Budgetdepartementet afslog forenings anmodning om aktindsigt i henhold til undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 7 og § 10, nr. 2.

Budgetdepartementet afslog forenings anmodning om aktindsigt i henhold til undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 7 og § 10, nr. 2.

Foreningen A klagede over Finansministeriet, Budgetdepartementets afslag i skrivelse af 9. februar 1989 på foreningens anmodning om aktindsigt i en række sager vedrørende tillægsbevillingslovforslagene for årene 1984-87.

Det fremgik af de foreliggende oplysninger, at A i et brev af 10. januar 1989 anmodede Budgetdepartementet om aktindsigt i "de sager, der må være i Budgetdepartementet i relation til tillægsbevillingsforslagene 1984, 1985, 1986 og 1987". Foreningen præciserede, at foreningen især havde interesse i materiale i forbindelse med nogle bestemte konti under Arbejdsministeriet.

Budgetdepartementet afslog ansøgningen i et brev af 9. februar 1989 og henviste til offentlighedslovens § 10, navnlig nr. 2, og § 7, nr. 1 og 2. I en skrivelse af 28. februar 1989 til foreningen og i udtalelsen til mig har departementet uddybet begrundelsen. I skrivelsen af 28. februar 1989 anførte ministeriet blandt andet

"De akter, der således er undtaget fra aktindsigt, vedrører Arbejdsministeriets fremsendelse af bidrag til de pågældende års tillægsbevillingslovforslag, og de dokumenter, hvorom der er nægtet aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7 nr. 1, er ministeriets interne notater om de modtagne bidrag. Der ses ikke efter Finansministeriets opfattelse at være nogen relevans i sagen med hensyn til den af Dem anførte ekstraheringspligt efter offentlighedslovens § 11.

De anfører, at henvisningen til offentlighedslovens § 7 stk. 2 (om brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed) er uforståelig. Finansministeriet skal hertil oplyse, at henvisningen sigter til de edb-udskrifter af tillægsbevillingsbidragene, der løbende fremsendes mellem Budgetdepartementet og Regnskabsdirektoratet."

I en udtalelse til mig i anledning af klagen henviste departementet yderligere til følgende

"(A) har ikke krav på at se "brevveksling mellem ministerier om lovgivning, herunder bevillingslove" (offentlighedslovens § 10 nr. 2). Derfor er breve med bidrag til tillægsbevillingslovforslag og totalrammeredegørelser udeladt.

Der er ikke krav på at se "dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug". (offentlighedslovens § 7 nr. 1). Derfor er Budgetdepartementets notater om de modtagne bidrag til tillægsbevillingslovforslag udeladt.

Der er ikke "krav på at se brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed". (offentlighedslovens § 7 nr. 2). Derfor er oversendelser af edb-udskrifter mellem Budgetdepartementet og Statens Regnskabsdirektorat udeladt.

Herefter er der ikke andre akter at give (A) indsigt i."

A gjorde under sagen gældende, at det hensyn der ligger bag undtagelsesbestemmelsen i § 10, nr. 2 - hensynet til den politiske beslutningsproces - ikke gør sig gældende i forbindelse med de sager, hvori foreningen har søgt om aktindsigt. Desuden påberåbte foreningen sig, at der er ekstraheringspligt i henhold til lovens § 11, og at i hvert fald dele af dokumenterne er undergivet aktindsigt. Endelig anførte foreningen, at offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., åbner mulighed for, at der ydes "meroffentlighed", og at der kunne være anledning til at yde aktindsigt efter denne regel, idet der ikke var betænkeligheder forbundet med udlevering af dokumenterne.

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Ifølge offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt., kan enhver med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med de dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.

I 2. pkt. i samme stykke er der bestemt, at "en forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt."

I den foreliggende sag er spørgsmålet, om Budgetdepartementet kunne afslå foreningens ansøgning i henhold til undtagelsesbestemmelserne i § 7 og 10, nr. 2.

Disse bestemmelser har følgende indhold

"§ 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug.

2) brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed."

...

"§ 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke

...

2) Brevveksling mellem ministerier om lovgivning, herunder bevillingslove.

... "

Endvidere rejser sagen spørgsmål om anvendelsen af lovens § 11, stk. 1, der har følgende indhold

"§ 11. Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-5, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler."

1) Det følger af bestemmelsen i § 7, at dokumenter, der er udarbejdet i Budgetdepartementet vedrørende de nævnte bevillingskonti alene til departementets eget brug, ikke er undergivet aktindsigt. Derimod er dokumenter, departementet har afgivet til eller modtaget fra andre myndigheder eller private, eksterne og således ikke omfattet af denne undtagelsesbestemmelse.

