Lån anset som indtægt ved beregning af daginstitutionsbetaling.

Lån anset som indtægt ved beregning af daginstitutionsbetaling.

I skrivelse af 20. december 1989 klagede A over en afgørelse fra Det Sociale Ankenævn for X Amt vedrørende daginstitutionsbetaling. Sagen vedrørte spørgsmålet om (også) den del af A's uddannelseshjælp i henhold til bistandslovens § 42, som hun modtog som lån, skulle indgå i beregningsgrundlaget for institutionsbetalingen.

Om dette spørgsmål udarbejdede jeg et notat af 6. marts 1991.

I notatet, som jeg forelagde Den Sociale Ankestyrelse, redegjorde jeg således for sagen

"I december 1988 vedtog Folketinget et lovforslag om en række ændringer i reglerne om kontanthjælp efter bistandsloven (jf. lov nr. 836 af 21. december 1988). Samtidig med lovforslaget drøftede Folketinget en ændring af bekendtgørelse nr. 848 af 11. december 1986 om betaling for ophold i daginstitutioner m.v. for børn, hvorefter kontanthjælp - efter en omregning - indgår i beregningsgrundlaget for betalingen.

Om dette spørgsmål fremgår følgende af bemærkningerne til lovforslaget.

"Det er endvidere hensigten, at kontanthjælpen - efter en omregning - skal indgå i beregningsgrundlaget for betaling for ophold i daginstitution m.v. Denne ændring betyder, at kontanthjælpsmodtagere i betalingsmæssig henseende bliver ligestillet med forældre i arbejde, og sigter mod, at deres samlede "disponible indkomst" ikke overstiger, hvad forældre inden for lavtlønsområdet har til disposition. Ændringen, der kan gennemføres administrativt ved udsendelse af en ny betalingsbekendtgørelse, vil ske med virkning fra den 1. januar 1989."

Regler om forældrebetaling for daginstitutionsophold indeholdes i betalingsbekendtgørelsens § 4. Efter denne bestemmelses stk. 1 betales der (med ét barn) fuld takst, når forældrenes aktuelle indtægter er på 135.001 kr. eller derover. Efter § 4, stk. 2, tages der ved opgørelsen af den aktuelle indtægt udgangspunkt i den aktuelle skattepligtige indtægt. Udgangspunktet fraviges, hvis den aktuelle indtægt væsentligt overstiger den skattepligtige indtægt, f.eks. på grund af specielle skattetekniske fradrag. Det anføres udtrykkeligt, at studielån ikke betragtes som en del af indtægten.

Ved bekendtgørelse nr. 199 af 16. marts 1989 blev betalingsbekendtgørelsen ændret, således at der i § 4 blev indsat et nyt stk. 3, som har følgende ordlyd

"Hvis forældrene modtager løbende kontanthjælp, opgøres den aktuelle indtægt på grundlag af hjælpen efter § 37 eller § 42, stk. 2, 1.-3. pkt., inden der efter § 38 er foretaget fradrag for eventuelle andre indtægter.

Den aktuelle indtægt på årsbasis beregnes således

1) For enlige: kontanthjælp x 2 -53.900 kr.

2) For ægtepar: kontanthjælp x 2 -82.000 kr.

Betalingen fastsættes dog på grundlag af den pågældendes indtægter ved siden af kontanthjælpen, hvis disse overstiger den beregnede indtægt efter 1 eller 2."

Efter forespørgsel fra K Kommune, som er den kommune, der klages over i den konkrete sag, oplyste Socialministeriet den 6. april 1989, at såvel låne- som tilskudsandelen i forbindelse med ydelser efter bistandslovens § 42 skal medregnes ved opgørelsen af beregningsgrundlaget. Kommunens afgørelse blev indbragt for Det Sociale Ankenævn for X Amt, i hvis afgørelse af 2. november 1989 der er anført følgende om Socialministeriets opfattelse

"Ændringsbekendtgørelsen af 16. marts 1989 er udarbejdet med henblik på at opnå en administrativt meget enkel model. Det er således ikke tanken, at der skal tages hensyn til, at en del af kontanthjælpen efter § 37 eller § 42 ydes mod tilbagebetaling eller som lån, men ud fra familiens daglige forbrugsmuligheder."

