Afslag på aktindsigt i efterforskningssag, fangstjournaler og logbøger - begrundelse.

Afslag på aktindsigt i efterforskningssag, fangstjournaler og logbøger - begrundelse.

A anmodede om aktindsigt i Fiskeriministeriets sager vedrørende tre fiskefartøjer.

Det fremgik af de foreliggende oplysninger, at A i skrivelse af 16. oktober 1989 anmodede Fiskeriministeriet om aktindsigt i "ministeriets efterforskning m.m. vedrørende mistanke om fartøjet B's ulovlige brislingefiskeri i Østersøen i februar i år."

Fiskeriministeriet afslog under henvisning til "undtagelsesbestemmelserne i §§ 2 og 12 i lov om offentlighed i forvaltningen."

I en skrivelse af 25. oktober 1989 fremsatte A begæring til Fiskeriministeriet "om aktindsigt i samtlige fangstjournaler tre år bagud for følgende fiskefartøjer: B, C og D - alle hjemmehørende i Esbjerg." A anmodede desuden om "log-bøgerne tre år bagud for de samme tre fiskefartøjer."

Fiskeriministeriet svarede, at der ikke udfyldes fangstjournaler af danske fiskere, men udelukkende logbøger. Ministeriet fortsatte

"Fiskeriministeriet kan ikke imødekomme anmodningen om udlevering af log-bøger; der henvises til § 12 i lov om offentlighed i forvaltningen."

Det fremgik af de foreliggende oplysninger, at Fiskeriministeriet den 24. august 1989 anmodede Politimesteren i Esbjerg om at foretage en politimæssig undersøgelse af, om føreren af fartøjet B havde overtrådt fiskerilovgivningen i forbindelse med fiskeri i perioden 2. - 18. februar 1989.

A bestred over for mig, at Fiskeriministeriet havde været berettiget til at undtage akter i henhold til offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt., og § 12, stk. 1, nr. 2. A påberåbte sig endvidere, at fiskeriminister Kent Kirk er medejer af de tre fartøjer, og at et afslag derfor - med rette eller urette - kan fremkalde mistanke om magtmisbrug. På grund af disse helt specielle omstændigheder burde A have adgang til aktindsigt "ud over offentlighedslovens juridiske rammer". Statsministeriet, som efter statsministerens resolution overtog sagen, tiltrådte i en udtalelse af 14. december 1989 til mig Fiskeriministeriets afslag og præciserede, at der efter ministeriets mening er tale om "oplysninger, tekniske indretninger og fremgangsmåder som nævnt i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2," samt "at afslaget allerede kan begrundes med en henvisning til § 2, stk. 1, pkt. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen."

Jeg anmodede Statsministeriet uddybe baggrunden for ministeriets tiltrædelse af Fiskeriministeriets henvisning til offentlighedslovens § 2. Jeg bad samtidig ministeriet om at fremkomme med en nærmere begrundelse for, at oplysningerne i logbøgerne er omfattet af § 12, stk. 1, nr. 2, samt for at det er af væsentlig økonomisk betydning for ejerne af fartøjerne, at begæringen ikke blev imødekommet.

Statsministeriet indhentede i den anledning en fælles udtalelse af 8. juni 1990 fra Danmarks Havfiskeriforening og Dansk Fiskeriforening. I udtalelsen anførtes bl.a.

"På den givne foranledning skal Dansk Fiskeriforening og Danmarks Havfiskeriforening kraftigt tage afstand fra, at 3. personer, i dette tilfælde en journalist, får aktindsigt i disse private dokumenter.

Fiskerne betragter fangstjournalerne som værende hvert enkelt fartøjs dagbog, der indeholder oplysninger om deres fiskepladser, og det er således fiskernes interne forretningshemmeligheder jfr. § 12 og 13 i offentlighedsloven."

Endvidere indhentede Statsministeriet en udtalelse af 27. juni 1990 fra ejerne af de implicerede fartøjer. De anførte bl.a.

"For fiskere i al almindelighed har det været betænkeligt med kravet om logbøger og disses indlevering til en offentlig instans, idet logbøgerne netop er udtryk for de mest følsomme forretningshemmeligheder, der overhovedet eksisterer i fiskeriet.

Det er af helt afgørende betydning for den enkelte fisker, at de erfaringer, han indhøster gennem fiskeri på forskellige fiskepladser på specielle årstider efter forskellige fiskearter, forbliver en forretningshemmelighed for ham.

En fiskers succes på en bestemt fiskeplads afhænger overordentlig meget af, at han kan være alene eller sammen med så få andre fartøjer som muligt omkring fiskeri på en bestemt fiskebanke på en bestemt årstid efter f.eks. tobis.

.....

Det er endvidere sådan, at en af hovedforretningshemmelighederne i fiskeriet netop er viden om, på hvilke tidspunkter i f.eks. tobissæsonen det lønner sig at fiske på en helt bestemt banke, idet eksempelvis forekomsten af tobis varierer meget fra fiskeplads til fiskeplads afhængig af, hvorvidt man fisker i begyndelsen af april eller f.eks. i midten af maj.

