f.eks. kunne rejses spørgsmål om, hvorvidt solidarisk hæftelse forudsætter ansøgning fra (og bevilling til) begge ægtefæller eller alene underretning til og/eller tilbagebetalingserklæring fra den ikke ansøgende ægtefælle. I den forbindelse vil der endvidere kunne opstå spørgsmål om, hvorvidt hjælp kan afslås alene med den begrundelse, at den ikke ansøgende ægtefælle nægter at ansøge og/eller afgive tilbagebetalingserklæring.

Af den foreliggende sag vedrørende (A) fremgår det, at alene ægtefællen ansøgte og opfyldte betingelserne for den omhandlede kontanthjælp efter den dagældende bestemmelse i bistandslovens § 42. Revalideringsydelsen omfattede tilbagebetalingspligtig hjælp til terminsudgifter. Det må således anses for tvivlsomt, hvorvidt hjælpen kan anses som ydet til begge ægtefæller med den virkning, at der er solidarisk hæftelse for tilbagebetalingen. Det forhold, at (A) - mod protest - underskrev en tilbagebetalingserklæring, bør efter min mening ikke tillægges afgørende betydning."

Efter at Den Sociale Ankestyrelse havde meddelt mig, at ankestyrelsen herefter ville undergive sagen principiel behandling, foretog jeg ikke videre.

Resumé

I en konkret sag havde A's ægtefælle efter ansøgning fået revalideringshjælp efter den dagældende bestemmelse i bistandslovens § 42. Revalideringsydelsen omfattede tilbagebetalingspligtig hjælp til terminsudgifter. A havde ved bevillingen - mod protest - underskrevet en tilbagebetalingserklæring. Da hjælpen skulle tilbagebetales, var ægtefællerne blevet skilt, og A's tidligere ægtefælle havde ingen midler. Myndighederne pålagde herefter A at tilbagebetale beløbet under henvisning til, at ægtefæller hæfter solidarisk for hjælp ydet til terminsudgifter. Denne retsopfattelse havde støtte i flere udtalelser fra Den Sociale Ankestyrelse.

Under henvisning til retspraksis udtalte ombudsmanden, at ægtefællers solidariske hæftelse for tilbagebetaling af hjælp, der alene er ansøgt af og bevilget til den ene ægtefælle (mod tilbagebetalingspligt), forudsætter udtrykkelig hjemmel. Ægtefællers gensidige forsørgelsespligt kan ikke i sig selv danne grundlag for solidarisk hæftelse. Da en sådan hjemmel ikke findes, må der ved afgørelse af spørgsmålet om solidarisk hæftelse for tilbagebetaling af hjælp til terminsudgifter foretages en konkret bedømmelse af, hvorvidt hjælpen kan anses for at være ydet til begge ægtefæller.

Da der savnes nærmere generelle retningslinier for denne konkrete vurdering, henstillede ombudsmanden til Den Sociale Ankestyrelse at tage sagen op til principiel behandling. Med hensyn til den konkrete sag bemærkede ombudsmanden, at det måtte anses for tvivlsomt, hvorvidt hjælpen kunne anses som ydet til begge ægtefæller med den virkning, at der var solidarisk hæftelse for tilbagebetalingen. Det forhold, at A - mod protest - havde underskrevet en tilbagebetalingserklæring, burde ikke tillægges afgørende betydning. (J. nr. 1990-40-051).