PROCESSUELLE REGLER PÅ TOLD SKATS OMRÅDE 2001 M. OFFENTLIGHED OG TAVSHEDSPLIGT

Processuelle regler på Told Skats område 2001

M. Offentlighed og tavshedspligt

Formålet med reglerne om aktindsigt er at sikre offentlighed i forvaltningen. Reglerne om aktindsigt regulerer derfor efter offentlighedsprincippet forvaltningens videregivelse af oplysninger til private ud fra privates lovbestemte ret til at modtage visse oplysninger efter anmodning. Offentlighedsprincippet viger i et vist omfang for princippet om tavshedspligt vedrørende oplysninger om private og offentlige forhold. Formålet med tavshedspligten er dels at beskytte privatlivets fred og private erhvervsinteresser og dels at beskytte offentlige interesser, fx hensynet til gennemførelse af offentlig kontrol, myndighedernes beslutningsproces mv. Gældende ret på området afspejler derfor afgrænsningen mellem de to modsatrettede hensyn.

M.1. Aktindsigt

En anmodning om aktindsigt skal afgøres efter forvaltningslovens kapitel 4 om partens ret til aktindsigt, jf. lov nr. 571 af 19. december 1985, som ændret ved lov nr. 347 af 6. juni 1991, eller efter offentlighedslovens regler om aktindsigt for enhver, jf. lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen, som ændret senest ved lov nr. 276 af 13. maj 1998. For så vidt angår anmodninger om indsigtsret efter lov om behandling af personoplysninger, jf. lov nr. 429 af 31. maj 2000, se afsnit M.2.

M.1.1 Krav til anmodningen

En anmodning om aktindsigt skal angive den sag eller det dokument, den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med, jf. FVL § 9, stk. 1, 2. pkt. og OFL § 4, stk. 3. Den der ønsker aktindsigt må derfor have et vist kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelse til vedkommende myndighed. Identifikationskravet betyder imidlertid ikke, at der skal opgives et journalnummer. Anmodningen skal blot indeholde tilstrækkelige oplysninger til at myndigheden gennem sine journaler kan finde den pågældende sag eller det pågældende dokument.

Myndigheden skal i fornødent omfang efter forvaltningslovens almindeligt gældende sagsbehandlingsregler vejlede om, hvilke oplysninger der er nødvendige i det enkelte tilfælde, jf. FVL § 7, stk. 1. Se endvidere afsnit E.3.1 om vejledningspligten. Da de to lovbestemmelser tager sigte på at regulere forskellige forhold, antages det, at de også skal fortolkes forskelligt. Det antages således, at der efter forvaltningsloven består en vidtgående vejledningspligt over for parten med hensyn til, hvilke oplysninger myndigheden skal bruge for at finde de sager, hvori den pågældende er part. Bestemmelsen i OFL § 4, stk. 3 giver derimod hjemmel for afslag, uanset at genstanden for anmodningen er let identificerbar, hvis anmodningen reelt tilsigter at skabe adgang til en ubestemt flerhed af sager. Forvaltningen har således ikke pligt til at imødekomme anmodninger om aktindsigt efter offentlighedsloven i alle sager af en bestemt art eller alle sager inden for en bestemt periode. Det følger dog af god forvaltningsskik, at der bør udvises tilbageholdenhed med at afslå sådanne anmodninger fra pressen, jf. FOB 1995, s. 244ff. om aktindsigt i en liste over selskabstømmere.

Forvaltningsloven og offentlighedsloven indeholder ikke yderligere indholdsmæssige eller formmæssige krav til anmodningen. Det betyder eksempelvis, at der ikke kan stilles krav om skriftlighed eller begrundelse. En anmodning om aktindsigt, der modtages pr. telefon, skal derfor behandles og afgøres som en skriftlig anmodning.

M.1.2 Forvaltningsloven eller offentlighedsloven

Efter reglerne om aktindsigt er der ikke krav om, at den der anmoder om aktindsigt skal identificere sig. Imidlertid har forvaltningsloven og offentlighedsloven hver sit anvendelsesområde for så vidt angår personkreds og sagstyper, og det vil derfor normalt være af betydning, hvem der anmoder om aktindsigt, jf. afsnit M.1.2.1. Endvidere er forholdet til tavshedspligt og omfanget af retten til aktindsigt, herunder undtagelser, forskellig efter de to love.

M.1.2.1 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven regulerer parters udvidede adgang til aktindsigt i afgørelsessager.

Personkreds

Forvaltningsloven gælder for parters anmodninger om aktindsigt i afgørelsessager, jf. FVL § 9, stk. 1, 1. pkt. Forvaltningsloven indeholder ikke en definition af partsbegrebet, men udtrykket skal forstås i overensstemmelse med det almindelige forvaltningsretlige partsbegreb, herunder den praksis, der har udviklet sig i tilknytning hertil. Afgørelsens adressat, dvs. den person afgørelsen rettes til, er utvivlsomt part. Men også andre end adressaten kan være part. Som part anses i øvrigt personer, der har en væsentlig, direkte, individuel og retlig interesse (af økonomisk eller personlig art) i sagens afgørelse og udfald.

Myndigheden skal i tvivlstilfælde sikre sig, at den der anmoder om aktindsigt efter forvaltningsloven kan identificere sig som part, hvis imødekommelse af anmodningen indebærer videregivelse af oplysninger, der kunne og skulle være undtaget efter offenlighedslovens regler.

Sagstyper

Forvaltningsloven gælder for anmodninger om aktindsigt i afgørelsessager, dvs. sager hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, jf. FVL § 2, stk. 1. Ved afgørelser forstås konkrete retsakter, der fastsætter hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Uden for lovens anvendelsesområde falder således faktisk forvaltningsvirksomhed, processuelle beslutninger, indstillinger og høringsudtalelser til en anden myndighed, tjenestebefalinger og almindelige beslutninger om tjenstlige forhold, generelle retsakter samt indgåelse af kontraktsforhold og andre privatretlige dispositioner, jf. afsnit B.

Reglerne om aktindsigt gælder envidere ikke for verserende straffesager, herunder administrative straffesager på skatteministeriets område jf. FVL § 9, stk. 3. For at der er tale om en administrativ straffesag, må det kræves, at den kompetente myndighed har taget konkrete skridt til at behandle sagen som straffesag. Er en straffesag rejst, har partens beskikkede advokat dog adgang til aktindsigt, men de indhentede oplysninger må ikke videregives til parten uden myndighedernes samtykke, jf. § 2 i lov nr. 489 af 19. september 1984 om adgang til forsvarerbistand under en administrativ skatte- eller afgiftssag. I verserende sager, hvor sigtede/tiltalte ikke er eller vil blive repræsenteret af en forsvarer, bør sigtede endvidere efter princippet om meroffentlighed meddeles aktindsigt i oplysninger om faktiske forhold, hvis det er åbenbart, at der ikke foreligger nogen misbrugsrisiko. Der kan ligeledes meddeles aktindsigt i andre oplysninger, som måtte indgå i sagen, fx vidneafhøringer, hvis det efter en konkret vurdering må anses for ubetænkeligt.

En part i en straffesag kan dog opnå aktindsigt efter særlige regler, når sagen er afgjort, jf. FVL § 18. I modsætning til hovedreglen om, at anmodninger om aktindsigt ikke skal være begrundet, er det efter denne bestemmelse en betingelse, at parten kan anføre væsentlige grunde til støtte for ønsket om aktindsigt. Denne betingelse vil eksempelvis være opfyldt, hvis der er en begrundet formodning om, at aktindsigt vil sætte en part i stand til at gøre et erstatningsansvar gældende over for sigtede eller tiltalte i sagen, eller hvis denne part herved vil kunne godtgøre, at der er begået en fejl ved straffesagens behandling. Det vil endvidere kunne tillægges betydning, om den pågældende part vil kunne skaffe sig oplysningerne på anden måde.

Forholdet til tavshedspligt

Hverken almindelige eller særlige regler om tavshedspligt begrænser parters adgang til aktindsigt efter forvaltningsloven, jf. FVL § 9, stk. 2. Skattemyndighedernes særlige tavshedspligt efter SSL § 37 og SKL § 6 F er derfor eksempelvis uden betydning for afgørelser om aktindsigt efter forvaltningsloven. Oplysninger, der svarer til de fortrolige oplysninger, der er omfattet af SSL § 37 og SKL § 6 F kan efter en konkret vurdering undtages fra aktindsigt efter FVL § 15, stk. 1, jf. nedenfor. Anvendelse af bestemmelsen kan især være aktuel i sager, hvor der er flere parter.

Meroffentlighed

Reglerne i forvaltningslovens kapitel 4 regulerer ligesom offentlighedslovens regler kun spørgsmålet om, i hvilket omfang forvaltningen er forpligtet til at give adgang til aktindsigt. Den enkelte myndighed er derfor ikke afskåret fra efter eget skøn at give parten/parterne i en sag aktindsigt i videre omfang end fastsat i forvaltningsloven, hvis dette ikke strider mod regler om tavshedspligt. Dette gælder selv om forvaltningsloven ikke - ligesom offentlighedsloven - indeholder en særlig bestemmelse om meroffentlighed.

Det skyldes, at forvaltningsloven er en minimumslov, der indeholder en lovfæstelse af de mindstekrav vedrørende de mest grundlæggende rettigheder, der tilkommer den, der er part i en forvaltningsag. Loven er således ikke til hinder for, at parten tillægges rettigheder og beføjelser, der går videre end loven kræver.

Omfang og undtagelser

Partens ret til aktindsigt omfatter med de undtagelser, der er nævnt i FVL §§ 12 - 15, alle dokumenter i sagen, herunder journaludskrift og andre fortegnelser over sagens dokumenter, jf. FVL § 10, stk. 1.

Undtagelsesbestemmelserne i FVL §§ 12 - 14 omfatter undtagelse af dokumenter, og bestemmelsen i FVL § 15 omfatter undtagelse af oplysninger.

