Tilbagebetaling af for meget udbetalt EF-støtte.

Tilbagebetaling af for meget udbetalt EF-støtte.

A klagede over, at Landbrugsministeriet i skrivelser af 10. juli 1989 og 10. maj 1990 havde fastholdt EF-direktoratets afgørelse om tilbagebetaling af for meget udbetalt EF-støtte til forarbejdning af rapsfrø.

På grundlag af anmodninger modtaget i EF-direktoratet henholdsvis den 20. december 1988 og den 4. januar 1989 fik A udbetalt EF-støtte den 12. januar og den 2. februar 1989 til forarbejdning af to partier rapsfrø med i alt ca. 413.000 kr. Direktoratet modtog senere fra toldvæsenet "T5 dokumenter", hvoraf det fremgik, at der af de to partier var sket forarbejdning af en del af partierne inden den 20. december 1988 henholdsvis den 4. januar 1989. For disse mængder, som var taget under forarbejdning inden identificering - dvs. direktoratets modtagelse af anmodning om udstedelse af I.D.-attest - krævede EF-direktoratet i skrivelse af 12. april 1989 tilbagebetaling af udbetalt støtte, svarende til ca. 40.600 kr.

A gjorde over for direktoratet gældende, at EF-direktoratet telefonisk havde informeret om, at det var toldafstemplingsdatoen, der var afgørende for, hvornår forarbejdning måtte iværksættes.

I skrivelse af 8. maj 1989 fastholdt direktoratet afgørelsen om tilbagebetaling og anførte

" ...

I denne anledning skal man med henvisning til direktoratets vejledning nr. I-12/88 af 28. september 1988 bemærke, at det i pkt. 7.1 i vejledningen er anført, at udstedelse af I.D.-attest kun vil komme i betragtning, såfremt de olieholdige frø er ankommet til virksomheden senest på den dag, hvor ansøgningen er direktoratet i hænde, hvilken dokumentation ifølge vejledningens pkt. 7.2 finder sted ved fremlæggelse af et kontroleksemplar T nr. 5, hvoraf fremgår, at det eller de pågældende partier er undergivet toldvæsenets kontrol.

Endvidere fremgår det af vejledningens pkt. 5.1, at virksomheden, forinden forarbejdningen påbegyndes, skal indsende en ansøgning om udstedelse af I.D.-attest (identificering).

Det er således ifølge forordningen, sådan som bestemmelserne er angivet i ovennævnte vejledning, en betingelse for opnåelse af støtte til forarbejdning af olieholdige frø, at frøene, forinden udstedelse af I.D.-attest finder sted, er taget under kontrol af toldmyndighederne, ligesom det er en betingelse, at forarbejdning ikke finder sted, før ansøgning om I.D.-attest er modtaget i direktoratet.

Det er derfor beklageligt, såfremt selskabet har fået den opfattelse af telefonsamtalen, at toldafstemplingsdatoen alene var afgørende for støtten til de forarbejdede frø, idet - som det fremgår af det ovennævnte - begge dele skal være opfyldt, for at støtte kan ydes.

Da der ikke foreligger mulighed for at dispensere fra de gældende forordningsbestemmelser, må direktoratet opretholde afgørelsen af 12. april 1989."

A klagede over direktoratets afgørelse til Landbrugsministeriet, idet han anførte, at årsagen til, at ansøgningen om I.D.-attest var fremkommet for sent til EF-direktoratet var, at han i modsætning til tidligere havde fremsendt ansøgningen med almindelig post, ikke pr. telefax. Den ændrede fremgangsmåde byggede på en telefonisk oplysning fra EF-direktoratet, som havde givet A den opfattelse, at alene toldafstemplingsdatoen var afgørende. A havde derfor været i god tro.