Det sociale ankenævn stadfæstede den af K Kommunes social- og sundhedsforvaltning trufne afgørelse, idet denne fandtes at være i overensstemmelse med gældende regler. Nævnet henviste således til, at betalingsbekendtgørelsens § 4, stk. 3, ikke indeholder nogen forudsætning om, at hjælpen skal ydes som rent tilskud og ikke må være ydet med tilbagebetalingspligt eller som lån. Ankenævnet lagde endvidere vægt på, at hensigten med at lade kontanthjælpen indgå i beregningsgrundlaget er at sidestille kontanthjælpsmodtagere i betalingsmæssig henseende med forældre i arbejde med det overordnede sigte, at den "disponible indkomst" ikke overstiger, hvad forældre inden for lavtlønsområdet har til disposition.

Klageren klagede herefter til Den Sociale Ankestyrelse, som imidlertid ikke fandt at kunne behandle sagen, da den ikke fandtes at være af principiel betydning.

I en udtalelse af 7. februar 1990 til brug for den foreliggende sag oplyste ankestyrelsen, at styrelsen ved afvisningen havde lagt vægt på SM 0-47-85 og SM 0-48-85, "der begge giver udtryk for, at lån skal medregnes som indtægt i relation til bistandslovens bestemmelser."

Også Det Sociale Ankenævn for X Amt har, i en skrivelse af 6. marts 1990, givet udtryk for, at "der er fast og mangeårig praksis for - for uddannelsessøgendes vedkommende - at betragte statslån og statsgaranterede studielån som en del af den uddannelsessøgendes indtægter ved vurderingen af den uddannelsessøgendes ret til kontanthjælp efter bistandsloven." Ankenævnet har herved bl.a. henvist til SM 0-47-85 og SM 0-48-85.

Efter en foreløbig gennemgang af sagens akter skal jeg bemærke følgende

De afgørelser, der er truffet i den foreliggende sag, bygger på en fortolkning af betalingsbekendtgørelsens § 4, stk. 3, hvorefter også bistandshjælp, der er ydet som lån (eller med tilbagebetalingspligt) indgår i beregningsgrundlaget for daginstitutionsbetaling.

Efter min opfattelse følger dette resultat ikke direkte af bestemmelsens ordlyd. Heller ikke sammenhængen i bekendtgørelsens bestemmelser giver støtte for myndighedernes opfattelse. Efter bekendtgørelsens § 4, stk. 2, er hovedprincippet for beregningsgrundlaget som nævnt den skattepligtige indkomst. Lån medregnes ikke som skattepligtig indkomst. Det gælder, hvad enten der er tale om almindelige private lån eller lån ydet af det offentlige, herunder lån i henhold til den tidligere bestemmelse i bistandslovens § 42, stk. 4. Med hensyn til lån er der således ikke noget behov for "ligestilling". Det er der derimod med hensyn til kontanthjælp, som er skattefri indkomst. På den baggrund må særreglen i bekendtgørelsens § 4, stk. 3, naturligt forstås som sigtende udelukkende til kontanthjælp i form af tilskud.

Spørgsmålet er herefter, hvilket resultat andre almindelige fortolkningsprincipper fører til.

Både det sociale ankenævn og Den Sociale Ankestyrelse har givet udtryk for, at der er tradition for at henregne statslån og statskautionerede studielån som indtægt i relation til bistandslovens bestemmelser ved en vurdering af den uddannelsessøgendes ret til kontanthjælp efter bistandsloven, og de har henvist til de oven for omtalte sociale meddelelser, som begge omhandler uddannelsessøgendes ret til kontanthjælp, vurderet ud fra de pågældendes muligheder for at opnå støtte gennem loven om statens uddannelsesstøtte i form af stipendier, statslån eller statsgaranti for studielån.

Denne opfattelse kan for så vidt ikke give mig anledning til bemærkninger. Så vidt jeg forstår, skal den ses i sammenhæng med princippet om, at kontanthjælp i henhold til bistandsloven er subsidiær i forhold til andre indtægtsmuligheder; og når der foreligger særligt indrettede hjælpemuligheder i givne situationer, herunder for studerende også adgangen til at optage statskautionerede lån m.v., bør sådanne hjælpemuligheder som udgangspunkt først søges udnyttet.

