Vejledning om ligestillingsvurdering af lovforslag

Vejledning om ligestillingsvurdering af lovforslag

1.

Introduktion

1.1.

Indledning

Vejledning om ligestillingsvurdering af lovforslag beskriver, hvornår det er relevant at udarbejde en vurdering af et lovforslags ligestillingsmæssige konsekvenser, og hvordan en ligestillingsvurdering kan foretages.

Derudover indeholder vejledningen en række konkrete eksempler på ligestillingsvurderinger.

Vejledningen supplerer Finansministeriets m.fl. ”Vejledning om konsekvensanalyser” fra 2018, pkt. 7.3 og Justitsministeriets ”Vejledning om lovkvalitet” fra 2023, pkt. 4.2.6.3.

Denne vejledning erstatter Vejledning nr. 9364 af 1. marts 2013 til ligestillingsvurdering af lovforslag, som var udstedt på baggrund af " Strategi for ligestillingsvurdering i det offentlige " fra 2013.

Vejledningen fra 2013 bortfalder hermed.

1.2.

Formål

Dansk lovgivning er i udgangspunktet kønsneutral, og der bør generelt tilstræbes brug af kønsneutrale betegnelser for personer.

Virkningerne af en lov kan dog alligevel få større betydning for det ene køn, fordi kvinder og mænd på en række områder har forskellige behov, ressourcer og adfærd.

Når man inddrager viden om disse forhold inden for et bestemt område, kaldes det at ligestillingsvurdere.

Formålet med at ligestillingsvurdere er at identificere og belyse de mulige køns- og ligestillingsmæssige konsekvenser, herunder eventuelle diskriminerende eller skævvridende effekter, et lovforslag kan have, så bl.a. Folketinget under lovbehandlingen kan inddrage forslagets forskellige konsekvenser.

Det er ikke obligatorisk at foretage en ligestillingsvurdering.

Ligestillingsvurderingen skal foretages i alle tilfælde, hvor det er relevant.

Det er ikke alle lovforslag, der indeholder kønsmæssige forskelle, fx lovforslag af rent teknisk karakter .

Derudover skal de ligestillingsmæssige konsekvenser beskrives i lovforslagets bemærkninger, hvis konsekvenserne vurderes at være væsentlige.

1.3.

Baggrund

Danmark er internationalt forpligtet til at arbejde for ligestilling mellem kønnene.

Det fremgår bl.a. af EUF-Traktatens artikel 8, at ”I alle sine aktiviteter tilstræber Unionen at fjerne uligheder og fremme ligestilling mellem mænd og kvinder”.

I Den Europæiske Unions Charter om Grundlæggende Rettigheder fremgår det af artikel 23, at ”Der skal sikres ligestilling mellem kvinder og mænd på alle områder, herunder i forbindelse med beskæftigelse, arbejde og løn”.

I ligestillingsloven fremgår det således af § 4, at ”ligestilling skal integreres i al offentlig planlægning og forvaltning”.

Ligestilling indgår også som mål 5 i FN’s verdensmål for bæredygtig udvikling, og det fremgår, at ligestilling skal tænkes ind i arbejdet med at opnå de øvrige verdensmål.

Det er de respektive ministre, der har ansvaret for ligestilling på eget ressort og – hvor det er relevant – ansvaret for at foretage ligestillingsvurdering af områdets politikker og aktiviteter, herunder vurdere de eventuelle ligestillingsmæssige konsekvenser af lovforslag.

1.4.

Fremgangsmåde

Ligestillingsvurdering af lovforslag kan med fordel foregå tidligt i lovgivningsprocessen, så eventuelle ligestillingsmæssige konsekvenser kan indtænkes i udformningen af lovforslaget.

Almindeligvis foretages der en foreløbig vurdering af et lovforslags konsekvenser i forbindelse med forberedelsen af regeringens lovprogram, jf. Statsministeriets retningslinjer for bidrag til lovprogrammet.

Fremgangsmåden deles op i tre trin, som er udgangspunktet for alle konsekvensvurderinger, jf. ”Vejledning om konsekvensanalyser” .

I praksis er der ikke altid en skarp opdeling af de tre trin, hvor særligt væsentlighedskravet kan inddrages i alle trin.