I skrivelse af 10. juli 1989 afslog Landbrugsministeriet at ændre direktoratets afgørelse. Ministeriet henviste til EF-bestemmelserne vedrørende identifikation af rapsfrø m.v., som er præciseret i EF-direktoratets vejledning, og hvorefter retten til støtte fortabes for mængder, der forarbejdes inden identifikation.

A anmodede i skrivelse af 21. november 1989 Landbrugsministeriet om at genoptage sagen, idet han henviste til

"at) det er ubestridt, at (jeg) stedse pr. telefax har fremsendt de af Toldkamret afleverede identifikationsdokumenter til EF-Direktoratet, straks efter modtagelsen -inden forarbejdningens igangsættelse,

at) det er ubestridt, at (jeg) ved en telefonisk henvendelse til EF-Direktoratet har fået oplyst, at det afgørende var Toldkamrets identifikation af de varepartier, som man ønskede at behandle - og ikke om en kopi af identifikationsdokumenterne på tidspunktet for forarbejdningens begyndelse var modtaget i EF-Direktoratet - hvilket er den udelukkende årsag til, at (jeg) ændrede praksis og således fremsendte kopien af identifikationsdokumenterne med post til EF-Direktoratet,

at) det er ubestridt, at en fejloplysning fra en af Direktoratets medarbejders side ikke efter sædvanlig retsopfattelse og praksis bør føre til et tab for adressaten for de fejlagtige oplysninger."

Ministeriet indhentede en udtalelse af 4. januar 1990 fra EF-direktoratet, som anførte

" ...

I denne anledning bemærkes, at direktoratet i flere tilfælde under støtteordningen for rapsfrø har konstateret, at anmodning om ID-attest er modtaget på et tidspunkt, der ligger indtil flere dage før toldvæsenet har taget varerne under kontrol. Det er derfor blevet indskærpet medarbejderne, at ID-attesten tidligst kan få gyldighed fra toldvæsenets kontroldato, da forordningen kræver, at ansøgningen kun kan komme i betragtning, såfremt frøene er ankommet til virksomheden og taget under toldkontrol senest på dagen for ID-ansøgningens modtagelse.

Endvidere fremgår det helt klart af direktoratets vejledning nr. I-12/88 af 29. september 1988, pkt. 8.5, at retten til støtte fortabes for de mængder, der forarbejdes før identificeringen.

(A) anfører, at det er ubestridt, at (han) på telefonisk henvendelse til EF-direktoratet har fået oplyst, at det afgørende var toldkammerets identifikation af de varepartier, man ønskede at behandle. Den pågældende sagsbehandler i direktoratet kan godt erindre en telefonsamtale med (A) og også at spørgsmålet om betydningen af, at varerne var taget under toldkontrol blev drøftet. Sagsbehandleren vil ikke afvise ikke at have påpeget betydningen af, at der tillige var søgt om identifikation, men dette spørgsmål blev ikke rejst fra (A's) side, og kravet om forudgående identifikation fremgår klart af vejledningen.

Da det ved telefonsamtaler om støtteordningerne ikke er muligt for direktoratets medarbejdere at nævne alle de betingelser, som skal være opfyldt for at opnå støtte, må EF-direktoratet afvise, at der er givet fejlagtige oplysninger til (A). ..."

I skrivelse af 10. maj 1990 fastholdt Landbrugsministeriet den trufne afgørelse om tilbagebetaling. Ministeriet henviste til direktoratets udtalelse og til, at betingelserne for at opnå støtte klart fremgår af EF-direktoratets vejledning.

I klageskrivelsen af 3. juli 1990 til mig gentog A det, han havde anført over for Landbrugsministeriet. A fandt, at det faktiske hændelsesforløb med overbevisende styrke sandsynliggør, at der blev givet urigtige oplysninger under telefonsamtalen.

Jeg anmodede Landbrugsministeriet og EF-direktoratet om udtalelser i en skrivelse af 13. juli 1990, idet jeg anførte

" ...

