Partshøring vedrørende Sundhedsstyrelsens udta lelser til brug for patientklagenævnet.

§ 19's formulering går igen i flere af forvaltningslovens bestemmelser og er også benyttet i den samtidig med forvaltningsloven vedtagne offentlighedslov, bl.a. § 6. I forarbejdsbemærkningerne til denne bestemmelse (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 217) er udtrykkets rækkevidde blevet præciseret på følgende måde

"Efter den gældende lov omfatter notatpligten "faktiske oplysninger". Efter forslaget omfatter notatpligten "oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder". Ændringen betyder, at notatpligtens udstrækning ikke i første række er afhængig af, om en oplysning efter sit indhold må karakteriseres som faktisk eller ej, men i højere grad beror på, hvilken funktion oplysningen har i myndighedens sagsbehandling. Afgørende for, om en oplysning skal noteres ned, er, om oplysningen er af en sådan karakter, at den bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Notatpligten vil således også kunne omfatte oplysninger, der indeholder en subjektivt præget stillingtagen til et forhold, for så vidt vurderingen er af betydning for den administrative bevisoptagelse. Tilkendegivelse af standpunkter, argumenter eller vurderinger med hensyn til en sags afgørelse vil derimod ikke, lige så lidt som efter den gældende lov, være omfattet af notatpligten. Det samme gælder oplysninger, der isoleret set gengiver objektive kendsgerninger som f.eks. oplysninger om indholdet af gældende ret."

Det er min opfattelse - idet jeg også henviser til Justitsministeriets bemærkninger herom i den ovenfor citerede udtalelse af 15. juni 1989 - at Sundhedsstyrelsens udtalelse i dens helhed (både de faktuelle oplysninger og styrelsens lægelige/juridiske bedømmelse heraf) vedrører "sagens faktiske omstændigheder". Styrelsens indstilling til nævnet må således anses for omfattet af forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Det følger af § 19, stk. 2, nr. 4, at pligten til partshøring begrænses i samme udstrækning, som partens adgang til aktindsigt efter kapitel 4 i forvaltningsloven er begrænset. Lovens § 14, stk. 1, nr. 2, undtager følgende dokumenter fra partsaktindsigt

"Dokumenter der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed."

Bestemmelsen er enslydende med offentlighedslovens § 10, nr. 4. I forarbejdsbemærkningerne til denne bestemmelse (Folketingstidende 1985/86, tillæg A., sp. 224) er anført følgende

"Reglen i nr. 4 tager sigte på tilfælde, hvor én forvaltningsmyndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden forvaltningsmyndighed. Som eksempel herpå kan nævnes den kommunale skatteforvaltnings forberedelse af sager for ligningskommissionen. Undtagelsesadgangen vil også kunne finde anvendelse i tilfælde, hvor en myndighed i forbindelse med en bestemt sags behandling udøver sekretariatsmæssige funktioner i forhold til en anden myndighed, uden at betingelserne for at anse organerne for én og samme myndighed af den grund er opfyldt, f.eks. hvor et direktorat eller en anden styrelse til brug for vedkommende minister udarbejder et udkast til besvarelse af et folketingsspørgsmål eller en ansøgning til finansudvalget."

Reglerne om Sundhedsvæsenets Patientklagenævns og Sundhedsstyrelsens behandling af klager over sundhedspersonale er fastsat i lov nr. 397 af 10. juni 1987 om sundhedsvæsenets centralstyrelse m.v. og i bekendtgørelse nr. 257 af 19. april 1988 om forretningsordenen for Sundhedsvæsenets Patientklagenævn.