Det er muligt at afslutte vurderingen efter de enkelte trin, eksempelvis efter trin 1, hvis den indledende vurdering (relevanstest) viser, at forslaget ikke har ligestillingsmæssige konsekvenser.

Fremgangsmåden er illustreret i figur 1.

Figur 1

Ressortministerierne angiver i deres bidrag til lovprogrammet, hvis det skønnes, at lovforslaget har relevante ligestillingsmæssige konsekvenser, herunder hvis ministeriet allerede har vurderet, om de ligestillingsmæssige konsekvenser er væsentlige.

Vurderer ministeriet, at der ikke er ligestillingsmæssige konsekvenser, angives dette.

Ligestillingsafdelingen gennemgår bidragene til lovprogrammet og går om nødvendigt i dialog med ressortministerierne om deres vurdering af, hvilke lovforslag der umiddelbart vurderes at kunne have relevante og væsentlige konsekvenser for ligestillingen.

Når ressortministerierne – evt.

efter dialog med Ligestillingsafdelingen – har identificeret de lovforslag, der umiddelbart vurderes at kunne have ligestillingsmæssige konsekvenser, skal der foretages en nærmere vurdering af konsekvenserne.

Ved folketingsårets afslutning foretager Justitsministeriet og Ligestillingsafdelingen en høring i alle ministerier for at samle op på, hvilke af de fremsatte lovforslag der er blevet relevanstestet og ligestillingsvurderet.

Resultatet sendes til Folketinget og offentliggøres på Miljø- og Ligestillingsministeriets hjemmeside (lige.dk).

2.

Ligestillingsvurderingens trin

2.1.

Trin 1 – Afdækning af relevans (screening)

Trin 1 er en hurtig, overordnet gennemgang (screening) af et lovforslag med henblik på at identificere, om forslaget kan have ligestillingsmæssige konsekvenser og derfor skal ligestillingsvurderes.

Screeningen tager udgangspunkt i en relevanstest .

Ved en relevanstest identificeres, hvem der er målgruppen for lovforslaget, herunder fx om det ene køn vil være over- eller underrepræsenteret, eller om der er væsentlige forskelle mellem kønnene inden for målgruppen, fx i vilkår, adfærd samt præferencer, behov og muligheder.

Der bør være en særlig opmærksomhed på lovforslag, som berører borgere direkte, da denne type lovforslag ofte kan være relevante at ligestillingsvurdere.

Det kan fx være lovforslag inden for uddannelse, arbejdsmarkedet, orlov, pension, løn, skat, socialt liv, bolig, sundhed, sikkerhed eller noget tilsvarende, som direkte eller indirekte kan have forskellige konsekvenser for kvinder og mænd, piger og drenge.

Hvis relevanstesten viser, at der formodes at være ligestillingsmæssige konsekvenser, som kan være væsentlige , er det relevant at gå videre til trin 2 og 3.

Viser relevanstesten derimod, at der ikke er kønsmæssige forskelle på lovforslagets område, er det ikke relevant at ligestillingsvurdere.

På flere områder vil det ikke være relevant at ligestillingsvurdere, da der åbenlyst ikke vil være ligestillingsmæssige konsekvenser, hvis konsekvenserne vurderes at være af meget indirekte karakter, eller hvis målgruppen kan anses for at være meget begrænset.

Eksempler herpå kan være lovforslag, der omhandler vindmøller, flagning, beredskabet i energisektoren, forsyning, kulturarv, ændringer i et statsligt tilsyn m.v. Men det vil altid bero på en konkret vurdering.

Et lovforslag kan også afspejle allerede eksisterende kønsforskelle.

Nogle gange kan der rettes op herpå, mens det andre gange ikke er relevant eller muligt, fx fordi det vil kræve ændringer uden for lovforslagets område.

I sådanne tilfælde er det ikke det pågældende lovforslag, som indebærer ligestillingsmæssige konsekvenser.

Det er vanskeligt at opstille præcise kriterier for, hvornår det er relevant at ligestillingsvurdere et lovforslag.

