Budgetkompetenceforholdet imellem et fakultetsråd og dets forretnings- og budgetudvalg.

§ 3 ...

Stk. 2. De nærmere regler om hver enkelt institutions styrelse fastsættes i en statut, der godkendes af undervisningsministeriet. Statutten offentliggøres ved undervisningsministeriets foranstaltning.

§ 9 ...

Stk. 2. Konsistorium udarbejder forslag til statutten og standardforretningsordener for de kollegiale organer.

§ 11, stk. 4 og stk. 5, må efter departementets opfattelse ses i sammenhæng, således at fakultetsrådets kompetence efter stk. 4 til at fordele ressourcerne kan gives til budget- og forretningsudvalget, jf. note 11 til § 11, stk. 5, i den kommenterede styrelseslov.

Ved udarbejdelsen af udkastet til statut har (B) Universitet, dvs. Konsistorium - i samarbejde med bl.a. fakultetsrådene - valgt for alle universitetets fakultetsråd under ét at give rådenes budget- og forretningsudvalg kompetence til at fordele de tildelte ressourcer, jf. statuttens § 20, stk. 3. I henhold til § 20, stk. 4, har udvalgene tillige den opgave at påse budgetternes overholdelse.

(B) Universitet har således i statuttens § 20, stk. 3 og 4, med hensyn til budgetområdet generelt givet fakultetsrådenes budget- og forretningsudvalg den bemyndigelse til at handle på rådenes vegne, der omhandles i styrelseslovens § 11, stk. 5. Dette forekommer - ikke mindst på en institution af (B) Universitets størrelse - hensigtsmæssigt.

I Deres (instituttets; min bemærkning) brev i sagen af 18. april 1988 til universitetets rektor har De - med henvisning til § 11, stk. 5, og specielt til § 11, stk. 4, om kompetencen til at fordele ressourcerne - udtalt, at fakultetsrådet uanset bestemmelsen i statutten til enhver tid må kunne tilbagekalde en bemyndigelse til budget- og forretningsudvalget.

Departementet har forståelse for det synspunkt, at § 11, stk. 5, skal forstås således, at bemyndigelsen alene kan tilkomme det enkelte fakultetsråd, et andet synspunkt end det, som universitetet har lagt til grund ved udarbejdelsen af statutten. Det beror efter departementets opfattelse på en fortolkning, i hvilket omfang styrelsesloven skal betragtes som en ramme, og departementet finder, at der her er tale om en udfyldning af lovens rammer under hensyntagen til universitetets forhold.

Bestemmelsen i den godkendte statuts § 20, stk. 3, kan alene ændres ved en statutændring, som godkendes af Undervisningsministeriet.

Den kompetence, som budget- og forretningsudvalgene har i henhold til statuttens § 20, stk. 3, betragtes endvidere som en selvstændig kompetence, som fakultetsrådene ikke kan røre ved. Det er i første række denne opfattelse, som De sætter spørgsmålstegn ved, når det drejer sig om fordelingen af ressourcerne, idet De mener, at den strider imod styrelseslovens § 11, stk. 4.

Det fremgår ikke af styrelsesloven, hvilket omfang budget- og forretningsudvalgets kompetence kan have. Det må herefter bero på en fortolkning af loven og bemærkningerne til lovforslaget, om udvalget kan få tillagt en sådan kompetence til at træffe afgørelser om ressourcespørgsmål, at fakultetsrådet ikke kan blande sig heri.

Af lovbemærkningerne til § 5 fremgår det, at "rådene kan henlægge deres afgørelser til udvalg", et udtryk, som efter departementets opfattelse kan fortolkes således, at udvalgene, bl.a. af hensyn til effektivisering og forenkling, kan få tillagt en selvstændig urørlig kompetence. For så vidt angår de budgetforslag, der udarbejdes af budget- og forretningsudvalget i henhold til § 11, stk. 5, er det i overensstemmelse hermed anført i note 11 i den kommenterede styrelseslov, at de ikke skal godkendes af rådet.