Ifølge lovens §§ 13, 15 og 19 træffer patientklagenævnet afgørelse vedrørende klagerne, efter at have indhentet en udtalelse fra Sundhedsstyrelsen. Denne udtalelse skal ifølge forretningsordenens § 7, stk. 3, indeholde en faglig og juridisk/administrativ vurdering af sagen, herunder en redegørelse for de faktiske forhold, der er tillagt betydning ved Sundhedsstyrelsens vurdering af sagen, samt et forslag til, hvilken sanktion der efter styrelsens opfattelse eventuelt bør komme på tale, jf. herved også Folketingstidende 1986/87, tillæg A, 1. samling, sp. 1179, samt det, Justitsministeriet har anført i udtalelsen af 15. juni 1989. Styrelsen er således blevet tillagt en selvstændig funktion ved behandlingen af sagerne og forudsættes at afgive udtalelserne på grundlag af et særligt sagkyndigt ansvar. På denne baggrund er jeg enig med Justitsministeriet og Sundhedsministeriet i, at styrelsens funktion ikke kan betegnes som udøvelse af sekretariatsopgaver for nævnet, i den forstand udtrykket er blevet anvendt i forvaltningslovens § 14, nr. 4.

I den forbindelse skal jeg også henvise til, at Sundhedsministeriet ifølge forretningsordenens § 5 udpeger en sekretær for nævnet. Det særlige nævnssekretariat er ved forretningsordenen tillagt en række typiske sekretariatsopgaver såsom mødeforberedelse samt tilrettelæggelse af sagsoplysningen på nævnets vegne.

Det må herefter antages, at der var partshøringspligt med hensyn til Sundhedsstyrelsens udtalelser af 30. juni 1989, og at der for så vidt blev begået en fejl ved, at nævnet traf afgørelse i de tre sager uden forinden at have forelagt Dem udtalelserne.

Under hensyn til, at denne forståelse af bestemmelsen i § 19, stk. 2, nr. 4, ikke kunne betragtes som aldeles utvivlsom, samt til at tvivlen med hensyn til forståelsen af reglen først kunne betragtes som afklaret i forbindelse med Sundhedsministeriets skrivelse af 29. juni 1989 til henholdsvis nævnet og styrelsen, har jeg ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for at formulere min opfattelse som en kritik af nævnets sagsbehandling, og heller ikke i øvrigt fundet grundlag for at foretage noget over for patientklagenævnet."

Partshøring vedrørende Sundhedsstyrelsens udtalelser til brug for patientklagenævnet.

A klagede over, at Sundhedsvæsenets Patientklagenævn havde udtalt kritik i forbindelse med hans behandling af tre patienter, uden at han forinden havde fået lejlighed til at gøre sig bekendt med og udtale sig om indholdet af Sundhedsstyrelsens udtalelser i de tre sager.

Det fremgik af de foreliggende oplysninger, at forældrene til tre børn, B, C og D indgav klage til Sundhedsstyrelsen over den behandling, som børnene havde modtaget i en kommunal tandpleje. Klagerne blev for B's og C's vedkommende indgivet i november 1986 og for D's vedkommende i februar 1987. Styrelsen indledte undersøgelse af alle tre sager. Da ingen af sagerne var afsluttet den 1. januar 1988, overgik kompetencen til at bedømme sagerne til Sundhedsvæsenets Patientklagenævn. Sundhedsstyrelsen afgav udtalelser til nævnet i skrivelser af 30. juni 1988. Af skrivelserne fremgik, at styrelsen havde indhentet journalmateriale, røntgenbilleder, modeller og lignende fra en tandplejeklinik samt desuden modtaget erklæringer fra A. Yderligere havde styrelsen indhentet udtalelser fra privatpraktiserende tandlæger, hos hvem børnene var blevet behandlet. Styrelsens udtalelser, som i alle tre sager konkluderede, at A ikke havde udvist den i tandlægelovens § 12 omhandlede omhu og samvittighedsfuldhed ved behandlingen af patienterne, bestod hovedsageligt i en redegørelse for styrelsens tandlægefaglige og juridiske bedømmelse af det indhentede materiale.

Sundhedsvæsenets Patientklagenævn traf afgørelse i skrivelser af 21. september 1988 til henholdsvis A og klagerne og tiltrådte i alle tre sager Sundhedsstyrelsens indstilling. I sagen vedrørende B fandt nævnet dog, at A's adfærd var udtryk for grov forsømmelse eller skødesløshed, jf. tandlægelovens § 19. Nævnet overgav sagerne til Politimesteren i x-by til vurdering af, om der var grundlag for at rejse tiltale mod A.

