Lovhjemmel for kommunernes klageadgang i sociale sager.

Lovhjemmel for kommunernes klageadgang i sociale sager.

På baggrund af den sag, der er refereret i Folketingets Ombudsmands beretning, 1989.159, skrev jeg således til Socialministeriet

"Under min behandling af en konkret sag har jeg hæftet mig ved spørgsmålet om kommunernes ulovbestemte klageadgang på det sociale område. Idet jeg vedlægger en kopi af min samtidige udtalelse i den konkrete sag, bemærker jeg følgende

Den sociale lovgivning indeholder ikke lovbestemmelser, der tillægger kommuner en klageret. Med udgangspunkt i praksis forud for socialreformens gennemførelse forudsattes det imidlertid ved ankestyrelseslovens gennemførelse, at kommunerne er klageberettigede, jf. Folketingstidende, tillæg B 1972/73, s. 624-628. Klageretten er senere lagt til grund i adskillige ombudsmandsudtalelser, bl.a. Folketingets Ombudsmands beretning 1978.619 og Folketingets Ombudsmands beretning 1983.216.

Foruden kommuners klage over amtsankenævns afgørelser omfatter den refererede praksis tillige kommunernes adgang til at påklage revaliderings- og pensionsnævnenes afgørelser (om tildeling af sociale ydelser) til Den Sociale Ankestyrelse, jf. Lars Nordskov Nielsen, Prøvelse (1986) s. 17. Det særlige ved disse sager er, at der er tale om ydelser, som kommunerne enten ikke eller kun delvis bidrager til betalingen af.

Uden særlig hjemmel kan det i almindelighed ikke antages, at en offentlig myndighed er klageberettiget med hensyn til en anden myndigheds afgørelser, jf. Lars Nordskov Nielsen, Prøvelse, s. 17, og Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 5. udgave, s. 532.

På denne baggrund og på baggrund af den konkrete sag kan der efter min opfattelse rejses det generelle spørgsmål, om der ikke i den sociale lovgivning bør tilvejebringes udtrykkelig lovhjemmel for en så usædvanlig klageadgang.

Jeg beder om Socialministeriets bemærkninger til dette spørgsmål."

Socialministeriet besvarede min henvendelse ved i et brev af 18. september 1990 at henholde sig til en udtalelse af 20. juli 1990 fra Den Sociale Ankestyrelse, som ministeriet havde indhentet.

I udtalelsen anførte Den Sociale Ankestyrelse bl.a. følgende

"Ankestyrelsen skal hertil bemærke, at det i Socialministeriets orientering om Den Sociale Ankestyrelse af 7. juni 1973, pkt. 16, vedrørende klageberettigede er påpeget, at "den gældende ordning vedrørende adgangen til at klage over afgørelser i sociale og dermed beslægtede sager opretholdes.

Herefter kan afgørelsen påklages af den, hvem afgørelsen vedrører (eller hans repræsentant), og i øvrigt af enhver, der har en retlig interesse i sagen.

Den adgang til at påklage en afgørelse, som de offentlige myndigheder hidtil har haft, består uændret."

Ankestyrelsens udgangspunkt har på den baggrund været, at kommunerne måtte betragtes som klageberettigede i sociale sager.

Ankestyrelsen skal i den sammenhæng pege på den omstændighed, at ombudsmanden, som også refereret i ombudsmandens brev af 8. juni, tidligere har lagt kommunernes klageadgang til grund uden indvendinger.

Ankestyrelsen skal til ombudsmandens bemærkning om, at revaliderings- og pensionsnævnenes afgørelser vedrører ydelser, som kommunerne enten ikke eller kun delvis bidrager til betalingen af, anføre

I sager om kontanthjælp efter bistandslovens afsnit III afholder kommunerne 50% af udgifterne til kontanthjælp.

I sager om hjælpemidler efter bistandslovens afsnit V afholder kommunerne for personer over 67 år hele udgiften og for personer under 67 år 50% af udgiften til hjælpemidlet, som f.eks. kan være en bil.

