Kontanthjælp til udøvelse af samværsret med børn i udlandet.

Kontanthjælp til udøvelse af samværsret med børn i udlandet.

Under henvisning til en offentliggjort afgørelse anmodede jeg Den Sociale Ankestyrelse om en nærmere redegørelse for den generelle retsopfattelse, der lå til grund for ankestyrelsens afgørelse i en sag om hjælp efter bistandslovens § 46 b, stk. 1, til udøvelse af samvær med børn i England, ankestyrelsens sag j.nr. 20.192-88, offentliggjort i SM-meddelelse nr. 0-10-89.

Ankestyrelsen besvarede min anmodning således

"...

Ankestyrelsen traf i møde den 23. november 1988 afgørelse om, at der ikke til en far bosiddende i Danmark kunne ydes hjælp efter bistandslovens § 46 b, stk. 1, 2. pkt., til dækning af udgifter i forbindelse med udøvelse af samvær med pågældendes børn, der havde ophold i London sammen med deres mor, der havde forældremyndigheden over børnene. Ankestyrelsen tog udgangspunkt i, at hjælp efter bistandsloven som overvejende hovedregel kun kan ydes til opfyldelse af behov i Danmark, jf. bistandslovens § 1.

I bistandslovens § 1 bestemmes, at det offentlige er forpligtet til efter reglerne i denne lov at yde bistand til enhver, der opholder sig her i landet, og som af hensyn til sine egne eller sin families forhold har brug for rådgivning, økonomisk eller praktisk hjælp, støtte til udvikling eller genoprettelse af erhvervsevnen eller for pleje, særlig behandling eller opdragelsesmæssig støtte.

Ankestyrelsens afgørelse i nærværende sag bygger på samme princip, som tidligere er lagt til grund i en sag om kontanthjælp efter bistandsloven til hjemrejse fra udlandet for to børn, hvis forældre havde ophold her i landet. Ankestyrelsen fandt, at formålet med hjælp fandtes at ligge udenfor de formål, hvortil der er mulighed for at yde kontanthjælp efter bistandsloven.

Ankestyrelsen lagde herved vægt på, at hjælp efter bistandsloven - uanset at begge forældre var omfattet af § 1, idet de havde ophold i Danmark - som overvejende hovedregel kun kunne ydes til opfyldelse af behov i Danmark. Endvidere lagde ankestyrelsen vægt på, at der ikke efter bistandsloven kan ydes hjælp til at opnå eller genoprette en retsstilling. Denne afgørelse, der er udsendt som SM 0-88-85, ...., gav i øvrigt anledning til en henvendelse fra Socialministeriet, hvor ankestyrelsen i konsekvens af den trufne afgørelse henledte ministeriets opmærksomhed på behovet for en lovhjemmel for ydelse af økonomisk hjælp i sager om tilbageføring af børn, der af den ene af forældrene eller af pårørende er ført til udlandet uden samtykke fra forældremyndighedens indehaver.

Ved lov nr. 938 af 23. december 1986, der trådte i kraft den 1. juli 1987, blev der herefter i bistandslovens § 46 b, stk. 2, indført hjemmel til, at der kan ydes hjælp til forældremyndighedsindehaverens rejseudgifter i forbindelse med kontakt til et barn i udlandet. I bemærkninger til bestemmelsen anføres det i lovforslaget, at bistandslovens § 1 hidtil har udelukket, at der kunne ydes hjælp til udgifter med henblik på at yde hjælp til en forældremyndighedsindehavers udgifter i forbindelse med at blive forenet med sit barn, som er bortført til udlandet af den anden af forældrene eller af en pårørende.

Ved ovennævnte lov blev der samtidig i bistandslovens § 46 b, stk. 1, 2. pkt., indsat bestemmelse om, at der kan ydes hjælp til dækning af udgifter i forbindelse med samværsret med et eller flere børn.

Bestemmelsens placering må efter ankestyrelsens opfattelse indebære, at bestemmelsens anvendelsesområde - i modsætning til § 46, stk. 2, (skal være § 46 b, stk. 2) - er begrænset af bistandslovens § 1.

