Uacceptabel sagsbehandlingstid i aktindsigtssag.

Uacceptabel sagsbehandlingstid i aktindsigtssag.

En journalist, A, klagede i juni 1990 over, at Finansministeriet endnu ikke havde truffet afgørelse i anledning af hans begæring i skrivelse af 9. februar 1990 om aktindsigt i sagen vedrørende privatisering af Statsanstalten for Livsforsikring, samt over at ministeriet ikke havde meddelt, hvornår ministeriet forventede at kunne træffe en afgørelse i sagen.

Det fremgik af de foreliggende oplysninger, at A's begæring om aktindsigt blev modtaget af Finansministeriet den 12. februar 1990. A anførte, at begæringen omfattede "alle i sagen tilgængelige akter, herunder embedsmandsværkets juridiske forarbejder og korrespondance med Statsanstaltens direktion". A anmodede om, at aktindsigten blev meddelt snarest, og henviste herved til "den opmærksomhed, der aktuelt er om sagen".

Finansministeriet forelagde telefonisk A's begæring for Statsanstalten, der i skrivelse af 20. februar 1990 fremkom med en udtalelse. Statsanstalten anmodede om, at oplysninger om anstaltens forretningsforhold ikke blev udleveret, uden forinden at være forelagt Statsanstalten.

Af et notat vedrørende en telefonsamtale med A den 21. februar 1990 fremgår, at A blev orienteret om, at der ville gå endnu nogen tid, før ministeriet kunne besvare A's anmodning, og at dette skyldtes aktmaterialets omfang, sammenholdt med, at ministeriet for hvert enkelt dokument skulle vurdere, om det indeholdt oplysninger, der var undtaget fra aktindsigt. Ministeriet henviste herved til fortrolighed med hensyn til Statsanstaltens forretningsforhold og hensynet til statens økonomiske interesser i forbindelse med salget af Statsanstalten. På forespørgsel oplyste ministeriet, at der snarere ville gå 14 end 8 dage, før A fik svar, idet ministeriet samtidig tilføjede, at A eventuelt ville få aktindsigt "pø om pø", efterhånden som ministeriet gennemgik akterne.

Den 26. marts 1990 orienterede Finansministeriet A's kollega om, at det ikke var muligt at besvare begæringen om aktindsigt foreløbigt.

Det fremgår videre af et notat fra den 4. maj 1990, at ministeriet telefonisk over for A beklagede, at ministeriet endnu ikke havde truffet afgørelse i sagen. Ministeriet henviste på ny til det omfattende dokumentmateriale samt til travlhed i forbindelse med Folketingets behandling af lovforslaget om privatiseringen og efterfølgende travlhed i forbindelse med forberedelsen af salget af Statsanstalten. Ministeriet oplyste, at det forventede at kunne træffe afgørelse ved udgangen af maj måned. Ministeriet forespurgte, om A var specielt interesseret i bestemte oplysninger, for så ville ministeriet behandle dokumenter herom forlods. A kunne ikke udpege noget bestemt og henviste herved til, at A ikke vidste, hvad dokumenterne indeholdt.

Da A ikke havde modtaget svar ved udgangen af maj måned, rykkede A den 8. juni 1990 telefonisk ministeriet for svar. Der foreligger ikke noget notat fra denne samtale, men A redegjorde i sin klage til mig nærmere for indholdet af samtalen. A oplyste, at ministeriet over for ham beklagede den "uacceptable" lange ventetid, og oplyste, at denne skyldtes travlhed med behandlingen af selve privatiseringssagen. Ministeriet så sig ikke i stand til at oplyse, hvornår afgørelsen ville blive truffet. På A's forespørgsel oplyste ministeriet yderligere, at gennemgangen af akterne på grund af travlhed "ikke var skredet nævneværdigt frem".

I klagen til mig henviste A til

"... at... (A's) klage har et principielt vigtigt indhold. Den berører offentlighedens mulighed for med henvisning til offentlighedsloven at orientere sig om en sag, endnu mens denne udvikler sig, og før den er definitiv, i dette tilfælde med Folketingets vedtagelse af privatiseringsloven 3. april 1990,

at offentlighedsloven i strid med sit formål reduceres til mest at være af interesse for historikere og arkæologer, hvis en aktindsigt kan udskydes ubegrænset, indtil den pågældende forvaltningsdel, f.eks. af interne arbejdsmæssige grunde, måtte finde det passende at give den. Derved forskertses offentlighedens adgang til muligvis vigtige oplysninger i en aktuel debat,

at det må være i alles interesse at få statueret en almindelig og tilnærmelsesvis grænse for, hvor længe en forvaltningsdel under hensyntagen til den pågældende sags omfang kan bruge til den praktiske imødekommelse af en aktindsigt. ..."

I en udtalelse af 6. juli 1990 til mig i anledning af A's klage har Finansministeriet bl.a. anført

"... Finansministeriet (skal) bemærke, at det ved behandlingen af (A's) anmodning om aktindsigt er afgørende, at de betydelige økonomiske interesser, som både samfundet, Statsanstalten og dens mange forsikringstagere har i privatiseringen og statens aktiesalg, nøje iagttages, jf. offentlighedslovens § 13.

