PROCESSUELLE REGLER PÅ TOLD SKATS OMRÅDE 2007 M. OFFENTLIGHED OG TAVSHEDSPLIGT

Processuelle regler på SKATs område 2007-3

M. Offentlighed og tavshedspligt

Formålet med reglerne om aktindsigt er at sikre offentlighed i forvaltningen. Reglerne om aktindsigt regulerer derfor efter offentlighedsprincippet forvaltningens videregivelse af oplysninger til private ud fra privates lovbestemte ret til at modtage visse oplysninger efter anmodning.

Offentlighedsprincippet viger i et vist omfang for princippet om tavshedspligt vedrørende oplysninger om private og offentlige forhold. Formålet med tavshedspligten er dels at beskytte privatlivets fred og private erhvervsinteresser og dels at beskytte offentlige interesser, fx hensynet til gennemførelse af offentlig kontrol, myndighedernes beslutningsproces mv. Gældende ret på området afspejler derfor afgrænsningen mellem de to modsatrettede hensyn.

M.1 Aktindsigt

En anmodning om aktindsigt skal afgøres efter forvaltningslovens kapitel 4 om partens ret til aktindsigt, jf. lov nr. 571 af 19. december 1985, med de ændringer, der følger af lov nr. 347 af 6. juni 1991, lov nr. 215 af 22. april 2002, lov nr. 382 af 6. juni 2002, lov nr. 215 af 31. marts 2004 og lov nr. 552 af 24. juni 2005, eller efter offentlighedslovens regler om aktindsigt for enhver, jf. lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen, med de ændringer, der følger af lov nr. 347 af 6. juni 1991, lov nr. 504 af 30. juni 1993, lov nr. 276 af 13. maj 1998, lov nr. 429 af 31. maj 2000 og lov nr. 552 af 24. juni 2005. For så vidt angår anmodninger om indsigtsret efter lov om behandling af personoplysninger, jf. lov nr. 429 af 31. maj 2000, som ændret ved lov nr. 280 af 25. april 2001, se afsnit M.2 .

I sager (om told, eller sager) der indeholder dokumenter modtaget fra udlandet, herunder fra institutioner i EU, gælder derudover bl.a. forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt og forordning nr. 515/1997 og gensidig bistand samt visse forordninger om administration af EU's landbrugsordninger (FEOGA). Afgørelser om aktindsigt skal således tillige træffes med hjemmel i disse regler, medmindre aktindsigtsbegæringen i stedet henvises til afgørelse af en EU-institution, jf. art. 5, 2. afsnit, i forordning nr. 1049/2001.

Om gennemførelsen af principperne i forordning nr. 1049/2001 kan henvises til EU-Kommissionens rapport af 30. januar 2004 og om anvendelsen i 2003 og 2004 af forordning nr. 1049/2001 kan henvises til EU-Kommissionens beretninger af henholdsvis 30. april 2004 og 29. juli 2005. Derudover foreligger der en vis retspraksis fra Retten i første Instans og fra EF-Domstolen.

M.1.1 Krav til anmodningen

En anmodning om aktindsigt skal angive den sag eller det dokument, den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med, jf. FVL § 9, stk. 1, 2. pkt., og OFL § 4, stk. 3. Den der ønsker aktindsigt må derfor have et vist kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelse til vedkommende myndighed. Identifikationskravet betyder imidlertid ikke, at der skal opgives et journalnummer. Anmodningen skal blot indeholde tilstrækkelige oplysninger til at myndigheden gennem sine journaler kan finde den pågældende sag eller det pågældende dokument.

Myndigheden skal i fornødent omfang efter forvaltningslovens almindeligt gældende sagsbehandlingsregler vejlede om, hvilke oplysninger der er nødvendige i det enkelte tilfælde, jf. FVL § 7, stk. 1. Se endvidere afsnit E.3.1 om vejledningspligten. Da de to lovbestemmelser om identifikationskravet i henholdsvis forvaltningsloven og offentlighedsloven tager sigte på at regulere forskellige forhold, antages det, at de også skal fortolkes forskelligt. Det antages således, at der efter forvaltningsloven består en vidtgående vejledningspligt over for parten med hensyn til, hvilke oplysninger myndigheden skal bruge for at finde de sager, hvori den pågældende er part. Bestemmelsen i OFL § 4, stk. 3, giver derimod hjemmel for afslag, uanset at genstanden for anmodningen er let identificerbar, hvis anmodningen reelt tilsigter at skabe adgang til en ubestemt flerhed af sager. Forvaltningen har således ikke pligt til at imødekomme anmodninger om aktindsigt efter offentlighedsloven i alle sager af en bestemt art eller alle sager inden for en bestemt periode. Det følger dog af god forvaltningsskik, at der bør udvises tilbageholdenhed med at afslå sådanne anmodninger fra pressen, jf. FOB 1995, 244 ff. om aktindsigt i en liste over selskabstømmere.

Forvaltningsloven og offentlighedsloven indeholder ikke yderligere indholdsmæssige eller formmæssige krav til anmodningen. Det betyder eksempelvis, at der ikke kan stilles krav om skriftlighed eller begrundelse. En anmodning om aktindsigt, der modtages pr. telefon, skal derfor behandles og afgøres som en skriftlig anmodning.

M.1.2 Forvaltningsloven eller offentlighedsloven

Efter reglerne om aktindsigt er der ikke krav om, at den der anmoder om aktindsigt skal identificere sig. Imidlertid har forvaltningsloven og offentlighedsloven hver sit anvendelsesområde for så vidt angår personkreds og sagstyper, og det vil derfor normalt være af betydning, hvem der anmoder om aktindsigt, jf. afsnit M.1.2.1 . Endvidere er forholdet til tavshedspligt og omfanget af retten til aktindsigt, herunder undtagelser, forskellig efter de to love.

M.1.2.1 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven regulerer parters udvidede adgang til aktindsigt i afgørelsessager.

Personkreds

Forvaltningsloven gælder for parters anmodninger om aktindsigt i afgørelsessager, jf. FVL § 9, stk. 1, 1. pkt. Forvaltningsloven indeholder ikke en definition af partsbegrebet, men udtrykket skal forstås i overensstemmelse med det almindelige forvaltningsretlige partsbegreb, herunder den praksis, der har udviklet sig i tilknytning hertil. Afgørelsens adressat, dvs. den person afgørelsen rettes til, er utvivlsomt part. Men også andre end adressaten kan være part. Som part anses i øvrigt personer, der har en væsentlig, direkte, individuel og retlig interesse (af økonomisk eller personlig art) i sagens afgørelse og udfald.

Anmeldere vil normalt ikke være parter i en eventuel sag, der rejses på grundlag af anmeldelsen. Hvis anmelderen imidlertid har en væsentlig, direkte, individuel og retlig interesse i sagens udfald - f.eks. som følge af at et erstatningskrav kan gøres gældende - vil den pågældende dog have stilling som part.

Myndigheden skal i tvivlstilfælde sikre sig, at den der anmoder om aktindsigt efter forvaltningsloven kan identificere sig som part, hvis imødekommelse af anmodningen indebærer videregivelse af oplysninger, der kunne og skulle være undtaget efter offenlighedslovens regler.

Sagstyper

Forvaltningsloven gælder for anmodninger om aktindsigt i afgørelsessager, dvs. sager hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, jf. FVL § 2, stk. 1. Ved afgørelser forstås konkrete retsakter, der fastsætter hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Uden for lovens anvendelsesområde falder således faktisk forvaltningsvirksomhed, processuelle beslutninger, indstillinger og høringsudtalelser til en anden myndighed, tjenestebefalinger og almindelige beslutninger om tjenstlige forhold, generelle retsakter samt indgåelse af kontraktsforhold og andre privatretlige dispositioner, jf. afsnit B.

Reglerne om aktindsigt gælder endvidere ikke for verserende straffesager, herunder administrative straffesager på skatteministeriets område, jf. FVL § 9, stk. 3. For at der er tale om en administrativ straffesag, må det kræves, at den kompetente myndighed har taget konkrete skridt til at behandle sagen som straffesag.

For så vidt angår den sigtedes og forsvarerens adgang til materiale under sagen henvises til afsnit R.3.2 .

En part i en straffesag kan dog opnå aktindsigt efter særlige regler, når sagen er afgjort, jf. FVL § 18. I modsætning til hovedreglen om, at anmodninger om aktindsigt ikke skal være begrundet, er det efter denne bestemmelse en betingelse, at parten kan anføre væsentlige grunde til støtte for ønsket om aktindsigt. Denne betingelse vil eksempelvis være opfyldt, hvis der er en begrundet formodning om, at aktindsigt vil sætte en part i stand til at gøre et erstatningsansvar gældende over for sigtede eller tiltalte i sagen, eller hvis denne part herved vil kunne godtgøre, at der er begået en fejl ved straffesagens behandling. Det vil endvidere kunne tillægges betydning, om den pågældende part vil kunne skaffe sig oplysningerne på anden måde.

Retsplejelovens bestemmelser om partens adgang til aktindsigt i en afsluttet straffesag er imidlertid mere begunstigende end FVL § 18, og der skal derfor tages udgangspunkt i retsplejelovens bestemmelser ved behandlingen af en anmodning om aktindsigt, jf. afsnit R.6.1 .

Forholdet til tavshedspligt

Hverken almindelige eller særlige regler om tavshedspligt begrænser parters adgang til aktindsigt efter forvaltningsloven, jf. FVL § 9, stk. 2. Skattemyndighedernes særlige tavshedspligt efter SFL § 17, og SKL § 6 F, er derfor eksempelvis uden betydning for afgørelser om aktindsigt efter forvaltningsloven. Oplysninger af samme art som de fortrolige oplysninger, der er omfattet af SFL § 17, og SKL § 6 F, kan efter en konkret vurdering undtages fra aktindsigt efter FVL § 15, stk. 1, jf. nedenfor. Anvendelse af bestemmelsen kan især være aktuel i sager, hvor der er flere parter.

Meroffentlighed

Reglerne i forvaltningslovens kapitel 4 regulerer ligesom offentlighedslovens regler kun spørgsmålet om, i hvilket omfang forvaltningen er forpligtet til at give adgang til aktindsigt. Den enkelte myndighed er derfor ikke afskåret fra efter eget skøn at give parten/parterne i en sag aktindsigt i videre omfang end fastsat i forvaltningsloven, hvis dette ikke strider mod regler om tavshedspligt. Dette gælder selv om forvaltningsloven ikke - ligesom offentlighedsloven - indeholder en særlig bestemmelse om meroffentlighed.

Det skyldes, at forvaltningsloven er en minimumslov, der indeholder en lovfæstelse af de mindstekrav vedrørende de mest grundlæggende rettigheder, der tilkommer den, der er part i en forvaltningssag. Loven er således ikke til hinder for, at parten tillægges rettigheder og beføjelser, der går videre end loven kræver.

Omfang og undtagelser

Partens ret til aktindsigt omfatter med de undtagelser, der er nævnt i FVL §§ 12 - 15, alle dokumenter i sagen, herunder journaludskrift og andre fortegnelser over sagens dokumenter, jf. FVL § 10, stk. 1.

Undtagelsesbestemmelserne i FVL §§ 12 - 14, omfatter undtagelse af dokumenter, og bestemmelsen i FVL § 15, omfatter undtagelse af oplysninger.