Såfremt man slår fast, at logbøgerne er omfattet af lov om aktindsigt, vil der med sikkerhed udvikle sig en forretning, hvorefter de enkelte fiskere vil rekvirere kollegaers fangstjournaler, især fra de kollegaer, der er kendt for at være gode til at fiske på de rigtige banker på de rigtige tidspunkter.

Det må derfor anses for et "grundskud" mod denne forretningshemmelighed, der i bund og grund er den enkelte fiskers "livsnerve", såfremt det slås fast, at der er offentlig adgang til logbøgerne."

I en skrivelse af 10. august 1990 til Statsministeriet anførte Fiskeriministeriet under henvisning til ovennævnte udtalelse følgende

"...

Ud fra en konkret vurdering af de oplysninger, der skal afgives i logbøgerne, sammenholdt med udtalelserne fra fiskeriorganisationerne og de implicerede fartøjer, finder Fiskeriministeriet, at logbøgerne indeholder oplysninger om den enkelte fiskeribedrift, som det er af væsentlig økonomisk betydning for virksomheden ikke kommer til 3. persons kendskab, jf. lov om offentlighed i forvaltningen, § 12, stk. 1, nr. 2."

Statsministeriet besvarede i skrivelse af 13. august 1990 min skrivelse af 16. maj 1990. Ministeriet bemærkede følgende

"...

Statsministeriet anser logbøgerne for at være omfattet af betegnelsen "drifts- eller forretningsforhold eller lignende", jf. offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2.

Efter deres karakter har de oplysninger, der indføres i logbøgerne, afgjort noget med drifts- og forretningsforhold at gøre. Oplysningerne ligger i kerneområdet af forhold, der må betegnes som drifts- og forretningsforhold. Dette synspunkt understøttes af Danmarks Havfiskeriforening og Dansk Fiskeriforening, der omtaler logbøgerne som "fiskernes interne forretningshemmeligheder". De implicerede fartøjers advokat omtaler logbøgerne som "udtryk for de mest følsomme forretningshemmeligheder, der overhovedet eksisterer i fiskeriet".

Dertil kommer - som Fiskeriministeriet anfører i sine skrivelser af 10. august 1990 - "at detaljeringsgraden og arten af de oplysninger, den enkelte fisker er pligtig til at give om sit fiskeri, er sådan, at lov om offentlighed i forvaltningen § 12, stk. 1, nr. 2 skal anvendes i tilfælde, hvor der anmodes om aktindsigt i logbøger".

3. Med hensyn til vurderingen af "at det er af væsentlig økonomisk betydning for ejerne af fartøjerne, at begæringen ikke imødekommes" kan henvises til skrivelsen fra de implicerede fartøjers advokat. Advokaten udtaler sig klart imod udlevering og påviser samtidig den nærliggende skaderisiko, der ligger i, at "enkelte fiskere vil rekvirere andre kollegaers fangstjournaler, især fra de kollegaer der er kendt for at være gode til at fiske på de rigtige banker på de rigtige tidspunkter".

Som det påpeges i Justitsministeriets vejledning fra 1986 om lov om offentlighed i forvaltningen pkt. 42, er en sådan udtalelse fra de implicerede parter ikke bindende for myndigheden (Statsministeriet), der må træffe afgørelsen ud fra en selvstændig afvejning.

Statsministeriet er ud fra en konkret vurdering enig i de anførte betragtninger. Som det fremgår af de vedlagte logbogsblade, indeholder de oplysninger om fangststed, fangsttidspunkt, fangstmængde og fiskeart - og dermed indirekte oplysninger om fartøjernes indtjening.

Der er således tale om oplysninger, der er vitale for det enkelte fartøj. En offentliggørelse af disse oplysninger vil ligge udover, hvad almindelig konkurrence tilsiger. Aktindsigt i disse oplysninger vil således afgørende skade en enkelt fiskers konkurrenceevne og vil indebære en nærliggende risiko for, at der påføres fiskefartøjsejerne et væsentligt økonomisk tab. Konsekvens- og formålsbetragtninger taler i samme retning.

På denne baggrund må Statsministeriet fastholde sit afslag på aktindsigt i logbøgerne 3 år tilbage for fiskefartøjerne: B, C og D."

I et brev til A udtalte jeg herefter følgende

"1) Aktindsigtsadgangen

Afgørelsen vedrørende A's begæringer om aktindsigt er truffet på grundlag af lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen.

Ifølge lovens § 2, stk. 1, 1. pkt., gælder loven ikke for "sager inden for strafferetsplejen." Udtrykket omfatter ifølge forarbejdsbemærkningerne til loven (Folketingstidende 1984/85, tillæg A, sp. 348, hvorfra der er henvist til s. 95ff i betænkning nr. 857 om offentlighedslovens revision, 1978) alle sager vedrørende gennemførelse af strafferetlige retsfølger og således navnlig dokumenter, der fremkommer eller oprettes i forbindelse med politiets efterforskning af lovovertrædelser. I sager, der som den foreliggende er rejst af en anden forvaltningsmyndighed end politiet, kan sagen i almindelighed først anses for omfattet af strafferetsplejen fra det tidspunkt, da sagen er blevet overgivet til politiet.

