Spørgsmål om tilsynsmyndigheders pligt til at behandle klager.

Spørgsmål om tilsynsmyndigheders pligt til at behandle klager.

I en skrivelse af 29. januar 1990 klagede A over, at Monopoltilsynet og Industriministeriet havde afvist at behandle en klage over, at én af A's konkurrenter overtrådte bestemmelserne i prismærkningsloven.

I den anledning indhentede jeg sagens akter samt udtalelser fra Konkurrencerådet (som pr. 1. januar 1990 havde overtaget det nu nedlagte Monopoltilsyns opgaver) og Industriministeriet.

Ifølge prismærkningslovens § 10 er det Monopoltilsynets opgave at påse, at loven og de regler, der er fastsat efter loven, overholdes.

Den 20. april 1989 vedtog Folketinget en ændring til prismærkningsloven, hvorefter forretningsdrivende for fremtiden ved tydelig skiltning skulle oplyse, om der blev ydet organiseret rabat.

Den 27. november 1989 klagede A til Monopoltilsynet over, at B efter hans opfattelse overtrådte de ny regler i prismærkningsloven.

I en skrivelse af 19. december 1989 svarede Monopoltilsynet således

"Ved skrivelser af 27. november og 4. december 1989 har De (....) anmodet Monopoltilsynet om, at der foretages en undersøgelse af den af (B) etablerede rabatordning under navnet "Guldkort". Det er Deres opfattelse, at der er tale om organiseret rabat, som efter § 1, stk. 2, i lov om mærkning og skiltning med pris mv. kræver tydelig skiltning ved samtlige indgangsdøre til forretningslokalet.

Monopoltilsynet beklager at måtte meddele, at Deres henvendelse ikke vil blive behandlet.

Som led i gennemførelsen af ekstraordinære besparelser har Industriministeren besluttet, at en vis reduktion af tilsynets medarbejderstab skal gennemføres ved begrænsning af tilsynets kontrol- og vejledningsvirksomhed, hvilket bl.a. indebærer, at Deres henvendelse som nævnt ikke vil blive behandlet."

I en skrivelse af 22. december 1989 klagede A til industriministeren over, at Monopoltilsynet ikke ville sørge for opretholdelsen af de nye regler i prismærkningsloven, som netop var trådt i kraft den 1. oktober 1989.

Industriministeren besvarede henvendelsen den 19. januar 1990. Om kontrollen med overholdelsen af de nye regler i prismærkningsloven skrev ministeren

"Indledningsvis kan jeg oplyse, at erhvervsdrivende, der ikke opfylder prismærkningslovens krav om at skilte med organiseret rabat kan straffes med bøde. Sagerne behandles som politisager ligesom andre lovovertrædelser. Alvorlige overtrædelser af loven bør derfor anmeldes til politiet. Med baggrund heri finder jeg, at den skrivelse, De har modtaget fra Monopoltilsynet, har en uheldig udformning, idet den ikke giver en reel beskrivelse af forholdene.

..."

Ministeren redegjorde endvidere for de oplysnings- og vejledningsaktiviteter, som Monopoltilsynet havde gennemført i forbindelse med ikrafttrædelsen af de nye regler. Ministeren konkluderede herefter

"Det er således min opfattelse, at der er taget de fornødne indledende skridt for at medvirke til lovens overholdelse. De erhvervsdrivende bærer selv ansvaret for lovens overholdelse, og i tilfælde af alvorlig overtrædelse af lovgivningen må sagen som nævnt henvises til politimæssig behandling. Jeg er overbevist om, at man herved har fundet den rette balance, således at de intentioner, der har været afgørende for skiltningspligtens indførelse kan tilgodeses på tilfredsstillende måde på baggrund af de ressourcer, der er tilstede."

Herefter klagede A til mig, idet han anførte, at Industriministeriet handlede i strid med bestemmelsen i prismærkningslovens § 10, når ministeriet ikke ville behandle en konkret klagesag.

I Industriministeriets udtalelse til mig anførte ministeriet bl.a. følgende

"...

I forbindelse med ekstraordinære besparelser inden for den offentlige sektor har det været nødvendigt at foretage indskrænkninger i Monopoltilsynets virksomhed.

Denne begrænsning i tilsynets virksomhed er tilvejebragt i 2 omgange. Første gang i forbindelse med en almindelig besparelsesrunde med nedskæringer i den offentlige sektor. Anden gang i forbindelse med en kraftig reduktion af tilsynet i forbindelse med dets omdannelse til sekretariat for det nye Konkurrenceråd.

Den nye konkurrencelov har medført, at der nu fra det nye Konkurrenceråds side skal drives en aktiv konkurrencepolitik, således at beskæftigelsen med prisspørgsmål nedprioriteres i høj grad. Dette har naturligvis indebåret, at også beskæftigelsen med prismærkningsloven er blevet nedprioriteret. Der henvises til lovforslagets bemærkninger om prioritering af ressourceanvendelsen. Forslag til konkurrencelov vedlægges.

Spørgsmålet om administrationen af prismærkningsloven har været drøftet under Folketingets behandling af forslag til konkurrencelov. Der henvises til industriministerens besvarelse af vedlagte spørgsmål nr. 21, 74 og 111 stillet af Folketingets Erhvervsudvalg.