En del af dokumenterne i de sager, foreningen har søgt aktindsigt i, er udvekslet mellem Budgetdepartementet og Arbejdsministeriet. Disse dokumenter er eksterne og følgelig ikke omfattet af § 7. Dokumenterne angår imidlertid lovgivning - tillægsbevillingslove - og er desuden alene udvekslet mellem ministerier. Uanset dokumenternes eksterne karakter kunne disse dokumenter derfor undtages i henhold til bestemmelsen i § 10, nr. 2. Denne del af Budgetdepartementets afgørelse kan derfor ikke give mig grundlag for kritik. Det tilføjes, at der hverken i lovteksten eller forarbejderne til bestemmelsen er holdepunkt for at antage, at det er en forudsætning for at undtage dokumenter i medfør af denne bestemmelse, at myndigheden i det enkelte tilfælde kan godtgøre en offentlig interesse i at undtage dokumenterne fra aktindsigt.

2) Blandt materialet i de sager, foreningen bad om aktindsigt i, er nogle oversigter, der er udarbejdet af Statens Regnskabsdirektorat over udgifter afholdt på de nævnte konti og sendt til Budgetdepartementet. Budgetdepartementet afslog at udlevere disse dokumenter under henvisning til § 7, nr. 2, og har således lagt til grund, at Budgetdepartementet og Regnskabsdirektoratet er forskellige enheder inden for samme myndighed.

Statens Regnskabsdirektorat er oprettet som institution under Finansministeriet, Budgetdepartementet, og ledes af en direktør. Direktoratet administrerer statens centrale regnskabssystem, statens centrale lønsystem, samt står for opstillingen af statens regnskab og de dermed forbundne administrative opgaver, jf. Kongelig Dansk Hof- og Statskalender, pkt. 573. Der er således tale om en myndighed med almindelig direktoratsstatus, og direktoratet må i lighed med centraladministrationens øvrige direktorater og styrelser anses for en selvstændig myndighed i forhold til det pågældende departement. Brevveksling mellem Budgetdepartementet og Statens Regnskabsdirektorat kan herefter ikke antages at være foregået inden for samme myndighed og således heller ikke for omfattet af § 7. Da der ikke er tale om brevveksling mellem ministerier - men mellem et ministerium og et direktorat - er disse dokumenter heller ikke omfattet af § 10, nr. 2.

Jeg har gjort Finansministeriet, Budgetdepartementet bekendt med min opfattelse og samtidig henstillet til departementet at træffe ny afgørelse i forhold til Dem på grundlag af det, jeg har anført ovenfor.

3) For såvel dokumenter, som må anses for internt arbejdsmateriale og som derfor kan undtages i henhold til § 7, som for dokumenter, der kan undtages efter § 10, nr. 2, gælder ifølge § 11, stk. 1, den modifikation, at den del af dokumentet, der består i oplysninger om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, alligevel er undergivet aktindsigt.

I forarbejdsbemærkningerne til bestemmelsen anførtes blandt andet følgende om bestemmelsens formål og rækkevidde

"Bestemmelsen, der er ny, lovfæster den såkaldte "ekstraheringspligt", der i et vist omfang er blevet indfortolket i den gældende lovs § 4.

Ekstraheringspligten efter stk. 1 omfatter således enhver konkret oplysning om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagsforholdet, der ikke fremgår af de dokumenter, der er undergivet aktindsigt efter de almindelige regler.

Ekstraheringspligten omfatter ikke blot oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, som myndigheden har været forpligtet til at gøre notat om efter lovforslagets § 6, men også oplysninger, som myndigheden har tilført sagen fra sine interne arbejdsdokumenter i andre sager eller fra registre og lignende.

I modsætning til notatpligten i lovforslagets § 6 gælder ekstraheringspligten som udgangspunkt alle de sagstyper, der er omfattet af loven, d.v.s. også administrative sager, der indgår i faktisk forvaltningsvirksomhed. Ikke enhver oplysning, der er nedskrevet, er omfattet af ekstraheringspligten, idet den kun gælder for oplysninger af væsentlig betydning for sagsforholdet. Det forhold, at en oplysning på et tidspunkt nedfældes i et dokument, der indgår i sagen, må i nogle tilfælde tages som udtryk for, at oplysningen i hvert fald på dette tidspunkt ikke blev anset for betydningsløs. Imidlertid kan det senere vise sig, at oplysninger, der oprindelig blev anset for at være af betydning, og som derfor blev noteret på sagens akter, på et senere stadium i sagsbehandlingen er betydningsløse. Omfanget af ekstraheringspligten kan derfor afhænge af, på hvilket tidspunkt begæring om aktindsigt fremsættes."

(Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 225).