Efter FVL § 12, stk. 1, nr. 1 - 3 omfatter partens ret til aktindsigt generelt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Bestemmelsen kan kun anvendes i det omfang de pågældende dokumenter ikke videregives eller ikke tidligere er blevet videregivet til andre myndigheder eller private. Udveksling af interne dokumenter mellem eksempelvis en told- og skatteregion/et toldcenter og Told- og Skattestyrelsen, mellem en af disse myndigheder og departementet eller mellem regioner/toldcentre indbyrdes vil således indebære, at de pågældende dokumenter mister deres interne karakter og undergives retten til aktindsigt efter forvaltningslovens almindelige regler, jf. FOB 1999, 321. Dette gælder også for udveksling mellem et toldcenter og en region, der har samme adresse og/eller samme chef.

Dette gælder som hovedregel også for interne arbejdsdokumenter, der videregives til klage-, kontrol- eller tilsynsmyndigheder. Interne arbejdsdokumenter, der videregives til en klage-, kontrol- eller tilsynsmyndighed i anledning af en klage over afslag på aktindsigt i de pågældende dokumenter, vil dog ikke blive omfattet af retten til aktindsigt, jf. FOB 1994, 52ff. Afgivelse af internt arbejdsmateriale til Folketingets Ombudsmand i forbindelse med en klage vil - uanset klagens indhold - heller ikke medføre, at det pågældende materiale omfattes af retten til aktindsigt, jf. FOB 1975, 318.

Efter FVL § 13, nr. 1 - 3 omfatter retten til aktindsigt - uanset hovedreglen i § 12 - en række interne arbejdsdokumenter, der foreligger i endelig form, når

dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse,

dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter lov om offentlighed i forvaltningen, eller

dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder.

Endelig er den generelle undtagelse af interne arbejdsdokumenter i § 12, stk. 1, nr. 1 - 3 suppleret med en række specifikt angivne dokumenttyper af intern karakter i bestemmelserne i § 14, stk. 1, nr. 1 - 3 , der ligeledes er undtaget fra retten til aktindsigt.

Efter FVL § 15, stk. 1, nr. 1 - 5 kan retten til aktindsigt i oplysninger begrænses ud fra hensynet til private eller offentlige interesser. I modsætning til bestemmelserne om interne arbejdsdokumenter i §§ 12 - 14, der er absolutte, forudsætter anvendelse af § 15, stk. 1, nr. 1 - 5 en afvejning af modstående interesser. Der skal i denne afvejning på den ene side indgå partens interesse i at kunne benytte de pågældende oplysninger til varetagelse af sit tarv, og på den anden side afgørende hensyn til den pågældende selv, andre private interesser eller offentlige interesser. Partens varetagelse af sit tarv omfatter her partens tarv under sagens behandling, herunder overvejelser om sagens indbringelse for højere administrativ myndighed, domstole eller Folketingets Ombudsmand.

Ekstrahering

Selv om et dokument eller en oplysning er undtaget fra aktindsigt efter FVL §§ 12, 14 eller 15, har myndighederne en ekstraheringspligt, jf. FVL §§ 12, stk. 2, 14, stk. 2 og 15, stk. 2. Det betyder, at myndigheden har pligt til at meddele aktindsigt i visse oplysninger efter de øvrige regler i forvaltningslovens kapitel 4, uanset bestemmelsernes stk. 1. Pligten omfatter oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Hvis dokumenter eller oplysninger er undtaget fra aktindsigt efter §§ 12, 14 eller 15, og hvis der ikke er faktiske oplysninger af væsentlig betydning for sagens afgørelse, der skal videregives efter ekstraheringspligten, skal det fremgå af afgørelsen om aktindsigt, at spørgsmålet om ekstrahering har været vurderet i de pågældende dokumenter.

M.1.2.2 Offentlighedsloven

Offentlighedsloven regulerer adgangen til aktindsigt for ikke-parter, herunder pressen, og gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning.

Personkreds

Adgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven gælder for enhver, jf. OFL § 4, stk. 1. Det er uden betydning, om den der anmoder om aktindsigt er dansk statsborger, eller om den pågældende har bopæl her i landet. Det er ligeledes uden betydning, om det er en fysisk eller juridisk person, der anmoder om aktindsigt.

Danske forvaltningsmyndigheder vil i almindelighed ikke have behov for at søge oplysninger hos hinanden ved at anmode om aktindsigt efter offentlighedslovens regler, da det følger af FVL § 31, at disse myndigheder skal bistå hinanden med fornødne oplysninger, jf. afsnit M.3 om tavshedspligt og videregivelse af fortrolige oplysninger.

Da reglerne i forvaltningsloven om videregivelse af oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed kun gælder for danske forvaltningsmyndigheder, er det antaget, at udenlandske myndigheder ikke er afskåret fra at anmode om aktindsigt efter offentlighedsloven.

Sagstyper

Offentlighedsloven gælder for anmodninger om aktindsigt i al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, jf. OFL § 1, stk. 1. Loven omfatter således som udgangspunkt ikke alene afgørelsessager, men enhver form for virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, herunder faktisk forvaltningsvirksomhed.

Loven omfatter dog ikke sager inden for strafferetsplejen, jf. OFL § 2, stk. 1, 1. pkt. Dette gælder for såvel verserende som afsluttede straffesager, herunder administrative straffesager.

Endvidere gælder der en tidsbestemt undtagelse for lovgivningssager, idet sager om lovgivning, herunder bevillingslove først er omfattet af loven, når lovforslag er fremsat for Folketinget, jf. OFL § 2, stk. 1, 2. pkt.

Endelig gælder for personalesager, at sager om ansættelse eller forfremmelse er undtaget fra aktindsigt, jf. OFL § 2, stk. 2, 1. pkt. For så vidt angår andre personalesager omfatter retten til aktindsigt kun de oplysninger, der er nærmere opregnet i loven, jf. OFL § 2, stk. 2, 2. pkt. og stk. 3, 1. pkt.

Forholdet til tavshedspligt

Retten til aktindsigt efter offentlighedsloven er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt, jf. OFL § 14, 1. pkt. De almindelige regler om tavshedspligt efter straffeloven, forvaltningsloven og tjenestemandslovgivningen er derimod uden betydning for retten til aktindsigt, jf. OFL § 14, 2. pkt.

Reglerne om skattemyndighedernes særlige tavshedspligt er samlet i SSL § 37.

Efter bestemmelsen i SSL § 37 er oplysninger i skattesager om en fysisk eller juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold omfattet af den særlige tavshedspligt, jf. afsnit M.3. Samme tavshedspligt gælder efter SKL § 6 F, stk. 2 for registrerede oplysninger og oplysninger hos Told- og Skattestyrelsen, der ligger til grund for Told- og Skattestyrelsens observationsregister efter SKL § 6 F, stk. 1. Observationsregistret omfatter ikke kun oplysninger om skatter, men også oplysninger om arbejdsmarkedsbidrag, told og afgifter.

En undtagelse af skatteoplysninger efter OFL § 14, jf. SSL § 37 eller af oplysninger om skatter, arbejdsmarkedsbidrag, told eller afgifter efter OFL § 14, jf. SKL § 6 F, stk. 2 indebærer, at det dokument, der indeholder de pågældende oplysninger, kan undtages som helhed, da OFL § 14 ikke indeholder en ekstraheringsbestemmelse. Derimod kan en sag ikke undtages som helhed efter denne bestemmelse, selvom alle dokumenter i den pågældende sag antages at indeholde oplysninger, der er omfattet af den særlige tavshedspligt.

Meroffentlighed

Offentlighedsloven regulerer kun spørgsmålet om, i hvilket omfang forvaltningen er forpligtet til at give adgang til aktindsigt. Den enkelte myndighed er derfor ikke afskåret fra efter eget skøn at give aktindsigt i videre omfang, hvis dette ikke strider mod regler om tavshedspligt, jf. OFL § 4, stk. 1, 2. pkt. om meroffentlighed.

Omfang og undtagelser

Retten til aktindsigt efter offentlighedsloven omfatter med de undtagelser, der er nævnt i OFL §§ 7 - 14 alle dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed, herunder journaludskrift og andre fortegnelser over sagens dokumenter, jf. OFL § 4, stk. 1, 1. pkt. Det følger modsætningsvis af bestemmelsen, at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der endnu ikke er oprettet, dvs. løbende aktindsigt, jf. FOB 1998, 302.

Undtagelsesbestemmelserne i OFL §§ 7, 8, 10 og 11 omfatter undtagelse af dokumenter, bestemmelserne i OFL §§ 12 - 13 undtagelse af oplysninger, og bestemmelsen i OFL § 14 regulerer forholdet til tavshedspligt, jf. ovenfor. (OFL § 9 er ophævet ved lov nr. 504 af 30. juni 1993 om aktindsigt i helbredsoplysninger).

OFL §§ 7, 8, 10 og 11 indeholder tilsvarende bestemmelser om undtagelse af interne arbejdsdokumenter som de, der er indeholdt i §§ 12 - 14 i forvaltningsloven. For så vidt angår anvendelsesområdet for disse bestemmelser, se afsnit M.1.2.1.

Undtagelse af oplysninger om privates forhold er efter offentlighedsloven reguleret i § 12 og § 13, stk. 1, nr. 6.

Efter § 12, stk. 1, nr. 1 omfatter retten til aktindsigt ikke oplysninger om enkeltpersoners, dvs. fysiske personers private, herunder økonomiske forhold. OFL § 12, stk. 1, nr. 1 er absolut i den forstand, at anvendelse af bestemmelsen ikke er betinget af en konkret interesseafvejning, men alene afhænger af om de pågældende oplysninger er omfattet af bestemmelsen. Det er imidlertid almindeligt antaget, at ikke enhver oplysning om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold kan undtages efter bestemmelsen. Omfattet af bestemmelsen er således kun oplysninger af denne art som efter en generel vurdering vedrører "privatlivets fred" - dvs. oplysninger der er så følsomme, at de efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne unddrages offentlighedens kendskab. Oplysninger, der er offentlige tilgængelige efter andre regler, fx i offentlige registre, håndbøger eller ved offentlig fremlæggelse vil derfor som udgangspunkt ikke kunne undtages fra aktindsigt. Hvis sådanne oplysninger imidlertid kædes sammen med andre oplysninger, som ikke er offentlige tilgængelige, eller i øvrigt indgår i en anden sammenhæng, vil der med hensyn til alle oplysninger kunne blive tale om så følsomme oplysninger, at de er omfattet af OFL § 12, stk. 1, nr. 1. Det samme må antages at gælde oplysninger, der fx via offentlige medier er gjort tilgængelige af den, oplysningen er om. Sådanne oplysninger må derfor - trods offentliggørelse for en større eller mindre kreds af personer - fortsat efter omstændighederne kunne undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen.

