Borgmester inhabil ved behandling af sag mod selskab, hvori han indtog formandspost.

Borgmester inhabil ved behandling af sag mod selskab, hvori han indtog formandspost.

A, der boede til leje i et almennyttigt boligbyggeri klagede til X kommune, der var tilsynsførende med boligselskabet, over vedligeholdelsen af lejligheden. Borgmesteren i X kommune, der samtidig var formand for boligselskabets bestyrelse, deltog i kommunens behandling af sagen. I min undersøgelse beskæftigede jeg mig kun med spørgsmålet vedrørende borgmester B's habilitet.

Det fremgik af sagen, at A og hendes mand flyttede ind i en lejlighed i et almennyttigt boligselskab i X by. Straks efter indflytningen gjorde A og hendes mand, som døde den 27. august 1983, gældende, at lejlighedens vedligeholdelse var mangelfuld. Dette spørgsmål blev foreløbig afsluttet ved, at A den 16. september 1983 underskrev en erklæring om, at manglerne var udbedret. Siden har A i breve og under møder med boligselskabet bestridt, at manglerne var udbedret og anfægtet de forhold, hvorunder hun afgav sin underskrift. A har siden rejst flere spørgsmål vedrørende lejlighedens vedligeholdelse, bl.a. har hun over for boligselskabet påberåbt sig, at den udvendige vedligeholdelse af lejligheden påhviler selskabet, og at det derfor ikke har kunnet aftales, at de beboere, der selv er i stand hertil, skal male træværk udvendig.

I juni 1986 forelagde A sagen for X kommune, som er tilsynsførende med boligselskabet. Kommunen har flere gange besvaret henvendelser fra A om sagen, bl.a. i et brev af 4. februar 1988 vedrørende tidspunktet for hendes mands bisættelse. Baggrunden for dette brev var, at A på et tidspunkt i forhold til Boligstyrelsen gjorde gældende, at hendes underskrift den 16. september 1983 ikke kunne være bindende, da hendes mand blev bisat denne dag, og at hun havde følt sig presset til at skrive under på, at lejligheden var sat i stand. Boligselskabet tilvejebragte i den forbindelse oplysning fra kordegnekontoret om, at hendes mand var død den 27. august 1983 og var blevet bisat den 31. august s.å. og ikke som angivet af A den 16. september 1983. Siden har A fra kordegnekontoret fået en erklæring om, at urnenedsættelsen skete den 16. september 1983, og at denne handling ikke sjældent i daglig tale betegnes bisættelse.

I brevet af 4. februar 1988, som blev underskrevet af borgmester B, oplyste kommunen, at den første erklæring var blevet fremskaffet fra kordegnekontoret af borgmesteren, som også er formand for bestyrelsen for Y Boligselskab og givet videre til selskabet.

I begyndelsen af 1986 rettede A henvendelse til Boligstyrelsen om sagen, og styrelsen har flere gange bl.a. i en skrivelse af 7. oktober 1987 afgivet vejledende udtalelser i sagen.

Borgmesteren medvirkede, som det ses ovenfor, ved kommunens behandling af A's henvendelse om sagen. Da han samtidig er formand for selskabets bestyrelse, foreligger der spørgsmål, om borgmesteren burde have afstået fra at deltage i kommunens behandling af sagen på grund af inhabilitet.

Dette spørgsmål må afgøres på grundlag af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3, og § 3, stk. 2. Disse bestemmelser har følgende indhold

"§ 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis

....

3) vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald.

....

Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn."

Ifølge § 4 i vedtægterne for Y Boligselskab, X by, består selskabets bestyrelse af 7 medlemmer. 3 medlemmer vælges af Arbejdernes Fællesorganisation og 4 af afdelingsbestyrelserne i fællesskab.

Det er oplyst, at B er valgt af Arbejdernes Fællesorganisation.

Boligstyrelsen anførte i en skrivelse af 9. september 1988 til mig følgende om B's habilitet

"Et væsentligt element i Boligstyrelsens tilsynsvirksomhed er samspillet med den pågældende kommunalbestyrelse og kommunens tilsynsmedarbejdere på området, idet man i kommunen har det lokale kendskab til forholdene i selskaberne og i de enkelte boligafdelinger. Boligstyrelsen er helt opmærksom på, at det ud fra forvaltningsmæssige habilitetssynspunkter kan være betænkeligt, at en tilsynsmyndighed selv er repræsenteret i ledelsen af det selskab, som er genstand for tilsynsvirksomheden, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3.