Socialministeriet har i øvrigt i en vejledende udtalelse den 28. juli 1987 til Amtsankenævnet for Sønderjylland, hvoraf kopi vedlægges til orientering, udtalt sig om spørgsmålet om afholdelse af udgifter i forbindelse med udøvelse af samvær med et barn, der bor i Vesttyskland. Udtalelsen synes alene at vedrøre et specielt problem i grænseområder. I en supplerende telefonisk udtalelse indhentet forud for ankestyrelsens afgørelse i j.nr. 20192-88 har Socialministeriet således givet udtryk for, at anvendelse af bistandslovens § 46 b, stk. 1, 2. pkt., begrænses af bistandslovens § 1."

I den nævnte udtalelse af 28. juli 1987 fra Socialministeriet var anført følgende

"...

Ankenævnet er i tvivl om, hvorvidt ansøgningen fra den samværsberettigede, som bor i Danmark, kan afvises alene under henvisning til bistandslovens § 1, fordi der ikke er tale om samværsudøvelse i Danmark, eller om sagen bør afgøres på grundlag af samværsberettigedes behov, uanset at hjælpen vedrører en rejse til udlandet....

I overvejelserne om, hvorvidt der efter indførelsen af den nye regel i bistandslovens § 46 b, stk. 1, 2. pkt., kan ydes hjælp til udøvelse af samkvem med et barn, der bor i udlandet, må det efter Socialministeriets opfattelse indgå, at reglen omfatter samværsret i myndighedslovens forstand. Udgangspunktet er her, så vidt det er oplyst over for Socialministeriet, at statsamterne alene har kompetence til at fastsætte samværsret inden for landets grænser. Der kan dog tænkes tilfælde, ikke mindst i grænseegne, hvor statsamtet i tilknytning til en skilsmisse her i landet har truffet afgørelse om samværsret, og hvor forældremyndighedens indehaver derefter flytter over grænsen med barnet. I denne situation kan den danske samværsresolution efter det for Socialministeriet oplyste tænkes stadig at have virkning.

Socialministeriet må være af den opfattelse, at hjælp til udgifter ved udøvelse af samvær efter en dansk resolution må kunne dækkes efter bistandslovens § 46 b, stk. 1, 2. pkt., hvis betingelserne herfor i øvrigt er opfyldt.

Hvad angår aftalt samvær, ville det efter ministeriets mening være nærliggende at lægge vægt på, om statsamtet efter sin praksis ville have fastsat samvær, hvis der var anmodet herom, og i bekræftende fald at fastsætte hjælpen efter § 46 b, stk. 1, 2. pkt., under hensyn til det omfang, samværsretten efter en sådan afgørelse ville have haft."

I en skrivelse til Den Sociale Ankestyrelse udtalte jeg følgende

"Bestemmelsen i bistandslovens § 46 b, stk. 1, har følgende indhold

"Der kan ydes hjælp til afholdelse af udgifter, der står i direkte sammenhæng med henstillinger eller pålæg, der meddeles af offentlige myndigheder med hensyn til et barns pleje eller behandling, opdragelse, uddannelse eller arbejde, når forsørgeren ikke selv har midler dertil. Der kan under samme betingelse ydes hjælp til dækning af udgifter til at opretholde en samværsret med eet eller flere børn under 18 år."

I Socialministeriets vejledning om kontanthjælp efter bistandsloven af 5. marts 1987 er det i pkt. 27 om hjælp efter § 46 b, stk. 1, 2. pkt. anført

"...Hjælpen kan f.eks. omfatte rejseudgifter, kost og deltagelse i aktiviteter med barnet. ..."

Den Sociale Ankestyrelse har givet udtryk for, at bestemmelsen i bistandslovens § 1 afskærer fra at yde hjælp efter § 46 b, stk. 1, til udøvelse af samvær med et barn i udlandet. Ankestyrelsen har nærmere begrundet sin opfattelse med, at hjælp efter bistandsloven "som overvejende hovedregel kun kan ydes til opfyldelse af behov i Danmark, jf. bistandslovens § 1".

Bistandslovens § 1 har følgende indhold

"Det offentlige er forpligtet til efter reglerne i denne lov at yde bistand til enhver, der opholder sig her i landet, og som af hensyn til sine egne eller sin families forhold har brug for rådgivning, økonomisk eller praktisk hjælp, støtte til udvikling eller genoprettelse af erhvervsevnen eller for pleje, særlig behandling eller opdragelsesmæssig støtte."