Efter disse generelle retningslinier for afgrænsning af omfattede oplysninger vil særligt følsomme oplysninger omfattet af forvaltningslovens § 28, stk. 1 - fx oplysninger om race, religion, strafbare forhold og helbredsforhold - utvivlsomt være omfattet af OFL § 12, stk. 1, nr. 1.

For så vidt angår andre oplysninger af privat karakter er det eksempelvis fast antaget, at cpr-numre kan undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen.

Endvidere er oplysninger af økonomisk art omfattet af bestemmelsen, hvis de afslører noget om enkeltpersoners privatøkonomi. På Skatteministeriets område kan oplysninger, som vedrører told, skat, arbejdsmarkedsbidrag og afgifter, og som afslører forhold om enkeltpersoners privatøkonomi, således undtages fra aktindsigt efter OFL § 12, stk. 1, nr. 1. I det omfang oplysninger af denne art er omfattet af SSL § 37 eller SKL § 6 F, har myndighederne imidlertid pligt til at undtage de pågældende oplysninger fra aktindsigt efter OFL § 14, jf. SSL § 37 henholdsvis SKL § 6 F. Se evt. ovenfor om tavshedspligt samt afsnit M.3.

Efter OFL § 12, stk. 1, nr. 2 kan retten til aktindsigt i oplysninger om drifts- eller forretningsforhold eller lignende begrænses efter en konkret vurdering. Bestemmelsen kan således kun anvendes, hvis imødekommelse af aktindsigt efter en konkret vurdering må antages at indebære nærliggende risiko for, at der typisk af konkurrencemæssige grunde påføres den person eller virksomhed, oplysningerne er om, skade - navnlig i form af et økonomisk tab af nogen betydning. Endvidere skal skaden være konkret, og den skal være en umiddelbar følge af, at der gives aktindsigt. I tvivlstilfælde bør der - til belysning af risikoen for et tab som følge af aktindsigt - indhentes en udtalelse fra den person eller virksomhed, oplysningen er om. En sådan høringsudtalelse er ikke bindende for myndigheden, der selv træffer afgørelse ud fra en samlet oplysning og vurdering af sagen. En borger/virksomhed, der har afgivet udtalelse, er ikke part i aktindsigtssagen, men vil være part i en eventuel senere klagesag om tavshedspligt, der rejses af borgeren/virksomheden.

I det omfang oplysninger om erhvervsmæssige forhold er omfattet af SSL § 37 eller SKL § 6 F, har myndigheden pligt til - uden vurdering af eventuel skadevirkning - at undtage de pågældende oplysninger fra aktindsigt efter OFL § 14, jf. SSL § 37 henholdsvis SKL § 6 F. Se evt. afsnit M.3 om tavshedspligt.

Efter OFL § 13, stk. 1, nr. 1 - 6 kan retten til aktindsigt i oplysninger begrænses ud fra hensynet til private og offentlige interesser. Anvendelse af bestemmelsen forudsætter, at der foretages en konkret vurdering, idet en anmodning om aktindsigt kun kan afslås, hvis det skønnes nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til en række nærmere opregnede offentlige interesser (nr. 1 - 5) samt offentlige og private interesser (nr. 6). Det betyder, at aktindsigt kun kan afslås, hvis det må antages, at der er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning. Der skal derimod ikke ved denne vurdering tages hensyn til ansøgers individuelle interesse (retlige interesse) i at opnå aktindsigt. Bestemmelsen i OFL § 13, stk. 1, nr. 6 om hensynet til private og offentlige interesser, "hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet" har karakter af en opsamlingsbestemmelse, der giver hjemmel til undtagelse af oplysninger fra aktindsigt i andre tilfælde end nævnt i §§ 12 og 13, stk. 1, nr. 1 - 5. Anvendelsesområdet for bestemmelsen er imidlertid snævert, idet det må antages, at den kun kan benyttes hvor hemmeligholdelse af hensyn til offentlige eller enkeltpersoners interesser er klart påkrævet, og hvor disse interesser er af en art, der er anerkendt ved udformningen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige. Bestemmelsen er således eksempelvis ikke anvendelig til beskyttelse af internt præget samarbejde mellem forvaltningsmyndigheder, og mellem forvaltningsmyndigheder og private, jf. FOB 1988, 57ff.

M.1.3 Sagsbehandling og kompetence til at træffe afgørelse

Kompetencen til at afgøre, om og i hvilken form en anmodning om aktindsigt skal imødekommes, er reguleret i henholdsvis FVL § 16 og OFL § 15. Efter disse bestemmelser ligger kompetencen til at afgøre en sådan anmodning i 1. instans som udgangspunkt hos den myndighed, hvor oplysningen er, men indgår oplysningen i en afgørelsessag, og omfatter anmodningen hele sagen, ligger kompetencen hos den myndighed, der i øvrigt har afgørelsen af den pågældende sag, jf. FVL § 16, stk. 1 og OFL § 15, stk. 1.

Ved anmodning om aktindsigt skal myndigheden træffe afgørelse snarest muligt. Hvis myndigheden ikke kan træffe afgørelse inden 10 dage efter modtagelsen af anmodningen, skal den der har fremsat anmodningen underrettes om grunden hertil, og om hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge, jf. FVL § 16, stk. 2 og OFL § 16, stk. 2. Er anmodningen modtaget den 5. i en måned, skal myndigheden således træffe afgørelse eller afsende underretning senest den 15. i samme måned. Hvis en sag indeholder dokumenter, hvor retten til aktindsigt er tvivlsom og kræver nærmere undersøgelse og overvejelse, skal der straks - og senest inden udløbet af 10 dage - meddeles aktindsigt i de dokumenter, hvor retten til aktindsigt er utvivlsom samt oplyses om, hvornår afgørelsen for øvrige dokumenter kan forventes, jf. FOB 1994, 356ff.

Hvis dokumenter eller oplysninger er undtaget fra aktindsigt efter §§ 12, 14 eller 15, og hvis der ikke er faktiske oplysninger af væsentlig betydning for sagens afgørelse, der skal videregives efter ekstraheringspligten, skal det fremgå af afgørelsen om aktindsigt, at spørgsmålet om ekstrahering har været vurderet i de pågældende dokumenter.

For så vidt angår kompetencen til at afgøre en klage over afslag på anmodning om aktindsigt, se afsnit H.6.

M.2 Indsigt efter persondataloven

Persondataloven

Den nye lov om behandling af personoplysninger (persondataloven), jf. lov nr. 429 af 31. maj 2000, erstatter den tidligere registerlovgivning om offentlige og private registre. Med loven gennemføres samtidig et EF-direktiv om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger, jf. Direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 . Loven trådte i kraft den 1. juli 2000.

Loven har til formål - med udgangspunkt i det omtalte EF-direktiv - at gennemføre en mere tidssvarende generel lovgivning om behandling af personoplysninger. Det er med loven tilsigtet at sikre et fortsat højt beskyttelsesniveau i forhold til den enkelte borger, samtidig med at der på baggrund af den teknologiske udvikling skabes en ramme for i større omfang at gøre personoplysninger til genstand for elektronisk behandling, herunder udveksling af sådanne oplysninger mellem medlemslandene.

Loven gælder for behandling af personoplysninger, som helt eller delvist foretages ved hjælp af elektronisk databehandling, samt for ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register (manuelt register), jf. § 1, stk. 1. Ved personoplysninger forstås her enhver form for information om en identificeret eller

identificerbar fysisk person (den registrerede), jf. § 3, nr. 1, og ved behandling forstås enhver håndtering af disse oplysninger, med eller uden brug af elektronisk databehandling, jf. § 3, nr. 2, eksempelvis indsamling, registrering, systematisering, brug, samkøring, videregivelse og sletning.

Loven har således et langt bredere anvendelsesområde end den tidligere registerlovgivning, der var begrænset til at omfatte oplysninger om fysiske personer, der indgik i et register (navnlig edb-registre).

Loven omfatter også andre former for behandling af oplysninger end de i § 1, stk. 1 nævnte, herunder i et vist omfang behandling af oplysninger om juridiske personer, jf. § 1, stk. 2 - 6.

Lovens regler vedrører i det væsentlige databeskyttelsesretlige forhold, som også var reguleret i den tidligere registerlovgivning. Loven fastsætter således bl.a. regler for, i hvilket omfang behandling af oplysninger må finde sted, jf. kapitel 4, hvilke rettigheder der er tillagt registrerede personer i forhold til den dataansvarlige, jf. kapitel 8 - 10, hvilke krav

der stilles til behandlingssikkerheden, jf. kapitel 11, samt hvorledes tilsynet med behandlingen af oplysninger er organiseret og udføres, jf. kapitel 16 og 17.

Loven indeholder derudover nyskabelser i forhold til den hidtil gældende retstilstand. Dette kommer bl.a. til udtryk ved en styrkelse af den registreredes retsstilling. Loven fastsætter således regler for den dataansvarliges pligt til at underrette den registrerede om, at der indsamles oplysninger om denne, samt regler om at den registrerede har en videregående

indsigtsret end efter den hidtidige registerlovgivning.

M.2.1 Indsigtsretten

Reglerne om den registreredes indsigtsret findes i persondatalovens kapitel 9, §§ 31 - 34.

Reglerne om indsigtsret er regler om egenacces. Reglerne regulerer derfor i hvilket omfang den person, der behandles oplysninger om (den registrerede) har ret til oplysninger om sig selv.

Bestemmelsen i § 31, stk. 1 fastsætter, at en person, der fremsætter anmodning herom, skal

have meddelelse fra den dataansvarlige om, hvorvidt der behandles oplysninger om vedkommende. Hvis der behandles oplysninger om den der har fremsat anmodningen, skal der på en let forståelig måde gives den pågældende meddelelse om en række nærmere angivne forhold.

