Miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelsesloven.

Miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelsesloven.

Danmarks Naturfredningsforening klagede over proceduren i en sag vedrørende meddelelse af en "overordnet" miljøgodkendelse af en udvidelse af I/S Fynsværket. Anledningen til naturfredningsforeningens klage var, at Miljøankenævnet havde afvist at realitetsbehandle foreningens klage over Miljøstyrelsens stadfæstelse (med nærmere angivne ændringer og tilkendegivelser) af Fyns Amtsråds "overordnede" godkendelse af udvidelsesplanerne.

Miljøankenævnet afviste at behandle sagen under henvisning til, at nævnet ikke havde "beføjelse til eller praktiske muligheder for at meddele tilkendegivelser eller "foreløbige" eller "overordnede" godkendelser eller forholde sig til afgørelser, som er betegnet eller beskrevet som sådan af forudgående instanser", jf. nærmere nedenfor.

I klagen til mig anførte naturfredningsforeningen

" ...

Det, der efter foreningens vurdering er betænkeligt, og det, der får foreningen til at rette henvendelse til Folketingets Ombudsmand, er proceduren i denne sag, sådan som den foreligger efter Miljøankenævnets afgørelse - en afgørelse foreningen i øvrigt er enig i.

...

Danmarks Naturfredningsforening kan med andre ord ikke få realitetsbehandlet ankesagen i Miljøankenævnet, da der ikke foreligger en endelig miljøgodkendelse. Denne godkendelse foreligger endnu ikke medio 1989 - 3 år efter Fynsværkets ansøgning. Derimod har dispensationen for bygge- og anlægsarbejdet, jfr. Mbl. § 72 stk. 3 medført, at byggeriet nu har været igang i 2 år - ligeledes uden en endelig miljøgodkendelse.

Foreningens betænkelighed ved proceduren er således, at den lovhjemlede klageadgang bliver illusorisk.

..."

Det fremgik af de foreliggende oplysninger, at amtsrådets overordnede godkendelse blev meddelt i skrivelse af 21. juli 1987 på grundlag af en ansøgning fra I/S Fynsværket om en godkendelse i henhold til miljøbeskyttelseslovens kapitel V af en udvidelse af værket med en ekstra blok. Amtsrådet skitserede en række vilkår, som amtsrådet fandt kunne ligge til grund for en godkendelse af udvidelsen, men tilkendegav samtidig at den endelige fastlæggelse af vilkårene først ville finde sted senere i en detailgodkendelse.

Samtidig meddelte amtsrådet, med henvisning til miljøbeskyttelseslovens § 72, stk. 3, værket dispensation til påbegyndelse af bygge- og anlægsarbejder til udvidelsen. Den 9. november 1987 krævede amtsrådet byggeriet standset, men den 18. november 1987 meddelte Miljøstyrelsen dispensation til fortsættelse af bygge- og anlægsarbejderne. Styrelsen lagde ved afgørelsen herom til grund, "at virksomhedsudvidelsen umiddelbart kunne etableres i overensstemmelse med gældende planlægningsmæssige bestemmelser, og at forureningen fra virksomheden ved hjælp af vilkår i godkendelsen kunne begrænses på en sådan måde, at der ikke opstår væsentlige gener for omgivelserne."

Den 18. juli 1988 tog Miljøstyrelsen stilling til klager fra blandt andet naturfredningsforeningen over amtsrådets overordnede godkendelse. Styrelsen anførte blandt andet

" ...

Ved sagens behandling og afgørelse finder Miljøstyrelsen at burde lægge følgende generelle antagelser til grund

Overordnet godkendelse.

Miljøbeskyttelsesloven indeholder ingen bestemmelser, der nævner begrebet overordnet godkendelse. Miljøstyrelsen finder imidlertid ikke, at loven er til hinder for, at amtsrådet som sket i det foreliggende tilfælde har meddelt en foreløbig godkendelse, der indeholder myndighedernes vurdering af en række principielle vilkår, hvis overholdelse kunne vise sig prohibitive for den valgte udvidelse (lokalisering) af værket. Specielt ved så store virksomhedstyper, som der her er tale om, og hvis etablering strækker sig over en længere tidshorisont, kan Miljøstyrelsen acceptere en sådan fremgangsmåde. Retsvirkningen af den overordnede eller foreløbige miljøgodkendelse er bl.a., at der efter den ved lov nr. 329 af 4. juni 1986 gennemførte ændring af miljøbeskyttelseslovens § 72, stk. 3-4, kan meddeles dispensation til påbegyndelse af bygge- og anlægsarbejder, dog på ansøgerens egen risiko.

