Undtagelse af privatiseringssager fra aktindsigt.

Undtagelse af privatiseringssager fra aktindsigt.

Ved bekendtgørelse nr. 644 af 17. september 1990 udstedt i medfør af § 3, stk. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen fastsatte finansministeren efter forhandling med justitsministeren, at "sager og dokumenter vedrørende privatisering og salg af statslige aktiver i forbindelse hermed" er undtaget fra aktindsigt.

Jeg anmodede i skrivelse af 23. oktober 1990 Finansministeriet om en udtalelse vedrørende rækkevidden af bestemmelsen i bekendtgørelsens § 1, idet jeg anførte

"Der er ... henvist til bemyndigelsen i offentlighedslovens § 3, stk. 1, hvorefter vedkommende minister kan fastsætte regler bl.a. om, at "nærmere angivne ... sagsområder", for hvilke lovens undtagelsesbestemmelser "i almindelighed vil komme til anvendelse", skal være undtaget fra aktindsigt.

Til brug for mine overvejelser af, om der er grundlag for, at jeg af egen drift efter ombudsmandslovens § 6, stk. 5, tager spørgsmålet om bemyndigelsens udstrækning og anvendelse i det her omhandlede tilfælde op til undersøgelse, skal jeg anmode Finansministeriet om en udtalelse vedrørende rækkevidden af bestemmelsen i bekendtgørelsens § 1, herunder den nærmere betydning af udtrykket "privatisering"."

Finansministeriet besvarede min anmodning i skrivelse af 18. december 1990. Ministeriet havde til brug for besvarelsen indhentet et notat af 12. december 1990 fra Justitsministeriet om baggrunden for at undtage privatiseringssager fra aktindsigt. Finansministeriet henviste til Justitsministeriets notat og anførte i skrivelsen af 18. december 1990

"...

Finansministeriet er enig med Justitsministeriet i, at betingelsen for i medfør af offentlighedslovens § 3, stk. 1, at undtage alle privatiseringssager og -dokumenter fra aktindsigt må anses for opfyldt, idet anmodninger om aktindsigt i akter, som er omfattet af bekendtgørelse nr. 644 af 17. september 1990, i almindelighed vil blive afslået i medfør af en eller flere af bestemmelserne i offentlighedslovens §§ 7-14.

Det må efter Finansministeriets opfattelse her særligt tillægges vægt, at det, som det også er anført af Justitsministeriet, især er vigtigt, at sager om privatisering behandles med den største forsigtighed, jf. punkt 7 i vedlagte notat (citeret nedenfor ....).

Det er derfor væsentligt, at der ikke gives aktindsigt i privatiseringssager, såvel af hensyn til det offentliges økonomiske og almene interesser - herunder både hensynet til det offentliges forhandlingsposition i en aktuel privatiseringssag, og hensynet til en forsvarlig gennemførelse af fremtidige privatiseringssager, som af hensyn til både de tilbudsgivende virksomheders og den pågældende offentlige virksomheds økonomiske og forretningsmæssige forhold, jf. også punkt 5, side 7 i vedlagte notat."

I Justitsministeriets notat er om begrebet "privatisering" anført følgende

"Sammenfattende er det Justitsministeriets opfattelse, at ordet "privatisering" i bekendtgørelse nr. 664 af 17. september 1990 må forstås som en samlebetegnelse for sagstyper, hvor staten i henhold til lov eller aktstykke helt eller delvis afhænder en institution, der hidtil har tilhørt det offentlige, eller hvor det offentlige har ejet en del af en institution eller et selskab, og afhænder sin andel helt eller delvis.

Om privatisering i bekendtgørelsens forstand vil der således kun være tale, hvis der samtidig med ændringerne i det offentliges opgaver på området sker en afhændelse af offentligt ejede aktiver.

..."

Om bemyndigelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 3, stk. 1, og baggrunden herfor har Justitsministeriet anført følgende

"§ 3. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne myndigheder, sagsområder eller arter af dokumenter, for hvilke bestemmelserne i §§ 7-14 i almindelighed vil medføre, at begæring om aktindsigt kan afslås, skal være undtaget fra loven.