Departementet finder ikke, at § 11, stk. 4, der som anført må ses i sammenhæng med § 11, stk. 5, hindrer, at budget- og forretningsudvalgene også med hensyn til ressourcefordeling får en sådan kompetence.

Departementet kan derfor ikke tage Deres klage over direktoratets afgørelse til følge".

Sætteombudsmanden udtalte følgende i en skrivelse til institut A

"Lov om styrelse af højere uddannelsesinstitutioner (lovbekendtgørelse nr. 161 af 17/3 1987) indeholder af særlig betydning for denne sag følgende bestemmelser

§ 11 ...

Stk. 2. Forskningen og uddannelserne inden for hvert hovedområde ledes af et råd, der afgør alle sager, som vedrører hovedområdet som helhed, samt sager, der vedrører forholdet mellem to eller flere faggrupper inden for hovedområdet, jf. § 12, eller mellem institutråd og studienævn.

...

Stk. 4. Rådene træffer afgørelse om fordelingen af de tildelte ressourcer imellem de enkelte fag, institutter og studienævn.

Stk. 5. Hvert råd kan nedsætte et budget- og forretningsudvalg, der dels udarbejder hovedområdets budgetforslag, dels efter rådets bemyndigelse i øvrigt kan handle på dets vegne. Består rådet af 12 medlemmer eller derover, skal der nedsættes et budget- og forretningsudvalg."

I medfør af lovens § 3, stk. 2, godkendte Undervisningsministeriet den 6. marts 1974 Statut for B Universitet, som nu er afløst af en af Direktoratet for de videregående Uddannelser den 14. oktober 1981 godkendt statut. Statutten fra 1981 indeholder som § 20, stk. 3 og stk. 4, følgende bestemmelser, der er uændrede i forhold til statutten fra 1974 (§ 21, stk. 3 og stk. 4)

"§ 20 ...

Stk. 3. Budget- og forretningsudvalget udarbejder fakultetets samlede budgetforslag og fordeler de tildelte ressourcer mellem de under fakultetet hørende fag, institutter og studienævn.

Stk. 4. Udvalget påser budgetternes overholdelse. Udvalget kan give retningslinier for de enkelte organers udnyttelse af de tildelte bevillinger. Udvalget kan forlange, at institutter og studienævn skal forelægge de fornødne planer for udnyttelsen af de tildelte ressourcer."

Det er Undervisningsministeriets opfattelse, at der i styrelsesloven er hjemmel til i statutten at tillægge budget- og forretningsudvalget en selvstændig kompetence til at fordele de tildelte ressourcer mellem de under fakultetet hørende fag m.v. og at påse budgetternes overholdelse.

Denne retsopfattelse er jeg ikke enig i.

Den gældende styrelseslov blev fremsat i Folketinget den 7. februar 1973 i overensstemmelse med den revisionsbestemmelse, der indeholdtes i den hidtil gældende styrelseslov (lov nr. 271 af 4/6 1970). Ved fremsættelsen anførte undervisningsministeren bl.a. følgende, Folketingstidende 1972/73, sp. 3526

"... det (har) vist sig at være en mangel ved den nugældende universitetsstyrelseslov, at de enkelte organers kompetence og universiteternes forhold til undervisningsministeren ikke er klart beskrevet. De forskellige styrelsesanordninger for de højere læreanstalter er i langt højere grad udførlige.

Dette har medført en lang række ankesager eller fortolkningssager fra universiteterne samtidig med, at de udfyldende bestemmelser, der skal udstedes i henhold til loven, enten endnu ikke er udstedt eller kun er kommet til veje under store vanskeligheder.

Regeringens forslag er derfor langt mere udførligt end den nugældende universitetsstyrelseslov. Der er tilstræbt en klar kompetencefordeling mellem de enkelte organer, og det pålægges institutionerne at udarbejde de udfyldende bestemmelser i en statut, der indeholder styrelsesbestemmelser for vedkommende institution."