Jeg udbeder mig - bl.a. til vurdering af min kompetence i sagen - nærmere oplysning om retsgrundlaget for afgørelsen, herunder

- hvilke regler, der er lagt til grund for afgørelsen om tilbagebetaling af det for meget udbetalte beløb.

Bl.a. ønsker jeg oplyst, om afgørelsen er truffet alene ud fra EF-reglerne, eller om der også er indgået hensyn til dansk rets almindelige regler om tilbagebetaling (condictio indebiti).

(A) har til støtte for sin klage henvist til, at en medarbejder i EF-direktoratet overfor klageren har oplyst, at det afgørende for støtten var tidspunktet for toldafstemplingsdatoen. Det fremgår, at Landbrugsministeriets svar til (A) af 10. maj 1990, at det fra ministeriets side for så vidt ikke bliver bestridt, at en samtale har været ført, (men at spørgsmålet om betydningen af tidspunktet for identifikation ikke blev rejst).

I den forbindelse skal jeg udbede mig oplysninger, om der er taget notat af den pågældende telefonsamtale. I bekræftende fald skal jeg anmode om at få tilsendt notatet.

Såfremt det må lægges til grund, at den pågældende medarbejder har oplyst overfor klageren, at det afgørende for tildelingen af støtten alene var tidspunktet for toldafstemplingsdatoen, skal jeg anmode Landbrugsministeriet om at oplyse, hvilken betydning dette efter ministeriets opfattelse har for afgørelsen om tilbagebetaling.

..."

EF-direktoratet anførte i sin udtalelse af 13. august 1990

" ...

Beskrivelsen af sagsforløbet i selskabets klage til Ombudsmanden af 3. juli 1990 er i alt væsentligt korrekt. Det kan konstateres, at uenigheden mellem EF-direktoratet og selskabet alene vedrører, hvad der er blevet sagt under en telefonsamtale mellem direktoratet og selskabet i slutningen af 1988, og hvorledes den pågældende telefonsamtale skal udlægges.

Med hensyn til dette spørgsmål kan direktoratet alene henvise til det tidligere oplyste, hvorefter den pågældende sagsbehandler i direktoratet godt kan erindre en telefonsamtale med (A) og også at spørgsmålet om betydningen af, at varerne var taget under toldkontrol blev drøftet. Sagsbehandleren vil ikke afvise ikke at have påpeget betydningen af, at der tillige var søgt om identificering, men dette spørgsmål blev ikke rejst fra (A's) side, og kravet om forudgående identificering fremgår klart af vejledningen.

Ombudsmanden har i den forbindelse spurgt, om der er taget notat af den pågældende telefonsamtale. Direktoratet kan oplyse, at der ikke er taget notat af samtalen, som alene vedrørte oplysninger om de gældende regler for at opnå støtte til forarbejdning af rapsfrø.

Hvad angår Ombudsmandens spørgsmål om retsgrundlaget for afgørelsen henvises til bilag 1 i EF-direktoratets vejledning nr. I-12/88 af 28. september 1988, der vedlægges. Kravet om forudgående identificering fremgår af Rådsforordning (EØF) nr. 1594/83 om støtte til olieholdige frø, særligt art. 3, og Kommissionsforordning (EØF) nr. 2681/83, særligt art. 10, stk. 1, 3. afsnit ("Retten til støtte fortabes for de mængder, der forarbejdes før identifikation").

Med hensyn til, om afgørelsen alene er truffet ud fra EF-reglerne, eller om der også er indgået hensyn til dansk rets almindelige regler om tilbagebetaling (condictio indebiti) bemærkes, at der efter EF-reglerne, som citeret ovenfor, ikke er nogen tvivl om, at betingelserne for at opnå støtte ikke er opfyldt. Når denne situation foreligger, følger det af art. 8 i Rådsforordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, at en medlemsstat har ret og pligt til at søge det uretmæssigt udbetalte støttebeløb tilbage.