Men Boligstyrelsen har hidtil generelt anset det for en fordel, at have kommunalbestyrelsen repræsenteret direkte i selskabsbestyrelsen på grund af den indsigt, de styringsmuligheder og direkte samarbejdsmuligheder f.eks. i byggesager, det medfører. Mange potentielle klager og regnskabsproblemer m.v. kan løses i deres vorden uden inddragelse af hele kommunalbestyrelsen, Boligstyrelsen og eventuelt advokater og domstole. Man lægger herved vægt på, at de pågældende bestyrelsesmedlemmer er valgt af kommunalbestyrelsen med henblik på primært at varetage kommunens interesser i boligselskabets bestyrelse, og at der ikke ved den form, hvorunder det almennyttige byggeri økonomisk og organisatorisk er lagt til rette, ses at være noget modsætningsforhold mellem kommunens og boligselskabets interesser. Endvidere bemærkes, at praksis viser, at kommunalbestyrelsesmedlemmer, der er medlem af et selskabs bestyrelse, ved afstemninger i kommunalbestyrelsen undlader at deltage i afstemninger, hvis sagerne "kommer for tæt på" deres virke i selskabsbestyrelsen.

For så vidt angår selskabets øverste myndighed skal bemærkes, at dennes indflydelse på den daglige drift af selskabet typisk vil være yderst begrænset. Øverste myndighed beskæftiger sig normalt kun med vedtægtsændringer, beslutninger om nybyggeri, sammenlægning og salg af afdelinger samt formel godkendelse af regnskaber.

Forvaltningsloven har egentlig ikke ændret Boligstyrelsens opfattelse af situationen, idet inhabilitet efter denne lovs § 3, stk. 2 ikke foreligger, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn. I denne forbindelse har Boligstyrelsen hæftet sig ved, at Justitsministeriet i vejledningen af 1986 om forvaltningsloven, (punkt 16, pag. 12-13) har anført, at der med loven ikke er tilsigtet nogen ændring i kommunalretlig praksis, hvorefter kommunalbestyrelsesmedlemmer, der af kommunalbestyrelsen eller efter dennes indstilling er indvalgt i en selskabsbestyrelse for at varetage kommunale interesser, ikke i almindelighed antages at bevirke, at den pågældende er inhabil ved kommunalbestyrelsens behandling af en sag, hvori selskabet er part.

Uanset (X) byråds erklæring af 13.7.1988 er der for Boligstyrelsen ingen tvivl om, at borgmester (B) har medvirket ved kommunens behandling af store dele af klagerne fra (A), jf. at han har underskrevet adskillige breve i sagen.

Selv om vedtægterne for (Y) Boligselskab i (X) by adskiller sig fra normalvedtægterne, således at det er Fællesorganisationen, der har indvalgt borgmesteren i bestyrelsen og ikke kommunalbestyrelsen, er Boligstyrelsen nærmest tilbøjelig til at mene, at habilitetsproblematikken er den samme, som hvis normalvedtægterne havde været gældende, jf. den ovenfor beskrevne normalsituation. Vedtægternes indhold på dette punkt må have en lokal historisk baggrund. Man lægger herved vægt på, at såfremt Fællesorganisationen ved et bestyrelsesvalg undlader at indvælge repræsentanter for byrådet og sidstnævnte fortsat ønsker direkte repræsentation i bestyrelsen, har byrådet som selskabets øverste myndighed kompetence til at ændre vedtægterne. Vedtægterne er iøvrigt ændret for nylig på grund af de beboerdemokratiske regler.

På baggrund af den ovenfor nævnte normalsituation og Boligstyrelsens generelle praksis på tilsynsområdet har styrelsen ved behandlingen af den konkrete sag ikke overvejet borgmesterens mulige inhabilitet nærmere, selvom styrelsen har været opmærksom på hans centrale placering og dobbelthverv."

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Der er for så vidt ikke tvivl om, at (B) som formand for (Y) Boligselskab som udgangspunkt måtte anses for inhabil ved kommunens behandling af Deres henvendelser om Deres boligsag, jf. herved forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3. Spørgsmålet er imidlertid, om der som følge af interessens karakter eller styrke ikke kunne antages at være fare for, at afgørelsen ville kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn, jf. § 3, stk. 2.

Ved bedømmelsen af dette spørgsmål bør det undersøges nærmere, hvilke opgaver og interesser (B) skulle varetage ved udøvelsen af hvervene som henholdsvis formand for selskabet og som borgmester.

Ifølge boligselskabets vedtægter har bestyrelsen - og således også formanden - den overordnede ledelse af selskabet og træffer i den forbindelse bl.a. bestemmelse om den daglige administration. Endvidere godkender bestyrelsen årsregnskaber for selskabet og dets afdelinger, ligesom bestyrelsen hvert år vedtager budget for det følgende regnskabsår, jf. vedtægtens § 5.