Personkreds

Retten til at begære indsigt efter persondatalovens § 31, stk. 1 gælder for enhver person. "Den person, der behandles oplysninger om" (den registrerede) kan være både hovedpersoner og bipersoner. Ved bipersoner forstås her oplysninger om personer, der ikke er den egentlige genstand for behandlingen, men derimod alene optræder accessorisk i tilknytning til oplysninger om den registrerede. Det kan fx dreje sig om pårørende til den registrerede eller om vidner i en civil retssag. Efter den tidligere gældende registerlovgivning blev oplysninger om bipersoner i praksis kun i begrænset omfang anset for omfattet af lovgivningen. Denne praksis kan imidlertid ikke opretholdes efter persondataloven, som også beskytter bipersoner. Bipersoner har derfor nu som udgangspunkt samme rettigheder som andre registrerede personer, jf. Datatilsynets vejledning nr. 126 af 10. juli 2000, punkt 1.5.

Krav til anmodningen

Der stilles ikke særlige formkrav til anmodningen. En anmodning om indsigt kan derfor fremsættes både mundtligt, skriftligt og gennem en e-post.

Persondataloven skal imidlertid bl.a. sikre, at den enkelte borgers retsbeskyttelse og integritet ikke krænkes i forbindelse med den dataansvarliges behandling af personoplysninger, jf. lovens § 41, stk. 3 om fastsættelse af sikkerhedsforanstaltninger.

Den dataansvarlige skal derfor sikre sig, at den, der meddeles oplysninger til, er rette person, så oplysninger om den registrerede ikke kommer til uvedkommendes kendskab. Der gælder ikke specifikke regler for, hvorledes dette krav skal sikres, men sædvanlige legitimationspapirer som pas, kørekort eller ID-kort mv. vil kunne kræves forevist. Hvis anmodningen ikke fremsættes skriftligt - i et brev eller ved e-post (med elektronisk signatur der opfylder

kravene i lov nr. 417 af 31. maj 2000 ) - vil den dataansvarlige ligeledes være berettiget til at forlange, at den der fremsætter anmodningen underskriver en begæring om indsigt.

Derimod er oplysning om personnummer hverken nødvendig eller tilstrækkelig legitimation, da datasikkerhed ikke må baseres på personnummeret som en form for adgangskort (password), jf. Datatilsynets vejledning nr. 126 af 31. maj 2000, punkt 1.3 og 3.1.3.

Der kan heller ikke stilles krav om, at en anmodning om indsigt skal indeholde en præcis angivelse af den eller de behandlinger, der ønskes indsigt i. En begæring om indsigt kan derfor principielt omfatte alle de behandlinger, som måtte blive foretaget for den dataansvarlige, jf. Datatilsynets vejledning, punkt 3.1.1

For så vidt angår specielt bipersoner, er det endvidere ikke en forudsætning for at få indsigt i den dataansvarliges behandlinger, at denne person er søgbar i den dataansvarliges edb-system. Dette indebærer imidlertid ikke, at den dataansvarlige - i tilfælde, hvor det kun er muligt at søge på behandlingens hovedpersoner - ikke vil være berettiget til at anmode en biperson om at fremkomme med de fornødne oplysninger til, at den dataansvarlige kan finde frem til eventuelle behandlinger af oplysninger om bipersonen. Den dataansvarlige kan dog ikke stille krav om, at bipersonen skal oplyse hovedpersonens personnummer, jf. Datatilsynets vejledning, punkt 3.2.2. Der kan således ikke stilles krav om, at hverken hovedpersoner eller bipersoner ved anmodning om indsigt skal oplyse personnummer.

Sagsområde

Den registreredes ret til indsigt omfatter som udgangspunkt en række forhold vedrørende behandlingen af oplysninger om den pågældende, når disse oplysninger er undergivet elektronisk behandling eller indgår i et manuelt register, jf. persondatalovens § 31, stk. 1, og § 1, stk. 1 om lovens anvendelsesområde. Ved register forstås her enhver

struktureret samling af personoplysninger, der er tilgængelig efter bestemte kriterier, jf. persondatalovens § 3, stk. 3. Omfattet af begrebet er eksempelvis kartotekskasser, journalbøger, fortegnelser og systematiske ringbind, men ikke samlinger af "papirsager" eller enkelte "papirsager".

For så vidt angår den offentlige forvaltning omfatter disse behandlinger både afgørelsessager, faktisk forvaltningsvirksomhed og anden administrativ virksomhed. Efter persondatalovens § 32, stk. 2, jf. OFL § 2 er sager inden for strafferetsplejen, lovgivningssager og personalesager dog undtaget fra retten til indsigt i samme omfang som efter offentlighedsloven, jf. afsnit M.1.2.2.

Tavshedspligt

Den registreredes ret til indsigt er efter persondatalovens § 32, stk. 2, jf. OFL § 14 begrænset af særlige regler om tavshedspligt. Det betyder, at oplysninger omfattet af den særlige tavshedspligt efter SSL § 37, SKL § 6 F, stk. 2 og vurderingslovens § 29 A skal undtages fra retten til indsigt i samme omfang som efter

OFL § 14, jf. afsnit M.1.2.2 . Det samme gælder efter en konkret fortolkning andre bestemmelser om særlig tavshedspligt på Skatteministeriets område, jf. afsnit M.3.

Indsigtsrettens omfang

Enhver, der fremsætter anmodning herom, skal have meddelelse om, hvorvidt der behandles oplysninger om vedkommende. Hvis dette er tilfældet, har den registrerede som udgangspunkt ret til indsigt i, hvilke oplysninger der behandles, behandlingens formål, katagorierne af modtagere af oplysningerne og tilgængelig information om, hvorfra disse oplysninger stammer, jf. persondatalovens § 31, stk. 1, 2. pkt., nr. 1-4.

Undtagelser

Den registreredes ret til indsigt er begrænset af undtagelser på en række punkter, jf. persondatalovens § 32.

Efter bestemmelsen i § 32, stk. 1 kan den dataansvarlige undlade at give den registrerede ret til indsigt, hvis den pågældendes interesse i at få kendskab til oplysninger findes at burde vige for afgørende hensyn til private interesser, herunder hensynet til den pågældende selv, jf. henvisningen til § 30, stk. 1. Undtagelser kan endvidere gøres, hvis den registreredes interesse i at få kendskab til oplysningerne findes at burde vige for afgørende hensyn til offentlige interesser, herunder navnlig til

statens sikkerhed

forsvaret

den offentlige sikkerhed

forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning i straffesager eller i forbindelse med brud på etiske regler for lovregulerede hverv

væsentlige økonomiske eller finansielle interesser hos en medlemsstat eller Den Europæiske Union, herunder valuta-, budget- og skatteanliggender, og

kontrol-, tilsyns-, eller reguleringsopgaver, herunder opgaver af midlertidig karakter, der er et led i den offentlige myndighedsudøvelse på de i nr. 3-5 nævnte områder, jf. henvisningen til § 30, stk. 2.

Indskrænkninger i den registreredes adgang til oplysninger efter § 31, stk. 1 kan efter bestemmelsen i § 32, stk. 1 kun ske efter en konkret afvejning af de modstående interesser.

I afvejningen indgår på den ene side den registreredes interesse i at få kendskab til oplysningerne ikke blot i forbindelse med overvejelser om indbringelse af en sag for domstolene, højere administrativ myndighed, tilsynsmyndighed eller Folketingets Ombudsmand, men også med henblik på at kunne kontrollere oplysningernes rigtighed og den dataansvarliges anvendelse af oplysningerne. På den anden side indgår i afvejningen afgørende hensyn til private interesser, herunder hensynet til den registrerede selv, samt hensynet til offentlige interesser. De private og offentlige interesser, der kan beskyttes efter bestemmelsen, er såvel den dataansvarliges som tredjemands interesser. Ved tredjemand forstås her enhver anden fysisk eller juridisk person, offentlig myndighed, institution eller ethvert andet organ end den registrerede og den dataansvarlige, jf. lovens § 3, nr. 6. Det bemærkes, at indsigt kun kan nægtes, hvis der er nærliggende fare for, at privates eller det offentliges interesser vil lide skade af væsentlig betydning.

Denne afvejning af de modstående interesser skal foretages for hver enkelt oplysning for sig. Hvis afgørende hensyn til private eller offentlige interesser kun gør sig gældende for en del af de oplysninger, der behandles hos den dataansvarlige, skal den registrerede gøres bekendt med de øvrige oplysninger.

Der er efter bestemmelsen i § 32, stk. 1, ikke adgang til generelt at undtage bestemte former for behandling af oplysninger fra indsigtsretten.

Efter bestemmelsen i persondatalovens § 32, stk. 2, er oplysninger, der behandles for den offentlige forvaltning som led i administrativ sagsbehandling, undtaget fra indsigtsretten i samme omfang som efter reglerne i OFL § 2 om undtagelse af sager, jf. ovenfor om omfattede sagsområder, reglerne i OFL §§ 7 - 11 om interne dokumenter, jf. afsnit M.1.2.2, samt reglerne i OFL § 14 om tavshedspligt, jf. ovenfor om tavshedspligt. Bestemmelsen er indsat for at sikre, at forvaltningsmyndigheders behandling af oplysninger kan undtages fra den registreredes ret til indsigt i samme omfang som efter offentlighedslovens regler om egenacces, jf. OFL § 4, stk. 2.

Persondatalovens § 32 fastsætter endvidere undtagelser fra retten til indsigt i visse oplysninger, der behandles for domstolene, jf. stk. 3, og oplysninger, der udelukkende behandles med henblik på videnskabelig forskning og udarbejdelse af statistikker, jf. stk. 4. Endelig indeholder stk. 5 en bemyndigelse til justitsministeren, der indebærer muligheden for generelt at gøre undtagelse fra retten til indsigt i oplysninger, der behandles af offentlige myndigheder på det strafferetlige område. En sådan generel undtagelse kan dog alene fastsættes, hvis reglen i lovens § 32, stk. 1, i almindelighed vil føre til, at der gives afslag.

Bestemmelsen muliggør bl.a., at politiets efterforsknings- og afgørelsesregister i Det Centrale Kriminalregister fortsat kan undtages fra den registreredes ret til indsigt.