Det samme synspunkt er også fremhævet i lovforslagets almindelige bemærkninger, Folketingstidende 1972/73, Till. A, sp. 5593, hvor det bl.a. anføres, "at universitetsstyrelsesloven har haft for få og noget uklare regler om kompetenceforhold og virkemåde ... Dette problem søges i forslaget løst igennem en uddybning af bestemmelserne".

Om statutten anføres i lovforslagets almindelige bemærkninger, Folketingstidende 1972/73, Till. A, sp. 5597, at "lovforslaget (er) en ramme, som skal udfyldes ved den enkelte institution under hensyn til institutionens særlige forhold".

I lovforslagets særlige bemærkninger anføres til § 9, stk. 2, bl.a., Folketingstidende 1972/73, Till. A, sp. 5605-06

"Statutten skal bl.a. indeholde nærmere regler om

Rektors, prorektors og administrationens forretninger (jfr. § 8),

opdeling af et hovedområde i faggrupper (jfr. § 12),

oprettelse af studienævn, deres kompetence m.v. (§ 14, stk. 1),

størrelsen af de kollegiale organer og deres kompetence m.v. (jfr. § 16, stk. 3),

sammensætningen af institutråd (§ 18, stk. 1),

organernes funktionsperioder (§ 21) og

standardforretningsordener (§ 22, stk. 2)."

Der er ikke i lovforslaget særlige bemærkninger til lovens § 11, stk. 4 og stk. 5.

Efter styrelseslovens § 11, stk. 4 og stk. 5, er det således det enkelte fakultetsråd, der har kompetencen til at tage stilling til spørgsmål om fordeling af de tildelte ressourcer og påse budgetternes overholdelse, men kompetencen kan henlægges til et budget- og forretningsudvalg, hvis fakultetsrådet i medfør af § 11, stk. 5, meddeler bemyndigelse hertil.

Jeg er ikke enig med Undervisningsministeriet i, at der i lovens forarbejder er holdepunkt for at antage, at denne kompetence ved statutten, der udarbejdes af konsistorium og godkendes af Undervisningsministeriet, kan henlægges til budget- og forretningsudvalget.

Selv om loven på nogle punkter har karakter af en ramme-lov, må jeg forstå de ovenfor citerede udtalelser i forbindelse med lovforslagets fremsættelse og i lovens almindelige bemærkninger således, at kompetencebestemmelserne i loven er udtryk for en nøje gennemarbejdelse af disse, og at der ved selve loven er tilsigtet en klar kompetencefordeling. Det kan endvidere bemærkes, at der i den ovenfor citerede opregning af statuttens indhold ikke omtales forholdet mellem fakultetsrådets og budget- og forretningsudvalgets kompetence. Selv om opregningen har karakter af en eksemplifikation, synes det under hensyn til den meget væsentlige betydning, som kompetencen med hensyn til intern fordeling af bevillinger og budgetkontrol har, at have været nærliggende i opregningen at medtage denne, hvis det havde været tilsigtet, at kompetencen ved statutten skulle kunne tillægges budget- og forretningsudvalget. Endvidere bemærkes, at de bestemmelser, hvortil der henvises i opregningen, alle - i modsætning til § 11 - indeholder en bestemmelse om, at "nærmere regler fastsættes i statutten" eller lignende formuleringer.

Jeg finder i denne forbindelse også anledning til at henlede opmærksomheden på "Lov om styrelse af højere uddannelsesinstitutioner, med kommentarer ved Lars-Erik Allin, Bent Egede Fich og Ernst Goldschmidt", København 1973 med ændringer i 1977, hvor det i kommentarerne til § 11, stk. 5, bl.a. udtales

"Budget- og forretningsudvalgenes budgetforslag skal ikke godkendes af § 11- og § 12-rådene. I praksis vil vel også fordelingen af de tildelte ressourcer blive foretaget af budget- og forretningsudvalget, men der er ikke i loven fastsat nogen bestemmelse herom. Såfremt rådene ikke vil delegere denne myndighed til udvalgene, vil det være hensigtsmæssigt, om rådene træffer deres afgørelse efter indstilling fra budget- og forretningsudvalgene. Det bemærkes, at udtrykket ressourcer dækker mere end de midler og stillinger, der er stillet til rådighed for hovedområdet, idet f.eks. også lokaler, udstyr, inventar m.v. falder ind under begrebet.