Undtagelse af dokumenter - FVL §§ 12-14

Efter FVL § 12, stk. 1, nr. 1 - 3, omfatter partens ret til aktindsigt generelt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Bestemmelsen kan kun anvendes i det omfang de pågældende dokumenter ikke videregives eller ikke tidligere er blevet videregivet til andre myndigheder eller private. Udveksling af interne dokumenter mellem eksempelvis SKAT og Skatteministeriet, Departementet vil således indebære, at de pågældende dokumenter mister deres interne karakter og undergives retten til aktindsigt efter forvaltningslovens almindelige regler, jf. FOB 1999, 321. Dette gælder som hovedregel også for interne arbejdsdokumenter, der videregives til klage-, kontrol- eller tilsynsmyndigheder. Interne arbejdsdokumenter, der videregives til en klage-, kontrol- eller tilsynsmyndighed i anledning af en klage over afslag på aktindsigt i de pågældende dokumenter, vil dog ikke blive omfattet af retten til aktindsigt, jf. FOB 1994, 52ff. Afgivelse af internt arbejdsmateriale til Folketingets Ombudsmand i forbindelse med en klage vil - uanset klagens indhold - heller ikke medføre, at det pågældende materiale omfattes af retten til aktindsigt, jf. FOB 1975, 318.

Det er i bemærkningerne til skatteforvaltningsloven anført, at den nye forvaltning skal være åben i forhold til borgerne. Samlingen af told- og skatteforvaltningen i én landsdækkende myndighed har den konsekvens, at udveksling af dokumenter mellem de forskellige dele af denne enhedsforvaltning anses for intern set i forhold til de almindelige regler om aktindsigt. Reglerne om partsaktindsigt vil dog i følge disse bemærkninger blive administreret således, at der i samme omfang som tidligere vil være fuld aktindsigt i dokumenter om egne forhold. Det betyder, at interne dokumenter, der eksempelvis udveksles mellem to skattecentre, to samarbejder eller mellem en af disse enheder og hovedcentret, ikke efter udveksling vil blive anset for interne dokumenter, og dokumenterne vil derfor være omfattet af retten til aktindsigt efter forvaltningslovens almindelige bestemmelser.

Efter FVL § 13, nr. 1 - 3, omfatter retten til aktindsigt - uanset hovedreglen i § 12 - en række interne arbejdsdokumenter, der foreligger i endelig form, når

dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse,

dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter lov om offentlighed i forvaltningen, eller

dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder.

Endelig er den generelle undtagelse af interne arbejdsdokumenter i FVL § 12, stk. 1, nr. 1 - 3, suppleret med en række specifikt angivne dokumenttyper af intern karakter i bestemmelserne i § 14, stk. 1, nr. 1 - 3, der ligeledes er undtaget fra retten til aktindsigt.

Undtagelse af oplysninger - FVL § 15

Efter FVL § 15, stk. 1, nr. 1 - 5, kan retten til aktindsigt i oplysninger begrænses ud fra hensynet til private eller offentlige interesser. I modsætning til bestemmelserne om interne arbejdsdokumenter i §§ 12 - 14, der er absolutte, forudsætter anvendelse af § 15, stk. 1, nr. 1 - 5, en afvejning af modstående interesser. Der skal i denne afvejning på den ene side indgå partens interesse i at kunne benytte de pågældende oplysninger til varetagelse af sit tarv, og på den anden side "afgørende hensyn" til den pågældende selv, andre private interesser eller offentlige interesser. Partens varetagelse af sit tarv på den ene side omfatter her partens tarv under sagens behandling, herunder overvejelser om sagens indbringelse for højere administrativ myndighed, domstole eller Folketingets Ombudsmand. Hensynet til offentlige eller private interesser på den anden side må for at kunne begrunde indskrænkning i partens adgang til aktindsigt efter § 15 være af en sådan styrke, at de i det konkrete tilfælde bedømmes som "afgørende" modhensyn. Med anvendelsen af ordene "afgørende hensyn" er det tilkendegivet, at oplysninger kun kan undtages fra aktindsigt, hvor der er nærliggende fare for, at privates eller det offentliges interesser vil lide skade af væsentlig betydning, hvis begæringen imødekommes.

For så vidt angår anvendelsesområdet for FVL § 15, stk. 1, nr. 4, om hensynet til det offentliges kontrol- eller planlægningsvirksomhed mv., har ombudsmanden i en sag om afslag på aktindsigt i anmeldelser udtalt, at der efter hans opfattelse ikke forelå sådanne hensyn som kunne begrunde at skatteyderen ikke straks skulle have aktindsigt i sagen. Det gjaldt både oplysningerne om at der forelå anmeldelser, oplysningerne om anmelders navn, indholdet af anmeldelserne og øvrige dokumenter med oplysninger om skatteyders indtægter som musiker, jf. FOB 2004, 346 ff. Ombudsmanden konkluderer, at bestemmelsen i FVL § 15, stk. 1, nr. 4, kun kan anvendes, når der i forhold til partens adgang til aktindsigt foreligger afgørende modhensyn af en sådan karakter, at der efter et konkret skøn er nærliggende og sandsynliggjort fare for, at kontrolhensyn vil lide skade af væsentlig betydning. Det præciseres herved, at det forhold, at det "ikke kan udelukkes" at der vil indtræde kontrolmæssig skadevirkning, ikke er tilstrækkeligt. Det præciseres endvidere, at det forhold, at kontrolprocessen vanskeliggøres ikke i sig selv er et afgørende modhensyn, når selve kontrolformålet ikke samtidig lider skade af væsentlig betydning. Det er i denne sammenhæng uden betydning om partens interesse i at kende oplysningerne antages at være mere eller mindre tungtvejende, hvis der ikke foreligger sådanne afgørende hensyn der taler imod meddelelse af aktindsigt.

Afvejningen efter § 15, stk. 1, skal foretages for hvert enkelt oplysning og dokument for sig, jf. forudsætningen herom i stk. 2.

Ekstrahering

Selv om et dokument eller en oplysning er undtaget fra aktindsigt efter FVL §§ 12, 14 eller 15, har myndighederne en ekstraheringspligt, jf. FVL §§ 12, stk. 2, 14, stk. 2, og 15, stk. 2. Det betyder efter stk. 2 i FVL §§ 12 og 14, at myndigheden har pligt til at meddele aktindsigt i visse oplysninger efter de øvrige regler i forvaltningslovens kapitel 4, uanset bestemmelsernes stk. 1. Pligten omfatter oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene er indeholdt i det pågældende dokument. Efter FVL § 15, stk. 2, gælder tilsvarende, at der skal gives aktindsigt i den del af et dokuments indhold, der ikke kan undtages fra partens adgang til aktindsigt efter stk. 1. Hvis dokumenter eller oplysninger er undtaget fra aktindsigt efter §§ 12, 14 eller 15, skal det fremgå af afgørelsen om aktindsigt, at spørgsmålet om ekstrahering har været vurderet i de pågældende dokumenter.

M.1.2.2 Offentlighedsloven

Offentlighedsloven regulerer adgangen til aktindsigt for ikke-parter, herunder pressen, og gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning.

Personkreds

Adgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven gælder for enhver, jf. OFL § 4, stk. 1. Det er uden betydning, om den der anmoder om aktindsigt er dansk statsborger, eller om den pågældende har bopæl her i landet. Det er ligeledes uden betydning, om det er en fysisk eller juridisk person, der anmoder om aktindsigt.

Danske forvaltningsmyndigheder vil i almindelighed ikke have behov for at søge oplysninger hos hinanden ved at anmode om aktindsigt efter offentlighedslovens regler, da det følger af FVL § 31, at disse myndigheder skal bistå hinanden med fornødne oplysninger, jf. afsnit M.3 om tavshedspligt og videregivelse af fortrolige oplysninger.

Da reglerne i forvaltningsloven om videregivelse af oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed kun gælder for danske forvaltningsmyndigheder, er det antaget, at udenlandske myndigheder ikke er afskåret fra at anmode om aktindsigt efter offentlighedsloven.

Sagstyper

Offentlighedsloven gælder for anmodninger om aktindsigt i al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, jf. OFL § 1, stk. 1. Loven omfatter således som udgangspunkt ikke alene afgørelsessager, men enhver form for virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, herunder faktisk forvaltningsvirksomhed.

Loven omfatter dog ikke sager inden for strafferetsplejen, jf. OFL § 2, stk. 1, 1. pkt. Dette gælder for såvel verserende som afsluttede straffesager, herunder administrative straffesager.

Endvidere gælder der en tidsbestemt undtagelse for lovgivningssager, idet sager om lovgivning, herunder bevillingslove først er omfattet af loven, når lovforslag er fremsat for Folketinget, jf. OFL § 2, stk. 1, 2. pkt.

Endelig gælder for personalesager, at sager om ansættelse eller forfremmelse er undtaget fra aktindsigt, jf. OFL § 2, stk. 2, 1. pkt. For så vidt angår andre personalesager omfatter retten til aktindsigt kun de oplysninger, der er nærmere opregnet i loven, jf. OFL § 2, stk. 2, 2. pkt. og stk. 3, 1. pkt.

Forholdet til tavshedspligt

Retten til aktindsigt efter offentlighedsloven er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt, jf. OFL § 14, 1. pkt. De almindelige regler om tavshedspligt efter straffeloven, forvaltningsloven og tjenestemandslovgivningen er derimod uden betydning for retten til aktindsigt, jf. OFL § 14, 2. pkt.

Reglerne om skattemyndighedernes særlige tavshedspligt er samlet i SFL § 17.

Efter bestemmelsen i SFL § 17 er oplysninger om en fysisk eller juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold omfattet af den særlige tavshedspligt, jf. afsnit M.3. Samme tavshedspligt gælder efter SKL § 6 F, stk. 2 for registrerede oplysninger og oplysninger hos told- og skatteforvaltningen, der ligger til grund for told- og skatteforvaltningens observationsregister efter SKL § 6 F, stk. 1.

Den særlige tavshedspligt efter SFL § 17, gælder nu for alle omfattede oplysninger på Skatteministeriets område, dvs. ikke - som hidtil - kun for oplysninger på skatteområdet men også for oplysninger om afgifter, told og ejendomsvurdering.

Selvom der ikke til bestemmelsen i offentlighedslovens § 14 er knyttet en egentlig ekstraheringsbestemmelse, indebærer en undtagelse af oplysninger efter OFL § 14, jf. SFL § 17, eller efter OFL § 14, jf. SKL § 6 F, stk. 2, at det kun er de oplysninger, som er omfattet af den pågældende særlige tavshedspligtsbestemmelse, der kan undtages fra aktindsigt, jf. FOB 2005, 621 ff. om Endelig rapport af 31. august 2005 om ombudsmandens undersøgelse vedrørende et antal sager om aktindsigt fra Told- og Skattestyrelsen, afsnit III.E.4.d). Rapporten er offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside .

Der er derfor pligt til at gennemgå dokumenterne oplysning for oplysning med henblik på en konstatering af, hvorvidt de skulle indeholde oplysninger, som ikke er omfattet af særlig tavshedspligt. Hvis et dokument således - undtagelsesvis - både indeholder oplysninger omfattet af særlig tavshedspligt og oplysninger der ikke er omfattet heraf, skal der efter offentlighedslovens almindelige regler meddeles aktindsigt i de oplysninger, der ikke er omfattet af tavshedspligten. Det er i denne sammenhæng uden betydning, at den aktindsigt, der herefter eventuelt skal gives i dele af dokumentet, bliver af mindre tilfredsstillende karakter for de udleverede afsnits vedkommende, og eventuelt bibringer læseren en opfattelse af indholdet, som ikke er dækkende.

Det skal fremgå af afgørelsen i form af journaludskrift eller udarbejdet aktliste, at hver enkelt dokument er vurderet og undtaget helt eller delvist fra aktindsigt efter bestemmelsen, hvis alle dokumenter indeholder oplysninger, der er omfattet af den særlige tavshedspligt.