Om tilbagebetalingskravet kan gennemføres, afgøres efter retstilstanden i de enkelte medlemsstater, herunder nationale retsregler og retspraksis om condictio indebiti. Efter direktoratets opfattelse er det efter dansk ret muligt at gennemføre tilbagebetalingskravet i den aktuelle sag

Kravet om forudgående identificering fremgår klart af direktoratets vejledning om støtteordningen (se pkt. 5.1 og pkt. 8.1)

Direktoratet må endvidere afvise, at der telefonisk er givet fejlagtige oplysninger, som har bragt selskabet i god tro med hensyn til at undlade identificering. Endelig vedrører tilbagebetalingskravet i forhold til de støttebeløb, som i øvrigt udbetales til selskabet under støtteordningen for olieholdige frø, et begrænset beløb og en begrænset periode.

Til Ombudsmandens sidste spørgsmål om det ville have nogen betydning for afgørelsen om tilbagebetaling, såfremt det må lægges til grund, at den pågældende medarbejder har givet fejlagtige oplysninger til klageren, bemærkes, at retstilstanden efter EF-direktoratets mening næppe er afklaret med hensyn til virkningen af fejlagtige mundtlige oplysninger fra offentlige myndigheder. Direktoratet ville i en sådan situation have vurderet de pågældende oplysninger og kun have undladt at kræve tilbagebetaling, hvis den pågældende støttemodtager var blevet bevisligt vildledt i sine dispositioner.

..."

I udtalelsen af 22. oktober 1990 anførte Landbrugsministeriet

" ...

Ministeriet kan henvise til EF-direktoratets udtalelse, hvortil man kan henholde sig.

Direktoratet har i sin udtalelse oplyst, at spørgsmålet om tilbagebetalingskravet kan gennemføres, afgøres efter retstilstanden i de enkelte medlemsstater, herunder nationale retsregler og retspraksis om condictio indebiti.

Ministeriet kan supplerende hertil oplyse, at dette underbygges af EF-Domstolens dom af 12. juni 1980 i sagerne nr. 119 og 126/79 om tilbagebetaling af denatureringspræmier samt et responsum fra Kammeradvokaten herom.

Med hensyn til spørgsmålet, om det ville have nogen betydning for afgørelsen om tilbagebetaling, såfremt det måtte lægges til grund, at den pågældende medarbejder havde givet fejlagtige oplysninger til klageren, er ministeriet enig med EF-direktoratet i, at retstilstanden ikke er helt afklaret med hensyn til virkningen af fejlagtige mundtlige oplysninger fra offentlige myndigheder, og man tilslutter sig direktoratets bemærkninger om, at en sådan sag måtte vurderes konkret.

Ministeriet finder dog, at det ville få meget vide konsekvenser og let ville kunne misbruges, dersom en borger generelt kunne støtte ret på mundtlige oplysninger fra offentlige myndigheder, herunder i tilfælde, som i den aktuelle sag, hvor der udover EF-forordninger, der gælder umiddelbart i hver medlemsstat, kan gøres brug af EF-direktoratets særlige vejledning om de gældende regler.

..."

A fastholdt i skrivelsen af 14. november 1990, at han under telefonsamtalen med medarbejderen i EF-direktoratet ved konkret forespørgsel fik oplyst, at det afgørende tidspunkt i relation til støtteberettigelsen var toldafstemplingsdatoen - og ikke EF-direktoratets modtagelse af identificeringsanmodning. A anførte med henvisning til direktoratets udtalelse, at situationen netop var den, at han var blevet "bevisligt vildledt i sine dispositioner".

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Sagen har givet mig anledning til overvejelser om den nærmere afgrænsning af min kompetence i sager, der involverer EF-retlige regler.