Sagsbehandling og kompetence til at træffe afgørelse

Ved anmodninger om indsigt mv. efter reglerne i persondatalovens §§ 28 - 39 er det den dataansvarlige myndighed, virksomhed mv., der har kompetencen til at afgøre om anmodningen kan imødekommes.

Dette udelukker for så vidt angår den offentlige forvaltning ikke sædvanlig forvaltningsmæssig delegation, jf. Datatilsynets vejledning nr. 126 af 10. juli 2000, punkt 5.

Omfatter anmodningen indsigt til oplysninger i de centrale told- og skattesystemer, afgøres anmodningen af Told- og Skattestyrelsen. Omfatter anmodningen også eller alene indsigt til lokale registre, afgøres anmodningen af den told- og skatteregion/toldcenter, hvor den der har anmodet om indsigt er bosiddende.

Afgørelser truffet af den dataansvarlige vedrørende den registreredes rettigheder kan indbringes for Datatilsynet til endelig administrativ afgørelse, jf. lovens § 61. Datatilsynets afgørelser kan efterprøves af domstolene, jf. grundlovens § 63, hvorefter domstolene er berettiget til at påkende ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser. Herudover vil Datatilsynets afgørelser kunne indbringes for Folketingets Ombudsmand.

Den dataansvarlige skal snarest besvare en anmodning om indsigt, jf. persondatalovens § 31, stk. 2, 1. pkt. Den tid, der vil gå med at træffe afgørelse vedrørende en anmodning om indsigt, vil eventuelt være afhængig af, hvilken form for behandling der er tale om. Der er derfor ikke fastsat nogen absolut frist. I stedet er der i bestemmelsens 2. pkt. indsat en regel, hvorefter en dataansvarlig skal underrette den registrerede herom, hvis det undtagelsesvis tager længere tid end 4 uger at besvare en anmodning om indsigt. Underretningen af den registrerede skal indeholde oplysninger om grunden til, at der ikke kan træffes afgørelse inden for 4 uger efter modtagelsen, samt om hvornår afgørelsen kan forventes at foreligge.

Meddelelser om indsigt i oplysninger efter persondatalovens § 31, stk. 1, skal på begæring gives skriftligt, jf. lovens § 34, stk. 1, 1. pkt. Kravet om skriftlighed indebærer, at oplysningerne skal fremtræde i en sådan form, at de kan læses umiddelbart og uden brug af tekniske hjælpemidler. Meddelelsen bør normalt foreligge i form af en maskinel udskrift af behandlingen. Meddelelsen må ikke indeholde koder mv., som ikke er umiddelbart forståelige. I tilfælde, hvor hensynet til den registrerede taler derfor, kan meddelelse af indsigt dog gives i form af en mundtlig underretning om indholdet af oplysningerne, jf. § 34, stk. 1, 2. pkt. Efter Datatilsynets vejledning nr. 126 af 10. juli 2000, punkt 3.4., vil dette bl.a. kunne være tilfældet med hensyn til oplysninger om den registreredes helbredsforhold.

I medfør af bestemmelsen i persondatalovens § 34, stk. 2, har justitsministeren ved bekendtgørelse nr. 533 af 15. juni 2000 fastsat regler om betaling for private dataansvarliges skriftlige meddelelser om indsigt. Der gælder ikke tilsvarende regler om betaling af skriftlige meddelelser om indsigt fra offentlige myndigheder.

Hvis en registreret person har fået meddelelse efter lovens § 31, stk. 1, har den pågældende ikke krav på en ny meddelelse før 6 måneder efter, medmindre der godtgøres en særlig interesse heri, jf. persondatalovens § 33. Den registrerede har således mulighed for - uanset fristen - at få indsigt i tilfælde, hvor den pågældende kan sandsynliggøre, at der i modsætning til tidligere meddelelse nu behandles oplysninger om den pågældende, eller at der er sket væsentlige ændringer i de oplysninger eller forhold, der behandles, jf. Datatilsynets vejledning nr. 126 af 10. juli 2000, punkt 3.6.5.

M.2.2 Forholdet til forvaltningsloven

Forholdet mellem persondataloven og anden lovgivning er reguleret i persondataloven s § 2, stk. 1, hvorefter regler om behandling af personoplysninger i anden lovgivning, som giver den registrerede en bedre retsstilling, går forud for reglerne i persondataloven.

For så vidt angår grænsefladerne mellem persondataloven og forvaltningsloven må det indledningsvis afgøres, om (og eventuelt i hvilket omfang) en anmodning om indsigt skal afgøres efter reglerne i persondatalovens kapitel 9, §§ 31 - 34, eller efter reglerne om partsaktindsigt i forvaltningslovens kapitel 4, §§ 9 - 18.

I de tilfælde, hvor en registreret person anmoder om indsigt i personoplysninger, der er undergivet elektronisk databehandling, eller som indgår i et manuelt register, jf. persondatalovens § 1, stk. 1, skal anmodningen som udgangspunkt afgøres efter reglerne i persondatalovens kapitel 9, §§ 31 - 34. Hvis den registrerede person tillige er part i en sag, hvori den dataansvarlige har truffet eller vil træffe afgørelse, kan den registrerede også opnå aktindsigt efter forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, jf. FVL § 9, stk. 1. Persondataloven medfører således ikke indskrænkninger i parters adgang til aktindsigt efter reglerne i forvaltningsloven. Parter har dermed i overensstemmelse med forarbejderne til forvaltningsloven ret til partsaktindsigt, uanset på hvilken måde en forvaltningsmyndighed opbevarer sine dokumenter.

Sammenfattende gælder derfor, at en registreret person vil kunne opnå indsigt efter reglerne i såvel persondataloven som forvaltningsloven, i de tilfælde hvor der er tale om oplysninger om den pågældende selv i dokumenter, der indgår i en afgørelsessag, som den pågældende må anses at være part i. Det er naturligvis en forudsætning, at der er tale om behandling af oplysninger, som er omfattet af persondatalovens anvendelsesområde.

Har en part ret til indsigt efter både persondataloven og forvaltningsloven, skal der meddeles indsigt efter det regelsæt, der er det mest gunstige for den pågældende. I praksis vil afgørelser efter de to regelsæt i et vist omfang føre til samme resultat. Der er dog forskelle på en række punkter.

Persondatalovens regler om den registreredes indsigtsret i kapitel 9 er regler om egenacces, dvs. ret til at se oplysninger om vedkommende selv. Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt giver adgang til såvel oplysninger om parten selv - og i større omfang end efter persondataloven - som oplysninger om andre, herunder andre parter. Dette fremgår af følgende undtagelser i de to love.

Undtaget fra indsigtsretten efter persondataloven er således alle oplysninger om den registrerede, som undergives behandling i forbindelse med en forvaltningsmyndigheds forberedelse og afgørelse af en sag inden for strafferetsplejen, jf. § 32, stk. 2, jf. OFL § 2, stk. 1, 1. pkt. Forvaltningsloven begrænser kun partens adgang til aktindsigt i sager om strafferetlig forfølgning, jf. § 9, stk. 3, og der er med henvisningen til lovens § 18 en vis adgang til aktindsigt selv i sådanne sager, når de er afgjort.

For så vidt angår bestemmelser om tavshedspligt er disse uden betydning for partens ret til aktindsigt, jf. FVL § 9, stk. 2, mens den registreredes ret til indsigt er begrænset af særlige regler om tavshedspligt, jf. persondatalovens § 32, stk. 2, jf. OFL § 14.

Derimod har den registrerede en videre adgang til indsigt for så vidt angår omfattede sagsområder, idet loven som hovedregel gælder overalt i den offentlige forvaltning, hvor der elektronisk behandles personoplysninger, jf. nærmere afsnit M.2.1. , mens forvaltningslovens regler om parters adgang til aktindsigt alene omfattet afgørelsessager.

Det bemærkes, at de mindre forskelle på henholdsvis forvaltningslovens regler til beskyttelse af en forvaltningsmyndigheds interne arbejdsdokumenter, jf. §§ 12 - 14, og de tilsvarende regler i persondatalovens § 32, stk. 2, jf. OFL §§ 7 - 11, næppe vil have nogen større betydning i praksis.

I alle de tilfælde, hvor en person kan støtte ret på både forvaltningslovens regler om partsaktindsigt og persondatalovens indsigtsregler, vil anvendelse af det for den pågældende bedst mulige retsgrundlag i praksis betyde, at der træffes afgørelse efter forvaltningslovens regler samtidig med at det sikres, at persondatalovens § 31 opfyldes.

M.2.3 Forholdet til offentlighedsloven

Forholdet mellem persondataloven og anden lovgivning er reguleret i persondatalovens § 2, stk. 1, hvorefter regler om behandling af personoplysninger i anden lovgivning, som giver den registrerede en bedre retsstilling, går forud for reglerne i persondataloven.

For så vidt angår grænsefladerne mellem på den ene side reglerne i persondatalovens kapitel 9, §§ 31 - 34, om den registreredes indsigtsret og på den anden side reglen i OFL § 4, stk. 2, om egenacces, må det indledningsvis afgøres, hvilket retsgrundlag, der skal anvendes ved en anmodning om indsigt.

I tilfælde hvor en registreret person anmoder om indsigt i personoplysninger, der er undergivet elektronisk databehandling, eller som indgår i et manuelt register, jf. persondatalovens § 1, stk. 1, skal anmodningen som udgangspunkt afgøres efter reglerne i persondatalovens kapitel 9, §§ 31 - 34. Persondataloven medfører ikke herved indskrænkninger i den registreredes muligheder for at få aktindsigt i en sags dokumenter efter OFL § 4, stk. 2, om egenacces, hvis betingelserne herfor i øvrigt er opfyldt.