... Rådenes bemyndigelse til budget- og forretningsudvalget til at handle på rådets vegne kan finde udtryk i deres forretningsordener, men kan også fastsættes i hvert enkelt tilfælde."

Den retsopfattelse, som Undervisningsministeriet har givet udtryk for i skrivelsen til instituttet, er således efter min opfattelse forkert, idet der ikke i styrelsesloven er hjemmel til de omhandlede bestemmelser i statuttens § 20, stk. 3 og stk. 4, da den kompetence, der i henhold til disse bestemmelser tillægges budget- og forretningsudvalget, efter styrelsesloven tilkommer fakultetsrådet og kun efter fakultetsrådets bestemmelse kan overføres til det nævnte udvalg.

Jeg har gjort Undervisningsministeriet bekendt med min opfattelse og samtidig henstillet til ministeriet, at dette foretager det i den anledning nødvendige, herunder med henblik på ændring af statutten."

Budgetkompetenceforholdet imellem et fakultetsråd og dets forretnings- og budgetudvalg.

A institut ved B Universitet klagede til Folketingets ombudsmand over Undervisningsministeriet, departementets afgørelse om et fakultetsråds og dets forretnings- og budgetudvalgs kompetence med hensyn til intern fordeling af finanslovsbevillinger.

Under henvisning til bestemmelsen i § 16, stk. 2, i instruksen for Folketingets ombudsmand anmodede Folketingets Retsudvalg landsdommer Torben Plessing om at udøve ombudsmandens funktioner i sagen.

Det fremgik af sagen, at instituttet i skrivelse af 29. marts 1988 anmodede rektor ved B Universitet om en udtalelse i anledning af, at det lægevidenskabelige fakultetsråds forretnings- og budgetudvalg havde meddelt instituttet, at "budgetkompetencen er forretnings- og budgetudvalgets alene".

Herefter meddelte rektor i skrivelse af 12. april 1988 til instituttet, at det i § 20, stk. 3, 4 og 5, i statutten for B Universitet generelt er fastsat for samtlige fakulteter, at deres budget- og forretningsudvalg udover at udarbejde budgetforslag også fordeler de tildelte ressourcer, kontrollerer deres anvendelse og påser budgettets overholdelse. Udvalgene har således en selvstændig kompetence i budgetspørgsmål. Rektor henviste endvidere bl.a. til § 11, stk. 5, i styrelsesloven.

Efter en yderligere brevveksling med instituttet forelagde rektor spørgsmålet for Direktoratet for de videregående Uddannelser, som herefter meddelte rektor, at direktoratet kunne tilslutte sig bl.a. det, der var anført i rektors skrivelse af 12. april 1988.

Instituttet forelagde herefter spørgsmålet for Undervisningsministeriet, departementet. Instituttet anførte bl.a.

"Statuttens § 21, stk. 3, lyder sådan: "Budget- og forretningsudvalget udarbejder fakultetets samlede budgetforslag og fordeler de tildelte ressourcer mellem de under fakultetet hørende fag, institutter og studienævn". Styrelseslovens § 11, stk. 4, bestemmer: "Rådene træffer afgørelse om fordelingen af de tildelte ressourcer imellem de enkelte fag, institutter og studienævn". I § 11, stk. 5, bestemmes det, at budget- og forretningsudvalget udarbejder budgetforslag (som er noget andet end at fordele de vedtagne finanslovsbevillinger) og efter rådets bemyndigelse i øvrigt kan handle på rådets vegne.

Efter styrelseslovens § 3, stk. 2, fastsættes de nærmere... regler om institutionernes styrelse i en statut, der godkendes af Undervisningsministeriet.