Meroffentlighed

Offentlighedsloven regulerer kun spørgsmålet om, i hvilket omfang forvaltningen er forpligtet til at give adgang til aktindsigt. Den enkelte myndighed er derfor ikke afskåret fra efter eget skøn at give aktindsigt i videre omfang, hvis dette ikke strider mod regler om tavshedspligt, jf. OFL § 4, stk. 1, 2. pkt., om meroffentlighed.

Anmodninger om aktindsigt i sager eller dokumenter, der kan undtages fra aktindsigt, skal i almindelighed efterkommes, hvis andre efter bestemmelsen i § 4, stk. 1, 2. pkt., har fået adgang til de pågældende sager eller dokumenter. Det gælder dog ikke, hvis der har været en særlig saglig begrundelse for at give meroffentlighed til bestemte private, og disse saglige hensyn ikke gør sig gældende i forhold til andres anmodninger om aktindsigt.

Omfang og undtagelser

Retten til aktindsigt efter offentlighedsloven omfatter med de undtagelser, der er nævnt i OFL §§ 7 - 14, alle dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed, herunder journaludskrift og andre fortegnelser over sagens dokumenter, jf. OFL § 4, stk. 1, 1. pkt. Det følger modsætningsvis af bestemmelsen, at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der endnu ikke er oprettet, dvs. løbende aktindsigt, jf. FOB 1998, 302.

Undtagelsesbestemmelserne i OFL §§ 7, 8, 10 og 11, omfatter undtagelse af dokumenter, bestemmelserne i OFL §§ 12 - 13, undtagelse af oplysninger, og bestemmelsen i OFL § 14 regulerer forholdet til tavshedspligt, jf. ovenfor. (OFL § 9 er ophævet ved lov nr. 504 af 30. juni 1993 om aktindsigt i helbredsoplysninger).

Undtagelse af dokumenter - OFL §§ 7, 8, 10 og 11

OFL §§ 7, 8, 10 og 11, indeholder tilsvarende bestemmelser om undtagelse af interne arbejdsdokumenter som de, der er indeholdt i §§ 12 - 14, i forvaltningsloven. For så vidt angår anvendelsesområdet for disse bestemmelser, se afsnit M.1.2.1. Det bemærkes dog, at den åbenhed i forvaltningen, der efter bemærkningerne til skatteforvaltningsloven gælder for partsaktindsigt vedrørende visse interne dokumenter, ikke gælder for aktindsigt efter offentlighedsloven.

Undtagelse af oplysninger - privates forhold, jf. OFL §§ 12 og 13, stk. 1, nr. 6

Undtagelse af oplysninger om private forhold er efter offentlighedsloven reguleret i § 12 og § 13, stk. 1, nr. 6. For så vidt angår indholdet og anvendelsesområdet for bestemmelsen i OFL § 13, stk. 1, nr. 6, henvises til beskrivelsen neden for om "Undtagelse af oplysninger - offentlige og private interesser, jf. OFL § 13, stk. 1, nr. 1 - 6".

OFL § 12, stk. 1, nr. 1

Efter § 12, stk. 1, nr. 1, omfatter retten til aktindsigt ikke oplysninger om enkeltpersoners, dvs. fysiske personers private, herunder økonomiske forhold. OFL § 12, stk. 1, nr. 1, er absolut i den forstand, at anvendelse af bestemmelsen ikke er betinget af en konkret interesseafvejning, men alene afhænger af om de pågældende oplysninger efter deres art er omfattet af bestemmelsen. Det er imidlertid almindeligt antaget, at ikke enhver oplysning om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold kan undtages efter bestemmelsen. Omfattet af bestemmelsen er således kun oplysninger af denne art som efter en generel vurdering vedrører "privatlivets fred" - dvs. oplysninger der er så følsomme, at de efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne unddrages offentlighedens kendskab. Oplysninger, der er offentligt tilgængelige efter andre regler, fx i offentlige registre, håndbøger eller ved offentlig fremlæggelse vil derfor som udgangspunkt ikke kunne undtages fra aktindsigt. Hvis sådanne oplysninger imidlertid kædes sammen med andre oplysninger, som ikke er offentligt tilgængelige, eller i øvrigt indgår i en anden sammenhæng, vil der med hensyn til alle oplysninger kunne blive tale om så følsomme oplysninger, at de er omfattet af OFL § 12, stk. 1, nr. 1. Det samme må antages at gælde oplysninger, der fx via offentlige medier er gjort tilgængelige af den, oplysningen er om. Sådanne oplysninger må derfor - trods offentliggørelse for en større eller mindre kreds af personer - fortsat efter omstændighederne kunne undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen.

Efter disse generelle retningslinier for afgrænsning af omfattede oplysninger vil særligt følsomme oplysninger omfattet af forvaltningslovens § 28, stk. 1, - fx oplysninger om race, religion, strafbare forhold og helbredsforhold - utvivlsomt være omfattet af OFL § 12, stk. 1, nr. 1.

For så vidt angår andre oplysninger af privat karakter er det eksempelvis fast antaget, at cpr-numre kan undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen.

Endvidere er oplysninger af økonomisk art omfattet af bestemmelsen, hvis de afslører noget om enkeltpersoners privatøkonomi.

OFL § 12, stk. 1, nr. 2

Efter OFL § 12, stk. 1, nr. 2, kan retten til aktindsigt i oplysninger om drifts- eller forretningsforhold eller lignende begrænses efter en konkret vurdering. Bestemmelsen kan således kun anvendes, hvis imødekommelse af aktindsigt efter en konkret vurdering må antages at indebære nærliggende risiko for, at der typisk af konkurrencemæssige grunde påføres den person eller virksomhed, oplysningerne er om, skade - navnlig i form af et økonomisk tab af nogen betydning. Endvidere skal skaden være konkret, og den skal være en umiddelbar følge af, at der gives aktindsigt. I tvivlstilfælde bør der - til belysning af risikoen for et tab som følge af aktindsigt - indhentes en udtalelse fra den person eller virksomhed, oplysningen er om. En sådan høringsudtalelse er ikke bindende for myndigheden, der selv træffer afgørelse ud fra en samlet oplysning og vurdering af sagen. En borger/virksomhed, der har afgivet udtalelse, er ikke part i aktindsigtssagen, men vil være part i en eventuel senere klagesag om tavshedspligt, der rejses af borgeren/virksomheden.

Alle oplysninger på Skatteministeriets område om private forhold - og ikke som hidtil kun skatteoplysninger - er nu efter deres art omfattet af skattemyndighedernes særlige tavshedspligt, jf. skatteforvaltningslovens § 17. Heraf følger, at omfattede oplysninger uanset deres nærmere indhold vil være undtaget fra adgangen til aktindsigt efter bestemmelsen i OFL § 14. Det betyder eksempelvis, at erhvervsmæssige oplysninger på afgiftsområdet, som tidligere alene kunne undtages fra aktindsigt efter en konkret vurdering af den aktuelle skadesrisiko ved aktindsigt, jf. OFL § 12, stk. 1, nr. 2, nu som helhed efter deres art er omfattet af OFL § 14, jf. skatteforvaltningslovens § 17. Der henvises til afsnittet oven for om Forholdet til tavshedspligt. Se evt. også afsnit M.3 om tavshedspligt.

Undtagelse af oplysninger - offentlige og private interesser, jf. OFL § 13, stk. 1, nr. 1 - 6

Efter OFL § 13, stk. 1, nr. 1 - 6, kan retten til aktindsigt i oplysninger begrænses ud fra hensynet til private og offentlige interesser. Anvendelse af bestemmelsen forudsætter, at der foretages en konkret vurdering, idet en anmodning om aktindsigt kun kan afslås, hvis det skønnes nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til en række nærmere opregnede offentlige interesser (nr. 1 - 5) samt offentlige og private interesser (nr. 6). Det betyder, at aktindsigt kun kan afslås, hvis det må antages, at der er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning. Der skal derimod ikke ved denne vurdering tages hensyn til ansøgers individuelle interesse (retlige interesse) i at opnå aktindsigt. Bestemmelsen i OFL § 13, stk. 1, nr. 6, om hensynet til private og offentlige interesser, "hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet" har karakter af en opsamlingsbestemmelse, der giver hjemmel til undtagelse af oplysninger fra aktindsigt i andre tilfælde end nævnt i §§ 12 og 13, stk. 1, nr. 1 - 5. Anvendelsesområdet for bestemmelsen er imidlertid snævert, idet det må antages, at den kun kan benyttes hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller enkeltpersoners interesser er klart påkrævet, og hvor disse interesser er af en art, der er anerkendt ved udformningen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige. Bestemmelsen er således eksempelvis ikke anvendelig til beskyttelse af internt præget samarbejde mellem forvaltningsmyndigheder, og mellem forvaltningsmyndigheder og private, jf. FOB 1988, 57 ff.

M.1.3 Sagsbehandling og kompetence til at træffe afgørelse

Kompetencen til at afgøre, om og i hvilken form en anmodning om aktindsigt skal imødekommes, er reguleret i henholdsvis FVL § 16, og OFL §§ 15 og 16. Efter disse bestemmelser ligger kompetencen til at afgøre en sådan anmodning i 1. instans som udgangspunkt hos den myndighed, der har dokumentet i sin besiddelse, men indgår dokumentet i en afgørelsessag, ligger kompetencen hos den myndighed, der i øvrigt har afgørelsen af den pågældende sag, jf. FVL § 16, stk. 1, og OFL § 15, stk. 1.

Det fremgår endvidere af kompetencebestemmelsen i bekendtgørelse nr. 437 af 1. maj 2007, at told- og skatteforvaltningen som sekretariat for Skatterådet, Spillenævnet, skatte-, vurderings- og motorankenævnene kan træffe afgørelse i sager om aktindsigt, jf. § 1, stk. 1. Endvidere kan Landsskatteretten træffe afgørelse i sager om aktindsigt uden medvirken af ordinære retsmedlemmer, jf. § 1, stk. 2.

10 dages frist

Ved anmodning om aktindsigt skal myndigheden træffe afgørelse snarest muligt. Hvis myndigheden ikke kan træffe afgørelse inden 10 dage efter modtagelsen af anmodningen, skal den der har fremsat anmodningen underrettes om grunden hertil, og om hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge, jf. FVL § 16, stk. 2, og OFL § 16, stk. 2. Er anmodningen modtaget den 5. i en måned, skal myndigheden således træffe afgørelse eller afsende underretning senest den 15. i samme måned. Hvis en sag indeholder dokumenter, hvor retten til aktindsigt er tvivlsom og kræver nærmere undersøgelse og overvejelse, skal der straks - og senest inden udløbet af 10 dage - meddeles aktindsigt i de dokumenter, hvor retten til aktindsigt er utvivlsom samt oplyses om, hvornår afgørelsen for øvrige dokumenter kan forventes, jf. FOB 1994, 356ff.

For så vidt angår kompetencen til at afgøre en klage over afslag på anmodning om aktindsigt, se afsnit H.1.1 . Om klagefrist, se afsnit H.3.1 . Se endvidere afsnit I om domstolsprøvelse af afgørelser om aktindsigt.

M.2 Indsigt efter persondataloven

Persondataloven

Lov om behandling af personoplysninger (persondataloven), jf. lov nr. 429 af 31. maj 2000, som ændret ved lov nr. 280 af 25. april 2001 og lov nr. 552 af 24. juni 2005, erstatter den tidligere registerlovgivning om offentlige og private registre. Med loven gennemførtes samtidig et EF-direktiv om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger, jf. Direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 . Loven trådte i kraft den 1. juli 2000.