Det bør i den forbindelse fremhæves, at sagen vedrører Danmarks største livsforsikringsvirksomhed med en aktivmasse på over 50 mia. kr., med en årlig præmieindtægt i 1989 på ca. 3 mia. kr. fra ca. 300.000 forsikringstagere og over 760.000 forsikringer.

På baggrund heraf og eftersom privatiseringen og aktiesalget gennemføres ved vigtige, forretningsmæssige forhandlinger på et internationalt, finansielt marked, er det afgørende, at sagen og dens akter behandles strengt fortroligt.

Hensynet hertil fordrer, at så få personer i ministeriet, som muligt, arbejder med og får kendskab til sagens dokumenter.

...

For så vidt angår angivelsen af en tidsfrist for besvarelsen af (A's) anmodning om aktindsigt, skal Finansministeriet bemærke, at det på grund af ovennævnte forhold ikke så længe salgsforhandlingerne pågår, er muligt at oplyse, hvornår anmodningen om aktindsigt kan forventes besvaret.

..."

Jeg sendte A en kopi af ministeriets udtalelse, og i skrivelse af 12. juli 1990 fremsatte A yderligere bemærkninger.

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen (offentlighedsloven) indeholder i § 16 følgende bestemmelser

"Vedkommende myndighed afgør snarest, om en begæring kan imødekommes ...

Stk. 2. Er en begæring om aktindsigt ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge.

Stk. 3...."

I forarbejderne til bestemmelserne er bl.a. anført (Folketingstidende 1985/86 tillæg A, sp. 233)

"Efter bestemmelsen i stk. 1 skal sager om aktindsigt afgøres "snarest". Denne ændring i forhold til formuleringen af den tilsvarende bestemmelse i den gældende offentlighedslovs § 8, stk. 2, tilsigter at fremhæve, at sager om aktindsigt skal behandles med særlig hurtighed.

...

Bestemmelsen i Stk. 2, der er ny, er begrundet i et ønske om at sikre, at behandlingstiden for begæringer om aktindsigt ikke uden rimelig anledning trækker ud. Der er ikke indsat en absolut frist for sagsbehandlingens varighed i aktindsigtssager, men bestemmelsen om, at den begærende skal have en begrundet underretning i tilfælde, hvor aktindsigt ikke kan imødekommes inden for 10 dage, samt oplysning om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge, må i sig selv forventes at bidrage til, at behandlingstiden ikke unødigt trækker ud.

..."

Kravet om, at sager om aktindsigt skal afgøres snarest, må ses i sammenhæng med offentlighedslovens formål. Disse formål blev af offentlighedskommissionen - i betænkning nr. 325/1963 om offentlighed i forvaltningen (s. 42ff) - formuleret således

"A. Offentlighed som led i folkestyret.

En af de begrundelser, der står i første række som motivering for indførelse af offentlighed i forvaltningen, er en betragtning, som står i forbindelse med folkestyret i staten og kommunerne. For denne betragtning fremstår adgangen til at gøre sig bekendt med den offentlige forvaltnings dokumenter som en udbygning af folkestyret. Den offentlige forvaltning er en samfundsfunktion, der angår alle samfundets medlemmer, og da det er befolkningen, som gennem valg eller på anden måde har den afgørende magt i statens og kommunernes styre, bør befolkningen i størst mulig udstrækning have kendskab til, hvad der foregår inden for dette styre, og mulighed for at diskutere og tage stilling til offentlige anliggender. Derfor er trykkefrihed og anden ytringsfrihed, forsamlingsfrihed og foreningsfrihed afgørende forudsætninger for demokratiet. Offentlighed i forvaltningen kan ses i denne sammenhæng, jf. at den svenske offentlighedsordning er blevet anset som en bestanddel af den svenske trykkefrihed. Offentlighed i forvaltningen må antages at være med til at skabe og vedligeholde interessen for offentlige anliggender, hviket ikke mindst er ønskeligt i det moderne samfund og i en tid, hvor der næres frygt for, at den politiske ligegyldighed skal brede sig. Offentlighed bidrager til at sætte almene problemer under debat og giver mulighed for, at befolkningen kan reagere over for lovgivning og administrativ praksis. Offentlighed i forvaltningen kan således betragtes som et led i demokratiet.

...

B. Kontrolhensyn

En anden af de begrundelser, der i første række anføres til støtte for ønsket om indførelse af offentlighed i forvaltningen, er den, at borgerne bør have størst mulig adgang til at følge med i og dermed føre kontrol med, at alt går rigtigt til under forvaltningens udførelse af dens opgaver. Til forvaltningen er henlagt en mængde afgørelser i sager af stor samfundsmæssig betydning såvel som sager af særlig betydning for den enkelte borgers personlige og økonomiske interesser og velfærd. Borgerne er i stadig stigende grad underkastet indgreb af forskellig art fra samfundets side gennem forvaltningen. ...