Ombudsmanden har i flere sager udtalt, at han ved bedømmelsen af klager, der helt eller delvis, direkte eller indirekte må bedømmes efter EF-retlige regler, finder at måtte udvise tilbageholdenhed, idet ombudsmandsembedet i almindelighed må anses for et mindre egnet forum for afklaring af tvivlsspørgsmål om rækkevidden af EF-retlige regler, jf. Folketingets Ombudsmands Beretning 1981, s. 12.

Dette var baggrunden for min høringsskrivelse af 13. juli 1990, jf. ovenfor, s. ... .

I denne sag om tilbagebetaling af EF-støtte beror afgørelsen af, hvorvidt den omtvistede støtte (objektivt) er udbetalt med urette direkte på EF-retlige regler. Det fremgår udtrykkeligt af forordning (EØF) nr. 2681/83, art. 10, at "retten til støtte fortabes for de mængder, der forarbejdes før identifikation".

De bestrider ikke, at betingelserne for udbetaling af den støtte, der kræves tilbagebetalt, ikke var opfyldt.

Under hvilke betingelser der kan kræves tilbagebetaling af EF-støtte, som er udbetalt med urette, er uomtalt i EF-reglerne. Art. 8 i forordning (EØF) nr. 729/70 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, henviser medlemsstaterne til "i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser" at træffe de fornødne foranstaltninger for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette. Den i Landbrugsministeriets udtalelse af 22. oktober 1990 omtalte dom fra EF-domstolen af 12. juni 1980 er tilsvarende udtryk for, at de nationale regler er afgørende for gennemførelsen af et tilbagebetalingskrav.

Spørgsmålet om, hvorvidt det (ubestridt) med urette udbetalte støttebeløb kan kræves tilbagebetalt fra Dem, må således afgøres alene efter dansk ret.

Selv om udgangspunktet som ovenfor anført er, at ombudsmanden er tilbageholdende i sin bedømmelse af sager, der involverer EF-retlige regler, har jeg herefter fundet at kunne foretage en sædvanlig prøvelse af denne sag, hvor det omtvistede spørgsmål - muligheden for at gennemføre tilbagebetaling af det beløb, som De har fået udbetalt med urette - alene afhænger af dansk rets regler herom.

Der findes ikke i dansk lovgivning regler af betydning for spørgsmålet om tilbagebetaling af for meget udbetalt EF-støtte. Udgangspunktet for bedømmelsen af sagen er således obligationsrettens almindelige regler om tilbagesøgning (condictio indebiti).

De har gjort gældende, at tilbagebetalingskravet må frafaldes, idet baggrunden for dets opståen er, at De har disponeret på grundlag af urigtige/vildledende oplysninger, som De havde modtaget under en telefonsamtale med en medarbejder i EF-direktoratet.

Om indholdet af telefonsamtalen har De under sagen oplyst og fastholdt, at den pågældende medarbejder gav udtryk for, at toldafstemplingsdatoen var afgørende for, hvornår forarbejdning måtte iværksættes. Medarbejderen i direktoratet har oplyst, at spørgsmålet om betydningen af, at varerne var taget under toldkontrol, blev drøftet under telefonsamtalen; han vil ikke afvise, at det ikke under samtalen samtidig blev understreget, at det tillige var afgørende for støtteberettigelsen, at der var søgt om identifikation inden forarbejdning, men spørgsmålet blev ikke rejst.

Efter min gennemgang af sagen må det efter min opfattelse lægges til grund, at De har misforstået medarbejderens telefoniske oplysninger således, at toldafstemplingsdatoen var eneafgørende, bl.a. fordi alene spørgsmålet om betydningen af toldkontrol var emne for samtalen. Der er efter min mening ikke holdepunkter for at antage, at medarbejderen har givet urigtig oplysning om, at identifikationstidspunktet var uden betydning.

Årsagen til tilbagebetalingskravet har således været et - efter min opfattelse hændeligt - svigt i kommunikationen mellem Dem og medarbejderen i EF-direktoratet under telefonsamtalen.