Loven har til formål - med udgangspunkt i det omtalte EF-direktiv - at gennemføre en mere tidssvarende generel lovgivning om behandling af personoplysninger. Det er med loven tilsigtet at sikre et fortsat højt beskyttelsesniveau i forhold til den enkelte borger, samtidig med at der på baggrund af den teknologiske udvikling skabes en ramme for i større omfang at gøre personoplysninger til genstand for elektronisk behandling, herunder udveksling af sådanne oplysninger mellem medlemslandene.

Loven gælder for behandling af personoplysninger, som helt eller delvist foretages ved hjælp af elektronisk databehandling, samt for ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register (manuelt register), jf. § 1, stk. 1. Ved personoplysninger forstås her enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person (den registrerede), jf. § 3, nr. 1, og ved behandling forstås enhver håndtering af disse oplysninger, med eller uden brug af elektronisk databehandling, jf. § 3, nr. 2, eksempelvis indsamling, registrering, systematisering, brug, samkøring, videregivelse og sletning.

Loven har således et langt bredere anvendelsesområde end den tidligere registerlovgivning, der var begrænset til at omfatte oplysninger om fysiske personer, der indgik i et register (navnlig edb-registre).

Loven omfatter også andre former for behandling af oplysninger end de i § 1, stk. 1, nævnte, herunder i et vist omfang behandling af oplysninger om juridiske personer, jf. § 1, stk. 2 - 6.

Lovens regler vedrører i det væsentlige databeskyttelsesretlige forhold, som også var reguleret i den tidligere registerlovgivning. Loven fastsætter således bl.a. regler for, i hvilket omfang behandling af oplysninger må finde sted, jf. kapitel 4, hvilke rettigheder der er tillagt registrerede personer i forhold til den dataansvarlige, jf. kapitel 8 - 10, hvilke krav der stilles til behandlingssikkerheden, jf. kapitel 11, samt hvorledes tilsynet med behandlingen af oplysninger er organiseret og udføres, jf. kapitel 16 og 17.

Loven indeholder derudover nyskabelser i forhold til den hidtil gældende retstilstand. Dette kommer bl.a. til udtryk ved en styrkelse af den registreredes retsstilling. Loven fastsætter således regler for den dataansvarliges pligt til uopfordret at underrette den registrerede om, at der indsamles oplysninger om denne, samt regler om at den registrerede har en videregående indsigtsret end efter den hidtidige registerlovgivning.

M.2.1 Indsigtsretten

Reglerne om den registreredes indsigtsret findes i persondatalovens kapitel 9, §§ 31 - 34.

Reglerne om indsigtsret er regler om egenacces. Reglerne regulerer derfor i hvilket omfang den person, der behandles oplysninger om (den registrerede) har ret til oplysninger om sig selv.

Bestemmelsen i PDL § 31, stk. 1, fastsætter, at en person, der fremsætter anmodning herom, skal have meddelelse fra den dataansvarlige om, hvorvidt der behandles oplysninger om vedkommende. Hvis der behandles oplysninger om den, der har fremsat anmodningen, skal der på en let forståelig måde gives den pågældende meddelelse om en række nærmere angivne forhold.

Personkreds

Retten til at begære indsigt efter PDL § 31, stk. 1, gælder for enhver person. "Den person, der behandles oplysninger om" (den registrerede) kan være både hovedpersoner og bipersoner. Ved bipersoner forstås her oplysninger om personer, der ikke er den egentlige genstand for behandlingen, men derimod alene optræder accessorisk i tilknytning til oplysninger om den registrerede. Det kan fx dreje sig om pårørende til den registrerede eller om vidner i en civil retssag. Efter den tidligere gældende registerlovgivning blev oplysninger om bipersoner i praksis kun i begrænset omfang anset for omfattet af lovgivningen. Denne praksis kan imidlertid ikke opretholdes efter persondataloven, som også beskytter bipersoner. Bipersoner har derfor nu som udgangspunkt samme rettigheder som andre registrerede personer, jf. Datatilsynets vejledning nr. 126 af 10. juli 2000, punkt 1.5.

Krav til anmodningen

Der stilles ikke særlige formkrav til anmodningen. En anmodning om indsigt kan derfor fremsættes både mundtligt, skriftligt og gennem en e-post.

Persondataloven skal imidlertid bl.a. sikre, at den enkelte borgers retsbeskyttelse og integritet ikke krænkes i forbindelse med den dataansvarliges behandling af personoplysninger, jf. lovens § 41, stk. 3, om fastsættelse af sikkerhedsforanstaltninger.

Den dataansvarlige skal derfor sikre sig, at den, der meddeles oplysninger til, er rette person, så oplysninger om den registrerede ikke kommer til uvedkommendes kendskab. Der gælder ikke specifikke regler for, hvorledes dette krav skal sikres, men sædvanlige legitimationspapirer som pas, kørekort eller ID-kort mv. vil kunne kræves forevist. Hvis anmodningen ikke fremsættes skriftligt - i et brev eller ved e-post (med elektronisk signatur der opfylder kravene i lov nr. 417 af 31. maj 2000 ) - vil den dataansvarlige ligeledes være berettiget til at forlange, at den der fremsætter anmodningen underskriver en begæring om indsigt.

Derimod er oplysning om personnummer hverken nødvendig eller tilstrækkelig legitimation, da datasikkerhed ikke må baseres på personnummeret som en form for adgangskort (password), jf. Datatilsynets vejledning nr. 126 af 31. maj 2000, punkt 1.3 og 3.1.3.

Der kan heller ikke stilles krav om, at en anmodning om indsigt skal indeholde en præcis angivelse af den eller de behandlinger, der ønskes indsigt i. En begæring om indsigt kan derfor principielt omfatte alle de behandlinger, som måtte blive foretaget for den dataansvarlige, jf. Datatilsynets vejledning, punkt 3.1.1.

For så vidt angår specielt bipersoner, er det endvidere ikke en forudsætning for at få indsigt i den dataansvarliges behandlinger, at denne person er søgbar i den dataansvarliges edb-system. Dette indebærer imidlertid ikke, at den dataansvarlige - i tilfælde, hvor det kun er muligt at søge på behandlingens hovedpersoner - ikke vil være berettiget til at anmode en biperson om at fremkomme med de fornødne oplysninger til, at den dataansvarlige kan finde frem til eventuelle behandlinger af oplysninger om bipersonen. Den dataansvarlige kan dog ikke stille krav om, at bipersonen skal oplyse hovedpersonens personnummer, jf. Datatilsynets vejledning, punkt 3.2.2. Der kan således ikke stilles krav om, at hverken hovedpersoner eller bipersoner ved anmodning om indsigt skal oplyse personnummer.

Sagsområde

Den registreredes ret til indsigt omfatter som udgangspunkt en række forhold vedrørende behandlingen af oplysninger om den pågældende, når disse oplysninger er undergivet elektronisk behandling eller indgår i et manuelt register, jf. PDL § 31, stk. 1, og § 1, stk. 1 om lovens anvendelsesområde. Ved register forstås her enhver struktureret samling af personoplysninger, der er tilgængelig efter bestemte kriterier, jf. PDL § 3, stk. 3. Omfattet af begrebet er eksempelvis kartotekskasser, journalbøger, fortegnelser og systematiske ringbind, men ikke samlinger af "papirsager" eller enkelte "papirsager".

For så vidt angår den offentlige forvaltning omfatter disse behandlinger både afgørelsessager, faktisk forvaltningsvirksomhed og anden administrativ virksomhed. Efter PDL § 32, stk. 2, jf. OFL § 2, er sager inden for strafferetsplejen, lovgivningssager og personalesager dog undtaget fra retten til indsigt i samme omfang som efter offentlighedsloven, jf. afsnit M.1.2.2 .

Tavshedspligt

Den registreredes ret til indsigt er efter PDL § 32, stk. 2, jf. OFL § 14, begrænset af særlige regler om tavshedspligt. Det betyder, at oplysninger omfattet af den særlige tavshedspligt efter SFL § 17, og SKL § 6 F, stk. 2, skal undtages fra retten til indsigt i samme omfang som efter OFL § 14, jf. afsnit M.1.2.2 . Det samme gælder efter en konkret fortolkning andre bestemmelser om særlig tavshedspligt på Skatteministeriets område, jf. afsnit M.3 .

Indsigtsrettens omfang

Enhver, der fremsætter anmodning herom, skal have meddelelse om, hvorvidt der behandles oplysninger om vedkommende. Hvis dette er tilfældet, har den registrerede som udgangspunkt ret til indsigt i, hvilke oplysninger der behandles, behandlingens formål, kategorierne af modtagere af oplysningerne og tilgængelig information om, hvorfra disse oplysninger stammer, jf. PDL § 31, stk. 1, 2. pkt., nr. 1-4.

Undtagelser - PDL § 32

Den registreredes ret til indsigt er begrænset af undtagelser på en række punkter, jf. PDL § 32.

PDL § 32, stk. 1

Efter bestemmelsen i PDL § 32, stk. 1, kan den dataansvarlige undlade at give den registrerede ret til indsigt, hvis den pågældendes interesse i at få kendskab til oplysninger findes at burde vige for "afgørende hensyn" til private interesser, herunder hensynet til den pågældende selv, jf. henvisningen til PDL § 30, stk. 1. Undtagelser kan endvidere gøres, hvis den registreredes interesse i at få kendskab til oplysningerne findes at burde vige for "afgørende hensyn" til offentlige interesser. Det drejer sig, jf. henvisningen til PDL § 30, stk. 2, navnlig om hensyn til

statens sikkerhed,

forsvaret,

den offentlige sikkerhed,

forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning i straffesager eller i forbindelse med brud på etiske regler for lovregulerede hverv,

væsentlige økonomiske eller finansielle interesser hos en medlemsstat eller Den Europæiske Union, herunder valuta-, budget- og skatteanliggender, og

kontrol-, tilsyns-, eller reguleringsopgaver, herunder opgaver af midlertidig karakter, der er et led i den offentlige myndighedsudøvelse på de i nr. 3-5 nævnte områder.

Konkret afvejning af modstående interesser

Indskrænkninger i den registreredes adgang til oplysninger efter PDL § 31, stk. 1, kan efter bestemmelsen i PDL § 32, stk. 1, kun ske efter en konkret afvejning af de modstående interesser.

I afvejningen indgår på den ene side den registreredes interesse i at få kendskab til oplysningerne ikke blot i forbindelse med overvejelser om indbringelse af en sag for domstolene, højere administrativ myndighed, tilsynsmyndighed eller Folketingets Ombudsmand, men også med henblik på at kunne kontrollere oplysningernes rigtighed og den dataansvarliges anvendelse af oplysningerne. På den anden side indgår i afvejningen "afgørende hensyn" til private interesser, herunder hensynet til den registrerede selv, samt hensynet til offentlige interesser. De private og offentlige interesser, der kan beskyttes efter bestemmelsen, er såvel den dataansvarliges som tredjemands interesser. Ved tredjemand forstås her enhver anden fysisk eller juridisk person, offentlig myndighed, institution eller ethvert andet organ end den registrerede og den dataansvarlige, jf. PDL § 3, nr. 6.

Det bemærkes, at indsigt kun kan nægtes, hvis der er nærliggende fare for, at privates eller det offentliges interesser vil lide skade af væsentlig betydning. Der henvises til afsnit E.3.10 , hvor omtalen af en udtalelse fra ombudsmanden præciserer anvendelsesområdet for PDL § 30, stk. 2, nr. 6, i relation til anmeldelser om den registrerede.

