Opsættende virkning af en offentlig myndigheds klage.

Opsættende virkning af en offentlig myndigheds klage.

A klagede til mig over, at Den Sociale Ankestyrelse i brev af 6. juli 1988 ikke fandt hende berettiget til støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58. Ved afgørelsen ændrede Den Sociale Ankestyrelse en afgørelse truffet af et revaliderings- og pensionsnævn i K Kommune. A klagede endvidere over, at ankestyrelsen ikke havde fundet tilstrækkeligt grundlag for at kritisere, at revaliderings- og pensionsnævnet tillagde Det sociale udvalgs klage over nævnets afgørelse opsættende virkning.

Det fremgik af de foreliggende oplysninger, at A er født uden venstre hånd og underarm. Ved 2 tidligere lejligheder, i 1966 og i 1977, modtog hun støtte til køb af bil på grund af sit handicap. A er uddannet journalist og arbejdede som informationschef. Hun var på ansøgningstidspunktet 49 år gammel.

I 1987 ansøgte A revaliderings- og pensionsnævnet om støtte efter bistandslovens § 58 til udskiftning af sin bil.

Revaliderings- og pensionsnævnets flertal besluttede den 11. januar 1988 at imødekomme A's ansøgning. Nævnets afgørelse blev truffet bl.a. på grundlag af en udtalelse fra A's arbejdsgiver om nødvendigheden af at have rådighed over en bil i hendes stilling. Endvidere indgik i nævnets beslutningsgrundlag udtalelser fra 3 læger, som havde behandlet A i forbindelse med overbelastning af hendes højre arm og skulder.

Beslutningen blev meddelt Socialdirektoratet, som er sekretariat for revaliderings- og pensionsnævnet.

Socialdirektoratet underrettede ikke A om nævnets afgørelse.

Nævnets afgørelse blev herefter drøftet i Det sociale udvalgs møde den 9. februar 1988. Udvalget traf beslutning om at indbringe nævnets afgørelse for Den Sociale Ankestyrelse samt om at anmode om, at klagen blev tillagt opsættende virkning.

Den 3. marts 1988 besluttede nævnet at give socialudvalgets klage opsættende virkning, og i brev af 4. marts 1988 til Den Sociale Ankestyrelse anførte nævnet bl.a. følgende

"...

Det sociale udvalg har begrundet sit ønske om suspensiv virkning med, at man ikke finder at betingelserne efter bilbekendtgørelsen for tilkendelse på erhvervsmæssig indikation, er til stede.

Det skal bemærkes, at ansøgeren ikke har modtaget meddelelse om revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse, idet udvalget har ønsket, inden dette sker, at få ankestyrelsens afgørelse af, om udvalgets anke vil kunne tillægges opsættende virkning...."

I brev af 24. marts 1988 til revaliderings- og pensionsnævnets sekretariat meddelte ankestyrelsen, at styrelsen fandt, at nævnets afgørelse burde have været meddelt A, og at styrelsen ikke kunne tage stilling til Det sociale udvalgs klage, før dette var sket.

I brev af 30. marts 1988 meddelte revaliderings- og pensionsnævnets sekretariat herefter A, at nævnet havde besluttet, at der efter bistandslovens § 58 kunne bevilges hende støtte til køb af bil på nærmere angivne vilkår.

I et følgebrev meddelte nævnet følgende

"Idet der henvises til vedlagte kendelse, hvor De anses for berettiget til bil i henhold til bekendtgørelsens § 2, stk. 1, 1. pkt. og § 8 samt § 9 med fradrag af provenu jf. § 5, kan det oplyses, at det sociale udvalg har besluttet, at indbringe denne afgørelse for Den sociale ankestyrelse. Udvalget har samtidig anmodet ankestyrelsen om at tage stilling til, om anken kan få opsættende virkning. D.v.s. at sætte udbetalingen af lånet m.v. i bero, indtil Den sociale ankestyrelse har udtalt sig.

I et samtidigt brev til Den Sociale Ankestyrelse bad nævnet ankestyrelsen om nu at vurdere "sagens realitet, herunder om den af revaliderings- og pensionsnævnet trufne afgørelse kan gives opsættende virkning".

A anførte bl.a. følgende i en klage til Den Sociale Ankestyrelse

"...Det er vanskeligt for mig at forstå, at jeg ikke umiddelbart har ret til den ydelse, som revaliderings- og pensionsnævnet har tilkendt mig. ..."

