Aktindsigt i brevveksling om EF-spørgsmål mellem offentlige myndigheder og private.

Aktindsigt i brevveksling om EF-spørgsmål mellem offentlige myndigheder og private.

A klagede over, at Trafikministeriet - under henvisning til § 10, nr. 3, i lov om offentlighed i forvaltningen - afslog at meddele ham aktindsigt i en skrivelse af 22. juni 1989, sendt af advokat B til trafikministeren.

Af sagen fremgik det, at A den 3. august 1989 over for Trafikministeriet begærede aktindsigt i en skrivelse af 22. juni 1989 fra advokat B til trafikministeren. Det pågældende brev var en del af sagen om EF's indsigelser mod licitationen vedrørende den faste storebæltsforbindelse.

Ved skrivelse af 8. august 1989 meddelte Trafikministeriet A, at det ønskede dokument var omfattet af undtagelsesbestemmelsen i lov om offentlighed i forvaltningen § 10, nr. 3, og således ikke var undergivet aktindsigt.

I en udtalelse til mig i anledning af A's klage bemærkede Trafikministeriet

" ...

at der efter ministeriets opfattelse er hjemmel i § 10, nr. 3, i lov om offentlighed i forvaltningen til at afslå aktindsigt. Da der i øvrigt er tale om et privatretligt retsforhold, ville bestemmelserne i lovens § 13, stk. 1, nr. 5 og 6, også kunne bringes i anvendelse. Herved bemærkes, at A/S Storebæltsforbindelsen ikke er undergivet bestemmelserne i nævnte lov.

..."

I en skrivelse til A udtalte jeg

"Trafikministeriet har til støtte for sin afgørelse af 8. august 1989 om at afslå Deres anmodning om aktindsigt i advokat (B's) skrivelse af 22. juni 1989 henvist til, at dokumentet er omfattet af § 10, nr. 3, i offentlighedsloven. Over for mig har ministeriet yderligere henvist til bestemmelserne i § 13, stk. 1, nr. 5 og nr. 6.

Retten til aktindsigt omfatter efter offentlighedslovens § 7 ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Det følger modsætningsvis af § 7, at dokumenter, der videregives til brug for en anden myndighed, ikke - længere - kan anses for interne arbejdsdokumenter, og således som udgangspunkt er omfattet af aktindsigtsreglerne.

Som undtagelse fra reglerne om aktindsigt bestemmer offentlighedslovens § 10, nr. 3, at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om fortolkningen eller opfyldelse af fællesskabsretlige regler.

Om baggrunden for § 10, nr. 3, er i bemærkningerne til lovforslaget blandt andet anført

(FT 1985/86, tillæg A, spalte 224).

"Justitsministeriet har fundet at burde udskille nogle af de særlige tilfælde, hvor offentlighedsudvalget har peget på, at udviklingen i den administrative struktur har medført uheldige konsekvenser. Som anført i betænkningen s. 221 har arbejdet med at koordinere den danske deltagelse i EF-samarbejdet bl.a. medført, at der er oprettet en række tværministerielle organer, hvis kompetence er begrænset til emner af betydning for 2 eller flere departementer. For at sikre, at dette samarbejde, der bl.a. forbereder den danske holdning i forhandlinger til EF-vedtagelser, kan gennemføres, foreslås det i nr. 3, at nærmere angivne dokumenter om EF-spørgsmål generelt undtages fra aktindsigt."

Oprindeligt var i betænkningen ikke foreslået en regel svarende til § 10, nr. 3, idet de pågældende dokumenter ansås for omfattet af en foreslået generel regel om undtagelse af dokumenter, der udveksles mellem flere forvaltningsmyndigheder som led i et "internt præget samarbejde", jf. betænkningen, siderne 36, 46 og 220 ff. Den i betænkningen foreslåede generelle regel blev imidlertid ikke medtaget i det endelige lovforslag, der blev vedtaget af Folketinget, men som det fremgår af de ovennævnte bemærkninger til lovforslaget, skal bestemmelsen ses i sammenhæng med - og dermed fortolkes i overensstemmelse med - det oprindelige forslag.

Henvisningen i bemærkningerne til udviklingen i den administrative struktur - jf. bet. 857/1978 om offentlighedslovens revision s. 221 - skal ses på baggrund af den dagældende retstilstand, hvorefter udveksling af arbejdsdokumenter mellem forskellige myndigheder, også i EF-anliggender, medførte, at dokumenterne ikke længere kunne betragtes som interne, og derfor som udgangspunkt var undergivet aktindsigt.

Sigtet med den nye bestemmelse i § 10, nr. 3, er således at undgå denne konsekvens for så vidt angår myndighedernes samarbejde om EF-spørgsmål. Det vil sige, at dokumenterne fortsat skal betragtes som interne, selv om de er videregivet til anden myndighed.

Efter ordlyden omfatter undtagelsesbestemmelsen i § 10, nr. 3, alle "dokumenter ... som vedrører spørgsmål om fortolkningen eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler".

Trods den generelle formulering er der efter min opfattelse ikke grundlag for at forstå undtagelsesbestemmelsen således, at også dokumenter om EF-spørgsmål udfærdiget af private personer eller virksomheder, og sendt til offentlige myndigheder, er omfattet af undtagelsen fra aktindsigt.

Det beskyttelsesbehov, som motiverne peger på, omfatter alene brevveksling og anden dokumentudveksling mellem forskellige myndigheder, jf. herved også Den kommenterede Offentlighedslov ved Asbjørn Jensen m.fl., s. 131f.

Tilsvarende angår den udvikling, der ifølge motiverne har skabt behovet, alene forholdet mellem myndigheder.