Denne afvejning af de modstående interesser skal foretages for hver enkelt oplysning for sig. Hvis afgørende hensyn til private eller offentlige interesser kun gør sig gældende for en del af de oplysninger, der behandles hos den dataansvarlige, skal den registrerede gøres bekendt med de øvrige oplysninger.

Der er efter bestemmelsen i PDL § 32, stk. 1, ikke adgang til generelt at undtage bestemte former for behandling af oplysninger fra indsigtsretten.

PDL § 32, stk. 2

Efter bestemmelsen i PDL § 32, stk. 2, er oplysninger, der behandles for den offentlige forvaltning som led i administrativ sagsbehandling, undtaget fra indsigtsretten i samme omfang som efter reglerne i OFL § 2, om undtagelse af sager, jf. ovenfor om omfattede sagsområder, reglerne i OFL §§ 7 - 11, om interne dokumenter, jf. afsnit M.1.2.2 , samt reglerne i OFL § 14 om tavshedspligt, jf. ovenfor om tavshedspligt. Bestemmelsen er indsat for at sikre, at forvaltningsmyndigheders behandling af oplysninger kan undtages fra den registreredes ret til indsigt i samme omfang som efter offentlighedslovens regler om egenacces, jf. OFL § 4, stk. 2.

PDL § 32, stk. 3-5

PDL § 32 fastsætter endvidere undtagelser fra retten til indsigt i visse oplysninger, der behandles for domstolene, jf. stk. 3, og oplysninger, der udelukkende behandles med henblik på videnskabelig forskning og udarbejdelse af statistikker, jf. stk. 4. Endelig indeholder stk. 5 en bemyndigelse til justitsministeren, der indebærer muligheden for generelt at gøre undtagelse fra retten til indsigt i oplysninger, der behandles af offentlige myndigheder på det strafferetlige område. En sådan generel undtagelse kan dog alene fastsættes, hvis reglen i PDL § 32, stk. 1, i almindelighed vil føre til, at der gives afslag.

Bestemmelsen muliggør bl.a., at politiets efterforsknings- og afgørelsesregister i Det Centrale Kriminalregister fortsat kan undtages fra den registreredes ret til indsigt.

Sagsbehandling og kompetence til at træffe afgørelse

Ved anmodninger om indsigt efter reglerne i PDL §§ 31 - 34, er det den dataansvarlige myndighed, virksomhed mv., der har kompetencen til at afgøre om anmodningen kan imødekommes.

Afgørelser truffet af den dataansvarlige vedrørende den registreredes rettigheder kan indbringes for Datatilsynet til endelig administrativ afgørelse, jf. PDL § 61. Datatilsynets afgørelser kan efterprøves af domstolene, jf. grundlovens § 63, hvorefter domstolene er berettiget til at påkende ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser. Herudover vil Datatilsynets afgørelser kunne indbringes for Folketingets Ombudsmand.

Frist - snarest og senest inden 4 uger

Den dataansvarlige skal snarest besvare en anmodning om indsigt, jf. PDL § 31, stk. 2, 1. pkt. Den tid, der vil gå med at træffe afgørelse vedrørende en anmodning om indsigt, vil eventuelt være afhængig af, hvilken form for behandling der er tale om. Der er derfor ikke fastsat nogen absolut frist. I stedet er der i bestemmelsens 2. pkt. indsat en regel, hvorefter en dataansvarlig skal underrette den registrerede herom, hvis det undtagelsesvis tager længere tid end 4 uger at besvare en anmodning om indsigt. Underretningen af den registrerede skal indeholde oplysninger om grunden til, at der ikke kan træffes afgørelse inden for 4 uger efter modtagelsen, samt om hvornår afgørelsen kan forventes at foreligge.

Krav til meddelelsen

Meddelelser om indsigt i oplysninger efter PDL § 31, stk. 1, skal på begæring gives skriftligt, jf. PDL § 34, stk. 1, 1. pkt. Kravet om skriftlighed indebærer, at oplysningerne skal fremtræde i en sådan form, at de kan læses umiddelbart og uden brug af tekniske hjælpemidler. Meddelelsen bør normalt foreligge i form af en maskinel udskrift af behandlingen. Meddelelsen må ikke indeholde koder mv., som ikke er umiddelbart forståelige. I tilfælde, hvor hensynet til den registrerede taler derfor, kan meddelelse af indsigt dog gives i form af en mundtlig underretning om indholdet af oplysningerne, jf. PDL § 34, stk. 1, 2. pkt. Efter Datatilsynets vejledning nr. 126 af 10. juli 2000, punkt 3.4., vil dette bl.a. kunne være tilfældet med hensyn til oplysninger om den registreredes helbredsforhold.

I medfør af bestemmelsen i PDL § 34, stk. 2, har justitsministeren ved bekendtgørelse nr. 533 af 15. juni 2000 fastsat regler om betaling for private dataansvarliges skriftlige meddelelser om indsigt. Der gælder ikke tilsvarende regler om betaling af skriftlige meddelelser om indsigt fra offentlige myndigheder.

Hvis en registreret person har fået meddelelse efter PDL § 31, stk. 1, har den pågældende ikke krav på en ny meddelelse før 6 måneder efter, medmindre der godtgøres en særlig interesse heri, jf. PDL § 33. Den registrerede har således mulighed for - uanset fristen - at få indsigt i tilfælde, hvor den pågældende kan sandsynliggøre, at der i modsætning til tidligere meddelelse nu behandles oplysninger om den pågældende, eller at der er sket væsentlige ændringer i de oplysninger eller forhold, der behandles, jf. Datatilsynets vejledning nr. 126 af 10. juli 2000, punkt 3.6.5.

M.2.2 Forholdet til forvaltningsloven

Forholdet mellem persondataloven og anden lovgivning er reguleret i PDL § 2, stk. 1, hvorefter regler om behandling af personoplysninger i anden lovgivning, som giver den registrerede en bedre retsstilling, går forud for reglerne i persondataloven.

PDL eller FVL

For så vidt angår grænsefladerne mellem persondataloven og forvaltningsloven må det indledningsvis afgøres, om (og eventuelt i hvilket omfang) en anmodning om indsigt skal afgøres efter reglerne i persondatalovens kapitel 9, §§ 31 - 34, eller efter reglerne om partsaktindsigt i forvaltningslovens kapitel 4, §§ 9 - 18.

I de tilfælde, hvor en registreret person anmoder om indsigt i personoplysninger, der er undergivet elektronisk databehandling, eller som indgår i et manuelt register, jf. PDL § 1, stk. 1, skal anmodningen som udgangspunkt afgøres efter reglerne i persondatalovens kapitel 9, §§ 31 - 34. Hvis den registrerede person tillige er part i en sag, hvori den dataansvarlige har truffet eller vil træffe afgørelse, kan den registrerede også opnå aktindsigt efter forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, jf. FVL § 9, stk. 1. Persondataloven medfører således ikke indskrænkninger i parters adgang til aktindsigt efter reglerne i forvaltningsloven. Parter har dermed i overensstemmelse med forarbejderne til forvaltningsloven ret til partsaktindsigt, uanset på hvilken måde en forvaltningsmyndighed opbevarer sine dokumenter.

Sammenfattende gælder derfor, at en registreret person vil kunne opnå indsigt efter reglerne i såvel persondataloven som forvaltningsloven, i de tilfælde hvor der er tale om oplysninger om den pågældende selv i dokumenter, der indgår i en afgørelsessag, som den pågældende må anses at være part i. Det er naturligvis en forudsætning, at der er tale om behandling af oplysninger, som er omfattet af persondatalovens anvendelsesområde.

Det mest gunstige retsgrundlag

Har en part ret til indsigt efter både persondataloven og forvaltningsloven, skal der meddeles indsigt efter det regelsæt, der er det mest gunstige for den pågældende. I praksis vil afgørelser efter de to regelsæt i et vist omfang føre til samme resultat. Der er dog forskelle på en række punkter.

Forskelle i de to regelsæt

Persondatalovens regler om den registreredes indsigtsret i kapitel 9 er regler om egenacces, dvs. ret til at se oplysninger om vedkommende selv. Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt giver adgang til såvel oplysninger om parten selv - og i større omfang end efter persondataloven - som oplysninger om andre, herunder andre parter. Dette fremgår af følgende undtagelser i de to love.

Undtaget fra indsigtsretten efter persondataloven er således alle oplysninger om den registrerede, som undergives behandling i forbindelse med en forvaltningsmyndigheds forberedelse og afgørelse af en sag inden for strafferetsplejen, jf. PDL § 32, stk. 2, jf. OFL § 2, stk. 1, 1. pkt. Forvaltningsloven begrænser kun partens adgang til aktindsigt i sager om strafferetlig forfølgning, jf. FVL § 9, stk. 3, og der er med henvisningen til lovens § 18 en vis adgang til aktindsigt selv i sådanne sager, når de er afgjort. For så vidt angår bestemmelser om tavshedspligt er disse uden betydning for partens ret til aktindsigt, jf. FVL § 9, stk. 2, mens den registreredes ret til indsigt er begrænset af særlige regler om tavshedspligt, jf. PDL § 32, stk. 2, jf. OFL § 14.

Derimod har den registrerede en videre adgang til indsigt for så vidt angår omfattede sagsområder, idet persondataloven som hovedregel gælder overalt i den offentlige forvaltning, hvor der elektronisk behandles personoplysninger, jf. nærmere afsnit M.2.1 , mens forvaltningslovens regler om parters adgang til aktindsigt alene omfatter afgørelsessager.

Det bemærkes, at de mindre forskelle på henholdsvis forvaltningslovens regler til beskyttelse af en forvaltningsmyndigheds interne arbejdsdokumenter, jf. §§ 12 - 14, og de tilsvarende regler i persondatalovens § 32, stk. 2, jf. OFL §§ 7 - 11, næppe vil have nogen større betydning i praksis.

I alle de tilfælde, hvor en person kan støtte ret på både forvaltningslovens regler om partsaktindsigt og persondatalovens indsigtsregler, vil anvendelse af det for den pågældende bedst mulige retsgrundlag i praksis betyde, at der træffes afgørelse efter forvaltningslovens regler samtidig med at det sikres, at PDL § 31 opfyldes.

M.2.3 Forholdet til offentlighedsloven

Forholdet mellem persondataloven og anden lovgivning er reguleret i PDL § 2, stk. 1, hvorefter regler om behandling af personoplysninger i anden lovgivning, som giver den registrerede en bedre retsstilling, går forud for reglerne i persondataloven.

PDL eller OFL

For så vidt angår grænsefladerne mellem på den ene side reglerne i persondatalovens kapitel 9, §§ 31 - 34, om den registreredes indsigtsret og på den anden side reglen i OFL § 4, stk. 2, om egenacces, må det indledningsvis afgøres, hvilket retsgrundlag, der skal anvendes ved en anmodning om indsigt.

I tilfælde hvor en registreret person anmoder om indsigt i personoplysninger, der er undergivet elektronisk databehandling, eller som indgår i et manuelt register, jf. PDL § 1, stk. 1, skal anmodningen som udgangspunkt afgøres efter reglerne i persondatalovens kapitel 9, §§ 31 - 34. Persondataloven medfører ikke herved indskrænkninger i den registreredes muligheder for at få aktindsigt i en sags dokumenter efter OFL § 4, stk. 2, om egenacces, hvis betingelserne herfor i øvrigt er opfyldt.

Loven sikrer således i overensstemmelse med forarbejderne til offentlighedsloven, at en registreret person kan få aktindsigt, uanset om en forvaltningsmyndighed kun opbevarer sine dokumenter i elektronisk form.