Statsadvokaten for ..... meddelte i brev af 13. oktober 1988, at han ikke fandt grundlag for at indlede efterforskning, da forholdene måtte anses for forældede. Dette gav nævnet A besked om i et brev af 5. december 1988.

A gjorde over for mig gældende, at patientklagenævnet burde have sendt ham kopier af styrelsens udtalelser af 30. juni 1988 og givet ham lejlighed til at udtale sig herom, inden nævnet traf en afgørelse den 21. september 1988.

Patientklagenævnet anførte i en redegørelse af 15. februar 1989 til Sundhedsministeriet følgende om dette synspunkt

"Når patientklagenævnet modtager en patientklage, som efter centralstyrelsesloven skal undergives nærmere behandling, sendes sagen indledningsvis til Sundhedsstyrelsen med anmodning om en udtalelse. I de foreliggende tilfælde, er klagerne indgivet til Sundhedsstyrelsen før nævnets oprettelse, hvorfor denne indledende fase ikke har fundet sted.

Sundhedsstyrelsen videresender klagen til embedslægeinstitutionerne/stadslægeembedet, som indhenter de fornødne udtalelser og journalmateriale m.v. Praktisk sker det ved, at den/de indklagede sundhedspersoner, samt øvrige sundhedspersoner som formodes at kunne bidrage til sagens oplysning, modtager kopi af klageskrivelsen, sammen med en anmodning om at fremkomme med en udtalelse i sagen.

Når udtalelserne foreligger returneres sagen til Sundhedsstyrelsen, vedlagt embedslægeinstitutionens eventuelle kommentarer. I de aktuelle sager, har den indklagede (A) i alle 3 tilfælde modtaget kopi af klageskrivelserne, med opfordring til at fremkomme med en udtalelse - en opfordring, som i alle tilfælde er fulgt.

Sundhedsstyrelsen vurderer herefter sagen. I overensstemmelse med nævnets forretningsorden § 7, stk. 2, som bygger på Forvaltningslovens § 19, tager Sundhedsstyrelsen stilling til, om der i sagen er fremkommet sådanne nye og væsentlige oplysninger, at sagen påny skal forelægges sagens parter til udtalelse. Sundhedsstyrelsen afgør desuden, om der skal indhentes udtalelser fra de til styrelsen knyttede særligt sagkyndige eller fra retslægerådet. I de aktuelle sager er indhentet udtalelser fra andre sundhedspersoner end den indklagede, men Sundhedsstyrelsen har vurderet, at disse ikke rummer sådanne væsentlige, nye oplysninger, at de har skullet tilsendes (A) til kontradiktion. Nævnet har i ingen af sagerne fundet anledning til at tilsidesætte styrelsens vurdering heraf. Patientklagenævnet orienteres ikke om eventuelle udtalelser fra Sundhedsstyrelsens særligt sagkyndige, idet styrelsen anser disse for internt arbejdsmateriale.

Når sagen er færdigbehandlet i Sundhedsstyrelsen, modtager nævnet fra styrelsen (i overensstemmelse med forretningsordenens § 7, stk. 3.) sagens akter og en udtalelse. Efter forretningsordenen skal udtalelsen "indeholde en faglig og juridisk/administrativ vurdering af sagen herunder en redegørelse for de faktiske forhold, der er tillagt betydning ved Sundhedsstyrelsens vurdering af sagen samt et forslag til hvilken sanktion, der efter Sundhedsstyrelsens opfattelse eventuelt bør komme på tale."

Det er denne udtalelse, der efter nævnets opfattelse i medfør af Forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 2, er undtaget fra retten til aktindsigt, indtil nævnet har truffet sin afgørelse. Begrundelsen herfor er, at Sundhedsstyrelsen udfører sekretariatsfunktioner for nævnet.

Argumentationen i udvalgets bilag 1 er, at en indklaget skal kende Sundhedsstyrelsens juridiske og faglige overvejelser, inden afgørelsen træffes. At en indklaget skal modtage aktindsigt i Sundhedsstyrelsens udtalelse følger ikke af Forvaltningslovens § 19. Det er nemlig nævnets opfattelse, at styrelsens udtalelse alene rummer en faglig og juridisk/administrativ vurdering i kraft af, at styrelsen udfører sekretariatsfunktioner for nævnet. Aktindsigt og adgangen til at udtale sig som part i en sag gives, som foran nævnt, af Sundhedsstyrelsen, inden indstillingen til patientklagenævnet udarbejdes.