.."

Styrelsen redegjorde dernæst udførligt for de miljømæssige forhold og styrelsens vurdering heraf, og anførte på denne baggrund

" ...

Miljøstyrelsens afgørelse.

Efter en vurdering af sagen på det foreliggende grundlag er det Miljøstyrelsens opfattelse, at den ansøgte udvidelse af Fynsværket I/S vil kunne godkendes efter miljøbeskyttelsesloven, idet det ved vilkårsfastsættelsen vil kunne sikres, at driften af værket efter udvidelsen ikke medfører en uacceptabel forurening.

Miljøstyrelsen stadfæster derfor amtsrådets afgørelse af 16. juli 1987 om godkendelse af udvidelse af værket med blok 7 samt dele af det eksisterende værk, nemlig blok 2 og blok 3.

Det forudsættes, at amtsrådet herefter træffer afgørelse om den endelige udformning af vilkårene under hensyntagen til Miljøstyrelsens foranstående vurderinger og nedenstående betingelser

..."

Herefter skitserede styrelsen de vilkår, som styrelsen fandt kunne stilles ved den endelige miljøgodkendelse. Styrelsens redegørelse herom indeholder en stillingtagen til de af amtsrådet stillede - foreløbige - vilkår (opdelt i 37 punkter).

Afslutningsvis bemærkede styrelsen

" ...

Det skal understreges, at Miljøstyrelsens vurdering af vilkårene i amtsrådets afgørelse er foreløbig, og at man forbeholder sig Miljøstyrelsens stillingtagen til amtsrådets endelige udformning af vilkårene, såfremt disse måtte blive påklaget til Miljøstyrelsen.

Nærværende afgørelse kan påklages til Miljøankenævnet.

..."

I anledning af klage fra blandt andet Danmarks Naturfredningsforening til Miljøankenævnet over styrelsens afgørelse indhentede nævnet udtalelser fra Miljøstyrelsen, herunder en udtalelse af 10. februar 1989, hvori styrelsen efter anmodning fra nævnet nærmere redegjorde for karakteren af styrelsens afgørelse. Heri udtalte styrelsen

" ...

Miljøstyrelsens afgørelse af 18. juli 1988 skal betragtes som en tilkendegivelse af, at det efter styrelsens opfattelse er miljømæssigt forsvarligt at meddele godkendelse af en udvidelse af værket med den valgte lokalisering (og i forbindelse hermed godkendelse af dele af det eksisterende værk), idet det ved vilkårsfastsættelsen vil kunne sikres, at driften af værket efter udvidelsen ikke medfører en uacceptabel forurening.

Miljøstyrelsen stadfæstede derfor amtsrådets afgørelse om godkendelsen som sådan, og styrelsens afgørelse i forvaltningsretlig forstand er begrænset hertil, idet styrelsen ligesom amtsrådet har forudsat, at den endelige fastlæggelse af vilkårene finder sted i en senere fase (detailgodkendelse). Som anført i Miljøstyrelsens afgørelse har styrelsen ikke anset en sådan fremgangsmåde i form af meddelelse af en foreløbig eller overordnet godkendelse for uforenelig med miljøbeskyttelsesloven.

Efter Miljøstyrelsens opfattelse bør genstanden for den administrative rekurs i anledning af den nu foreliggende klage til Miljøankenævnet afgrænses i overensstemmelse hermed. Amtsrådets og evt. Miljøstyrelsens afgørelser om den endelige fastlæggelse af vilkårene vil til sin tid kunne påklages i overensstemmelse med de almindelige regler herom.

Når Miljøstyrelsen i sin skrivelse af 18. juli 1988 desuagtet har fremført en række bemærkninger, der vedrører vilkårsfastsættelsen, skyldes dette dels den givne foranledning, dels at styrelsen har fundet det nødvendigt at foretage en præliminær, miljømæssig vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt det principielt gennem fastsættelsen af passende vilkår vil være muligt at sikre miljømæssigt acceptable forhold efter værkets udvidelse, idet en sådan vurdering selvsagt er en nødvendig forudsætning for en stillingtagen til spørgsmålet om en stadfæstelse af amtsrådets overordnede godkendelse af udvidelsen som sådan.