Bestemmelsen synes i første række at tage sigte på dokumenter, der indgår i konkrete sager. Bestemmelsen gælder imidlertid ifølge sin ordlyd også dokumenter, der kan undtages i henhold til § 10, nr. 1-5, herunder den i denne sag relevante undtagelse i § 10, nr. 3, vedrørende lovgivning - det vil sige dokumenter, der i almindelighed indgår i sager af generel art. Bestemmelsen er udtrykkeligt begrænset til ikke at omfatte § 10, nr. 6, der omhandler "materiale, der tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser", det vil sige materiale, som indgår i sager, der ligesom de her omhandlede typisk er af generel karakter. Lovgiver har således været opmærksom på, at det kan give anledning til problemer at foretage ekstrahering fra dokumenter, der primært kommer fra talmateriale og udgør grundlaget for almene sager, men ikke fundet anledning til undtage sådanne dokumenter fra ekstraheringspligten i § 11, stk. 1. Det må således lægges til grund, at § 11, stk. 1 skal anvendes både på internt materiale efter § 7 og på dokumenter vedrørende lovgivning (§ 10, nr. 3).

I skrivelsen af 28. februar 1989 til Dem afslog Budgetdepartementet at foretage ekstrahering i henhold til § 11 med følgende bemærkning: "Der ses ikke efter Finansministeriets opfattelse at være nogen relevans i sagen med hensyn til den af Dem anførte ekstraheringspligt efter offentlighedslovens § 11". Jeg må herefter lægge til grund, at § 11, stk. 1, slet ikke har været taget i betragtning ved bedømmelsen af foreningens ansøgning om aktindsigt, og at der således ikke har været foretaget en gennemgang af dokumenterne med henblik på at vurdere i hvilken udstrækning, der skulle foretages ekstrahering af de undtagne dokumenter med henblik på meddelelse af aktindsigt.

Dette må jeg betragte som en fejl.

Jeg har samtidig hermed gjort Finansministeriet, Budgetdepartementet, bekendt med min opfattelse samt henstillet, at departementet i forbindelse med en fornyet behandling af foreningens ansøgning tager stilling til, om dele af de omhandlede dokumenter skal udleveres i henhold til § 11, stk. 1."

Resumé

A anmodede Budgetdepartementet (B) om aktindsigt i "de sager, der må være i B" vedrørende tillægsbevillingsforslagene i 1984, 1985, 1986 og 1987. Sagerne blev senere præciseret til forskellige konti.

B afslog anmodningen under henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 2, og § 7, nr. 1 og 2. B anførte, dels at nogle dokumenter var ministeriets interne notater om de modtagne bidrag, dels at andre dokumenter var sendt af Arbejdsministeriet som bidrag til de pågældende års tillægsbevillingslovforslag; endelig var andre dokumenter modtaget fra Statens Regnskabsdirektorat og dermed udvekslet inden for samme myndighed.

De dokumenter, der var udarbejdet i B vedrørende bevillingskonti alene til B's eget brug, måtte efter ombudsmandens mening anses for interne og således ikke undergivet aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 7.

De dokumenter, der var modtaget fra Arbejdsministeriet, måtte anses for eksterne og ikke omfattet af § 7. Da dokumenterne angik lovgivning - tillægsbevillingslove - og var udvekslet mellem ministerier, kunne dokumenterne dog undtages i henhold til § 10, nr. 2.

Denne del af B's afgørelse gav derfor ikke ombudsmanden grundlag for kritik.

Statens Regnskabsdirektorat måtte efter ombudsmandens mening anses for en myndighed med almindelig direktoratsstatus og i lighed med centraladministrationens øvrige direktorater og styrelser anses som en selvstændig myndighed i forhold til det pågældende departement. De dokumenter, der var sendt fra direktoratet til B, måtte derfor anses for eksterne og kunne ikke undtages i henhold til § 7. Dokumenterne var ej heller omfattet af § 10, nr. 2, da der her var tale om brevveksling mellem et ministerium og et direktorat. Ombudsmanden henstillede til B at træffe ny afgørelse vedrørende disse dokumenter på grundlag af det anførte.

For såvel de dokumenter, der kunne undtages fra aktindsigt i henhold til § 7, som de dokumenter, der kunne undtages efter § 10, nr. 2, gælder ekstraheringspligten, jf. § 11, stk. 1. Denne bestemmelse måtte antages ikke at have været taget i betragtning ved behandlingen af A's anmodning om aktindsigt, hvilket ombudsmanden betragtede som en fejl. Ombudsmanden henstillede, at B i forbindelse med fornyet behandling af anmodningen tog stilling til, om dele af dokumenterne skulle udleveres i henhold til § 11, stk. 1. (J.nr. 1989-416-23).