Det mest gunstige retsgrundlag

En registreret person vil derfor, i de tilfælde hvor der er tale om oplysninger om den pågældende selv i dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, jf. OFL § 4, stk. 1, kunne opnå indsigt efter reglerne i såvel persondataloven som offentlighedsloven. Det er naturligvis en forudsætning, at der er tale om behandling af oplysninger, som er omfattet af persondatalovens anvendelsesområde. Forvaltningsmyndigheden skal i disse tilfælde træffe afgørelse på det for den pågældende mest gunstige retsgrundlag.

De to regelsæt

Dette vil dog ikke i praksis have nogen betydning, idet det i forhold til en registreret person vil være muligt for forvaltningsmyndigheder at gøre undtagelse fra indsigtsretten i samme omfang efter de to love. Dette gælder direkte undtagelser vedrørende sagstyper, myndighedens interne dokumenter samt fortrolige oplysninger, der er omfattet af særlig tavshedspligt, idet der i PDL § 32, stk. 2, er indsat en henvisning til OFL § 2, samt OFL §§ 7 - 11 og 14. Dette gælder endvidere de undtagelser, der kan gøres af hensyn til private og offentlige interesser efter OFL § 13, idet tilsvarende undtagelser følger af PDL § 32, stk. 1, jf. § 30, stk. 1 og 2, jf. afsnit M.2.1 .

M.3 Tavshedspligt

Den almindelige tavshedspligt efter FVL § 27 gælder for alle, der virker inden for den offentlige forvaltning, og omfatter enhver fortrolig oplysning om offentlige og private forhold, som de pågældende personer har fået kendskab til ved udøvelsen af deres virksomhed. Den almindelige tavshedspligt gælder således for alle myndigheder på Skatteministeriets område og omfatter fortrolige oplysninger om både offentlige og private forhold. Se afsnit M.3.1.

Den særlige tavshedspligt efter SFL § 17 gælder for alle myndigheder på Skatteministeriets område og omfatter alene nærmere angivne oplysninger om private forhold, som myndighederne gennem deres arbejde, herunder kontrolarbejdet, er kommet i besiddelse af. Se afsnit M.3.2.

Den særlige tavshedspligt efter SKL § 6 F gælder for told- og skatteforvaltningen. Registrerede oplysninger i told- og skatteforvaltningens observationsregister eller oplysninger, der ligger til grund for registrering i dette register efter SKL § 6 F, er omfattet af samme tavshedspligt som den, der gælder for oplysninger omfattet af SFL § 17. Se afsnit M.3.3 .

For så vidt angår andre bestemmelser om særlig tavshedspligt, se afsnit M.3.4 og M.3.5.

M.3.1 Almindelig tavshedspligt

Efter FVL § 27 har alle, der virker i den offentlige forvaltning, tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c - 152 f, når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser.

Straffeloven indeholder ingen nærmere angivelse af, hvilke offentlige og private interesser, der kan føre til, at en oplysning må anses for at være fortrolig. FVL § 27, stk. 1, indeholder imidlertid en opregning af de hensyn, der efter en konkret vurdering i det enkelte tilfælde kan føre til, at en oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavshedspligt. Opregningen er ikke udtømmende, men må antages at dække langt den overvejende del af de hensyn, der kan føre til tavshedspligt.

Straffeloven indeholder endvidere ikke en fuldstændig angivelse af tavshedspligtens omfang.

Uden for de tilfælde, hvor der i medfør af lov eller EF-forordning er pligt til at videregive fortrolige oplysninger, eller hvor videregivelse er i overensstemmelse med åbenbar almeninteresse, beror den strafbare handling derfor på, om der er tale om "uberettiget" videregivelse.

Da myndighederne på Skatteministeriets område er omfattet af specielle tavshedsforskrifter, der pålægger disse myndigheder en tavshedspligt, der er mere vidtgående for så vidt angår en række særligt opregnede oplysninger om private forhold, har den almindelige tavshedspligt efter forvaltningsloven kun selvstændig betydning for oplysninger om offentlige forhold.

M.3.2 Særlig tavshedspligt, jf. skatteforvaltningslovens § 17

Efter skatteforvaltningslovens § 17, jf. Lovbekendtgørelse nr. 907 af 28. august 2006, med de ændringer, der følger af lov nr. 405 af 8. maj 2006 og lov nr. 1581 af 20.december 2006, skal skattemyndighederne under ansvar efter straffelovens §§ 152 - 152 a og §§ 152 c - 152 f iagttage ubetinget tavshed overfor uvedkommende med hensyn til oplysninger om en fysisk eller juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold, som de under varetagelsen af deres arbejde bliver bekendt med. Det gælder ligeledes alle oplysninger af den omtalte art, der modtages i henhold til de af Danmark indgåede dobbeltbeskatningsaftaler og andre internationale aftaler på skatteområdet, jf. afsnit M.3.5.1 .

Omfattede myndigheder

De skattemyndigheder, der er omfattet af SFL § 17, er Skatteministeriet, Departementet, skatte- og vurderingsankenævn, Landsskatteretten, Skatterådet og SKAT.

Den særlige tavshedspligt efter SFL § 17 omfatter såvel embedsmænd i administrationen som medlemmer af skatte- og vurderingsankenævn, Skatterådet og Landsskatteretten. Tavshedspligten omfatter herudover den, som i øvrigt er beskæftiget med skatteadministrative opgaver for en af de skattemyndigheder, der er omfattet af skatteforvaltningslovens § 17.

Den særlige tavshedspligt gælder tillige for sagkyndige medhjælpere samt i øvrigt enhver, der som følge af et i henhold til aftale med det offentlige påtaget arbejde kommer til kundskab om sådanne forhold. Er aftalen indgået med en virksomhed, gælder forpligtelsen alle, der under deres arbejde i virksomheden får kundskab om forhold som de ovennævnte.

Den særlige tavshedspligt efter SFL § 17 gælder som anført også for myndighederne på vurderingsområdet. Tavshedspligten har imidlertid ikke samme praktiske betydning på vurderingsområdet som på skatteområdet, da ejendomsvurderingerne er offentligt tilgængelige. Som eksempel på oplysninger, som det vil være strafbart at videregive for disse myndigheder, kan nævnes iagttagelser, der er gjort under en besigtigelse, og som er vurderingen uvedkommende. Disse myndigheder må heller ikke give oplysning om indholdet af enkelte salgsindberetninger, selv om oplysningerne i vidt omfang vil kunne udledes af tingbøgerne.

Omfattede oplysninger

Den særlige tavshedspligt omfatter oplysninger, der kan henføres til en bestemt fysisk eller juridisk person, og som vedrører den pågældendes økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold.

SFL § 17 indebærer, at anvendelsesområdet for den særlige, skærpede tavshedspligt udvides, således at den ikke som hidtil kun omfatter skatteområdet men hele ministerområdets lovgivning bortset fra lovgivning, der ikke er lovgivning om skatter i bred forstand. Baggrunden for udvidelsen af den særlige tavshedspligt til hele ministerområdet er etableringen af den statslige enhedsforvaltning.

Den særlige tavshedspligt omfatter herefter alle oplysninger af den nævnte art, som myndighederne bliver bekendt med i forbindelse med deres arbejde på indkomst- og ejendomsværdiskatteområdet samt afgift-, told-, ejendomsvurdering- og inddrivelsesområdet.

Vejledning om afgrænsningen af oplysninger om økonomiske eller privatlivet tilhørende forhold kan søges i OFL § 12, stk. 1, nr. 1, jf. afsnit M.1.2.2 .

Tavshedspligtens omfang

Reglerne i SFL § 17 pålægger de omfattede myndigheder en ubetinget tavshedspligt overfor uvedkommende. En nærmere fastlæggelse af tavshedspligtens omfang beror således på undtagelser efter særlig lovhjemmel samt fortolkningen af "uvedkommende", jf. afsnit M.3.2.1.

M.3.2.1 Videregivelse af fortrolige oplysninger til private

Begrebet uvedkommende fortolkes restriktivt i forhold til private. Skattemyndighederne må derfor ikke uden særlig lovhjemmel udlevere oplysninger omfattet af tavshedspligten efter SFL § 17, til andre private end den, der har afgivet oplysningen eller den, som oplysningen er om. Sådan særlig lovhjemmel findes bl.a. i forvaltningslovens regler om aktindsigt for parter og i persondataloven i det omfang den registreredes retsstilling ikke forringes herved, jf. persondataloven s § 2, stk. 1.

Ægtefæller

En sådan særlig lovhjemmel findes endvidere i SFL § 18, om videregivelse af oplysninger til ægtefæller. Efter bestemmelsen har ægtefæller og forhenværende ægtefæller ret til ved henvendelse til told- og skatteforvaltningen at få oplyst indholdet af den anden ægtefælles selvangivelse og ansættelse af indkomst- eller ejendomsværdiskat for indkomstår, hvor de var ægtefæller og samlevende. Vurderingen af, om de pågældende ægtefæller eller forhenværende ægtefæller kan anses for samlevende i skattemæssig forstand, skal ske efter kildeskattelovens § 4. Det fremgår af afgørelse fra Skatteministeriets departement i TfS 1987, 564 DEP, at KSL § 80, stk. 1, (nu SFL § 18) også omfatter det indkomstår, hvori der er indtruffet samlivsophævelse og/eller skilsmisse/separation

Denne særlige adgang for ægtefæller og forhenværende ægtefæller til at få oplyst indholdet af hinandens selvangivelser og ansættelser af indkomst- eller ejendomsværdiskat efter SFL § 18, åbner ikke mulighed for told- og skatteforvaltningen til uopfordret og automatisk at udsende det omfattede materiale for begge ægtefæller i samme kuvert, da udlevering efter bestemmelsen kun kan ske på grundlag af en anmodning, jf. TfS 1995, 343 TSS. Det er i samme afgørelse forudsat, at forskudsopgørelser ikke er omfattet af bestemmelsen.

Forholdet mellem tavshedspligt og begrundelse

En sådan særlig hjemmel findes også i FVL § 24, om begrundelsespligten. Det betyder, at videregivelse af oplysninger omfattet af SFL § 17, til andre private end den oplysningen er om, ikke vil være en overtrædelse af tavshedspligten, hvis oplysningerne er omfattet af begrundelseskravet i FVL § 24 i forbindelse med, at en skattemyndighed træffer afgørelse. Om forvaltningslovens krav til en begrundelse henvises til afsnit E.3.7.

Mens kravet om henvisning til retsregler i FVL § 24, stk. 1, er absolut, gælder pligten til en kort redegørelse om faktiske omstændigheder efter FVL § 24, stk. 2, kun, når der er behov for det. Spørgsmålet om, hvorvidt og i hvilket omfang begrundelsen skal indeholde oplysninger om faktiske omstændigheder, beror således på en konkret vurdering. Det samme gælder undtagelsesbestemmelsen i FVL § 24, stk. 3, hvorefter begrundelsespligten kan begrænses - eller efter omstændighederne bortfalde - efter en konkret vurdering, jf. kriterierne i FVL § 15.

Der skal derfor, når fortrolige oplysninger om tredjemand overvejes anvendt i en begrundelse, foretages en vurdering af, hvorvidt disse oplysninger er påkrævet ud fra væsentlighedskriteriet i FVL § 24, stk. 2, og hvis dette er tilfældet, om der efter en konkret afvejning af de modsat rettede hensyn nævnt i FVL § 24, stk. 3, skal foretages en begrænsning af begrundelsen for så vidt angår disse oplysninger.

I sager, hvor der er flere parter, eksempelvis på arbejdsgiverkontrollens område, skal der ligeledes foretages en vurdering efter FVL § 24, stk. 3, jf. § 15, af i hvilket omfang, der ved fremsendelse af afgørelse og sagsfremstilling til den ene part, skal fjernes eller bibeholdes evt. fortrolige oplysninger om den anden part.