Disse bemærkninger er ikke i egentlig forvaltningsretlig forstand en del af Miljøstyrelsens afgørelse, selv om Miljøstyrelsen har forudsat, at de tillægges betydning ved den videre sagsbehandling i amtsrådet, og uanset at bemærkningerne på visse punkter er meget konkret udformet. At sidstnævnte er tilfældet, skyldes, at bemærkningerne delvis refererer sig til eller er inkorporeret i de i amtsrådets afgørelse indeholdte tilkendegivelser med hensyn til, hvilke vilkår der vil kunne forventes meddelt ved amtsrådets detailgodkendelse. Opmærksomheden skal i denne forbindelse henledes på, at det i Miljøstyrelsens afgørelse (side 22) er understreget, at Miljøstyrelsens vurdering heraf er foreløbig, og at man forbeholder sig Miljøstyrelsens stillingtagen til amtsrådets endelige udformning af vilkårene, såfremt disse måtte blive påklaget til Miljøstyrelsen.

..."

Om baggrunden for Miljøankenævnets afvisning af at behandle sagen anførte nævnet følgende i sin afgørelse af 25. maj 1989

"På baggrund af Miljøstyrelsens redegørelse af 10. februar 1989 må nævnet være af den opfattelse, at der med Miljøstyrelsens afgørelse af 18. juli 1988 er tale om en række tilkendegivelser over for Fyns Amt om Miljøstyrelsens foreløbige vurderinger af, på hvilke vilkår og under hvilke forudsætninger amtet bør meddele den af såvel amtet som Miljøstyrelsen forudsatte detailgodkendelse i medfør af miljøbeskyttelseslovens kapitel 5.

...

Miljøstyrelsens afgørelses foreløbige karakter understreges af bl.a. punkterne 9, 10, 11, 13 og 14, der, ligesom de øvrige punkter, af styrelsen er betegnet som "betingelser". Ifølge disse punkter skal I/S Fynsværket inden 1. oktober 1988 til Fyns Amt indsende en række konkrete redegørelser og forslag vedrørende bl.a. de forhold, der har givet Danmarks Naturfredningsforening anledning til at indbringe sagen for nævnet.

Nævnet må således, som sagen er oplyst, være af den opfattelse, at nævnet ikke kan behandle den foreliggende klagesag.

En nævnsbehandling efter reglerne i miljøbeskyttelseslovens kapitel 12 må forudsætte, at den påklagede afgørelse foreligger i en sådan endelig form, jf. lovens § 41, herunder navnlig denne bestemmelses stk. 2, at nævnet kan træffe en endelig afgørelse i godkendelsessagen med retsvirkninger som eksempelvis indeholdt i lovens §§ 42, 44 og 83.

Nævnet har derimod ikke beføjelse til eller praktiske muligheder for at meddele tilkendegivelser eller "foreløbige" eller "overordnede" godkendelser eller forholde sig til afgørelser, som er betegnet eller beskrevet som sådanne af forudgående instanser.

Nævnet finder i den forbindelse at måtte pege på, at en antagelse af, at nævnet som 3. instans havde en sådan beføjelse, ville medføre konsekvenser for 1. og 2. instansens efterfølgende stillingtagen til detailgodkendelsens indhold, som ikke forekommer umiddelbart overskuelige. Uoverskueligheden forekommer særlig udtalt i nærværende sag, hvori, som foran anført, der såvel fra amtets som Miljøstyrelsens side er tale om væsentlige reservationer og forbehold samt om behov for yderligere undersøgelser og redegørelser, hvis konsekvenser for såvel ansøger som den godkendende myndighed vil kunne få indflydelse på den endelige godkendelse.

..."

I en udtalelse til mig i anledning af naturfredningsforeningens klage henholdt Miljøankenævnet sig til sin afgørelse. Med hensyn til naturfredningsforeningens bemærkninger om dispensation til bygge- og anlægsarbejder anførte Miljøankenævnet

" ...

Som det fremgår af nævnets afgørelse, har nævnet ikke taget stilling til indhold og retsvirkninger af Miljøstyrelsens afgørelse af 18. juli 1988. Det bemærkes herved, at Fyns Amts afgørelse af 16. juli 1987 om dispensation i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 72, stk. 3 til udførelse af bygge- og anlægsarbejder samt Miljøstyrelsens afgørelse af 18. november 1987 om dispensation til fortsættelse af bygge- og anlægsarbejder ikke kan påklages til nævnet, jf. lovens § 72, stk. 4 in fine."

I en skrivelse til Danmarks Naturfredningsforening udtalte jeg følgende

"Jeg er opmærksom på, at naturfredningsforeningen har klaget over sagens behandling i sin helhed og over for mig udtrykkeligt har erklæret sig enig i Miljøankenævnets afvisning af (bl.a.) foreningens klage. Alligevel har jeg anset det for rigtigst i første omgang alene at koncentrere mig om ankenævnets behandling af sagen. Jeg henviser i øvrigt til mine bemærkninger nedenfor og til vedlagte kopi af min samtidige skrivelse til Miljøstyrelsen.