I sager om pension refunderer staten kommunernes udgifter. I sager om personligt tillæg efter lov om social pension § 17 dog kun 75%.

Til belysning af spørgsmålet om kommuners klageadgang skal man i øvrigt pege på følgende forhold

1) Det er i Socialreformkommissionens 1. betænkning fra 1969, afsnit VII, kap.I, om borgerens adgang til at anke afgørelser vedrørende sociale ydelser, bl.a. anført, at "det er en væsentlig forudsætning for socialt arbejde, at befolkningen har tillid til de sociale myndigheder. Ankesystemet må derfor være opbygget, så det medvirker til at fremme denne tillid. En hovedbetingelse for, at ankesystemet kan få denne virkning, er, at befolkningen opfatter systemet som retsbeskyttende, og at der faktisk skabes retsbeskyttelse. Hertil må kræves, at systemet dels er så enkelt, at borgeren uden vanskelighed kan finde ud af det, og dels at klageinstansen er så uafhængig og sagkyndig, at borgeren føler sikkerhed for, at der sker en reel prøvelse af, om han har fået den hjælp, lovgivningen tilsigter. Hertil kommer borgernes og samfundets interesse i, at der via ankeudøvelsen sker en kontrol med administrationens individuelle afgørelser og generelle forskrifter i henhold til lovgivning."

Det er endvidere i afsnit VII, kap. XI, om klageorganernes adgang til at omgøre afgørelser til ugunst for klageren, bl.a. anført, at "det må være et af hovedformålene med opbygningen af et sagligt velkvalificeret hjælpeapparat, at man søger at give borgeren den mest hensigtsmæssige hjælp. Det kan derfor synes betænkeligt i visse tilfælde at hindre et ankeorgan i at omgøre en afgørelse, som ankemyndigheden ikke finder rigtig. Specielt kan det virke stødende, om en socialret opbygget særligt med henblik på at kunne træffe sagligt korrekte afgørelser skulle være nødt til at affinde sig med en efter socialrettens opfattelse forkert afgørelse, f.eks. en invalidepension tildelt en person, som måtte kunne revalideres."

2) Efter lov om Den Sociale Ankestyrelse § 9 kan ankestyrelsens afgørelser gå ud på afvisning, stadfæstelse, ophævelse eller ændring af den påklagede afgørelse. Ankestyrelsen kan endvidere hjemvise sagen til fornyet behandling eller henvise den til behandling hos en myndighed, der ikke tidligere har truffet afgørelse i sagen.

I bemærkningerne til lovforslaget om ankestyrelsesloven § 9 er bl.a. anført, at "bestemmelsen tilsigter at give Den Sociale Ankestyrelse mulighed for at træffe en hvilken som helst afgørelse, der inden for lovgivningens rammer må betragtes som den rigtige i den konkrete situation uden hensyn til, om klageren selv måtte ønske en anden afgørelse.....

Kun ved at ankestyrelsen har adgang til at tage alle muligheder i betragtning, kan tanken om den sociale helhedsvurdering af den enkelte sag fuldt ud tilgodeses."

3) Den almindelige opfattelse i forvaltningsretten er, at klageberettiget er som hovedregel de, som kan betragtes som parter i en sag, jf. f.eks. Juridisk Grundbog, Bind 4 (1989), § 14, afsnit II, om administrativ rekurs.

Partsbegrebet er ikke entydigt defineret i forvaltningsretten. Forvaltningsloven indeholder ikke nogen egentlig definition af, hvad der forstås ved en part. Det fremgår af Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, pkt. 50, at partsbegrebet skal forstås i overensstemmelse med den praksis, der med udgangspunkt i partsoffentlighedsloven og offentlighedsloven af 1979 har udviklet sig med hensyn til indholdet heraf.