Loven sikrer således i overensstemmelse med forarbejderne til offentlighedsloven, at en registreret person kan få aktindsigt, uanset om en forvaltningsmyndighed kun opbevarer sine dokumenter i elektronisk form. En registreret person vil derfor, i de tilfælde hvor der er tale om oplysninger om den pågældende selv i dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, jf. OFL § 4, stk. 1, kunne opnå indsigt efter reglerne i såvel persondataloven som offentlighedsloven. Det er naturligvis en forudsætning, at der er tale om behandling af oplysninger, som er omfattet af persondatalovens anvendelsesområde. Forvaltningsmyndigheden skal i disse tilfælde træffe afgørelse på det for den pågældende mest gunstige retsgrundlag. Dette vil dog ikke i praksis have nogen betydning, idet det i forhold til en registreret person vil være muligt for forvaltningsmyndigheder at gøre undtagelse fra indsigtsretten i samme omfang efter de to love. Dette gælder direkte undtagelser vedrørende sagstyper, myndighedens interne dokumenter samt fortrolige oplysninger, der er omfattet af særlig tavshedspligt, idet der i persondatalovens § 32, stk. 2, er indsat en henvisning til OFL § 2 samt §§ 7 - 11 og 14. Dette gælder endvidere de undtagelser, der kan gøres af hensyn til private og offentlige interesser efter offentlighedslovens § 13, idet tilsvarende undtagelser følger af persondatalovens § 32, stk. 1, jf. § 30, stk. 1 og 2, jf. afsnit M.2.1.

M.3. Tavshedspligt

Den almindelige tavshedspligt efter FVL § 27 gælder for alle, der virker inden for den offentlige forvaltning, og omfatter enhver fortrolig oplysning om offentlige og private forhold, som de pågældende personer har fået kendskab til ved udøvelsen af deres virksomhed. Den almindelige tavshedspligt gælder således for alle myndigheder på Skatteministeriets område og omfatter fortrolige oplysninger om både offentlige og private forhold. Se afsnit M.3.1.

Den særlige tavshedspligt efter SSL § 37 gælder for de statslige og kommunale skattemyndigheder og omfatter alene nærmere angivne oplysninger om private forhold, som myndighederne gennem den del af deres arbejde, der vedrører indkomstbeskatningen, herunder kontrolarbejdet, er kommet i besiddelse af. Se afsnit M.3.2.

Den særlige tavshedspligt efter SKL § 6 F gælder for de statslige told- og skattemyndigheder, herunder toldcentre. Tavshedspligten gælder endvidere for de kommunale skattemyndigheder. Tavshedspligten omfatter ud over de oplysninger, der er omfattet af SSL § 37, også nærmere angivne oplysninger om private, der vedrører arbejdsmarkedsbidrag, told og afgifter, og som er registreret i Told- og Skattestyrelsens observationsregister eller ligger til grund for registrering i dette register. Se afsnit M.3.3.

For så vidt angår andre bestemmelser om særlig tavshedspligt, se afsnit M.3.4 og M.3.5.

M.3.1 Almindelig tavshedspligt

Efter FVL § 27 har alle, der virker i den offentlige forvaltning, tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c - 152 f, når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser.

Straffeloven indeholder ingen nærmere angivelse af, hvilke offentlige og private interesser, der kan føre til, at en oplysning må anses for at være fortrolig. FVL § 27, stk. 1 indeholder imidlertid en opregning af de hensyn, der efter en konkret vurdering i det enkelte tilfælde kan føre til, at en oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavshedspligt. Opregningen er ikke udtømmende, men må antages at dække langt den overvejende del af de hensyn, der kan føre til tavshedspligt.

Straffeloven indeholder endvidere ikke en fuldstændig angivelse af tavshedspligtens omfang.

Uden for de tilfælde, hvor der i medfør af lov eller EF-forordning er pligt til at videregive fortrolige oplysninger, eller hvor videregivelse er i overensstemmelse med åbenbar almeninteresse, beror den strafbare handling derfor på, om der er tale om "uberettiget" videregivelse.

Da myndighederne på Skatteministeriets område er omfattet af specielle tavshedsforskrifter, der pålægger disse myndigheder en tavshedspligt, der er mere vidtgående for så vidt angår en række særligt opregnede oplysninger om private forhold, har den almindelige tavshedspligt efter forvaltningsloven kun selvstændig betydning for oplysninger om offentlige forhold og i begrænset omfang for oplysninger om private forhold.

M.3.2 Særlig tavshedspligt , jf. SSL § 37

Efter SSL § 37 skal de statslige og kommunale skattemyndigheder under ansvar efter straffelovens §§ 152 - 152 a og §§ 152 c - 152 f iagttage ubetinget tavshed overfor uvedkommende med hensyn til oplysninger om en fysisk eller juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold, som de under varetagelsen af deres arbejde bliver bekendt med.

Omfattede myndigheder

De skattemyndigheder, der er omfattet af SSL § 37, er departementet, den kommunale skattemyndighed, skatteankenævn, Landsskatteretten, Ligningsrådet, Told- og Skattestyrelsen samt told- og skatteregionerne. Tavshedspligten omfatter den del af disse myndigheders arbejde, der vedrører indkomstbeskatningen, herunder kontrolarbejdet, men ikke den del af disse myndigheders arbejde, der fx vedrører moms og told.

Den særlige tavshedspligt efter SSL § 37 omfatter såvel embedsmænd i skatteadministrationen som medlemmer af skatteankenævn, Ligningsråd og Landsskatteretten. Tavshedspligten omfatter herudover den, som i øvrigt er beskæftiget med skatteadministrative opgaver for en af de skattemyndigheder, der er omfattet af SSL § 37.

Den særlige tavshedspligt efter SSL § 37 gælder efter bestemmelsen tilsvarende for de kommunale opkrævnings- og inddrivelsesmyndigheder for så vidt angår opkrævnings- og inddrivelsesarbejdet vedrørende indkomstskatten.

Omfattede oplysninger

Den særlige tavshedspligt omfatter oplysninger, der kan henføres til en bestemt fysisk eller juridisk person, og som vedrører den pågældendes økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold. Den særlige tavshedspligt omfatter alle oplysninger af den nævnte karakter, og ikke kun oplysninger om indkomst- og formueforhold, som man får kendskab til under ligningen af den borger/virksomhed, som oplysningen er om, eller oplysninger af den nævnte karakter, som man får kendskab til ved administration af kildeskatteloven.

Vejledning om afgrænsningen af oplysninger om økonomiske eller privatlivet tilhørende forhold kan søges i OFL § 12, stk. 1, nr. 1, jf. afsnit M.1.2.2.

Tavshedspligtens omfang

Reglerne i SSL § 37 pålægger de omfattede myndigheder en ubetinget tavshedspligt overfor uvedkommende. En nærmere fastlæggelse af tavshedspligtens omfang beror således på undtagelser efter særlig lovhjemmel samt fortolkningen af "uvedkommende", jf. afsnit M.3.2.1.

M.3.2.1 Videregivelse af fortrolige oplysninger til private

Begrebet uvedkommende fortolkes restriktivt i forhold til private. Skattemyndighederne må derfor ikke uden særlig lovhjemmel udlevere oplysninger omfattet af tavshedspligten efter SSL § 37 til andre private end den, der har afgivet oplysningen eller den, som oplysningen er om.

Sådan særlig lovhjemmel findes bl.a. i SSL § 37 A, stk. 1 om videregivelse af oplysninger til ægtefælle, i forvaltningslovens regler om aktindsigt for parter, samt i persondataloven i det omfang den registreredes retsstilling ikke forringes herved, jf. persondataloven s § 2, stk. 1.

Forholdet mellem tavshedspligt og begrundelse

En sådan særlig hjemmel findes endvidere i FVL § 24 om begrundelsespligten. Det betyder, at videregivelse af oplysninger omfattet af SSL § 37 til andre private end den oplysningen er om, ikke vil være en overtrædelse af tavshedspligten, hvis oplysningerne er omfattet af begrundelseskravet i FVL § 24 i forbindelse med, at en skattemyndighed træffer afgørelse. Om forvaltningslovens krav til en begrundelse henvises til afsnit E.3.7.

Mens kravet om henvisning til retsregler i FVL § 24, stk. 1 er absolut, gælder pligten til en kort redegørelse om faktiske omstændigheder efter FVL § 24, stk. 2 kun, når der er behov for det. Spørgsmålet om, hvorvidt og i hvilket omfang begrundelsen skal indeholde oplysninger om faktiske omstændigheder, beror således på en konkret vurdering. Det samme gælder undtagelsesbestemmelsen i FVL § 24, stk. 3, hvorefter begrundelsespligten kan begrænses - eller efter omstændighederne bortfalde - efter en konkret vurdering, jf. kriterierne i FVL § 15.

Der skal derfor, når fortrolige oplysninger om trediemand overvejes anvendt i en begrundelse, foretages en vurdering af, hvorvidt disse oplysninger er påkrævet ud fra væsentlighedskriteriet i FVL § 24, stk. 2, og hvis dette er tilfældet, om der efter en konkret afvejning af de modsat rettede hensyn nævnt i FVL § 24, stk. 3 skal foretages en begrænsning af begrundelsen for så vidt angår disse oplysninger.

I sager, hvor der er flere parter, eksempelvis på arbejdsgiverkontrollens område, skal der ligeledes foretages en vurdering efter FVL § 24, stk. 3, jf. § 15, af i hvilket omfang, der ved fremsendelse af afgørelse og sagsfremstilling til den ene part, skal fjernes eller bibeholdes evt. fortrolige oplysninger om den anden part.

Forholdet mellem tavshedspligt og partshøring

Endelig findes en sådan særlig hjemmel i FVL § 19 om partshøringspligten. Det betyder, at videregivelse af oplysninger omfattet af SSL § 37 til andre private, end den oplysningen er om, ikke vil være en overtrædelse af tavshedspligten, hvis oplysningerne er omfattet af myndighedernes partshøringspligt efter FVL § 19, stk. 1. Efter undtagelsesbestemmelsen i stk. 2 gælder pligten til at videregive oplysninger efter stk. 1 imidlertid ikke, hvis parten efter reglerne om aktindsigt i forvaltningsloven ikke har ret til de pågældende oplysninger. Der skal derfor ved overvejelse af partshøring over oplysninger om faktiske omstændigheder, der indeholder fortrolige oplysninger om trediemand, foretages en vurdering af om der efter en konkret afvejning af de modsatrettede hensyn, der er nævnt i FVL § 15, skal foretages en begrænsning af de omfattede oplysninger, eller om høringen helt skal bortfalde.