Miljøankenævnet afviste realitetsbehandling af klagen under henvisning til, at det lå uden for nævnets beføjelser og pligter efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 12 at behandle klage over afgørelser, som ikke foreligger i endelig form.

Jeg forstår ankenævnets standpunkt således, at nævnet ikke mener, at den påklagede "overordnede" godkendelse af I/S Fynsværkets udvidelse var en afgørelse om godkendelse i miljøbeskyttelseslovens (kapitel 5.s) forstand og således heller ikke en afgørelse, der efter lovens § 76 kan påklages til Miljøankenævnet.

Dette standpunkt kan ikke give mig anledning til kritik. Jeg kan herved i hovedsagen tilslutte mig den begrundelse, som nævnet har anført i sin afgørelse af 25. maj 1989, og skal yderligere bemærke følgende

Miljøbeskyttelseslovens kapitel 5 omhandler alene afgørelser om godkendelse af særligt forurenende virksomheder. Godkendelse skal være meddelt, før virksomheden påbegyndes eller udvides, eventuelt ændres bygningsmæssigt, jf. § 35, stk. 1.

Miljøbeskyttelsesloven eller forskrifter udstedt i medfør heraf indeholder ikke hjemmel for udstedelse af "overordnede" eller "foreløbige" godkendelser.

Til en godkendelse efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 5 er knyttet visse retsvirkninger. Blandt andet følger det af miljøbeskyttelseslovens § 44, stk. 4, at miljømyndighederne, så længe virksomheden udøves i overensstemmelse med de fastsatte vilkår, har forholdsvis begrænsede muligheder for at gribe ind over for virksomheden med nye miljøkrav inden for en periode af 8 år efter godkendelsen. Overtrædelse af vilkårene kan efter lovens § 42 medføre forbud mod fortsat drift af virksomheden og eventuelt krav om fjernelse af denne. Vilkårsovertrædelser kan endvidere straffes efter lovens § 83, stk. 1, nr. 3. Det samme gør sig gældende, hvis en godkendelsespligtig virksomhed påbegyndes uden tilladelse, jf. § 83, stk. 1, nr. 4.

Miljøbeskyttelseslovens § 72, stk. 3, indeholder endvidere hjemmel til, at den myndighed, som har givet en miljøgodkendelse, kan give dispensation fra lovens almindelige regel om, at bygge- og anlægsarbejder ikke må påbegyndes, før klagefristen på 4 uger er udløbet. Klagemyndigheden har efter § 72, stk. 4, en tilsvarende beføjelse med hensyn til spørgsmålet om påbegyndelse af bygge- og anlægsarbejder, der er omfattet af en (påklaget) miljøgodkendelse.

En afgørelse om kapitel 5 godkendelse kan påklages i overensstemmelse med reglerne i miljøbeskyttelseslovens kapitel 11 og 12 til Miljøstyrelsen og senere eventuelt til Miljøankenævnet.

Kravene til indholdet af en kapitel 5 godkendelse fremgår af miljøbeskyttelseslovens § 41. Godkendelsen skal for det første angive de omstændigheder, der er lagt til grund for godkendelsen, jf. stk. 1. Efter stk. 2 skal de fastsatte vilkår med hensyn til virksomhedens etablering og drift endvidere være anført i godkendelsen.

Godkendelsen skal i almindelighed fastlægge de endelige vilkår, og vilkårenes indhold må have en vis bestemt karakter, jf. den kommenterede miljøbeskyttelseslov ved Jørgen Bjerring og Gorm Møller, 2. udgave 1986, s. 292. Kravene herom har, som det nævnes anførte sted, ikke kun betydning for virksomheden i relation til de ovenfor nævnte retsvirkninger, herunder navnlig retsbeskyttelsen efter lovens § 44, stk. 4, men også for omboende og organisationer med hensyn til vurderingen af forureningen og dermed også af grundlaget for at klage over en godkendelse.

Det er i praksis antaget, at en godkendelse kan rumme en vis ubestemthed med hensyn til den nærmere fastlæggelse af vilkårene, eventuelt at der tages forbehold om en senere revision (endelig fastsættelse) af vilkårene. Jeg henviser til den kommenterede miljøbeskyttelseslov, s. 292ff og til Miljøankenævnets afgørelse refereret i Kendelser om fast ejendom 1981, s. 105. Ubestemtheden har dog alene vedrørt omfanget af nødvendige afhjælpende foranstaltninger i enkelte henseender, og der har været en særlig begrundelse for ikke at præcisere vilkårene nærmere.