Stk. 2...."

I bemærkningerne til lovforslaget, Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 208, anføres det bl.a.

"Bestemmelsen indeholder en bemyndigelse for vedkommende minister til ved bekendtgørelse at fravige lovens almindelige regler, når nærmere angivne betingelser er opfyldt. Bestemmelsen er en videreførelse af den gældende lovs § 2, stk. 4, og § 9.

Bestemmelsen i stk. 1, der under særlige omstændigheder hjemler adgang til at fastsætte yderligere generelle undtagelser fra offentlighedsprincippet for nærmere angivne myndigheder, sagsområder eller arter af dokumenter, svarer i princippet til den gældende lovs § 2, stk. 4. Bestemmelsen giver dog udtrykkelig adgang til efter omstændighederne at undtage bestemte forvaltningsmyndigheder fra offentlighedsloven, men det antages, at der også efter gældende lov kan undtages hele organer fra loven, uanset at § 2, stk. 4, ifølge ordlyden kun tager sigte på "sagsområder eller arter af dokumenter", jfr. betænkningen side 267. Forslaget indeholder således ingen realitetsændring i forhold til gældende ret.

....

Mens bestemmelsen i den gældende lovs § 2, stk. 4, udelukkende henviser til § 2, stk. 1 og 2, (svarende til lovforslagets §§ 12 og 13), går lovforslaget i overensstemmelse med offentlighedsudvalgets lovudkast noget videre ved at henvise til alle bestemmelser i forslaget, der hjemler undtagelser fra retten til aktindsigt. Denne udvidelse må ses på baggrund af udformningen af de nye bestemmelser i §§ 7-9 om undtagelse for en myndigheds interne arbejdsmateriale.

Bestemmelsen kan navnlig tænkes anvendt i visse tilfælde, hvor det offentlige udøver forretningsvirksomhed eller samvirker med private om udøvelse af forretningsvirksomhed.

Bestemmelsen i den gældende lov er hidtil kun anvendt i nogle få tilfælde. Offentlighedsudvalget antager i betænkningen side 40, at dette navnlig må skyldes den beskedne brug, der hidtil synes at være gjort af loven."

I betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 98, hedder det bl.a.

"For typer af dokumenter eller sager, hvor vurderingen i almindelighed vil falde ud til, at aktindsigt må nægtes, er det derfor af administrative grunde fundet mest hensigtsmæssigt at give mulighed for generelt at undtage dokumenttypen eller sagsområdet fra adgangen til aktindsigt efter lovens § 1.

Formålet med bestemmelsen, der svarer til kommissionsudkastets § 2, stk. 2, er således først og fremmest at lette administrationen af loven. Bestemmelsen må imidlertid også ses på baggrund af, at man ved indførelsen af almindelig offentlighed i forvaltningen ikke har ønsket på forhånd at strække antallet af undtagne sagsområder for vidt, men har fundet det rigtigt at afvente de nærmere erfaringer med loven."

Som det fremgår af bestemmelsens ordlyd og af de citerede motivudtalelser, er det afgørende for, om en bestemt sagstype eller et bestemt sagsområde i medfør af offentlighedslovens § 3, stk. 1, kan og bør være undtaget fra offentlighedsloven, om det af administrative grunde er mest hensigtsmæssigt, fordi begæringer om aktindsigt på et bestemt område erfaringsmæssigt i almindelighed vil blive mødt med et afslag.

Det følger endvidere af motiverne, at der ikke vil være grundlag for at fortolke bestemmelsen i offentlighedslovens § 3, stk. 1, indskrænkende."

Justitsministeriets notat indeholder herudover en gennemgang af de undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven, som efter ministeriets opfattelse vil kunne finde anvendelse over for begæringer om aktindsigt i sager om privatisering. Det drejer sig navnlig om bestemmelserne i lovens § 12, stk. 1, nr. 2, om hensyn til private økonomiske interesser og § 13, stk. 1, nr. 5, om hensyn til det offentliges økonomiske interesser. Hertil kommer yderligere undtagelsesbestemmelserne i § 7 om interne arbejdsdokumenter, § 10, nr. 1, om dokumenter udarbejdet til brug for møder mellem ministre, § 10, nr. 2, om brevveksling mellem ministerier om lovgivning og § 10, nr. 5, om brevveksling med sagkyndige til brug i retssager.