Industriministeren har den 17. januar 1990 fremsat forslag til lov om ændring af lov om mærkning og skiltning med pris m.v. (L 133). Forslaget indebærer bl.a., at administrationen af prismærkningsloven overføres til Forbrugerstyrelsen, og at tilsynet med overholdelsen af lovens bestemmelser ophæves. Lovforslaget vedlægges.

I forbindelse med ikrafttrædelsen af reglerne om skiltning med organiseret rabat den 1. oktober 1989 har Monopoltilsynet iværksat vejledningsaktiviteter af forskellig art og har herved udfoldet betydelige bestræbelser på at medvirke til reglernes overholdelse. Der henvises herom til den redegørelse, der er afgivet af Konkurrencerådets sekretariat.

Derimod har tilsynet efter prioriteringen af sin indsats på dette område ikke kunnet afse ressourcer til behandling af en konkret klagesag som den foreliggende. Det må herved tages i betragtning, at de erhvervsdrivende selv bærer ansvaret for prismærkningslovens overholdelse, og erhvervsdrivende, der ikke overholder lovens krav om at skilte med prisoplysninger, kan straffes med bøde. Sagerne behandles som politisager.

Industriministeren har i skrivelse af 19. januar 1990 til A givet udtryk for den opfattelse, at Monopoltilsynets skrivelse af 19. december 1989 til A er uheldigt udformet, idet den ikke giver en reel beskrivelse af forholdene.

Ministeriet har derfor over for Konkurrencerådets sekretariat henstillet, at man i sådanne afvisninger eksplicit henviser til anmeldelse til politiet."

Det i Industriministeriets udtalelse omtalte forslag til ændring af prismærkningsloven blev vedtaget ved tredjebehandlingen i Folketinget den 1. juni 1990, således at bestemmelsen i prismærkningslovens § 10 ophæves fra den 1. januar 1991.

I min afsluttende skrivelse til A udtalte jeg herefter følgende

"Prismærkningslovens § 10 har følgende indhold

"§ 10. Monopoltilsynet påser, at loven og de regler, der er fastsat efter loven, overholdes."

Bestemmelsen er uændret siden den oprindelige affattelse i lov nr. 252 af 8. juni 1977 om mærkning og skiltning med pris m.v. Motiverne til loven indeholder ikke nogen nærmere beskrivelse af tilsynsopgaven efter § 10.

Spørgsmålet i denne sag er, om der af bestemmelsen følger en pligt for Monopoltilsynet til at undersøge og tage stilling til klager over overtrædelse af prismærkningsloven.

Svaret må som udgangspunkt bero på en fortolkning af bestemmelsens ordlyd og formål m.v. i overensstemmelse med sædvanlige juridiske fortolkningsprincipper. Det er herved principielt uden betydning, at der fra lovgivningsmagtens side i anden forbindelse - konkurrencelovens vedtagelse i foråret 1989 - er fremkommet tilkendegivelser om en reduktion af tilsynsopgaverne. Jeg henviser til Industriministeriets henvisninger hertil i udtalelsen til mig. Disse tilkendegivelser falder endvidere, som udtalelser af senere dato end den omhandlede lovbestemmelse, uden for kredsen af sædvanligt anerkendte fortolkningsfaktorer.

Ved fortolkningen af § 10 må det spille en rolle, at ordlyden "påser at loven overholdes", svarer til ordlyden af tilsynsbestemmelser på en række andre forvaltningsområder. Selv om tilsynets praktiske tilrettelæggelse i henhold til disse bestemmelser utvivlsomt kan variere fra område til område, må der være fælles træk. De kortfattede bestemmelser må i mangel af nærmere præcisering i lovmotiverne antages at referere til den måde, hvorpå tilsynsvirksomhed normalt er blevet tilrettelagt i myndighedernes praksis. I dette "normaltilsyn", som lovgivningsmagten må antages at have henholdt sig til, indgår en pligt for tilsynsmyndigheden til (i et vist omfang) at tage stilling til spørgsmål om, hvorvidt loven er overholdt i konkrete tilfælde.

Undersøgelse og stillingtagen til konkrete sagsforhold, hvor der er mistanke om overtrædelse af loven, indgår som et gennemgående træk af pligtmæssig karakter i tilsynsvirksomhedens tilrettelæggelse på forskellige forvaltningsområder. For så vidt angår tilsynet inden for bygge- og miljølovgivningen kan henvises til betænkning nr. 981/1983, s. 41 f, hvor det hedder, "...myndigheden (har) pligt til at foretage nærmere undersøgelser, hvis der modtages klager eller andre henvendelser, som ikke er åbenbart grundløse, eller hvis myndigheden på anden måde får en konkret begrundet mistanke om ulovlig adfærd." I relation til det almindelige statslige legalitetstilsyn med kommunerne antages tilsynsmyndigheden at have "pligt til at reagere på henvendelser og lignende, der skaber mistanke af en vis fasthed om ulovligheder i Kommunestyret". (Peter Bak Mortensen i Juristen 1986.170 smh. Preben Espersen i Juristen 1988.140).