Den foreløbige godkendelse og vilkårsangivelse i denne sag - der alene rummer en endelig stillingtagen til lokaliseringsspørgsmålet (eventuelt prohibitive vilkår) og som reelt alene er begrundet i ønsket om at påbegynde bygge- eller anlægsarbejder - går efter min opfattelse klart ud over de rammer, som hidtil har været anerkendt i praksis.

Godkendelsesbegrebet i miljøbeskyttelsesloven er relativt entydigt. Efter min opfattelse må det nødvendigvis også være det af hensyn til de retsvirkninger, der er knyttet til en godkendelse, jf. ovenfor.

Jeg vil naturligvis ikke bestride, at der kan være et praktisk behov for foreløbige godkendelser som anvendt i denne sag, d.v.s. afgørelser om at en forurenende virksomhed kan placeres et bestemt sted uden væsentlige miljøgener (som ikke vil kunne afhjælpes under en senere vilkårsfastsættelse), og jeg kan for så vidt henvise til det nu verserende lovforslag til ny miljøbeskyttelseslov, lovforslag nr. L 164, fremsat den 18. januar 1990, § 33, stk. 3.

Det afgørende er imidlertid, at det følger af det for forvaltningen almindeligt gældende legalitetsprincip, at en sådan beføjelse kræver en hjemmel i loven.

Da en sådan hjemmel ikke findes i den gældende miljøbeskyttelseslov - der kun giver hjemmel for meddelelse af godkendelser i den ovenfor nævnte forstand - må jeg betragte den meddelte "overordnede godkendelse" som ulovhjemlet og som en disposition, Miljøankenævnet efter reglerne om ankenævnets kompetence ikke er forpligtet til at tage stilling til.

Jeg kan derfor ikke kritisere Miljøankenævnets afvisning af at realitetsbehandle naturfredningsforeningens klage.

Som sagen foreligger for mig, kan jeg ikke foretage noget over for amtsrådet og Miljøstyrelsen i anledning af de trufne afgørelser om "overordnet godkendelse" af Fynsværkets udvidelse.

Da jeg imidlertid går ud fra, at Miljøankenævnets afvisning af at behandle klager over en sådan godkendelse, samt mine bemærkninger ovenfor om hjemmelsspørgsmålet, må give anledning til overvejelser, har jeg samtidig hermed anmodet Miljøstyrelsen om en redegørelse for, hvorledes styrelsen nu ser på adgangen til at meddele "foreløbige godkendelser" og i tilslutning hertil, en redegørelse for konsekvenserne i den konkrete sag.

Når jeg har modtaget svar fra Miljøstyrelsen, vil jeg vende tilbage til sagen."

Resumé

Miljøankenævnet havde afslået at realitetsbehandle en klage over Miljøstyrelsens stadfæstelse af en af Fyns Amtskommune meddelt "overordnet godkendelse" af en udvidelse af I/S Fynsværket. Nævnet henviste til, at det lå uden for nævnets beføjelser og pligter efter miljøbeskyttelseslovens kap. 12 at behandle klager over afgørelser, der ikke forelå i endelig form.

Ombudsmanden udtalte, at nævnets standpunkt ikke kunne give ham anledning til kritik. I tilslutning hertil fremsatte ombudsmanden nogle almindelige bemærkninger om hjemmelsgrundlaget for meddelelse af godkendelse efter miljøbeskyttelseslovens kap. V. Ombudsmanden udtalte blandt andet, at hverken den gældende miljøbeskyttelseslov eller forskrifter, udstedt i medfør heraf, indeholdt hjemmel for meddelelse af "overordnede" eller "foreløbige" godkendelser. Efter ombudsmandens opfattelse faldt den omhandlede godkendelse klart uden for de rammer, der hidtil havde været anerkendt i praksis med hensyn til anvendelse af ubestemte vilkår mv. Ombudsmanden bemærkede i tilslutning hertil, at godkendelsesbegrebet i miljøbeskyttelsesloven er forholdsvis klart og entydigt, hvilket også er nødvendigt af hensyn til de retsvirkninger, der er knyttet til en godkendelse.

Ombudsmanden anmodede Miljøstyrelsen om en redegørelse for adgangen til at meddele "foreløbige godkendelser" - således som spørgsmålet forelå efter Miljøankenævnets afvisning af at behandle en klage herover, og ombudsmandens bemærkninger hertil - samt om en redegørelse for konsekvenserne i den konkrete sag.(J. nr. 1989-1087-11).