Det er da heller ikke til støtte for det fremsatte tilbagebetalingskrav gjort gældende, at De har modtaget beløbet mod bedre vidende.

EF-direktoratet og Landbrugsministeriet har derimod henvist til direktoratets vejledning om støtteordningen, som i pkt. 5.1. indeholder en klar angivelse af betingelsen om forudgående identifikation.

De er modtager af relativt store beløb i henhold til en af EF's landbrugsstøtteordninger og betingelserne for at modtage denne støtte er udførligt beskrevet i en løbende ajourført vejledning fra EF-direktoratet. Ved en konkret bedømmmelse af Deres (...) subjektive forhold - hvorvidt De burde have vidst, at den støtte, der vedrørte den forud for identificering forarbejdede frømængde, blev udbetalt med urette - må det efter min opfattelse tillægges betydelig vægt, at De ændrede praksis med hensyn til fremsendelse af anmodning om I.D.-attest alene på grundlag af telefoniske oplysninger, som (efter Deres forståelse af dem) stred direkte mod det, der fremgik af EF's forordninger og den trykte vejledning.

I tillæg til en vurdering af modtagerens subjektive forhold må der foretages en mere almen, objektivt præget vurdering af, hvem der er nærmest til at bære risikoen for den opståede fejl. Jeg henviser i den forbindelse bl.a. til de sager, der er omtalt i Folketingets Ombudsmands Beretning 1981, s. 82ff og 1989, s. 220ff.

På et sagsområde som det omhandlede, hvor der er tale om udbetaling af meget store beløb (fra en af EF's Landbrugsstøtteordninger) til erhvervsvirksomheder, og ordningen er tilrettelagt således, at beløbene af hensyn til modtagerne kommer til udbetaling hurtigst muligt, må udgangspunktet efter min opfattelse være, at risikoen for, at der sker en fejludbetaling, påhviler den virksomhed, som modtager beløbet. Udgangspunktet fraviges, hvis beløbet er modtaget i god tro og der er et forholdsvist klart grundlag for at pålægge myndigheden (EF-direktoratet) ansvaret for fejlen.

På denne baggrund har jeg ikke grundlag for at kritisere, at Landbrugsministeriet og EF-direktoratet har fastholdt kravet om tilbagebetaling af den for meget udbetalte støtte."

(*1) jf. FOB 1981, s. 82 ff, FOB 1989, s. 220 ff.

Resumé

Landbrugsministeriet og EF-direktoratet havde fremsat krav om tilbagebetaling af EF-støtte, der uberettiget var udbetalt til en virksomhed. Støtteordningen var beskrevet i to EF-forordninger og i en af EF-direktoratet udarbejdet vejledning. Virksomheden mente at have fået anderledes besked under en telefonsamtale med en medarbejder i EF-direktoratet og var derfor af den opfattelse, at beløbet ikke kunne kræves tilbagebetalt.

Ombudsmanden udtalte, at selv om han generelt var tilbageholdende i sin bedømmelse af sager, der involverer EF-retlige regler, ville han i denne sag foretage en sædvanlig efterprøvelse, idet det omtvistede spørgsmål - om betingelserne for at forlange tilbagebetaling var opfyldt - skulle bedømmes alene efter dansk rets regler om tilbagesøgning (condictio indebiti).

Ombudsmanden fandt ikke grundlag for at kritisere, at Landbrugsministeriet og EF-direktoratet fastholdt tilbagebetalingskravet. Ombudsmanden henviste herved blandt andet til, at det på et sagsområde som det omhandlede - hvor der er tale om udbetaling af meget store beløb til erhvervsvirksomheder, og hvor ordningen er tilrettelagt således, at beløbene af hensyn til virksomhederne kommer til udbetaling hurtigst muligt - som udgangspunkt må være modtagerne, der bærer risikoen for, at der sker fejludbetaling. (J. nr. 1990-1049-57).