Forholdet mellem tavshedspligt og partshøring

Endelig findes en sådan særlig hjemmel i FVL § 19, om partshøringspligten. Det betyder, at videregivelse af oplysninger omfattet af SFL § 17, til andre private, end den oplysningen er om, ikke vil være en overtrædelse af tavshedspligten, hvis oplysningerne er omfattet af myndighedernes partshøringspligt efter FVL § 19, stk. 1. Efter undtagelsesbestemmelsen i stk. 2, gælder pligten til at videregive oplysninger efter stk. 1, imidlertid ikke, hvis parten efter reglerne om aktindsigt i forvaltningsloven ikke har ret til de pågældende oplysninger. Der skal derfor ved overvejelse af partshøring over oplysninger om faktiske omstændigheder, der indeholder fortrolige oplysninger om trediemand, foretages en vurdering af om der efter en konkret afvejning af de modsatrettede hensyn, der er nævnt i FVL § 15, skal foretages en begrænsning af de omfattede oplysninger, eller om høringen helt skal bortfalde.

M.3.2.2 Videregivelse af fortrolige oplysninger til andre forvaltningsmyndigheder

Oplysninger som nævnt i skatteforvaltningslovens § 17 kan som hovedregel videregives til andre forvaltningsmyndigheder efter reglerne i FVL § 28.

Det forudsættes endvidere, at personoplysninger som nævnt i SFL § 17, der behandles ved hjælp af elektronisk databehandling, kan videregives til andre myndigheder efter reglerne herom i persondataloven.

Der skelnes i FVL § 28 mellem oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, jf. stk. 1, og andre fortrolige oplysninger, jf. stk. 3.

Oplysninger om rent private forhold

Som eksempler på oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold nævnes i bestemmelserne oplysninger om race, religion og hudfarve, om politiske, foreningsmæssige, seksuelle og strafbare forhold samt om helbredsforhold, væsentlige sociale problemer og misbrug af nydelsesmidler og lignende.

Oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold må efter FVL § 28, stk. 2 kun videregives, når en af følgende betingelser er opfyldt

den, oplysningen angår, har givet samtykke

det følger af lov eller bestemmelse fastsat ved lov, at oplysningen skal videregives

videregivelse sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår

videregivelse er et nødvendigt led i sagens behandling eller er nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre tilsyns- eller kontrolopgaver

Herudover må oplysninger om rent private forhold videregives efter reglerne i § 10 i persondataloven, hvis dette alene sker med henblik på at udføre statistiske eller videnskabelige undersøgelser af væsentlig samfundsmæssig betydning, og hvis videregivelsen er nødvendig for udførelsen af undersøgelserne.

Andre fortrolige oplysninger

Andre fortrolige oplysninger, herunder oplysninger om økonomiske eller erhvervsmæssige forhold, må efter forvaltningsloven videregives til en anden forvaltningsmyndighed i videre omfang end oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold. Videregivelse af andre fortrolige oplysninger må således ske, når det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for den modtagende myndigheds virksomhed eller for en afgørelse, denne myndighed skal træffe, jf. FVL § 28, stk. 3.

Er en forvaltningsmyndighed berettiget til at videregive en fortrolig oplysning til en anden forvaltningsmyndighed, har den pågældende forvaltningsmyndighed også pligt til at efterkomme en udleveringsanmodning fra en anden forvaltningsmyndighed, jf. FVL § 31.

Selvstændig forvaltningsmyndighed

Etableringen af den statslige enhedsforvaltning indebærer, at SKAT anses for én selvstændig forvaltningsmyndighed. Videregivelse af oplysninger mellem eksempelvis to skattecentre, to samarbejder eller mellem en af disse enheder og hovedcentret anses derfor tilsvarende for intern videregivelse, jf. afsnit M.3.2.3 .

Videregivelse til den kommunale borgerbetjening på skatteområdet

SFL § 16, stk. 2, bemyndiger skatteministeren til at fastsætte regler om, at kommunalbestyrelsen skal løse opgaver, der har karakter af borgervejledning og lignende faktisk forvaltningsvirksomhed, og som efter § 1 henhører under SKATs opgaver. Skatteministeren har udnyttet denne bemyndigelse i bekendtgørelse nr. 1007 af 20. oktober 2005 om kommunernes borgerbetjening på skatteområdet.

Har kommunalbestyrelsen oprettet et eller flere borgerservicecentre i kommunen og lagt opgaven på skatteområdet der, gælder Indenrigs- og Sundhedsministeriets lov nr. 554 af 24. juni 2005 om kommunale borgerservicecentre for udvekslingen af oplysninger mellem SKAT og det kommunale borgerservicecenter. Skatteopgaven er nærmere bestemt omfattet af lovens § 3, stk. 6, som bestemmer at bestemmelserne i stk. 1 og 2 gælder tilsvarende, når borgerservicecentret varetager en kommunal administrativ borgerbetjeningsopgave, som er tilknyttet en anden myndigheds opgaver.

Har kommunalbestyrelsen ikke oprettet et eller flere kommunale borgerservicecentre eller oprettet et eller flere borgerservicecentre men ikke placeret skatteopgaven der, følger det af SFL § 16, stk. 3, at borgerservicecenterlovens § 3, stk. 6, jf. § 3, stk. 1 og 2, finder tilsvarende anvendelse.

Borgerservicecenterlovens § 3, stk. 1, bestemmer, at varetager et borgerservicecenter en administrativ borgerbetjeningsopgave for en anden myndighed, kan denne myndighed videregive oplysninger til borgerservicecentret. Det gælder dog kun, såfremt videregivelsen er fornøden til borgerservicecentrets varetagelse af opgaven.

Den kommunale borgerbetjenings videregivelse af skatteoplysninger

Borgerservicecenterlovens § 3, stk. 2, bestemmer, at varetager et borgerservicecenter en administrativ borgerbetjeningsopgave for en anden myndighed, kan borgerservicecentret til denne myndighed videregive de oplysninger, som borgerservicecentret er i besiddelse af som følge af varetagelsen af opgaven. Det gælder dog kun, såfremt videregivelsen er fornøden til myndighedens varetagelse af tilknyttede opgaver eller tilsyns- og kontrolopgaver i forhold til borgerservicecentrets opgavevaretagelse.

Den kommunale borgerbetjening kan alene videregive skatteoplysninger til den øvrige del af borgerbetjeningen eller af den kommunale forvaltning efter de almindelige videregivelsesregler i forvaltningsloven og persondataloven.

Den kommunale borgerbetjening på skatteområdet er ikke en skattemyndighed i skatteforvaltningslovens forstand og borgerbetjeningen er derfor ikke omfattet af den særlige tavshedspligt i SFL § 17.

Videregivelse efter anmodning og af egen drift

FVL § 28 omfatter både videregivelse efter anmodning og uopfordret videregivelse. Den myndighed, der sidder inde med den fortrolige oplysning, skal dog være opmærksom på, at der ved uopfordret videregivelse i sagens natur ikke foreligger en udleveringsanmodning fra en anden forvaltningsmyndighed. Det betyder normalt et mere usikkert grundlag for beslutningen om udlevering, end hvis der foreligger en udleveringsanmodning og dermed en bedømmelse af udleveringsbehovet fra den eventuelt modtagende forvaltningsmyndighed.

Uopfordret videregivelse af oplysninger som nævnt i skatteforvaltningslovens § 17 kan eksempelvis ske, hvis der er en konkret mistanke om en lovovertrædelse - uanset om denne er begået hændeligt, uagtsomt eller forsætligt - og hvis oplysningens videregivelse må forventes at kunne medvirke til, at lovovertrædelsen konstateres og dermed berigtiges.

Lovbestemmelser, der tillægger andre forvaltningsmyndigheder en særlig ret til at rekvirere fortrolige oplysninger fra told- og skatteforvaltningen, kan endvidere tages som udtryk for, at der for disse myndigheder kan være et særligt kontrolbehov. Eksistensen af sådanne lovbestemmelser kan derfor indgå i bedømmelsen af, om fortrolige oplysninger kan/skal videregives uopfordret.

Kompetence

Kompetencen til at afgøre i første instans, om en fortrolig oplysning efter reglerne i FVL § 28 og § 31 skal videregives til en anden forvaltningsmyndighed, tilkommer den myndighed, hvor oplysningen er. Det er derfor den myndighed, som er i besiddelse af de fortrolige oplysninger, der afgør om videregivelse er berettiget, samt i hvilken form de pågældende oplysninger skal videregives, jf. TfS 1996, 503 TSS.

Videregivelse af oplysninger efter persondataloven er omfattet af samme kompetence. Det bemærkes, at FVL § 31 også gælder for videregivelse af personoplysninger, der er omfattet af persondataloven.

Kompetencen til at afgøre en klage over et afslag på en videregivelsesanmodning fra en anden forvaltningsmyndighed tilkommer Landsskatteretten, jf. SFL § 11, stk. 1, nr. 1.

M.3.2.3 Videregivelse af fortrolige oplysninger inden for samme myndighed

Efter FVL § 32 må den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver. Bestemmelsen sætter således grænser for hvem inden for en forvaltningsmyndighed, der kan gives adgang til en fortrolig oplysning.

Efter den hidtil gældende bestemmelse i SSL § 37 blev der ikke skelnet mellem videregivelse af oplysninger til andre forvaltningsmyndigheder og videregivelse af oplysninger inden for samme forvaltningsmyndighed. Fortrolighedskravet var det samme, og videregivelse af oplysninger var derfor i begge situationer omfattet af de samme regler, jf. afsnit M.3.2.2 .

Den særlige tavshedspligt efter SFL § 17 indebærer imidlertid, at intern videregivelse inden for told- og skatteforvaltningen vil være omfattet af de almindelige regler herom i forvaltningsloven. Da forvaltningsloven ikke indeholder andre regler for intern videregivelse af oplysninger end § 32, er det alene denne bestemmelse, der regulerer intern videregivelse af oplysninger.

Kompetence

Kompetencen til at afgøre, om en fortrolig oplysning skal videregives indenfor samme myndighed, tilkommer den, der som følge af sit arbejde har kendskab til oplysningen.

M.3.2.4 Fremgangsmåde ved videregivelse af fortrolige oplysninger

Originale dokumenter mv. videregives normalt ikke, og i givet fald kun efter direkte anmodning og mod kvittering. Udleveres originale dokumenter undtagelsesvis, skal myndigheden normalt beholde en kopi af de udleverede dokumenter. Ved udlevering af oplysninger skal det sikres, at oplysningerne ikke omfatter fortrolige oplysninger, som ikke er omfattet af udleveringsadgangen/-pligten. Normalt videregives oplysninger i originale dokumenter ved gennemsyn på stedet, i form af kopi eller alene mundtligt, således at de originale dokumenter forbliver hos myndigheden.

M.3.2.5 Klage over videregivelse af fortrolige oplysninger eller overtrædelse af tavshedspligten

Den, som en fortrolig oplysning er om, kan være uenig i, at en forvaltningsmyndighed beslutter at videregive oplysningen. Den pågældende er berettiget til at påklage en sådan videregivelse. Klageberettiget er endvidere den, som har modtaget en fortrolig oplysning om tredjemand, og som anser videregivelsen for en overtrædelse af tavshedspligten.

En sådan klage over overtrædelse af tavshedspligten kan indbringes for Told- og Skattedirektøren.

M.3.2.6 Vidneforklaring

Reglerne om videregivelse af fortrolige oplysninger i FVL § 28 gælder alene i forhold til andre forvaltningsmyndigheder.