Generelt om behovet for fortrolighed i sager om privatisering har Justitsministeriet anført følgende

"...

7. Sager om privatisering af offentlig ejendom er, som det er fremgået, meget følsomme og må efter Justitsministeriets opfattelse behandles med den største forsigtighed, både af hensyn til det offentliges økonomiske interesser og troværdighed som forhandlingspartner, og af hensyn til de tilbudsgivende virksomheders økonomiske og forretningsmæssige forhold.

Som eksempel herpå kan nævnes sagen om privatisering af Statsanstalten for Livsforsikring. Denne sags akter, der for en stor dels vedkommende består af indkomne tilbud og af revisionsrapporter og andre økonomisk følsomme oplysninger vedrørende de tilbudsgivende virksomheder og Statsanstalten behandles i Finansministeriet så fortroligt, at kun en meget begrænset kreds af Finansministeriets embedsmænd har adgang til dem. Finansudvalget fik ikke adgang til akterne, og en anmodning i medfør af retsplejelovens editionsbestemmelser om at måtte se akterne i forbindelse med en retssag mod finansministeren om privatiseringens lovlighed, blev afslået.

..."

Justitsministeriets notat konkluderer således

"De sagstyper, som efter det anførte er omfattet af ordet privatisering i bekendtgørelse nr. 644 af 17. september 1990, vil som nævnt overvejende bestå af akter, der er så følsomme, at aktindsigt i almindelighed vil blive afslået i medfør af bestemmelserne i offentlighedslovens §§ 7-14, og betingelsen for i medfør af offentlighedslovens § 3, stk. 1, i det hele at undtage området fra offentlighedsloven, må således efter Justitsministeriets opfattelse anses for opfyldt."

I en skrivelse til Finansministeriet udtalte jeg følgende

"Bemyndigelsen i offentlighedslovens § 3, stk. 1, til administrativt at fastsætte nærmere regler om undtagelse fra aktindsigt har som anført af Justitsministeriet til formål at lette administrationen af loven.

Tanken er den, at hvis anvendelse af lovens almindelige undtagelsesbestemmelser - der kræver udøvelse af et konkret skøn for hver enkelt dokument i sagen - alligevel normalt vil føre til, at der må gives afslag på aktindsigt, da kan der uden væsentlig indskrænkning af offentligheden opnås en betydelig lettelse ved på forhånd generelt at angive, at sagsområdet er undtaget fra offentlighed. Man sparer den ressourcekrævende gennemgang af sagens dokumenter, og der skal ikke foretages nogen afvejning. Samtidig gives klar besked om offentlighedslovens anvendelse på området.

Det har ikke været meningen, at bemyndigelsen skulle kunne anvendes til at skabe nye undtagelser fra offentlighedsloven eller til at udvide de eksisterende undtagelsesområder, jfr. kravet om at den generelle undtagelse skal angå sagsområder "for hvilke bestemmelserne i §§ 7-14 i almindelighed vil medføre, at begæring om aktindsigt kan afslås". Der er principielt kun tale om en præcisering af, hvad der allerede gælder. Det er i motiverne forudsat, at denne præcisering, dvs. antagelsen om, hvad der i almindelighed vil følge af lovens undtagelsesbestemmelser, skal hvile på indhøstede erfaringer vedrørende offentlighedslovens anvendelse på området. Jeg henviser til bet. 857/1978, s. 22f og s. 172 ff.