Ifølge § 18 i lov om boligbyggeri fører kommunalbestyrelsen tilsyn med de almennyttige boligselskaber efter regler, der fastsættes af boligministeren. Sådanne regler er fastsat i kapitel 12 i bekendtgørelse nr. 784 af 14. december 1988 om almennyttig boligvirksomhed (bekendtgørelse nr. 220 af 24. maj 1985 på sagens tidspunkt). Efter disse regler skal kommunen bl.a. påse, at driften er i overensstemmelse med bestemmelserne i lov om boligbyggeri, bekendtgørelsen om almennyttig boligvirksomhed og selskabets vedtægter. Endvidere fører kommunen kontrol med, at regnskabsmateriale indsendes i overensstemmelse med bekendtgørelsens § 24, godkender forhøjelser af boligafgift som følge af forbedringer, ombygninger og udbedringer. Efter § 34 påser kommunalbestyrelsen endvidere, at ejendommenes vedligeholdelsesstand er forsvarlig.

Borgmesteren er formand for kommunalbestyrelsen og har desuden den øverste daglige administration af kommunen, jf. § 30 og § 31 i den kommunale styrelseslov.

Hvervet som formand for et boligselskab indebærer efter min opfattelse opgaver og pligter i forhold til selskabets interesser, som i betydeligt omfang må anses som selvstændige overfor - og principielt forskellige fra - de opgaver og interesser, kommunalbestyrelsen skal varetage som tilsynsførende med selskabet. Jeg kan derfor ikke generelt anerkende Boligstyrelsens standpunkt, hvorefter der ved udøvelsen af de forskellige hverv reelt er tale om varetagelse af samme interesser, og der derfor ikke foreligger nogen interessekonflikt.

Kommunalbestyrelsens funktion som tilsynsførende med selskabet indebærer efter omstændighederne, at kommunalbestyrelsen må tage stilling til konflikter mellem selskabet og dets lejere m.fl., hvorunder der foreligger spørgsmål om, hvorvidt selskabet har overholdt gældende bestemmelser i lov om boligbyggeri med tilhørende bekendtgørelser og vedtægter. I sådanne tilfælde er der efter min opfattelse som udgangspunkt tale om en sådan konflikt mellem på den ene side selskabets interesser og på den anden side de almene interesser, kommunalbestyrelsen skal varetage som tilsynsførende med selskabet, at sammenfaldende hverv - i hvert fald som henholdsvis formand for kommunalbestyrelsen og formand for selskabsbestyrelsen - må medføre inhabilitet.

I det foreliggende tilfælde drejede Deres henvendelse til kommunen sig bl.a. om, hvorvidt boligselskabet overholdt de gældende bestemmelser om udførelse af vedligeholdelsesarbejder, og der forelå en forholdsvis skarp meningsudveksling herom samt om omstændighederne i forbindelse med Deres underskrift den 16. september 1983.

På den baggrund er det min opfattelse, at borgmesteren var inhabil og ikke burde have deltaget i kommunens behandling af sagen.

Boligstyrelsen burde efter min mening have været opmærksom på dette forhold og enten selv have udtalt sig om spørgsmålet eller have videresendt denne del af sagen til Tilsynsrådet for (V) amt med henblik på, at rådet fik lejlighed til at tage stilling til inhabilitetsspørgsmålet."

Resumé

Hvervet som formand for et boligselskab måtte efter ombudsmandens mening indebære opgaver og pligter i forhold til selskabets interesser, som i betydeligt omfang måtte anses som selvstændige og forskellige fra de opgaver og interesser, kommunalbestyrelsen skal varetage som tilsynsførende med selskabet. Ombudsmanden kunne derfor ikke generelt anerkende kommunalbestyrelsens funktion som tilsynsførende med selskabet indebærer efter omstændighederne, at den må tage stilling til konflikter mellem selskabet og dets lejere m.fl. I sådanne tilfælde er der da som udgangspunkt tale om en sådan konflikt, at sammenfaldende hverv - i hvert fald som henholdsvis formand for kommunalbestyrelsen og for selskabsbestyrelsen - må medføre inhabilitet, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3.

I det foreliggende tilfælde drejede A's henvendelse til kommunen sig bl.a. om, hvorvidt boligselskabet overholdt gældende bestemmelser om udførelse af vedligeholdelsesarbejder, og der forelå en forholdsvis skarp meningsudveksling herom. På denne baggrund fandt ombudsmanden, at borgmesteren var inhabil og ikke burde have deltaget i kommunens behandling af sagen.

Boligstyrelsen burde efter ombudsmandens opfattelse have været opmærksom på spørgsmålet, og han gjorde styrelsen bekendt med denne opfattelse.

(J. nr. 1988-815-15).