I vejledningen anføres herefter, at "lovens partsbegreb omfatter på den baggrund ansøgere, klagere og andre, der har en væsentlig interesse i sagens afgørelse.......Med udtrykket "klagere" sigtes til personer, der som klageberettigede har indgivet klage til en rekursinstans i en sag, der vedkommer dem. Også personer, til hvem et forbud eller påbud rettes eller vil blive rettet, vil dog have stilling som part i den pågældende sag. Partsbegrebet omfatter således typisk afgørelsens adressat, men også andre fysiske eller juridiske personer kan have stilling som part i sagen."

I vejledningens pkt. 51 anføres, at "i de tilfælde, hvor der opstår tvivl, om en person kan anses som part i en sag, må der navnlig lægges vægt på, hvor væsentlig den pågældendes interesse i sagen er, og hvor nær denne interesse er knyttet til sagens udfald."

I Juridisk Grundbog, Bind 4 (1989), § 2, III, om partsbegrebet, er bl.a. anført, at der skal være tale om en væsentlig og individuel interesse, som kan være af økonomisk eller personlig karakter, i sagen.

Ankestyrelsen finder på baggrund heraf, at man formentlig må kunne betragte kommunerne som part i sager om kontanthjælp og hjælpemidler efter bistandsloven, hvor de dog har en væsentlig økonomisk interesse, idet kommunerne afholder mindst halvdelen af udgifterne.

Ankestyrelsen finder endvidere under hensyn til, at kommunen kan have en (økonomisk og ideel) interesse i enten at forøge eller begrænse antallet af pensionister i kommunen, ligesom kommunen efter lov om social pension § 21 har en ret til at rejse pensionssag i tilfælde, hvor borgeren ikke selv har søgt, at kommunen vel kan betragtes som part i sager om social pension.

På baggrund af foranstående er det herefter ankestyrelsens opfattelse, at såvel formelle som reale grunde taler for at anerkende, at kommunerne har en både retlig og til dels også økonomisk interesse i de afgørelser, som træffes på det sociale område. Allerede dette ville for så vidt være tilstrækkeligt til at begrunde kommunernes klageadgang.

Når hertil kommer, at klageadgangen i praksis har været anerkendt i en årrække, der strækker sig langt tilbage i tiden før ankestyrelseslovens ikrafttræden, finder ankestyrelsen ikke, at der er behov for at tydeliggøre denne adgang yderligere.

Såfremt udtrykkelig lovhjemmel skulle tilvejebringes, måtte dette ske ved tilføjelser til klagebestemmelserne i de respektive love (bl.a. bistandsloven og lov om social pension)."

Herefter udtalte jeg følgende i en skrivelse til Socialministeriet

"Som anført af Den Sociale Ankestyrelse har kommunernes klageadgang på det sociale område i praksis været anerkendt i en længere årrække, uanset at den sociale lovgivning ikke indeholder lovbestemmelser herom. Også i ombudsmandens praksis er kommunernes klageret anerkendt, og jeg har ikke grundlag for at betvivle, at denne ulovbestemte klageret må anses for gældende ret. Genstanden for min udtalelse i sagen er således alene spørgsmålet om, hvorvidt der ud fra lovgivningstekniske hensyn bør tilvejebringes en udtrykkelig lovgivningsmæssig stillingtagen til spørgsmålet om kommunernes klageret i sociale sager.

Efter almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om administrativ rekurs omfatter kredsen af klageberettigede kun den eller de, der har været part i sagen i forbindelse med 1. instansens behandling af sagen. Så vidt jeg forstår, er det Den Sociale Ankestyrelses og Socialministeriets opfattelse, at kommunerne i vidt omfang må anses for parter i de sociale sager allerede ved sagens behandling i 1. (klage)instans. Da kommunernes klageret for så vidt ville være i overensstemmelse med den omtalte grundsætning, skulle der ikke være behov for at lovfæste kommunernes klageret i sociale sager.