Bemyndigelsen i § 3, stk. 1, og i den tidligere lovs § 2, stk. 4, har kun været sparsomt udnyttet i praksis hidtil. Der foreligger følgende

Bkg. nr. 873 af 12. december 1986 om statens indkøbsaftaler. Bkg. nr. 766 af 30. oktober 1986 vedrørende oplysninger afgivet til DEMKO. Bkg. nr. 837 af 10. december 1986 om oplysninger om varsling i forbindelse med afskedigelser af større omfang, eller som led i arbejdsmarkedsundersøgelser. Bkg. nr. 894 af 12. december 1986 om sager vedrørende § 85 a i lov om anpartsselskaber. Endvidere er virksomhed, der udøves af Statsanstalten for Livsforsikring undtaget ved bkg. nr. 404 af 17. juni 1986. Endelig har udenrigsministeren ved bkg. nr. 684 af 29. oktober 1987 og bkg. nr. 329 af 3. april 1990 undtaget henholdsvis Industrialiseringsfonden for Udviklingslandene og Investeringsfonden for Østlandene. (Det bemærkes, at de fleste af de nævnte bekendtgørelser afløser tidligere gældende, tilsvarende bekendtgørelser på området).

Den hidtidige udnyttelse af bemyndigelsen kan næppe siges at være helt i overensstemmelse med det ovenfor anførte om bemyndigelsens formål. Praksis virker spredt og tilfældig, og man får det indtryk, at formålet i et vist omfang har bestået i at sikre et bestemt områdes undtagelse fra lovens almindelige offentlighedsprincip, snarere end i en umiddelbar lettelse af lovens administration.

Det samme indtryk får man i dette tilfælde. - Men Finansministeriet er gået et skridt videre.

Ved den tidligere udnyttelse af bemyndigelsen, har det sagsområde, som skulle undtages fra offentlighed, været klart og som regel temmelig snævert afgrænset. Sagernes forløb var velkendt, og det samme gjaldt de oplysnings- og dokumenttyper, som indgik i sagerne. Heroverfor stod specifikt definerede fortrolighedshensyn svarende til en bestemt undtagelse i offentlighedsloven. Selv om der muligvis ikke var erfaringer at bygge på, kunne man på dette grundlag foretage en forholdsvis sikker forhåndsvurdering med hensyn til udfaldet af aktindsigtssager på området. Der var en tilsvarende sikkerhed for, at der alene skete en fastlæggelse af, hvad der i almindelighed ville følge af lovens bestemmelser.

Sager om privatisering af offentlig ejendom er i modsætning hertil en relativt ny sagstype. Der har hidtil kun været få sager. Sagernes forløb har været forskellige, og arten af de oplysninger, der er indgået i sagerne, har varieret alt efter, hvilken institution der skulle privatiseres. Således må det også forholde sig ved fremtidige privatiseringer. De fortrolighedshensyn, som gør sig gældende i disse sager, og styrken af dem, afhænger i høj grad af, hvilken institution der skal privatiseres, og måden det sker på.

Konsekvensen er, at der ved bekendtgørelsen om generel undtagelse af sager om privatisering fra aktindsigt er udformet et undtagelsesområde, hvor det i realiteten er umuligt at afgøre, om betingelsen i § 3, stk. 1 - om hvad der i almindelighed vil følge af en konkret anvendelse af lovens bestemmelser - er opfyldt. Muligvis er man gået langt videre, end hvad der vil følge af loven. Justitsministeriet har henvist til i alt 6 forskellige undtagelsesbestemmelser, som alle eller for en del menes at kunne finde anvendelse i privatiseringssager. Holdbarheden af denne antagelse er umulig at efterprøve, når der ikke foreligger en præcis beskrivelse af sagstypen.

Jeg er opmærksom på, at der i Finansministeriets og Justitsministeriets udtalelser til mig er foretaget en vis præcisering af begrebet "privatisering" set i forhold til gængs anvendelse af ordet. Det er blevet understreget, at bekendtgørelsen kun omfatter tilfælde, hvor der i forbindelse med privatisering af opgaver sker afhændelse af offentligt ejede aktiver. Uanset dette finder jeg som anført fortsat, at "sager om privatisering" er en meget løst defineret sagskategori, såvel i relation til sagernes forløb som i relation til de oplysninger og dokumenttyper, der indgår i sagerne.