I et brev af 20. april 1988 til revaliderings- og pensionsnævnet anførte Den Sociale Ankestyrelse bl.a. følgende

"...

Med hensyn til anmodningen om, at Ankestyrelsen skal tage stilling til, om Revaliderings- og Pensionsnævnets afgørelse kan tillægges opsættende virkning, bemærkes, at dette er et spørgsmål, som skal afgøres af den myndighed, som i øvrigt har truffet afgørelse om sagens realitet. Herefter er der mulighed for at indanke afgørelsen efter de gældende klageregler.

Det fremgår da også af sagen, at Nævnet faktisk har taget stilling til spørgsmålet, idet Nævnet på sit møde den 3. marts 1988 har besluttet at tillægge Det Sociale Udvalgs anke opsættende virkning. Denne beslutning er blot ikke meddelt (A).

Da Nævnet ved sin afgørelse om opsættende virkning har imødekommet Det Sociale Udvalg, kan dette spørgsmål kun behandles af Ankestyrelsen, dersom det indklages af (A).

Ankestyrelsen må derfor påny anmode Nævnet om at underrette (A) om afgørelsen og herunder give klagevejledning. Indtil en sådan underretning foreligger har klage over sagens realitet ikke opsættende virkning, det vil sige at udbetalingen ikke kan sættes i bero.

..."

I et samtidigt brev til A redegjorde Den Sociale Ankestyrelse tilsvarende for styrelsens opfattelse af kompetenceforholdene med hensyn til spørgsmålet om opsættende virkning.

Revaliderings- og pensionsnævnet meddelte herefter i et brev af 22. april 1988 A, at nævnet havde besluttet at give Det sociale udvalgs klage opsættende virkning. Nævnet vejledte A om hendes klageadgang.

I et brev af 3. maj 1988 klagede A til Den Sociale Ankestyrelse over nævnets afgørelse med hensyn til spørgsmålet om den opsættende virkning af Den Sociale Ankestyrelses klage. A anførte bl.a. følgende

"...

Revaliderings- og Pensionsnævnet meddelte mig i brev af 30. marts 1988, at nævnet havde besluttet at yde mig støtte til køb af bil, men først i brev af 22. april meddeler man mig, at nævnet har besluttet at efterkomme det sociale udvalgs ønske.

Jeg mener at have krav på nu at kunne købe ny bil efter de retningslinier, Revaliderings- og Pensionsnævnet meddelte mig i brev af 30. marts. Jeg går derfor ud fra, at ankestyrelsen tager meget hurtigt skridt til at Revaliderings- og Pensionsnævnets afgørelser kan effektueres.

..."

Endvidere redegjorde A for, hvorfor hun fandt, at hun var berettiget til at modtage støtte efter bistandslovens § 58. A kritiserede endelig, at nævnet havde underrettet Det sociale udvalg om nævnets afgørelse, før hun som ansøger blev orienteret om afgørelsen.

Den Sociale Ankestyrelses afgørelse af 6. juli 1988 havde følgende indhold

"Efter de foreliggende oplysninger om (A's) helbredsmæssige og øvrige forhold finder Ankestyrelsen ikke, at der er tale om en sådan nedsættelse af funktionsevnen, at det i væsentlig grad forringer evnen til at færdes eller i væsentlig grad vanskeliggør muligheden for at opnå eller fastholde et arbejde.

(A) findes derfor ikke berettiget til støtte til køb af bil.

Ankestyrelsen ændrer således Revaliderings- og Pensionsnævnets afgørelse af 30. marts 1988.

Ankestyrelsen har ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for at kritisere, at Revaliderings- og Pensionsnævnet har tillagt Det Sociale Udvalgs anke opsættende virkning."

I klagen til mig anførte A bl.a. følgende

"...

Mit handicap - manglende venstre hånd og underarm - bliver ikke mindre med årene. Et sådant handicap betyder voldsom overbelastning af hele den højre side - en belastning der med årene betyder nedslidning og ikke genopbygning. Jeg er i dag 49 år og ikke 27 år, som jeg var, da man første gang ydede mig støtte.

Jeg finder det ganske urimeligt, at man fra myndighederne indhenter erklæring fra egne læger, men bygger afslaget på udtalelse fra læger, som end ikke har set mig.