Hertil skal jeg bemærke følgende

I forarbejderne til forvaltningsloven er bl.a. anført følgende om lovens partsbegreb, der må antages at svare til det almindelige forvaltningsretlige partsbegreb

"Lovforslagets partsbegreb omfatter for det første ansøgere, dvs. personer, der til en forvaltningsmyndighed har indgivet ansøgning om en ydelse, tilladelse eller lignende. Endvidere omfatter partsbegrebet klagere, dvs. personer, der som klageberettigede har indgivet klage til en rekursinstans i en dem vedkommende sag. Også personer, til hvem et forbud eller påbud rettes eller vil blive rettet, vil have stilling som part i den pågældende sag. Partsbegrebet omfatter således typisk den eller dem, til hvem den afgørelse, der træffes, vil blive stilet, men også andre fysiske eller juridiske personer kan have stilling til part i sagen. På nogle områder vil f.eks. også kommuner og andre offentlige myndigheder kunne have partsstatus.

I de særlige tilfælde, hvor der kan opstå tvivl, må der navnlig lægges vægt på, hvor væsentlig den pågældendes interesse i sagen er, og hvor nært denne interesse er knyttet til sagens udfald. I overensstemmelse med den praksis, der har udviklet sig under partsoffentlighedsloven og den gældende offentlighedslov, omfatter partsbegrebet som udgangspunkt i hvert fald den, hvis interesse i den verserende eller afgjorte sags udfald er af en sådan intensitet, at den efter forvaltningsrettens almindelige regler kvalificerer den pågældende som kompetent til at påklage afgørelsen til en rekursinstans eller til at indbringe sagen for domstolene. I tilfælde, hvor speciallovgivningen tillægger andre end afgørelsens adressat en klagekompetence, som de ikke ville have efter forvaltningsrettens almindelige regler, vil de pågældende derimod ikke nødvendigvis have stilling som part i forhold til forvaltningslovens regler. Har en sådan person imidlertid indgivet klage, må den pågældende dog som udgangspunkt anses som part i selve klagesagen."

(Folketingstidende 1985-86, tillæg A, Sp. 133-134).

Det almindelige forvaltningsprocessuelle partsbegreb er ligesom andre grundlæggende forvaltningsprocessuelle grundsætninger og principper fastlagt med udgangspunkt i den enkelte borgers retsstilling i forhold til den offentlige forvaltning og med det sigte, at de forvaltningsprocessuelle regler og principper skal sikre borgerens retsstilling i forhold til de forvaltningsmyndigheder, som over for borgeren administrerer den pågældende lovgivning.

I overensstemmelse med dette udgangspunkt er det fast antaget, at en myndighed, som varetager administrationen af en lovgivning, ikke uden særlig hjemmel har forvaltningsretlig stilling som part i sager på dette lovområde. Kun i de særlige tilfælde, hvor f.eks. en kommune kan sidestilles med en privatperson, antages kommunen at have partsstatus i samme omfang som privatpersonen. Det vil f.eks. gælde i tilfælde, hvor kommuner på lige fod med private kan søge en statslig myndighed om en tilladelse eller ydelse.

Inden for den sociale lovgivning varetages administrationen helt eller delvist af kommunerne. Kommunerne træffer enten afgørelse i 1. instans eller - som i sager om social pension - undersøger sagen og afgiver indstilling til en anden myndighed om sagens afgørelse.

På den baggrund kan kommunerne efter min opfattelse ikke antages at have almindelig forvaltningsretlig partsstatus i sociale sager allerede fra det tidspunkt, hvor sagerne rejses. Dette må antages at gælde, selv om jeg kan være enig med ankestyrelsen i, at kommunerne efter omstændighederne vil kunne have en væsentlig økonomisk interesse i sagernes udfald.

I de tilfælde, hvor en kommune udnytter sin ulovbestemte klageret i en social sag, må kommunen efter min opfattelse formentlig anses for at have partsstatus i klagesagen fra det tidspunkt, da kommunens klage indgives. En kommune, der indbringer en afgørelse fra et revaliderings- og pensionsnævn for Den Sociale Ankestyrelse, vil således have partsstatus under ankestyrelsens behandling af sagen. Det bemærkes dog, at det i den kommenterede forvaltningslov (1986), s. 48, er antaget, at en kommune selv i dette tilfælde næppe kan antages at have partsstatus. I den foreliggende sammenhæng finder jeg det dog ikke nødvendigt at udtale nogen endelig opfattelse af dette særlige spørgsmål.