Nævnet skal bemærke, at Forvaltningslovens § 19 vedrører en sags "faktiske omstændigheder". Det er nævnets opfattelse, at Sundhedsstyrelsens udtalelse til nævnet alene rummer en faglig og juridisk/administrativ vurdering, og at den derfor ikke er omfattet af Forvaltningslovens § 19."

Sundhedsministeriet rejste i foråret 1989 det generelle spørgsmål om partshøring vedrørende Sundhedsstyrelsens udtalelser til patientklagenævnet og indhentede i forbindelse hermed en udtalelse af 15. juni 1989 fra Justitsministeriets lovafdeling. Justitsministeriet udtalte bl.a. følgende

"1. Efter forvaltningslovens § 19 er der pligt for en myndighed til at foretage partshøring med hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Begrebet "faktiske omstændigheder" skal forstås på samme måde, som begrebet anvendes vedrørende ekstraherings- og notatpligten i forvaltningslovens § 12, stk. 2, og § 14, stk. 2, og offentlighedslovens § 6 og § 11. I modsætning til offentlighedsloven af 1970, hvor begrebet "faktiske oplysninger" blev anvendt, anvendes nu det bredere udtryk "oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder". Ændringen betyder, at notat-, ekstraherings- og partshøringspligtens udstrækning ikke i første række er afhængig af, om en oplysning efter sit indhold må karakteriseres som faktisk eller ej, men i højere grad beror på, hvilken funktion oplysningen har i myndighedens sagsbehandling. Afgørende for, om en oplysning skal undergives partshøring, er herefter, om oplysningen er af en sådan karakter, at den bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Høringspligten vil derfor også kunne omfatte oplysninger, der indeholder en subjektivt præget stillingtagen til et forhold, for så vidt vurderingen er af betydning for den administrative bevisoptagelse. Som eksempel kan nævnes udtalelser fra sagkyndige, der har afgivet en vurdering af et forhold, som skal indgå i grundlaget for myndighedens afgørelse, jf. Kommenteret Offentlighedslov, s. 94.

2. Efter § 19 i lov nr. 397 af 10. juni 1987 om sundhedsvæsenets centralstyrelse m.v. skal patientklagenævnet indhente en udtalelse fra Sundhedsstyrelsen, før nævnet træffer afgørelse i en sag. I lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen anføres blandt andet følgende, jf. Folketingstidende 1986/87, tillæg A, sp. 1179

"Det præciseres i § 20, at nævnets behandling skal ske på grundlag af en undersøgelse og vurdering af sagen fra sundhedsstyrelsen, herunder af, hvilken sanktion der efter styrelsens opfattelse eventuelt bør komme på tale. Hermed sikres dels en sundhedsfaglig bedømmelse af sagerne, dels en hensigtsmæssig ressourceudnyttelse, idet nævnssekretariatet bl.a. ikke forudsættes at anvende særlige ressourcer på sagernes faglige undersøgelse. Sundhedsstyrelsens udtalelse er ikke bindende for nævnet, men forudsættes at fremgå af nævnets endelige afgørelse til klager m.fl. Hvis nævnet ønsker at træffe en beslutning, der væsentligt afviger fra indstillingen, vil de faglige aspekter heraf kunne belyses ved en supplerende undersøgelse, typisk i form af en fornyet høring af sundhedsstyrelsen.

Endvidere præciseres det, at sundhedsstyrelsen ved sin oplysning af sagen som hidtil har adgang til at forelægge særlige spørgsmål for retslægerådet.

Sundhedsstyrelsen vil i øvrigt ved sin undersøgelse af sagerne være forpligtet til at følge almindelige forvaltningsretlige regler, således som disse bl.a. har fundet udtryk i forvaltningsloven, lov nr. 571 af 19. december 1985 (ikrafttræden 1. januar 1987)."