I lovforslagsbemærkningerne til § 1 var det anført (Folketingstidende 1973/74, 2. samling, tillæg A, sp. 683)

"Bestemmelsen indeholder en almindelig beskrivelse af de situationer, i hvilke det offentlige er forpligtet til at yde bistand. Det fremgår heraf, at lovforslaget skal dække samme område som de nugældende love om offentlig forsorg, børne- og ungdomsforsorg, mødrehjælp, revalidering, omsorg for invalide- og folkepensionister samt husmoderafløsning og hjemmehjælp. Det fastslås samtidig, at forpligtelsen omfatter enhver, der opholder sig her i landet, uanset statsborgerforhold."

Bestemmelsen i § 46, stk. 1, 2. pkt., blev indført ved lov nr. 938 af 23. december 1986.

Ved samme lov blev indsat en ny bestemmelse i § 46 b, stk. 2, om hjælp til rejseudgifter med henblik på genskabelse af kontakt med børn bortført til udlandet.

I bemærkningerne til forslaget til § 46 b, var anført følgende (Folketingstidende 1986/87, tillæg A, sp. 919-20)

"1. punkt i forslaget svarer til den gældende lovs § 46, stk. 2. Herudover foreslås bestemmelsen udvidet således, at der tillige kan ydes hjælp til dækning af udgifter i forbindelse med samværsret med et eller flere børn.

Til stk. 2 bemærkes, at bistandslovens § 1 hidtil har udelukket, at der kunne ydes hjælp til udgifter med henblik på at yde hjælp til en forældremyndighedsindehavers udgifter i forbindelse med at blive forenet med sit barn, som er bortført til udlandet af den anden af forældrene eller af en pårørende. På denne baggrund foreslås indført hjemmel til, at der kan ydes hjælp til forældremyndighedsindehaverens rejseudgifter i forbindelse med kontakt til barnet i udlandet. Ydelse af hjælp er betinget af, at forældremyndighedsindehaveren ikke selv har midler til at afholde udgiften. Det er endvidere en betingelse, at socialforvaltningen i forvejen har indhentet den fornødne sagkyndige rådgivning om rejseprojektet i Udenrigsministeriet, således at der ikke ydes hjælp til helt urealistiske formål. ..."

Den Sociale Ankestyrelse har i flere afgørelser taget stilling til spørgsmålet om ydelse af kontanthjælp efter andre bestemmelser i bistandsloven til udgifter i udlandet, f.eks. ved afgørelse af 9. december 1987 (SM-meddelelse nr. 0-3-88) om afslag på hjælp til kibbutzophold og afgørelse af 12. juni 1990 (SM-meddelelse nr. 0-45-90) om hjælp efter bistandslovens § 48 i forbindelse med et handicappet barns behandling i udlandet.

Om hjælp efter § 48 er det i Socialministeriets vejledning af 3. juli 1987, pkt. 17, anført

"...

Hjælp til dækning af befordringsudgifter mv. i forbindelse med behandling i udlandet kan kun ydes, hvis Sundhedsstyrelsen har godkendt, at behandlingen skal foregå i udlandet, jf. Indenrigsministeriets bekendtgørelse nr. 69 af 17. februar 1983. I sådanne tilfælde ydes hjælpen efter samme principper som til behandling her i landet."

Efter ordlyden af bistandslovens § 1 skal der ydes bistand efter loven til "enhver, der opholder sig her i landet ...". Rækkevidden af bestemmelsen er ikke nærmere uddybet i forarbejderne.

De øvrige bestemmelser i lovens kapitel 1 om det offentliges forpligtelser over for den enkelte omhandler dels spørgsmålet om indfødsret i relation til retten til vedvarende hjælp til forsørgelse her i landet (§§ 2-4), dels muligheden for at yde hjælp til forsørgelse til en dansk statsborger i udlandet (§ 5).

Som nævnt har Den Sociale Ankestyrelse - i forbindelse med det her omhandlede spørgsmål om hjælp efter § 46 b, stk. 1, 2. pkt., og i andre tilfælde - anført, at hjælp efter bistandsloven "som overvejende hovedregel kun kan ydes til opfyldelse af behov i Danmark, jf. bistandslovens § 1".

Jeg forstår, at ankestyrelsen hermed sigter til, at der ikke kan ydes hjælp til en person, der i øvrigt bor/opholder sig fast her i landet, til dækning af udgifter, som den pågældende måtte have i forbindelse med et ophold i udlandet.