Sammenfattende er det således min opfattelse, at kommunernes klageret på det sociale område ikke kan støttes på den betragtning, at kommunerne i almindelighed er part i de sociale sager. Klageretten hviler alene på en årelang praksis og fremgår som nævnt ikke af lovbestemmelser i den sociale lovgivning. I overensstemmelse hermed er det i pkt. 6 i Socialministeriets vejledning af 11. januar 1988 om klageregler og tilsyn på det sociale område fastsat, at "Det sociale udvalg kan klage til Den Sociale Ankestyrelse ....., selv om udvalget ikke er part i forvaltningslovens forstand." Jeg kan således ikke være enig med Den Sociale Ankestyrelse (og ministeriet) i, at der - under henvisning til kommunernes generelle partsstatus - ikke skulle være behov for en lovfæstelse af kommunernes klageret i sociale sager.

Der er tale om en særlig klageordning, som i almindelighed forudsætter udtrykkelig lovhjemmel. Inden for Miljøministeriets område er der således i adskillige love indsat særlige bestemmelser om kommunernes klageret, se f.eks. by- og landzonelovens § 11, stk. 1, nr. 3, naturfredningslovens § 58, stk. 1, miljøbeskyttelseslovens § 80, stk. 1, nr. 3, råstoflovens § 30, stk. 1, nr. 3, og vandforsyningslovens § 83, stk. 1, nr. 3.

Hertil kommer, at spørgsmålet om kommunernes klageret i sociale sager efter min opfattelse er af så væsentlig betydning for borgernes retsstilling i sociale sager, at det vil være ønskeligt, at kommunernes klageret får et mere sikkert retligt grundlag, end det hidtil har været tilfældet. Også almindelige parlamentariske principper taler for en lovgivningsmæssig stillingtagen til spørgsmålet.

På den baggrund har jeg samtidig hermed gjort socialministeren bekendt med min opfattelse og henstillet til ministeren at tage initiativ til, at der - eventuelt i forbindelse med gennemførelse af andre ændringer i den sociale lovgivning - tilvejebringes en lovgivningsmæssig stillingtagen til spørgsmålet om kommunernes klageret i sociale sager.

Endvidere har jeg samtidig hermed gjort Folketingets Retsudvalg bekendt med min henstilling."

I et brev af 20. februar 1991 meddelte Socialministeriet mig, at der "ved først givne lejlighed vil blive stillet forslag til ændringer i den sociale lovgivning som henstillet af ombudsmanden".

Dette tog jeg over for Socialministeriet til efterretning og foretog herefter ikke videre i sagen.

Resumé

Det kan i almindelighed ikke antages, at offentlige myndigheder uden særlig hjemmel er klageberettigede med hensyn til en anden myndigheds afgørelser.

Den sociale lovgivning indeholder ikke bestemmelser, der tillægger kommunerne en sådan klageret.

Med udgangspunkt i praksis forud for socialreformkommissionens gennemførelse forudsattes det ved ankestyrelseslovens gennemførelse, at kommunerne er klageberettigede. Klageretten er endvidere lagt til grund i adskillige ombudsmandsudtalelser.

Ombudsmanden udtalte, at spørgsmålet om kommunernes klageret er af så væsentlig betydning for borgernes retsstilling i sociale sager, at det vil være ønskeligt, at klageretten får et mere sikkert retligt grundlag. Ombudsmanden henstillede til socialministeren at tage initiativ til, at der tilvejebringes en lovgivningsmæssig stillingtagen til spørgsmålet om kommunernes klageret i sociale sager.

Socialministeriet meddelte herefter, at der ved først givne lejlighed vil blive stillet forslag til ændringer i den sociale lovgivning som henstillet af ombudsmanden.

Sagen gav i øvrigt anledning til principielle udtalelser om offentlige myndigheders partsbeføjelser. (J. nr. 1990-865-059).