Der er efter Justitsministeriets opfattelse ikke i lovteksten eller i bemærkningerne tilstrækkelig klar støtte for at antage, at Sundhedsstyrelsen alene har en sekretariatsmæssig funktion i forhold til patientklagenævnet af den karakter, der sigtes til i forvaltningslovens § 14, nr. 2.

3. På den baggrund er Justitsministeriet enig med Sundhedsministeriet i, at der er tillagt Sundhedsstyrelsen en selvstændig kompetence, og at Sundhedsstyrelsens opgaver i forbindelse med behandlingen af en konkret klagesag ikke kan betragtes som sekretariatsopgaver i forvaltningslovens forstand.

En part, der begærer aktindsigt i Sundhedsstyrelsens udtalelse til nævnet, vil derfor i almindelighed have krav herpå, ligesom parten uopfordret normalt har ret at få udtalelsen med tilhørende indstilling forelagt, såfremt denne indeholder oplysninger, som er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Justitsministeriet er også enig med Sundhedsministeriet i, at partshøringspligten omfatter hele Sundhedsstyrelsens udtalelse, herunder styrelsens vurdering af sagen og forslaget til sanktion.

Partshøringspligten påhviler efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, Patientklagenævnet, der efter centralstyrelsesloven har kompetencen til at træffe afgørelse i klagesagen. Forvaltningslovens § 19, stk. 1, udelukker imidlertid ikke, at der etableres en ordning, hvorefter Sundhedsstyrelsen iværksætter den fornødne partshøring på nævnets vegne, inden udtalelsen afgives til Patientklagenævnet."

Under henvisning til denne udtalelse fra Justitsministeriet bad Sundhedsministeriet i et brev af 29. juni 1989 Sundhedsstyrelsen om fremtidigt at sørge for, at styrelsens udtalelser bliver sendt til partshøring.

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Spørgsmålet om Sundhedsvæsenets Patientklagenævns pligt til at forelægge Sundhedsstyrelsens udtalelser af 30. juni 1988 for Dem må bedømmes på grundlag af forvaltningslovens § 19, stk. 1 og stk. 2, nr. 4. Bestemmelserne har følgende indhold

"§ 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

....

4)

parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger,

..."

Pligten til partshøring er i § 19, stk. 1, afgrænset til at omfatte "bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder." Patientklagenævnet har henvist til, at styrelsens udtalelser hovedsageligt bestod i vurderende bemærkninger om det indhentede faktiske materiale og derfor ikke var omfattet af høringspligten.

Resumé

Sundhedsvæsenets Patientklagenævn traf afgørelse i sager om klage over tandlæge A's behandling af patienter, uden at A forinden havde fået lejlighed til at gøre sig bekendt med og udtale sig om indholdet af Sundhedsstyrelsens udtalelser i sagerne.

Efter lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse træffer patientklagenævnet afgørelse vedrørende klagerne efter at have indhentet en udtalelse fra Sundhedsstyrelsen. Ifølge nævnets forretningsorden skal styrelsens udtalelser indeholde en faglig og juridisk/administrativ vurdering af sagen, herunder en redegørelse for de faktiske forhold, der er tillagt betydning ved Sundhedsstyrelsens vurdering af sagen, samt forslag til eventuel sanktion.

Ombudsmanden udtalte, at både udtalelsens faktuelle oplysninger og styrelsens lægelige/juridiske bedømmelse heraf vedrørte sagens faktiske omstændigheder, hvorfor hele styrelsens indstilling til nævnet var omfattet af partshøringspligten i forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Ombudsmanden fandt yderligere, at styrelsen besad en selvstændig funktion ved sagsbehandlingen af sagerne og afgav udtalelserne på grundlag af et særligt sagkyndigt ansvar. Styrelsens funktion kunne således ikke betegnes som udøvelse af sekretariatsopgaver for nævnet, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 4, jf. § 14, stk. 1, nr. 2.

Ombudsmanden konkluderede herefter, at der var partshøringspligt med hensyn til Sundhedsstyrelsens udtalelser.(J. nr. 1989-88-43).