Reglerne om videregivelse af oplysninger til domstolene til brug for behandlingen af retssager er bl.a. reguleret i retsplejelovens kapitel 18 om vidner.

Tavshedspligt begrundet i det offentliges interesse

Efter lovens § 169, stk. 1, må personer i offentlig tjeneste eller hverv ikke uden samtykke af vedkommende myndighed afkræves vidneforklaring om forhold, med hensyn til hvilke, der i det offentliges interesse påhviler dem tavshedspligt. Reglen gælder alene for vidneforklaring om forhold, hvor den ansatte af hensyn til det offentliges interesser er pålagt tavshedspligt, jf. FVL § 27 og tjenestemandslovens § 10, stk. 2. Bestemmelsen i § 169, stk. 2 fastsætter endvidere, at hvis samtykke nægtes, kan retten, når afgivelse af forklaring anses for at være af afgørende betydning, pålægge vedkommende myndighed over for retten at begrunde nægtelsen. Hvis retten herefter finder, at hensynet til hemmeligholdelse bør vige for hensynet til sagens oplysning, kan den bestemme, at vidneforklaring skal afgives. I en sag, hvor den skattepligtige havde anmodet om vidneafhøring af ligningsrådsmedlemmer og embedsmænd, og hvor myndigheden havde nægtet samtykke, fandt retten, at der forelå en klar beskyttelsesværdig interesse i tavshedspligt for så vidt angår meningstilkendegivelser i et kollegialt organ. Retten tillod derfor ikke indkaldelse af de pågældende som vidner, jf. TfS 1995, 42 ØLK. I en anden sag blev skatteyders anmodning om vidneafhøring af en sagsbehandler ved skatteforvaltningen ligeledes afvist, da retten fandt, at vidneførsel ikke var egnet som bevismiddel i sager om indkomst- og skatteansættelser. Oplysningerne kunne lige så godt eller mere betryggende opnås ved indhentelse af skriftlige erklæringer fra skatteforvaltningen, jf. TfS 2001, 758 ØLK.

Tavshedspligt begrundet i private interesser

Hvis den offentligt ansatte tillige er pålagt en tavshedspligt, der er begrundet i hensynet til private interesser, herunder særlig tavshedspligt på Skatteministeriets område, er den pågældendes vidnepligt omfattet af reglerne i både § 169 og § 170, stk. 3. Det betyder, at den ansatte kun er forpligtet til at afgive vidneforklaring, hvis ingen af de to bestemmelser udelukker vidneforklaring. Reglen i lovens § 170, stk. 3, fastsætter således, at retten kan bestemme, at forklaring ikke skal gives om forhold, med hensyn til hvilke vidnet i medfør af lovgivningen har tavshedspligt, og hvis hemmeligholdelse har væsentlig betydning.

M.3.3 Særlig tavshedspligt, jf. SKL § 6 F

Efter SKL § 6 F kan told- og skatteforvaltningen - med henblik på at imødegå overtrædelser af lovgivningen om skatter og andre ydelser til det offentlige - oprette et register over fysiske og juridiske personer, der har påført eller forsøgt at påføre det offentlige betydelige tab af skatter, arbejdsmarkedsbidrag, told eller afgifter.

Omfattede oplysninger

Oplysninger, der er registreret efter SKL § 6 F, samt oplysninger, der indgår i den sagsbehandling i told- og skatteforvaltningen, der ligger til grund for en registrering, er undergivet samme særlige tavshedspligt som den, der efter skatteforvaltningslovens § 17 gælder for oplysninger, som skattemyndighederne bliver bekendt med under varetagelsen af deres arbejde, jf. afsnit M.3.2 .

Omfattede myndigheder

Den særlige tavshedspligt efter SKL § 6 F gælder for told- og skatteforvaltningen.

Tavshedspligtens omfang

Det beror på de almindelige regler i forvaltningsloven og persondataloven, om oplysninger fra registret kan videregives til en anden forvaltningsmyndighed, jf. afsnit M.3.2.2 .

Oplysninger, der er undergivet den særlige tavshedspligt, kan ikke uden særlig lovhjemmel videregives til private, jf. afsnit M.3.2.1.

M.3.4 Særlig tavshedspligt i international ret

Der findes en række bestemmelser om særlig tavshedspligt i international ret, der har betydning for SKATs videregivelse af fortrolige oplysninger.

I det omfang sådanne bestemmelser findes i EF-forordninger, dvs. retsregler der er umiddelbart anvendelige, eller i EF-retsakter og folkeretlige traktater, der ved lovomskrivning eller lovhenvisning er gjort til en del af dansk ret, vil de være omfattet af begrebet "særlige bestemmelser fastsat ved lov" efter OFL § 14. Oplysninger omfattet af sådanne bestemmelser om tavshedspligt vil derfor som hovedregel kunne undtages efter OFL § 14.

Derimod vil sådanne bestemmelser som udgangspunkt ikke have betydning for afgørelser om aktindsigt efter forvaltningsloven, i overensstemmelse med hovedreglen om, at tavshedspligt ikke begrænser parters ret til aktindsigt, jf. afsnit M.1.2.1.

Det vil dog i disse tilfælde være nærliggende at overveje, om myndigheden er forpligtet til at begrænse aktindsigten ved hjælp af bestemmelsen i FVL § 15, stk. 1, nr. 2, om hensynet til fremmede stater.

M.3.4.1 Skatteområdet

På skatteområdet findes bestemmelser om særlig tavshedspligt bl.a. i de dobbeltbeskatningsoverenskomster, som Danmark har indgået med andre stater. Dobbeltbeskatningsoverenskomster er folkeretlige traktater, der - uanset om de er gennemført før eller efter bemyndigelseslovens ophævelse i 1994 - er en del af gældende dansk ret.

De fleste dobbeltbeskatningsoverenskomster indeholder således bestemmelser om udveksling af oplysninger og tavshedspligt, der med mindre afvigelser svarer til artikel 26 i OECD's modelkonvention om udveksling af oplysninger.

Efter artikel 26, stk. 1, skal enhver oplysning, som er modtaget af en af de kontraherende stater i medfør af artiklens udvekslingsbestemmelser, behandles som hemmelig på samme måde som oplysninger modtaget i henhold til den interne lovgivning i denne stat. Det betyder, at opretholdelsen af hemmeligholdelse i en stat, der modtager oplysninger, er et spørgsmål om den nationale lovgivning i den pågældende stat. Bestemmelsen fastsætter endvidere, at disse oplysninger kun må meddeles til personer eller myndigheder (herunder domstole og forvaltningsmyndigheder) beskæftiget med påligning, opkrævning, tvangsinddrivelse eller retsforfølgning af eller afgørelse af ankesager, med hensyn til skatter omhandlet af overenskomsten. Efter modelkommentaren omfatter denne kreds "også skatteyderen, hans befuldmægtiget eller vidnerne."

Efter artikel 26, stk. 2, skal stk. 1 i intet tilfælde kunne fortolkes således, at der pålægges en kontraherende stat pligt til at foretage forvaltningsakter, der strider mod dens egen og den anden kontraherende stats lovgivning eller forvaltningspraksis. Dette indebærer, at bestemmelser om tavshedspligt i dobbeltbeskatningsoverenskomster ikke begrænser parters ret til aktindsigt, i overensstemmelse med hovedreglen i FVL § 9, stk. 2, og at eventuel undtagelse af oplysninger fra aktindsigt skal afgøres efter FVL § 15, stk. 1, nr. 2 og 4, jf. FOB 1992, 238 ff. Ombudsmanden udtaler i sagen, som vedrører den dansk-tyske dobbeltbeskatningsoverenskomst, at der ikke efter hans opfattelse vil kunne være "afgørende hensyn" af den art, som er omhandlet i § 15, stk. 1, nr. 2, om hensynet til fremmede magter, der medfører undtagelse af oplysninger fra aktindsigt i sager om dobbeltbeskatning, men at § 15, stk. 1, nr. 4, om kontrolhensyn efter omstændighederne kan anvendes, hvis der vil kunne påvises en konkret, nærliggende risiko for skatteunddragelse af ikke ubetydeligt omfang.

M.3.4.2 Toldområdet

Bestemmelser om særlig tavshedspligt findes på toldområdet bl.a. i Toldkodeksen, aktindsigtsforordningen og i bistandsforordningen samt i visse forordninger om administration af EU's landbrugsordninger (FEOGA).

Toldkodeksen

Efter artikel 15 i Toldkodeksen er toldmyndighederne pålagt tavshedspligt med hensyn til "enhver oplysning af fortrolig art, eller som meddeles fortroligt". Det er ikke nærmere angivet - hverken i selve bestemmelsen eller i kodeksens artikel 4 om grundlæggende definitioner - hvilke oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten.

Tavshedspligten indebærer, at en omfattet oplysning kun må videregives med udtrykkelig tilladelse fra den person eller den myndighed, der har meddelt den, eller hvis toldmyndighederne er forpligtet eller bemyndiget hertil, efter gældende bestemmelser, herunder især bestemmelser vedrørende databeskyttelse eller i forbindelse med en retssag. Efter kodeksens artikel 4, punkt 1, omfatter person såvel en fysisk som en juridisk person, og efter artikel 4, punkt 3, er toldmyndigheder, de myndigheder der bl.a. har beføjelse til at håndhæve toldforskrifterne.

Bistandsforordningen

Efter artikel 45 i bistandsforordningen er oplysninger, der under en hvilken som helst form meddeles i medfør af denne forordning, herunder også oplysninger i toldinformationssystemet, fortrolige. Toldinformationssystemet er nærmere beskrevet og reguleret i forordningens artikler 23 - 41, herunder tilladt registrering af personoplysninger.

De nævnte oplysninger er efter bestemmelsen omfattet af den tjenstlige tavshedspligt, der gælder for oplysninger af samme art, i den medlemsstat, som modtager dem.

Tavshedspligten indebærer navnlig, at de nævnte oplysninger ikke må meddeles andre personer end dem, der er bemyndiget til at kende eller bruge dem i kraft af deres stilling i medlemsstaterne eller i fællesskabsinstitutionerne.

Bestemmelsen fastsætter endvidere betingelser for anvendelse af disse oplysninger ud over forordningens formål, ligesom det præciseres, at oplysninger om fysiske og juridiske personer kun må indgå i de meddelelser, der er nævnt i forordningen, hvis det er strengt nødvendigt for at forebygge, efterforske eller forfølge transaktioner, der er i strid med told- eller landbrugsbestemmelserne, jf. dog bestemmelserne i forordningens afsnit V om toldinformationssystemet.

Det er i forordningens artikel 1, punkt 2 fastsat, at bestemmelser i denne forordning ikke finder anvendelse, hvis de overlapper specifikke bestemmelser i andre regler om gensidig bistand og samarbejde mellem medlemsstaternes administrative myndigheder samt mellem disse myndigheder og Kommissionen med henblik på gennemførelse af told- og landbrugsbestemmelserne. Det betyder eksempelvis, at hvis oplysninger er indhentet eller udvekslet efter specifikke regler i en anden forordning om gensidigt samarbejde, så er det denne forordnings bestemmelser om tavshedspligt, der skal henvises til ved eventuel undtagelse af oplysninger fra aktindsigt.

De to bestemmelser om tavshedspligt i henholdsvis toldkodeksen og bistandsforordningen regulerer ikke udtrykkeligt spørgsmålet om parters ret til de tavshedsbelagte oplysninger. Aktindsigt må i stedet afgøres efter forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt og i overensstemmelse med bl.a. EF-Domstolens retspraksis.

M.1 Aktindsigt

M.2 Indsigt efter persondataloven

M.3 Tavshedspligt