Efter min mening er det en mangelfuld besked at få, når man blot fortæller mig, at det lægelige skøn er, at jeg ikke har brug for bil i mit arbejde. Hvad så? Hvordan har man tænkt sig, at jeg skal udføre mit arbejde, så jeg kan "holde" tiden ud uden bil?

Det er vanskeligt for mig at forstå, at min kommune har investeret i ombygning af mit køkken, diverse hjælpemidler i hjemmet, når kommunen samtidig giver mig afslag til støtte af køb af bil.

Kommunen anerkender altså mit handicap i hjemmet, men ikke når det gælder arbejdet."

I en udtalelse til mig anførte Den Sociale Ankestyrelse bl.a. følgende

"...

Ved sin realitetsbehandling af spørgsmålet om opsættende virkning har Ankestyrelsen været opmærksom på de synspunkter, der er fremført i Ombudsmandens beretning for 1978, sag nr. 85, herunder specielt vedrørende spørgsmålet om forfaldstidspunktet for engangsydeler. Ankestyrelsen har dog samtidig ment at måtte lægge vægt på den situation, der ville opstå, hvis et revaliderings- og pensionsnævns bevilling af bilstøtte efterfølgende underkendes af Ankestyrelsen uden, at der havde været mulighed for at tillægge - eller ikke var blevet tillagt - en anke fra kommunen opsættende virkning. I denne situation ville Ankestyrelsens efterfølgende afgørelse indebære, at det bevilgede lån til anskaffelse af bil måtte opsiges, og gælden betragtes som forfalden til indfrielse med den sandsynlige virkning, at det anskaffede køretøj måtte tilbageleveres. (A) var i forbindelse med sagens behandling i Ankestyrelsen opmærksom på, at en sådan situation ville kunne indtræde. Hun var yderligere - som anført foran - blevet gjort opmærksom på, at Det Sociale udvalgs klage over nævnets afgørelse ikke havde opsættende virkning, før en meddelelse herom forelå fra nævnet, ledsaget af den fornødne klagevejledning, jf. Ankestyrelsens brev af 20. april 1988 i.f.

Ankestyrelsen skal endelig pege på, at en revision af amtsankenævnenes forretningsorden i 1985 bl.a. medførte, at anke over disse nævns afgørelser ikke kunne tillægges opsættende virkning, hvorimod en lignende bestemmelse ikke blev indføjet i forretningsordenen for revaliderings- og pensionsnævn.

Når Ankestyrelsen i sin afgørelse af 29. juni 1988 udtalte, at man ikke havde fundet tilstrækkeligt grundlag for at kritisere, at Revaliderings- og Pensionsnævnet havde tillagt Det Sociale Udvalgs anke opsættende virkning, havde dette alene relation til sagens realitet. Ankestyrelsens vurdering af det forudgående hændelsesforløb var allerede blevet tilkendegivet i Styrelsens tidligere brev til nævn, kommune og (A)."

Jeg udtalte følgende i en skrivelse til A

"Sagen rejser for det første spørgsmålet om, hvorvidt revaliderings-og pensionsnævnet var berettiget til ved afgørelsen af 22. april 1988 at tillægge kommunens klage opsættende virkning.

Hverken i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 121 af 28. marts 1985 om forretningsorden for revaliderings- og pensionsnævnene eller i den sociale lovgivning i øvrigt findes bestemmelser om, hvorvidt og hvornår en afgørelse fra et revaliderings- og pensionsnævn kan tillægges opsættende virkning.

Efter almindelige forvaltningsretlige grundsætninger har en klage som udgangspunkt ikke opsættende virkning, og en afgørelse skal normalt efterkommes uanset klage. I et vist omfang antages det dog, at der på ulovbestemt grundlag efter en konkret vurdering kan træffes afgørelse om opsættende virkning. Det gælder i alt fald, hvor det drejer sig om bebyrdende forvaltningsakter. Her vil den udstedende myndighed normalt kunne udsætte forvaltningsaktens fuldbyrdelse, indtil klagesagen er afgjort. Anderledes stiller sagen sig med hensyn til tvangsfuldbyrdelse i partsforhold, hvor den berettigede ikke skal affinde sig med, at den bistand, som loven giver ham til at få gennemtvunget sin ret over for den forpligtede, forholdes ham i længere tid, jf. bet. 657/1972, s. 70, 2. sp.