M.3.2.2 Videregivelse af fortrolige oplysninger til andre forvaltningsmyndigheder

Den særlige tavshedspligt efter SSL § 37 er uden betydning for videregivelse af fortrolige oplysninger til andre forvaltningsmyndigheder.

Det betyder, at oplysninger som nævnt i SSL § 37 kan videregives til andre forvaltningsmyndigheder efter reglerne i FVL § 28. I det omfang oplysninger som nævnt i SSL § 37 vedrører fysiske personer, og behandling af oplysningerne foretages ved hjælp af elektronisk databehandling, kan oplysningerne videregives efter reglerne i persondataloven i det omfang den registreredes retsstilling ikke herved forringes, jf. persondatalovens § 2, stk. 1.

Der skelnes i disse bestemmelser mellem oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, jf. stk. 1, og andre fortrolige oplysninger, jf. stk. 3.

Oplysninger om rent private forhold

Som eksempler på oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold nævnes i bestemmelserne oplysninger om race, religion og hudfarve, om politiske, foreningsmæssige, seksuelle og strafbare forhold samt om helbredsforhold, væsentlige sociale problemer og misbrug af nydelsesmidler og lignende.

Oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold må efter FVL § 28, stk. 2 kun videregives, når en af følgende betingelser er opfyldt

den, oplysningen angår, har givet samtykke

det følger af lov eller bestemmelse fastsat ved lov, at oplysningen skal videregives

videregivelse sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår

videregivelse er et nødvendigt led i sagens behandling eller er nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre tilsyns- eller kontrolopgaver

Herudover må oplysninger om rent private forhold videregives efter reglerne i § 10 i persondataloven, hvis dette alene sker med henblik på at udføre statistiske eller videnskabelige undersøgelser af væsentlig samfundsmæssig betydning, og hvis videregivelsen er nødvendig for udførelsen af undersøgelserne.

Andre fortrolige oplysninger

Andre fortrolige oplysninger, herunder oplysninger om økonomiske eller erhvervsmæssige forhold, må efter forvaltningsloven videregives til en anden forvaltningsmyndighed i videre omfang end oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold. Videregivelse af andre fortrolige oplysninger må således ske, når det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for den modtagende myndigheds virksomhed eller for en afgørelse, denne myndighed skal træffe, jf. FVL § 28, stk. 3.

Er en forvaltningsmyndighed berettiget til at videregive en fortrolig oplysning til en anden forvaltningsmyndighed, har den pågældende forvaltningsmyndighed også pligt til at efterkomme en udleveringsanmodning fra en anden forvaltningsmyndighed, jf. FVL § 31.

Offentlig forvaltning

Afgrænsningen mellem offentlig forvaltningsvirksomhed og privat virksomhed kan i tvivlstilfælde forelægges Told- og Skattestyrelsen til udtalelse. Statsanerkendte arbejdsløshedskasser er anses for private.

Selvstændig forvaltningsmyndighed

Indenfor de statslige skattemyndigheder skal en told- og skatteregion og et toldcenter anses for en selvstændig forvaltningsmyndighed. Dette gælder såvel i forhold til andre told- og skatteregioner og toldcentre som i forhold til Told- og Skattestyrelsen.

Efter FVL § 28, stk. 6 anses et lokalt administrativt organ, som ved lov er tillagt en selvstændig kompetence, som en selvstændig myndighed. Det betyder bl.a., at skatteankenævnet i en kommune skal anses for en anden forvaltningsmyndighed i forhold til den kommunale skattemyndighed. Dette gælder dog ikke i det omfang den kommunale skattemyndighed yder sekretariatsbistand til skatteankenævnet.

Kommunalbestyrelsen skal i sager som nævnt i SSL § 2 som udgangspunkt anses for en anden forvaltningsmyndighed end kommunens ligningsmyndighed, jf. SSL § 1, stk. 2. Men i og med at den kommunale skattemyndighed er en del af den kommunale enhedsforvaltning, antages det at en lovbestemmelse, der pålægger kommunalbestyrelsen en pligt til at udlevere oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed, fx sommerhuslovens § 11, også omfatter en sådan pligt for den kommunale skattemyndighed. En sådan udleveringspligt antages imidlertid ikke at indebære en adgang for det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem til disse særligt tavshedsbelagte oplysninger. Den kommunale skattemyndigheds udleveringspligt kan derfor tilrettelægges således, at de ligningsoplysninger, der i givet fald er omfattet af pligten, sendes fra den kommunale skattemyndighed til Skov- og Naturstyrelsen, uden at kommunalbestyrelsens medlemmer får kendskab til disse særligt tavshedsbelagte oplysninger.

Videregivelse efter anmodning og af egen drift

FVL § 28 omfatter både videregivelse efter anmodning og uopfordret videregivelse. Den myndighed, der sidder inde med den fortrolige oplysning, skal være opmærksom på, at der ved uopfordret videregivelse i sagens natur ikke foreligger en udleveringsanmodning fra en anden forvaltningsmyndighed, hvilket normalt giver et mere usikkert grundlag for beslutningen om udlevering, end hvis der foreligger en udleveringsanmodning - og dermed en bedømmelse af udleveringsbehovet fra den eventuelt modtagende forvaltningsmyndighed.

Uopfordret videregivelse af oplysninger som nævnt i SSL § 37 kan ske, hvis der er en konkret mistanke om en lovovertrædelse - uanset om denne er begået hændeligt, uagtsomt eller forsætligt - og hvis oplysningens videregivelse må forventes at kunne medvirke til, at lovovertrædelsen konstateres og dermed berigtiges.

Lovbestemmelser, der tillægger andre forvaltningsmyndigheder en særlig ret til at rekvirere fortrolige oplysninger fra skatte- eller inddrivelsesmyndighederne, kan tages som udtryk for, at der for disse myndigheder kan være et særligt kontrolbehov. Eksistensen af sådanne lovbestemmelser kan derfor indgå i bedømmelsen af, om fortrolige oplysninger kan/skal videregives uopfordret.

Kompetence

Kompetencen til at afgøre i første instans, om en fortrolig oplysning efter reglerne i FVL § 28 og § 31 skal videregives til en anden forvaltningsmyndighed, tilkommer den myndighed, hvor oplysningen er. Det er derfor den myndighed, som er i besiddelse af de fortrolige oplysninger, der afgør om videregivelse er berettiget, samt i hvilken form de pågældende oplysninger skal videregives, jf. TfS 1996, 503 TSS.

Videregivelse af oplysninger efter persondataloven er omfattet af samme kompetence. Det bemærkes, at FVL § 31 også gælder for videregivelse af personoplysninger, der er omfattet af persondataloven.

Kompetencen til at afgøre en klage over et afslag på en videregivelsesanmodning fra en anden forvaltningsmyndighed tilkommer de statslige told- og skattemyndigheder. Er et sådant afslag givet af en told- og skatteregion eller et toldcenter, vil afgørelsen kunne påklages til Told- og Skattestyrelsen. Er et sådant afslag givet af den kommunale skattemyndighed, vil afgørelsen kunne påklages til den lokale told- og skatteregion. Er et sådant afslag givet af Told- og Skattestyrelsen, kan afgørelsen ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

M.3.2.3 Videregivelse af fortrolige oplysninger inden for samme myndighed

Efter FVL § 32 må den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver. Bestemmelsen sætter således grænser for hvem inden for en forvaltningsmyndighed, der kan gives adgang til en fortrolig oplysning.

Efter SSL § 37 skelnes der ikke mellem, om oplysningen videregives til andre forvaltningsmyndigheder eller inden for samme forvaltningsmyndighed. Fortrolighedskravet er det samme. Det betyder, at uanset princippet i FVL § 32 må disse særligt tavshedsbelagte oplysninger kun videregives til andre inden for samme forvaltningsmyndighed efter reglerne i FVL § 28, jf. afsnit M.3.2.2.

Kompetence

Kompetencen til at afgøre, om en fortrolig oplysning skal videregives indenfor samme myndighed, tilkommer den, der som følge af sit arbejde har kendskab til oplysningen, eller eventuelt myndighedens ledelse.

M.3.2.4 Fremgangsmåde ved videregivelse af fortrolige oplysninger

Originale dokumenter mv. videregives normalt ikke, og i givet fald kun efter direkte anmodning og mod kvittering. Udleveres originale dokumenter undtagelsesvis, skal myndigheden normalt beholde en kopi af de udleverede dokumenter. Ved udlevering af oplysninger skal det sikres, at oplysningerne ikke omfatter fortrolige oplysninger, som ikke er omfattet af udleveringsadgangen/-pligten. Normalt videregives oplysninger i originale dukumenter ved gennemsyn på stedet, i form af kopi eller alene mundtligt, således at de originale dokumenter forbliver hos myndigheden.

M.3.2.5 Klage over videregivelse af fortrolige oplysninger eller overtrædelse af tavshedspligten

Den, som en fortrolig oplysning er om, kan være uenig i, at en forvaltningsmyndighed beslutter at videregive oplysningen. Den pågældende er berettiget til at påklage en sådan videregivelse. Klageberettiget er endvidere den, som har modtaget en fortrolig oplysning om tredjemand, og som anser videregivelsen for en overtrædelse af tavshedspligten.

Er videregivelsen foretaget af en told- og skatteregion eller et toldcenter, kan videregivelsen påklages til Told- og Skattestyrelsen. Er videregivelsen foretaget af den kommunale skattemyndighed, kan videregivelsen påklages til den lokale told- og skatteregion. Er videregivelsen foretaget af en told- og skatteregion/toldcenter eller Told- og Skattestyrelsen, kan klage over videregivelsen i sidste instans indbringes for skatteministeren som øverste forvaltningschef. Tilsvarende gælder, at klage over en kommunes videregivelse i sidste instans kan indbringes for borgmesteren. Der henvises endvidere til afsnit H.6.

M.3.3 Særlig tavshedspligt, jf. SKL § 6 F

Efter SKL § 6 F kan Told- og Skattestyrelsen - med henblik på at imødegå overtrædelser af lovgivningen om skatter og andre ydelser til det offentlige - oprette et register over fysiske og juridiske personer, der har påført eller forsøgt at påføre det offentlige betydelige tab af skatter, arbejdsmarkedsbidrag, told eller afgifter.