Efter min opfattelse har ankestyrelsens forståelse ikke tilstrækkelig støtte i bistandslovens § 1. Når § 1 ses i sammenhæng med de øvrige bestemmelser i lovens kapitel 1, er det efter min mening mere nærliggende at forstå bestemmelsen om ophold som en forudsætning om, at ansøgeren "opholder sig her i landet" på det tidspunkt, hvor behovet for hjælp opstår, og ansøgning herom indgives til de sociale myndigheder. Om hjælpen eventuelt skal bruges i forbindelse med et kortere ophold i udlandet, er efter denne forståelse af bestemmelsen uden betydning.

På baggrund af denne fortolkning og forståelse af bestemmelsen er der ikke tilstrækkeligt belæg for alene med en henvisning til bistandslovens § 1 at afslå hjælp efter bistandslovens § 46 b, stk. 1, 2. pkt., til udgifter i forbindelse med opretholdelse af en samværsret i tilfælde, hvor ansøgeren bor i Danmark, men barnet opholder sig i udlandet.

Også formålet med bestemmelsen i § 46 b, stk. 1, giver efter min opfattelse støtte for, at der efter omstændighederne vil kunne ydes hjælp også til samvær med børn i udlandet. Jeg vil i den forbindelse tillige pege på de hensyn, der ligger bag art. 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention om ret til respekt for familielivet.

Den omstændighed, at der efter praksis kan ydes hjælp efter andre bestemmelser i bistandsloven til udgifter i udlandet (jf. f.eks. det ovenfor anførte om bistandslovens § 48), svækker ankestyrelsens opfattelse vedrørende § 46 b, stk. 1, 2. pkt. Jeg har også noteret mig, at Socialministeriet åbenbart ikke anser hjælp efter § 46 b, stk. 1, til samvær med børn i udlandet for udelukket (jf. ministeriets udtalelse af 28. juli 1987).

Den Sociale Ankestyrelse har anført, at forarbejderne til den samtidigt indførte bestemmelse i § 46 b, stk. 2, og denne bestemmelses placering i forhold til bestemmelsen om samværsudgifter medfører, at § 46 b, stk. 1, 2. pkt., i modsætning til § 46, stk. 2, "er begrænset af bistandslovens § 1". Jeg må forstå ankestyrelsens synspunkter således, at lovgivningsmagten ved at vedtage en bestemmelse om udtrykkelig hjemmel for hjælp til udgifter i en bestemt situation (bortførelse) og ved i bemærkningerne til lovforslaget at gengive praksis vedrørende hjælp til de omhandlede udgifter indirekte skulle have indlagt en begrænsning vedrørende hjælp efter en anden bestemmelse i loven. - Denne synsmåde er jeg ikke enig i.

Sammenfattende er det min opfattelse, at der ikke - blot ved en henvisning til bistandslovens § 1 - kan gives afslag på at yde hjælp til udøvelse af samvær med et barn i udlandet efter bestemmelsen i § 46 b, stk. 1.

Jeg er opmærksom på, at denne opfattelse kan føre til visse administrative vanskeligheder ved vurderingen af, i hvilket omfang der i de enkelte tilfælde kan ydes hjælp til samvær med børn i udlandet. Uanset dette har jeg fundet at burde henstille til Den Sociale Ankestyrelse at ændre praksis, således at der ikke - blot ved en henvisning til bistandslovens § 1 - gives afslag på hjælp i de her omhandlede tilfælde.

Jeg anmoder om at modtage underretning om, hvad der videre sker vedrørende dette spørgsmål."

Resumé

Den Sociale Ankestyrelse (DSA) havde truffet afgørelse om afslag på hjælp efter bistandslovens § 46 b, stk. 1, 2. pkt., til udøvelse af samværsret med børn i England. DSA henviste til, at hjælp efter bistandsloven som overvejende hovedregel kun kan ydes til opfyldelse af et behov i Danmark, jf. bistandslovens § 1. Ombudsmanden anmodede DSA om en redegørelse for den generelle retsopfattelse, der lå til grund for DSA's afgørelse.

Efter at have modtaget en udtalelse fra DSA udtalte ombudsmanden, at DSA's forståelse af bistandslovens § 1 efter hans opfattelse ikke havde tilstrækkelig støtte i bestemmelsen, og at der ikke blot ved en henvisning til bistandslovens § 1 kan gives afslag på hjælp efter bistandslovens § 46, stk. 1, 2. pkt., til udgifter i forbindelse med udøvelse af en samværsret i tilfælde, hvor ansøgeren bor i Danmark, men barnet opholder sig i udlandet.

Ombudsmanden henstillede til DSA at ændre praksis i overensstemmelse hermed. (J. nr. 1989-699-052).