Den foreliggende sag vedrører en begunstigende forvaltningsafgørelse i et partsforhold, hvor den ene part er en offentlig myndighed. I en sådan sag bør der efter min opfattelse kun undtagelsesvis være adgang til at tillægge myndighedens klage opsættende virkning.

Om kommuners klage over amtsankenævns afgørelser om tildeling af sociale ydelser er det antaget i tidligere ombudsmandspraksis, at adgangen til at tillægge en klage opsættende virkning ophører, når den sociale ydelse er forfalden. Medmindre der foreligger ganske særlige omstændigheder, kan der således ikke træffes afgørelse om opsættende virkning fra det tidspunkt, hvor klienten og kommunen har henholdsvis et udbetalingskrav og en udbetalingspligt. Den nævnte praksis, der er omtalt i Folketingets ombudsmands beretning 1978.619 og Folketingets ombudsmands beretning 1983.216, bør efter min opfattelse gælde tilsvarende for et revaliderings- og pensionsnævn. Herefter indtræder forfaldstid med hensyn til engangsydelser normalt "i det øjeblik, klienten får meddelelse om afgørelsen, og at udbetaling derfor straks kan kræves - med den modifikation, der følger af, at der må kræves tid til den rent tekniske ekspedition." (Folketingets ombudsmands beretning 1978.627).

Det er almindeligt antaget, at en afgørelse - herunder en afgørelse om opsættende virkning - skal bekendtgøres for at få retsvirkninger over for parten, jf. f.eks. Carl Aage Nørgård, Sagsbehandling, 3. udg., s. 228.

Revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse af 3. marts 1988 om at tillægge kommunens afgørelse opsættende virkning blev meddelt Dem ved nævnets brev af 22. april 1988. I forhold til Dem kan afgørelsen således først tillægges retsvirkninger fra dette tidspunkt.

Afgørelsen om støtte til bil blev meddelt Dem ved nævnets brev af 30. marts 1988. Fra dette tidspunkt var kommunen forpligtet til på begæring at udbetale hovedydelsen (lånet), forudsat at bevillingsbrevets (let konstaterbare) betingelser var opfyldt. Med hensyn til vægtafgiftsfritagelse bemærker jeg, at den efter min opfattelse må anses som et tillæg til hovedydelsen.

På den baggrund er det min opfattelse, at nævnet var uberettiget til ved brev af 22. april 1988 at tillægge afgørelsen opsættende virkning. De bør derfor efter min opfattelse stilles, som om kommunens klage ikke var tillagt opsættende virkning.

Spørgsmålet er herefter, om et lån efter bistandslovens § 58 kan kræves tilbagebetalt, hvis afgørelsen underkendes af ankestyrelsen, efter at lånet er udbetalt til den berettigede.

Det fremgår af Den Sociale Ankestyrelses brev af 30. november 1988, at styrelsen er af den opfattelse, at "det bevilgede lån til anskaffelse af bil måtte opsiges og gælden betragtes som forfalden til indfrielse med den sandsynlige virkning, at det anskaffede køretøj måtte tilbageleveres."

I den anledning bemærker jeg følgende

Den sociale Ankestyrelses adgang efter ankestyrelseslovens § 9, stk. 1, til bl.a. at ophæve den påklagede afgørelse omfatter principielt også afgørelser, der er til gunst for adressaten.

Af forarbejderne til ankestyrelseslovens § 9 fremgår imidlertid, at "den, der har modtaget en hjælp, som han efter ankestyrelsens afgørelse ikke er berettiget til, vil ikke komme til at tilbagebetale hjælpen, medmindre de almindelige betingelser herfor, dvs. normalt at hjælpen er modtaget "mod bedre vidende" er til stede". (Folketingstidende 1972/73, tillæg B, sp. 626).

De almindelige regler om tilbagebetaling i bistandslovens kapitel 6 finder ikke anvendelse på lån efter bistandslovens § 58. Der er endvidere ikke i Socialministeriets bekendtgørelse om støtte til køb af bil efter bistandslovens § 58 (bekendtgørelse nr. 886 af 11. december 1986 med senere ændringer) hjemlet adgang til opsigelse i en situation som den foreliggende. Opsigelsesadgang forudsætter efter almindelige formueretlige regler, at der foreligger en væsentlig misligholdelse, jf. i øvrigt Jørgen Graversen, Tilbagebetaling af sociale ydelser, s. 82.