Noget anderledes forholder det sig imidlertid efter min opfattelse i situationer, hvor betaling for offentlige ydelser opkræves på grundlag af modtagerens indtægtsforhold/økonomiske formåen. Jeg har forståelse for, at det af ydelsesmodtagere, hvis indtægter stammer helt eller delvis fra lån, må kunne opfattes således, at de "kommer til at betale to gange" - først ved betalingen for ydelsen, og senere når en del af den indtægt, der har dannet grundlag for beregningen, skal tilbagebetales.

Det sociale ankenævn anfører i udtalelsen til mig, at en ordning, hvorefter låneandelen af § 42-hjælp ikke skulle indgå i beregningsgrundlaget, ville medføre, at en revalident, som modtager § 42-hjælp som både lån og tilskud, efter betaling af daginstitution vil have et større rådighedsbeløb end den revalident, der modtager hele § 42-hjælpen som tilskud. Efter min opfattelse er der imidlertid tale om en forskelsbehandling, som kan begrundes i, at den sidstnævnte revalident efter endt uddannelse ikke har nogen gældsbyrde.

På samme måde finder jeg ikke, at formålet at ligestille bistandsmodtagere med forældre i arbejde modvirkes ved at undtage lån/tilbagebetalingspligtig bistandshjælp fra beregningsgrundlaget. Jeg bemærker herved, at lavtlønsfamilier jo også kan forhøje deres "disponible indkomst" ved optagelse af lån, uden at det påvirker beregningen af daginstitutionsbetalingen.

Mest nærliggende ville det efter min opfattelse være at sammenligne modtagere af § 42-hjælp med studerende, som modtager SU m.v., og for hvem det ligger klart, at låneandelen ikke indgår i beregningsgrundlaget for daginstitutionsbetalingen, jf. bekendtgørelsens § 4, stk. 2, 3. pkt.

Jeg er opmærksom på, at bistandslovens § 42 nu (pr. 1. oktober 1990) er ophævet og i det væsentlige erstattet af § 43, hvorved der er indført en revalideringsydelse, som er en fast bruttoydelse, der er skattepligtig. Jeg går ud fra, at modtagere af denne ydelse betaler for deres børns daginstitutionsophold efter hovedreglerne i betalingsbekendtgørelsens § 4, stk. 1 og 2. Jeg går dog ud fra, at de rejste spørgsmål fortsat har betydning for forældre, som har modtaget § 42-hjælp frem til 1. oktober 1990, samt for forældre, der modtager tilbagebetalingspligtig bistandshjælp."

På grundlag af notatet drøftede jeg den 12. marts 1991 A 's sag med Den Sociale Ankestyrelse, som indvilgede i at optage den til principiel behandling. Ankestyrelsen orienterede A herom i en skrivelse af 14. marts 1991, som jeg modtog kopi af.

Resumé

A, der havde et barn i daginstitution, modtog uddannelseshjælp i henhold til bistandslovens § 42. Efter en ændring i bistandsloven blev det bestemt, at kontanthjælp skulle indgå i beregningsgrundlaget for daginstitutionsbetaling.

Efter at have hørt Socialministeriet, traf den kommune, der behandlede A's sag, afgørelse om, at såvel låne- som tilskudsandelen af § 42-hjælpen skulle medtages i beregningsgrundlaget for institutionsbetalingen. Denne afgørelse blev stadfæstet af amtsankenævnet (N), mens Den Sociale Ankestyrelse (DSA) afviste at behandle sagen som principiel under henvisning til, at formålet med de ændrede betalingsregler var at ligestille kontanthjælpsmodtagere med forældre i arbejde, for så vidt angik disponibel indkomst.

Overfor ombudsmanden henviste både N og DSA til nogle principielle afgørelser, hvorefter det for uddannelsessøgendes vedkommende var fast praksis ved vurderingen af børns ret til kontanthjælp at betragte SU-midler som en del af de pågældendes indtægter.

Ombudsmanden anførte over for S, at det hverken kunne udledes af ordlyden af betalingsbekendtgørelsens § 4, stk. 3, eller af sammenhængen i bekendtgørelsen, at også kontanthjælp ydet som lån (eller mod tilbagebetalingspligt) skulle indgå i beregningsgrundlaget. En formålsfortolkning kunne heller ikke føre til dette resultat.

På denne baggrund besluttede DSA at optage sagen til principiel behandling. (J. nr. 1989-2020-061)