Sagen vedrørende fartøjet B's fiskeri februar 1989 blev af Fiskeriministeriet overgivet til politiet den 24. august 1989 og måtte derfor fra dette tidspunkt anses for omfattet af § 2, stk. 1, 1. pkt. Det kan derfor ikke give mig grundlag for kritik, at denne del af A's anmodning om aktindsigt blev afslået.

Derimod kan det ikke antages, at de øvrige dokumenter, A anmodede om aktindsigt i - logbøgerne tre år tilbage i tiden vedrørende fartøjerne B, C og D - vedrørte sager inden for strafferetsplejen. Denne del af A's begæring måtte derfor bedømmes på grundlag af offentlighedslovens bestemmelser vedrørende adgang til aktindsigt i sager, der er omfattet af loven.

Hovedbestemmelsen i offentlighedsloven er indeholdt i § 4, stk. 1, der har følgende ordlyd

"§ 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v."

Undtagelse kan bl.a. gøres ifølge § 12, stk. 1, nr. 2, som indeholder følgende bestemmelse

"§ 12. Stk. 1, nr. 2. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

...

2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes."

Efter forarbejderne til såvel den tidligere som den gældende lov er bestemmelsen kun anvendelig, hvis indrømmelse af aktindsigt efter et konkret skøn må antages at indebære en nærliggende risiko for, at der påføres den pågældende person eller virksomhed skade, navnlig et økonomisk tab af nogen betydning, jf. Folketingstidende 1984/85, tillæg B, spalte 3088 f.

I tvivlstilfælde bør der indhentes en udtalelse fra den, hvis interesse kan være til hinder for, at begæringen om aktindsigt imødekommes, jf. pkt. 42 i Justitsministeriets vejledning fra 1986 om lov om offentlighed i forvaltningen.

På baggrund af de oplysninger vedrørende logbøgernes indhold og karakter, der er fremkommet i forbindelse med Statsministeriets udtalelse af 13. august 1990, kan det ikke give mig anledning til kritik, at ministeriet anså oplysningerne for omfattet af betegnelsen "drifts- eller forretningsforhold eller lignende" i § 12, stk. 1, nr. 2. Under henvisning til det, ejerne har gjort gældende i udtalelsen af 27. juni 1990 vedrørende risikoen for, at meddelelse af aktindsigt i logbøgerne vil føre til en generel prisgivelse af oplysningerne over for konkurrenter, kan jeg ej heller kritisere ministeriets opfattelse, hvorefter også betingelsen i § 12 om, at det er af væsentlig økonomisk betydning for ejerne, at begæringen ikke imødekommes, anses for opfyldt.

2) Fiskeriministeriets begrundelse for afslaget

Forvaltningsloven indeholder i §§ 22 og 24 følgende bestemmelser

"§ 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold."

"§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

..."

Jeg må anse det for en tilsidesættelse af § 24 i forvaltningsloven, at Fiskeriministeriet ikke i forbindelse med afslagene i skrivelserne af 17. oktober og 3. november 1989 præciserede, hvilke dokumenter henvisningen til § 2 i offentlighedsloven tog sigte på, samt at ministeriet ikke angav hovedhensynene bag afslaget i henhold til § 12 samt i denne forbindelse præciserede, at der var tale om anvendelse af bestemmelsens andet led."

Resumé

A anmodede Fiskeriministeriet om aktindsigt i "ministeriets efterforskning m.m. vedrørende mistanke om fartøjet B's ulovlige brislingefiskeri i Østersøen" samt om aktindsigt i samtlige fangstjournaler og logbøger 3 år bagud for fiskefartøjerne B, C og D.

Ministeriet afslog anmodningen under henvisning til offentlighedslovens §§ 2 og 12.

Da sagen vedrørende fartøjet B's fiskeri i Østersøen på tidspunktet for A's henvendelse var overgivet til politiet og derfor omfattet af offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt., gav det ikke ombudsmanden grundlag for kritik, at denne del af A's anmodning var blevet afslået. Ligeledes kunne ombudsmanden ikke kritisere, at ministeriet anså fiskefartøjerne B, C og D's logbøger for "drifts- eller forretningsforhold el.lign." i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, og at ministeriet anså det for at være af væsentlig økonomisk betydning for ejerne, at begæringen om aktindsigt ikke blev imødekommet.

Derimod fandt ombudsmanden det kritisabelt, at Fiskeriministeriet i skrivelsen, hvorved anmodningen om aktindsigt blev afslået, ikke præciserede, hvilke dokumenter henvisningen til offentlighedslovens § 2 tog sigte på, samt at ministeriet ikke angav hovedhensynene bag afslaget i henhold til § 12 samt præciserede, at der var tale om anvendelse af bestemmelsens andet led. (J. nr. 1989-1687-37).