På denne baggrund er det min opfattelse, at Den Sociale Ankestyrelse ville have været uberettiget til at opsige lånet, dersom det var udbetalt til Dem i overensstemmelse med revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse af 30. marts 1988.

Derfor må De - uanset Den Sociale Ankestyrelses senere afgørelse - anses for berettiget til at få udbetalt støtten til bil, og jeg har samtidig hermed henstillet til ankestyrelsen at ændre sin afgørelse i overensstemmelse hermed. Endvidere har jeg gjort revaliderings- og pensionsnævnet bekendt med min opfattelse.

Sagen giver mig i øvrigt anledning til følgende bemærkninger om spørgsmålet om kommuners klageadgang.

Den sociale lovgivning indeholder ikke lovbestemmelser, der tillægger kommuner en klageret. Med udgangspunkt i praksis forud for socialreformens gennemførelse forudsattes det imidlertid ved ankestyrelseslovens gennemførelse, at kommunerne er klageberettigede, jf. Folketingstidende, tillæg B 1972/73, s. 624-628. Klageretten er senere lagt til grund i adskillige ombudsmandsudtalelser, bl.a. Folketingets ombudsmands beretning 1978.619 og Folketingets ombudsmands beretning 1983.216.

Foruden kommuners klage over amtsankenævns afgørelser omfatter den refererede praksis tillige kommunernes adgang til at påklage revaliderings- og pensionsnævnenes afgørelser (om tildeling af sociale ydelser) til Den Sociale Ankestyrelse, jf. Lars Nordskov Nielsen, Prøvelse (1986), s. 17. Det særlige ved disse sager er, at der er tale om ydelser, som kommunerne enten ikke eller kun delvis bidrager til betalingen af.

Uden særlig hjemmel kan det i almindelighed ikke antages, at en offentlig myndighed er klageberettiget med hensyn til en anden myndigheds afgørelser, jf. Lars Nordskov Nielsen, Prøvelse, s. 17, og Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 5. udgave, s. 532.

På denne baggrund og på baggrund af den konkrete sag kan der efter min opfattelse rejses det generelle spørgsmål, om der ikke i den sociale lovgivning bør tilvejebringes udtrykkelig lovhjemmel for en så usædvanlig klageadgang. Jeg har samtidig hermed bedt om Socialministeriets bemærkninger til dette spørgsmål."

Resumé

En kommune (K) klagede til Den Sociale Ankestyrelse (DSA) over, at et revaliderings- og pensionsnævn havde besluttet at imødekomme en ansøgning fra A om støtte til køb af en bil, jf. bistandslovens § 58, stk. 3. Forinden havde nævnet besluttet, at klagen skulle tillægges opsættende virkning.

DSA afviste i første omgang at realitetsbehandle klagen, da nævnets beslutning om støtte ikke var blevet meddelt A. Dette skete herefter, men A krævede ikke støtten udbetalt. Senere blev også beslutningen om opsættende virkning meddelt A, som indbragte beslutningen for DSA.

DSA realitetsbehandlede herefter K's og A's klager. Ankestyrelsen ændrede nævnets afgørelse til et afslag, men tiltrådte afgørelsen om opsættende virkning. A var herefter afskåret fra at få støtten udbetalt.

Under henvisning til , at der efter almindelige forvaltningsretlige grundsætninger kun undtagelsesvis kan tillægges opsættende virkning i sager af denne karakter, til tidligere ombudsmandspraksis om ophør af adgang til at tillægge opsættende virkning, når ydelsen er forfalden, og til kravet om, at afgørelser, herunder afgørelser om opsættende virkning, skal bekendtgøres for parten for at få retsvirkninger, havde nævnet efter ombudsmandens opfattelse været uberettiget til at tillægge afgørelsen opsættende virkning. A burde stilles, som om klagen ikke var tillagt opsættende virkning. Endvidere var det ombudsmandens opfattelse, at DSA ville have været uberettiget til at opsige lånet, dersom det var blevet udbetalt til A i overensstemmelse med nævnets afgørelse. A måtte herefter anses for berettiget til at få udbetalt støtten til bil.

Ombudsmanden henstillede til ankestyrelsen at ændre sin afgørelse. (J. nr. 1988-1025-056).