Bekendtgørelsen om undtagelse af sager om privatisering fra aktindsigt synes i høj grad præget af en bestemt konkret sag, hvor der blev begæret aktindsigt i sagen om privatisering af Statsanstalten for Livsforsikring. Jeg henviser til tidligere korrespondance med Finansministeriet herom. Bekendtgørelsen er udstedt ganske kort tid efter Finansministeriets afgørelse om, at der ikke kunne gives aktindsigt i nogen del af denne sag. De undtagelsesbestemmelser i loven, som Justitsministeriet har henvist til som grundlag for den generelle undtagelse, er stort set de samme, som Finansministeriet henviste til ved afgørelsen i den konkrete sag, og det er netop sagen om statsanstalten, som Justitsministeriet har brugt som eksempel på, at sager om privatisering er "meget følsomme og må behandles med største forsigtighed", jf. ovenfor s. oo.

Privatiseringen af Statsanstalten for Livsforsikring blev gennemført på grundlag af særlig lovgivning herom. Der opstod flere politisk kontroversielle spørgsmål i tilslutning hertil, og et af disse spørgsmål resulterede i en retssag. Den praktiske gennemførelse af privatiseringen skete ved salg af aktier på et stærkt konkurrencepræget internationalt forsikringsmarked, hvor beskyttelse af den danske stats og forsikringstagernes økonomiske interesser åbenbart krævede en meget høj grad af fortrolighed.

Efter min opfattelse er der ikke noget konkret grundlag for at antage, at alle eller hovedparten af kommende privatiseringssager vil have lignende forløb og kræve en tilsvarende, meget høj grad af fortrolighed om alle dele af sagens behandling. I de sager, hvor dette måtte være tilfældet, vil fortrolighedsbehovet kunne dækkes af lovens almindelige undtagelsesbestemmelser - som det faktisk skete i sagen om statsanstalten.

Sammenfattende skal jeg udtale, at Finansministeriets udnyttelse af bemyndigelsen i offentlighedslovens § 3, stk. 1, til generelt at undtage fremtidige sager om privatisering fra aktindsigt, efter min opfattelse går ud over det i motiverne angivne formål med bemyndigelsen. Anvendelsen adskiller sig samtidig væsentligt fra den måde, hvorpå bemyndigelsen hidtil har været udnyttet i praksis. Jeg har ikke tilstrækkeligt grundlag for at karakterisere forholdet som en (ulovlig) overskridelse af bemyndigelsens grænser. På den anden side finder jeg, at der kan rejses så alvorlig tvivl med hensyn til, om den foretagne undtagelse af privatiseringssager fra aktindsigt ligger inden for bemyndigelsens rammer, at det rigtigste må være enten at præcisere undtagelsen nærmere eller at ophæve bekendtgørelsen.

Jeg skal derfor henstille til Finansministeriet at søge den generelle undtagelse fra aktindsigt præciseret eller - såfremt det ikke kan lade sig gøre - at overveje ophævelse af bekendtgørelsen.

Jeg har orienteret Retsudvalget om denne skrivelse."

Resumé

Ved bekendtgørelse nr. 644 af 17. september 1990 udstedt i medfør af offentlighedslovens § 3, stk. 1, fastsatte finansministeren, at "sager og dokumenter vedrørende privatisering og salg af statslige aktiver i forbindelse hermed" er undtaget fra aktindsigt.

Ombudsmanden udtalte, at denne udnyttelse af bemyndigelsen i offentlighedslovens § 3, stk. 1, til generelt at undtage sager om privatisering fra aktindsigt gik ud over det i motiverne angivne formål med bemyndigelsen og samtidig adskilte sig væsentligt fra den hidtidige udnyttelse.

Ombudsmanden fandt ikke tilstrækkeligt grundlag til at karakterisere forholdet som en (ulovlig) overskridelse af bemyndigelsens grænser, men fandt, at der kunne rejses så alvorlig tvivl med hensyn til, om den foretagne undtagelse af privatiseringssager fra aktindsigt lå inden for bemyndigelsens rammer. På denne baggrund henstillede han til Finansministeriet enten at søge den generelle undtagelse fra aktindsigt præciseret eller at overveje ophævelse af bekendtgørelsen. (J. nr. 1990-1596-29).