Den snævrere forståelse af bestemmelsens rækkevidde må også foretrækkes som den, der er bedst i overensstemmelse med offentlighedslovens grundprincip. Loven fastslår (§ 4, stk. 1), at hovedreglen er aktindsigt. Nægtelse af aktindsigt kræver udtrykkelig hjemmel. Det følger heraf, at lovens undtagelsesbestemmelser i almindelighed, hvis der er flere forståelsesmuligheder, må fortolkes indskrænkende.

En fortolkning af § 10, nr. 3, således at undtagelser fra aktindsigt også omfatter myndighedernes brevveksling med private i EF-spørgsmål, vil være overordentlig vidtgående. Undtagelserne i § 10, nr. 1-6, er af generel karakter på samme måde som undtagelsen for internt arbejdsmateriale i lovens § 7. Der kræves ikke, som ved anvendelsen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser (bortset fra § 12, stk. 1, nr. 1) en konkret påvisning af offentliggørelsens skadevirkninger. Dette, sammenholdt med EF-rettens tiltagende betydning på de forskellige forvaltningsområder, vil i realiteten gøre offentlighedsprincippet betydningsløst for væsentlige dele af den offentlige forvaltning, såfremt den vidtgående fortolkning anlægges.

Det forhold, at dokumenter om EF-spørgsmål ikke omfattes af undtagelser i § 10, nr. 3, indebærer ikke, at dokumenterne i alle tilfælde skal udleveres. Retten til aktindsigt kan begrænses, for så vidt det er nødvendigt til beskyttelse af de hensyn, som er nævnt i §§ 12 og 13.

Såvel almindelige juridiske fortolkningsprincipper som reale hensyn efter offentlighedsloven må således efter min mening føre til, at der ikke er hjemmel i offentlighedslovens § 10, nr. 3, til at afslå en begæring om aktindsigt i brevveksling om EF-spørgsmål mellem private og offentlige myndigheder.

Jeg har gjort Trafikministeriet bekendt med min opfattelse.

Trafikministeriet har i udtalelsen til mig - men ikke over for Dem - yderligere henvist til, at undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5 og 6, også vil kunne bringes i anvendelse i forhold til begæringen om aktindsigt i brevet fra advokat (B).

Som nævnt ovenfor forudsætter anvendelsen af undtagelsesbestemmelserne i § 13, at der efter en konkret vurdering må antages at være (nærliggende) fare for, at de interesser, der er nævnt i bestemmelserne, vil lide skade af betydning, hvis der gives aktindsigt.

På det foreliggende grundlag kan jeg ikke anse det for godtgjort, at Trafikministeriet har foretaget en sådan vurdering.

Jeg har på denne baggrund henstillet til Trafikministeriet at træffe en ny afgørelse vedrørende Deres begæring om aktindsigt.

..."

Jeg bad Trafikministeriet om underretning om ministeriets nye afgørelse i sagen.

Af den underretning, som jeg herefter modtog, fremgik det, at Trafikministeriet havde besluttet at udlevere det omhandlede brev fra advokat B, da der ikke var afgørende hensyn til A/S Storebæltsforbindelsen eller til advokat B's klient, som talte imod, og da brevet for størstedelens vedkommende havde været offentliggjort i dagspressen. Ministeriet fastholdt imidlertid, at det ikke var forpligtet til at udlevere brevet og erklærede sig herved uenig i den fortolkning af offentlighedslovens § 10, nr. 3, som jeg havde lagt til grund for sin henstilling. Trafikministeriet anførte herved følgende

"I brev af 2. oktober 1989 har Trafikministeriet meddelt organisationen, at Trafikministeriet ikke er enig med Folketingets Ombudsmand i dennes fortolkning af nævnte lovbestemmelse. Trafikministeriets sagsekspedition foregår følgelig på grundlag af ministeriets forståelse af den pågældende lovbestemmelse."

På baggrund af dette svar anmodede jeg trafikministeren om et møde med henblik på drøftelse af de forskellige retsopfattelser i sagen. Mødets formål bortfaldt, da ministeriet kort tid efter meddelte, at man efter en fornyet vurdering af sagen "tager Folketingets Ombudsmands fortolkning af den pågældende lovbestemmelse til efterretning og agter at følge den i eventuelt kommende sager."

I en skrivelse til Trafikministeriet meddelte jeg, at jeg tog ministeriets seneste udtalelse til efterretning og herefter ikke foretog videre i sagen.

Resumé

En privat organisation rettede i august 1989 henvendelse til Trafikministeriet og begærede aktindsigt i en skrivelse fra et fransk entreprenørfirmas danske advokat til ministeriet. Det pågældende dokument indgik i sagen om EF's indsigelser mod licitationen vedrørende den faste storebæltsforbindelse.

Ministeriet afslog begæringen under henvisning til, at det ønskede dokument var omfattet af undtagelsesbestemmelsen i § 10, nr. 3, i offentlighedsloven og således ikke var undergivet aktindsigt.

Ombudsmanden udtalte, at såvel almindelige juridiske fortolkningsprincipper som reale hensyn efter offentlighedslovens § 10, nr. 3, måtte føre til, at der ikke var hjemmel i bestemmelsen til at afslå en begæring om aktindsigt i brevveksling om EF-spørgsmål mellem offentlige myndigheder og private.

Ombudsmanden henstillede til Trafikministeriet at træffe en ny afgørelse.

Ministeriet udleverede herefter det pågældende dokument til organisationen og meddelte i en senere skrivelse, at ministeriet tog ombudsmandens fortolkning af bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 3, til efterretning.(J. nr. 1989-1249-519).