... navnlig har pressen en åbenbar interesse i at få førstehånds kendskab til, om forhold inden for forvaltningsområder kræver nærmere belysning eller giver anledning til kritik, således at problemer kan sættes under debat på et sagligt og velunderbygget grundlag.

..."

Ved gennemførelsen af den nugældende lov om offentlighed i forvaltningen blev lovens formål beskrevet på tilsvarende måde og med fremhævelse af pressens særlige rolle.

I bemærkningerne til lovforslaget er lovens formål fremhævet som baggrund for kravet om hurtig ekspedition

"... en hurtig behandling og afgørelse af sager om aktindsigt er en væsentlig forudsætning for, at offentlighedsloven kan opfylde sine intentioner om, at pressen og andre nyhedsformidlende institutioner skal have mulighed for ved anvendelse af loven løbende at orientere befolkningen om aktuelle sager, der er under behandling i den offentlige forvaltning." (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 196).

Det fremgår af de citerede udtalelser, at der fra lovgivningsmagtens side er lagt meget stor vægt på, at aktindsigtsbegæringer ekspederes hurtigt. 10 dages fristen, som er anført i § 16, stk. 2, er ikke nogen absolut frist, men har som forudsætning, at afgørelse om aktindsigt normalt træffes inden 10 dage. Udskydelse af afgørelsen herudover kræver en nærmere begrundelse.

I motiverne til bestemmelsen og i Justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven er anført nogle særlige grunde, der kan føre til udsættelse af afgørelsen om aktindsigt. Det kan bl.a. være, at akterne ikke er i myndighedens besiddelse, at der må foretages høring af den, hvis interesser vil kunne krænkes gennem aktindsigt, eller at der foreligger tvivlsomme fortolkningsspørgsmål. Også hvor sådanne udsættelsesgrunde foreligger, gælder imidlertid kravet om, at afgørelsen skal træffes snarest.

I udtalelsen til mig har Finansministeriet som begrundelse for udsættelsen henvist til, at hensyn til aktindsigtssagens (hurtige) ekspedition må vige for de hensyn, navnlig fortrolighedshensyn, som indgår i sagen om privatisering af Statsanstalten for Livsforsikring. Fortrolighedshensynet indebærer ifølge Finansministeriet bl.a., "at så få personer i ministeriet som muligt arbejder med og får kendskab til sagens dokumenter".

Jeg skal hertil bemærke, at fortrolighedshensyn selvsagt kan begrunde, at der må gøres undtagelse fra aktindsigten. Derimod er der efter min opfattelse ikke hjemmel til at anerkende fortrolighedshensyn som selvstændig begrundelse for udsættelse af afgørelsen om aktindsigt. Heller ikke i den særlige variation, hvori hensynet er gjort gældende af Finansministeriet. Det ville være i klar modstrid med lovens ordning og formål og i givet fald have helt uoverskuelige konsekvenser for lovens administration.

Det forhold, at den nødvendige gennemgang af aktmaterialet med henblik på udskillelse af fortrolige oplysninger, er særlig ressourcekrævende, vil efter min opfattelse - selvom det ikke er udtrykkelig nævnt i lovens forarbejder - kunne begrunde en vis udsættelse af afgørelsen om aktindsigt. Hvor længe, må naturligvis afhænge af aktmaterialets omfang og karakter, herunder hvorvidt det er nødvendigt at høre den person eller institution, hvis interesser beskyttes af fortroligheden.

Også i den forbindelse sætter imidlertid aktindsigtens formål og den vægt, som herved er lagt på kravet om, at afgørelse skal træffes snarest, en grænse for, hvor lange behandlingstider der vil kunne accepteres.

I denne sag var der ved klagens indgivelse hertil gået ca. 4 måneder fra aktindsigtsbegæringens modtagelse i Finansministeriet. I udtalelsen af 6. juli 1990 - da der var gået ca. 5 måneder - bemærkede Finansministeriet, at det ikke var muligt at oplyse, hvornår anmodningen om aktindsigt kunne forventes besvaret. Der er nu gået mere end 6 måneder.

Denne behandlingstid ligger efter min opfattelse klart udenfor grænsen for det acceptable.

Jeg har gjort Finansministeriet bekendt med min opfattelse og har samtidig henstillet til ministeriet at træffe afgørelse nu."

Finansministeriet traf herefter afgørelse i skrivelse af 29. august 1990.

Resumé

En journalist klagede i juni 1990 over, at Finansministeriet endnu ikke havde truffet afgørelse i anledning af hans begæring af 9. februar 1990 om aktindsigt i sagen vedrørende privatisering af Statsanstalten for Livsforsikring. Ved Finansministeriets afgivelse af udtalelse til ombudsmanden den 6. juli 1990 meddelte ministeriet, at det ikke var muligt at oplyse, hvornår anmodningen om aktindsigt kunne forventes besvaret.

Ombudsmanden udtalte i skrivelse af 16. august 1990 - da der var gået mere end 6 måneder - at behandlingstiden lå klart udenfor grænsen for det acceptable. (J. nr. 1990-967-23).