Bestemmelsen giver ikke adgang til at fastsætte regler, hvorefter f.eks. styrelseslovens § 11, stk. 4, fraviges , således at lovens ordning erstattes af en anden administrativ fastsat ordning".

Efter at have indhentet en udtalelse fra Direktoratet for de videregående Uddannelser besvarede departementet den 10. marts 1989 instituttets henvendelse. Departementet anførte bl.a.

"Departementet er imidlertid enig med direktoratet og (B) Universitet i, at der har kunnet tillægges fakultetsrådenes budget- og forretningsudvalg en selvstændig kompetence til at fordele ressourcer. Departementets synspunkter er følgende

Styrelsesloven kan i vid udstrækning karakteriseres som en rammelov, der bl.a. skal udfyldes ved den enkelte institution med en statut under hensyn til institutionens særlige forhold.

Statutten, som Konsistorium i henhold til styrelseslovens § 9, stk. 2, udarbejder udkast til, og som i henhold til lovens § 3, stk. 2, skal godkendes af Undervisningsministeriet, kan alene udfylde lovens ramme. Statutten skal selvsagt holde sig inden for denne - vide - ramme og må ikke være i strid med lovens bestemmelser. Det er det, og alene det, som Undervisningsministeriet skal påse ved godkendelsen af statutten.

Departementet opfatter forholdet mellem lovens bestemmelser i § 11, stk. 4 og stk. 5, og § 20, stk. 3 og stk. 4, i den godkendte statut for (B) Universitet således

I henhold til § 11, stk. 4, træffer fakultetsrådene afgørelse om fordelingen af de tildelte ressourcer imellem de enkelte fag, institutter og studienævn.

I henhold til § 11, stk. 5, kan hvert fakultetsråd nedsætte et budget- og forretningsudvalg og skal nedsætte et sådant udvalg, hvis rådet består af 12 medlemmer eller derover.

Bestemmelsen i stk. 5 tildeler budget- og forretningsudvalget den opgave at udarbejde hovedområdets budgetforslag og tilføjer, at udvalget efter rådets bemyndigelse i øvrigt kan handle på rådets vegne.

Resumé

Institut A ved B universitet klagede over Undervisningsministeriets opfattelse af budgetkompetenceforholdet imellem et fakultetsråd og dets forretnings- og budgetudvalg. Efter ministeriets opfattelse er der i lov om styrelse af højere uddannelsesinstitutioner hjemmel til i statutten for B universitet at tillægge et budget- og forretningsudvalg en selvstændig kompetence til at fordele finanslovsbevillinger imellem de fag, der hører under fakultetet og til at påse budgetternes overholdelse.

Institut A bestred, at der i styrelsesloven er hjemmel til i statutten for B universitet at fastsætte bestemmelser, der tillægger et budget- og forretningsudvalg en sådan selvstændig kompetence.

Sætteombudsmanden udtalte uenighed i ministeriets retsopfattelse og henviste herved til styrelseslovens § 11 stk. 4, hvorefter det enkelte fakultetsråd har kompetencen til at tage stilling til spørgsmålet om fordeling af de tildelte ressourcer og til at påse budgetternes overholdelse. Med henvisning til styrelseslovens § 11 stk. 5 anførte sætteombudsmanden, at kompetencen kan henlægges til et budget- og forretningsudvalg, hvis fakultetsrådet meddeler bemyndigelse til det. Sætteombudsmanden fandt ikke i styrelseslovens forarbejder holdepunkter for at antage, at budgetkompetencen ved universitetsstatutten - som udarbejdes af konsistorium og godkendes af Undervisningsministeriet - kan henlægges til budget- og forretningsudvalget. Sætteombudsmanden udtalte, at budgetkompetencen efter styrelsesloven tilkommer fakultetsrådet, og at kun rådet kan træffe bestemmelse om at overføre kompetencen til budget- og forretningsudvalget.

På denne baggrund henstillede Sætteombudsmanden til Undervisningsministeriet, at ministeriet foretog det fornødne, herunder med henblik på ændring af statutten.(J. nr. 1989-808-711).