Omfattede oplysninger

Oplysninger, der er registreret efter SKL § 6 F, samt oplysninger, der indgår i den sagsbehandling i Told- og Skattestyrelsen, der ligger til grund for en registrering, er undergivet samme særlige tavshedspligt som den, der efter SSL § 37 gælder for oplysninger, som skattemyndighederne bliver bekendt med under varetagelsen af deres arbejde, jf. afsnit M.3.2.

Den særlige tavshedspligt omfatter her også økonomiske og erhvervsmæssige oplysninger om arbejdsmarkedsbidrag, told moms og afgifter.

Omfattede myndigheder

Den særlige tavshedspligt efter SKL § 6 F gælder for de statslige told- og skattemyndigheder, herunder toldcentre. Tavshedspligten gælder endvidere for de kommunale skattemyndigheder.

Tavshedspligtens omfang

Det beror på de almindelige regler i forvaltningsloven og persondataloven, om oplysninger fra registret kan videregives til en anden forvaltningsmyndighed, jf. afsnit M.3.2.2.

Oplysninger, der er undergivet den særlige tavshedspligt, kan ikke uden særlig lovhjemmel videregives til private, jf. afsnit M.3.2.1.

M.3.4 Særlig tavshedspligt, jf. vurderingsloven § 29 A

Efter vurderingslovens § 29 A er medlemmer af vurderingsmyndigheden eller af Landsskatteretten under ansvar efter straffelovens §§ 152 - 152 f forpligtet til at hemmeligholde, hvad de gennem deres virksomhed bliver vidende om over for alle uvedkommende. Dette gælder også sagkyndige medhjælpere, ansatte i de nævnte myndigheder og andre medhjælpere, herunder medarbejdere i kommunerne, der yder sekretariatsbistand til vurderingsrådene, jf. vurderingslovens § 39 A.

Oplysninger omfattet af vurderingslovens § 29 A er undergivet samme særlige tavshedspligt, som gælder efter SSL § 37 og SKL § 6 F , og de kan således videregives til private og andre forvaltningsmyndigheder efter samme regler, jf. afsnit M.3.2.1 og afsnit M.3.2.2.

M.3.5 Særlig tavshedspligt i international ret

Der findes en række bestemmelser om særlig tavshedspligt i international ret, der har betydning for danske told- og skattemyndigheders videregivelse af fortrolige oplysninger.

I det omfang sådanne bestemmelser findes i EF-forordninger, dvs. retsregler der er umiddelbart anvendelige, eller i EF-retsakter og folkeretlige traktater, der ved lovomskrivning eller lovhenvisning er gjort til en del af dansk ret, vil de være omfattet af begrebet "særlige bestemmelser fastsat ved lov" efter OFL § 14. Oplysninger omfattet af sådanne bestemmelser om tavshedspligt vil derfor som hovedregel kunne undtages efter OFL § 14.

Derimod vil sådanne bestemmelser som udgangspunkt ikke have betydning for afgørelser om aktindsigt efter forvaltningsloven, i overensstemmelse med hovedreglen om, at tavshedspligt ikke begrænser parters ret til aktindsigt, jf. afsnit M.1.2.1.

Det vil dog i disse tilfælde være nærliggende at overveje, om myndigheden er forpligtet til at begrænse aktindsigten ved hjælp af bestemmelsen i FVL § 15, stk. 1, nr. 2 om hensynet til fremmede stater.

M.3.5.1 Skatteområdet

På skatteområdet findes bestemmelser om særlig tavshedspligt bl.a. i de dobbeltbeskatningsoverenskomster, som Danmark har indgået med andre stater. Dobbeltbeskatningsoverenskomster er folkeretlige traktater, der - uanset om de er gennemført før eller efter bemyndigelseslovens ophævelse i 1994 - er en del af gældende dansk ret.

De fleste dobbeltbeskatningsoverenskomster indeholder således bestemmelser om udveksling af oplysninger og tavshedspligt, der med mindre afvigelser svarer til artikel 26 i OECD's modelkonvention om udveksling af oplysninger.

Efter artikel 26, stk. 1 skal enhver oplysning, som er modtaget af en af de kontraherende stater i medfør af artiklens udvekslingsbestemmelser, behandles som hemmelig på samme måde som oplysninger modtaget i henhold til den interne lovgivning i denne stat. Det betyder, at opretholdelsen af hemmeligholdelse i en stat, der modtager oplysninger, er et spørgsmål om den nationale lovgivning i den pågældende stat. Bestemmelsen fastsætter endvidere, at disse oplysninger kun må meddeles til personer eller myndigheder (herunder domstole og forvaltningsmyndigheder) beskæftiget med påligning, opkrævning, tvangsinddrivelse eller retsforfølgning af eller afgørelse af ankesager, med hensyn til skatter omhandlet af overenskomsten. Efter modelkommentaren omfatter denne kreds "også skatteyderen, hans befuldmægtiget eller vidnerne."

Efter artikel 26, stk. 2 skal stk. 1 i intet tilfælde kunne fortolkes således, at der pålægges en kontraherende stat pligt til at foretage forvaltningsakter, der strider mod dens egen og den anden kontraherende stats lovgivning eller forvaltningspraksis. Dette indebærer, at bestemmelser om tavshedspligt i dobbeltbeskatningsoverenskomster ikke begrænser parters ret til aktindsigt, i overensstemmelse med hovedreglen i FVL § 9, stk. 2, og at eventuel undtagelse af oplysninger fra aktindsigt skal afgøres efter FVL § 15, stk. 1, nr. 2 og 4, jf. FOB 1992, 238 ff. Ombudsmanden udtaler i sagen, som vedrører den dansk-tyske dobbeltbeskatningsoverenskomst, at der ikke efter hans opfattelse vil kunne være "afgørende hensyn" af den art, som er omhandlet i § 15, stk. 1, nr. 2, der medfører undtagelse af oplysninger fra aktindsigt i sager om dobbeltbeskatning, men at § 15, stk. 1, nr. 4 efter omstændighederne kan anvendes, hvis der vil kunne påvises en konkret, nærliggende risiko for skatteunddragelse af ikke ubetydeligt omfang.

M.3.5.2 Toldområdet

Bestemmelser om særlig tavshedspligt findes på toldområdet bl.a. i toldkodeksen og i bistandsforordningen.

Toldkodeksen

Efter artikel 15 i toldkodeksen er toldmyndighederne pålagt tavshedspligt med hensyn til "enhver oplysning af fortrolig art, eller som meddeles fortroligt". Det er ikke nærmere angivet - hverken i selve bestemmelsen eller i kodeksens artikel 4 om grundlæggende definitioner - hvilke oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten.

Tavshedspligten indebærer, at en omfattet oplysning kun må videregives med udtrykkelig tilladelse fra den person eller den myndighed, der har meddelt den, eller hvis toldmyndighederne er forpligtet eller bemyndiget hertil, efter gældende bestemmelser, herunder især bestemmelser vedrørende databeskyttelse eller i forbindelse med en retssag. Efter kodeksens artikel 4, punkt 1, omfatter person såvel en fysisk som en juridisk person, og efter artikel 4, punkt 3, er toldmyndigheder, de myndigheder der bl.a. har beføjelse til at håndhæve toldforskrifterne.

Bistandsforordningen

Efter artikel 45 i bistandsforordningen er oplysninger, der under en hvilken som helst form meddeles i medfør af denne forordning, herunder også oplysninger i toldinformationssystemet, fortrolige. Toldinformationssystemet er nærmere beskrevet og reguleret i forordningens artikler 23 - 41, herunder tilladt registrering af personoplysninger.

De nævnte oplysninger er efter bestemmelsen omfattet af den tjenstlige tavshedspligt, der gælder for oplysninger af samme art, i den medlemsstat, som modtager dem.

Tavshedspligten indebærer navnlig, at de nævnte oplysninger ikke må meddeles andre personer end dem, der er bemyndiget til at kende eller bruge dem i kraft af deres stilling i medlemsstaterne eller i fællesskabsinstitutionerne.

Bestemmelsen fastsætter endvidere betingelser for anvendelse af disse oplysninger ud over forordningens formål, ligesom det præciseres, at oplysninger om fysiske og juridiske personer kun må indgå i de meddelelser, der er nævnt i forordningen, hvis det er strengt nødvendigt for at forebygge, efterforske eller forfølge transaktioner, der er i strid med told- eller landbrugsbestemmelserne, jf. dog bestemmelserne i forordningens afsnit V om toldinformationssystemet.

Det er i forordningens artikel 1, punkt 2 fastsat, at bestemmelser i denne forordning ikke finder anvendelse, hvis de overlapper specifikke bestemmelser i andre regler om gensidig bistand og samarbejde mellem medlemsstaternes administrative myndigheder samt mellem disse myndigheder og Kommissionen med henblik på gennemførelse af told- og landbrugsbestemmelserne. Det betyder eksempelvis, at hvis oplysninger er indhentet eller udvekslet efter specifikke regler i en anden forordning om gensidigt samarbejde, så er det denne forordnings bestemmelser om tavshedspligt, der skal henvises til ved eventuel undtagelse af oplysninger fra aktindsigt.

De to bestemmelser om tavshedspligt i henholdsvis toldkodeksen og bistandsforordningen regulerer ikke udtrykkeligt spørgsmålet om parters ret til de tavshedsbelagte oplysninger. Dette indebærer i overensstemmelse med hovedreglen i FVL § 9, stk. 2, at tavshedspligten efter de to bestemmelser som udgangspunkt er uden betydning for parters ret til aktindsigt. Enkeltoplysninger vil dog eventuelt efter en konkret vurdering kunne undtages fra aktindsigt efter lovens § 15, om afgørende hensyn til andre private eller offentlige interesser, herunder specielt stk. 1, nr. 2 om forholdet til fremmede stater, stk. 1, nr. 3 om forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, samt stk. 4 om gennemførelse af bl.a. offentlig kontrolvirksomhed. FVL § 15, stk. 2, indeholder en ekstraheringsbestemmelse, hvilket indebærer, at hvis de hensyn, der er nævnt i stk. 1, kun gør sig gældende for en del af dokumentet, skal parten gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.

M.1. Aktindsigt

M.2 Indsigt efter persondataloven

M.3. Tavshedspligt