Det forhold, at også politi og anklagemyndighed kan siges at føre tilsyn med lovens overholdelse, når der er tale om lovovertrædelser, som kan medføre straf, er efter min mening uden betydning for fastlæggelsen af det administrative tilsyns indhold. Jeg refererer til Industriministeriets udtalelser herom. Dels må det formodes, at bestemmelsen om administrativt tilsyn har et selvstændigt indhold ved siden af den almindeligt gældende straffeprocessuelle ordning. Dels er det den altovervejende hovedregel, at politimæssig forfølgelse med henblik på straf efter særlovgivningen forudsætter, at vedkommende administrative myndighed forinden har konstateret eller dog tilvejebragt en formodning om ulovligheden.

Efter prismærkningslovens § 11 er Monopoltilsynet udstyret med særlige beføjelser til at kræve oplysninger af de handlende og til at skaffe sig adgang til forretningslokaler m.v. Disse beføjelser synes at forudsætte en pligt for Monopoltilsynet til i hvert fald i et vist omfang at undersøge og tage stilling til konkrete sagsforhold.

Det er næppe muligt at præcisere omfanget af pligten til at behandle konkrete sager nærmere end til, at der på den ene side ikke er pligt til at behandle alle klager eller andre henvendelser, hvor der er påstand om, at loven overtrædes, medens der på den anden side er pligt til at realitetsbehandle henvendelser, hvor der rejses konkret begrundet mistanke om, at der foreligger en lovovertrædelse af nogen betydning.

Tilsynspligten er baseret på den almene, offentlige interesse i, at reglerne overholdes. Det er derfor principielt uden betydning, om sagerne forelægges for tilsynsmyndigheden i form af klager eller andre henvendelser fra private, eller de opstår på anden måde. Afgørende er, at tilsynsmyndigheden bliver bekendt med forholdet og får lejlighed til at reagere.

Det fremgår af det, jeg har anført, at det efter min opfattelse vil være i modstrid med bestemmelsen i prismærkningslovens § 10 generelt at afvise stillingtagen til konkrete sager, herunder afvise realitetsbehandling af enhver klage, som indgives.

Der skal som minimum på baggrund af de foreliggende oplysninger foretages en vurdering af, om der er begrundet mistanke om en lovovertrædelse, og om der er tale om en lovovertrædelse af en vis (større eller principiel) betydning.

I den foreliggende sag ses der ikke fra Monopoltilsynets side at være foretaget en sådan vurdering af klagen.

Dette må jeg finde beklageligt.

Jeg har gjort Industriministeriet bekendt med min opfattelse."

Den 21. februar 1991 besvarede industriministeren et spørgsmål fra et folketingsmedlem om den manglende kontrol med skiltningen i detailhandelsbutikkerne.

Ministeren oplyste, at "forbrugerstyrelsen, der efter lovændringen pr. 1. januar 1991 administrerer loven (...) i overensstemmelse med de af ombudsmanden fremsatte bemærkninger (vil) vurdere henvendelser, hvor der rejses konkret begrundet mistanke om, at der foreligger lovovertrædelse af nogen betydning og i givet fald videresende sagen til politiet".

Den 22. februar 1991 udsendte Konkurrencerådet en meddelelse om, at rådet efter min udtalelse vedrørende prismærkningsloven havde gennemgået sagsbehandlingen på andre områder.

Rådet havde herefter besluttet at genoptage behandlingen af sager om overtrædelse af faktureringsreglerne og at øge vejledningen om licitationsloven. Disse to sagsområder havde gennem et par år - i lighed med prismærkningsloven - været nedprioriteret af ressourcehensyn.

Resumé

En forretningsdrivende havde klaget til Monopoltilsynet (M) over, at en konkurrent overtrådte reglerne i prismærkningsloven om pligt til skiltning med organiseret rabat. Uanset en bestemmelse i prismærkningsloven om, at M skulle påse, at lovens regler blev overholdt, afviste M og Industriministeriet (I) at behandle sagen og henviste klageren til at anmelde overtrædelsen til politiet.

Som begrundelse for afvisningen henviste I til, at M ikke længere havde ressourcer til at behandle konkrete klagesager, og at Folketinget i forbindelse med vedtagelsen af konkurrenceloven havde fået oplysning om den ændrede praksis.

Ombudsmanden udtalte, at en tilsynsbestemmelse ikke medfører en pligt til at behandle alle klager. Der består på den anden side en pligt til at realitetsbehandle henvendelser, i hvilke der rejses konkret begrundet mistanke om, at der foreligger en lovovertrædelse af nogen betydning. Heraf følger, at en myndighed som minimum må foretage en vurdering af, om en henvendelse rejser en sådan mistanke. Ombudsmanden fandt det beklageligt, at I havde tiltrådt afvisningen af at foretage denne vurdering i den konkrete sag.

Folketingets tilkendegivelser i forbindelse med en anden og senere lovgivning (konkurrenceloven) kunne efter ombudsmandens opfattelse ikke inddrages i fortolkningen af prismærkningsloven. (J. nr. 1990-197-31).