Indgår lovforslaget i en ligestillingspolitisk dagsorden eller sammenhæng, fx ligestillingsministerens årlige redegørelse/perspektiv- og handlingsplan for ligestilling, er der en formodning for, at lovforslaget indeholder relevante og væsentlige ligestillingsmæssige konsekvenser.

Der bør også være tale om ligestillingsmæssige konsekvenser af en vis størrelse, ligesom størrelsen af målgruppen kan inddrages.

Der kan i forbindelse med screeningen stilles en række spørgsmål om lovforslaget og hensigten med det

Hvis et eller flere af spørgsmålene leder frem til, at lovforslaget kan have relevante og væsentlige ligestillingsmæssige konsekvenser, fortsætter vurderingen på trin 2 med en nærmere vurdering af de kønsmæssige forskelle og omfanget heraf.

Det gælder både, hvis de ligestillingsmæssige konsekvenser kan være positive eller negative.

Ved lovforslag med åbenlyse ligestillingsmæssige konsekvenser – positive som negative – kan trin 1 og 2 slås sammen.

Hvis det på baggrund af relevanstesten vurderes, at lovforslaget ikke har ligestillingsmæssige konsekvenser, afsluttes ligestillingsvurderingen.

2.2.

Trin 2 – Nærmere vurdering af de eventuelle kønsmæssige forskelle og omfanget (scoping)

I trin 2 skal lovforslagets ligestillingsmæssige konsekvenser indkredses nærmere, og det skal så vidt muligt konkretiseres, hvem der påvirkes af forslaget.

Mulige køns- og ligestillingsmæssige konsekvenser kan afdækkes ud fra en vurdering af, om lovforslaget vedrører områder, hvor kvinder og mænd har forskellige behov, ressourcer og adfærd, og hvordan disse i så fald ser ud.

Det kan fx være relevant at få uddybet, hvordan kvinder og mænd fordeler sig inden for lovforslagets målgruppe, og hvilken betydning det har for vurderingen af lovforslagets eventuelle ligestillingsmæssige konsekvenser.

Det er endvidere relevant at overveje, om der er kønsforskelle i adfærdsmønstre inden for det pågældende område, fx at færdiggøre en uddannelse, arbejde på fuld- eller deltid, modtage førtidspension, bo i ejerbolig osv. Ofte vil der kunne fås yderligere viden om adfærden på området ved at se på, om tidligere tiltag på området har haft ligestillingsmæssige konsekvenser.

Et lovforslag kan både have direkte og indirekte køns- og ligestillingsmæssige konsekvenser, som er relevante at forholde sig til.

Det er en direkte ligestillingsmæssig konsekvens, hvis der indføres nye rettigheder, pligter eller muligheder, som alene gælder for det ene køn.

Indirekte ligestillingsmæssige konsekvenser kan ofte være sværere at få øje på, fordi de kræver viden om, hvilken betydning lovforslaget har for forskellige målgrupper på sigt.

De umiddelbare konsekvenser på kort sigt bør vurderes, hvorimod konsekvenser på længere sigt kan vurderes, hvis det er muligt uden større vanskeligheder at give et pålideligt billede heraf.

Viden om forskelle mellem kvinder og mænd inden for det konkrete område vil oftest være tilgængelig inden for ressortministeriet.

Hvis der er behov for at fremskaffe yderligere viden, gøres det under trin 3, når det er fastslået, at lovforslaget formodes at indebære væsentlige ligestillingsmæssige konsekvenser.

2.3.

Trin 3 – Belyse og vurdere, om eventuelle forskelle mellem kvinder og mænd har væsentlige ligestillingsmæssige konsekvenser (assessment)

Med de foregående processer er der ikke gennemført en egentlig ligestillingsvurdering af det konkrete lovforslag.

Den egentlige ligestillingsvurdering består i at

Vurderingen af mulige ligestillingsmæssige konsekvenser foretages som udgangspunkt på baggrund af tilgængelig viden i det relevante ministerium med inddragelse af eventuelle juridiske/lovtekniske enheder.

I nogle tilfælde kan det være relevant at indhente yderligere oplysninger fra tilgængelige kønsopdelte data og statistikker for at kunne vurdere lovforslagets ligestillingsmæssige konsekvenser.

Data kan i vidt omfang fås hos Danmarks Statistik, herunder på deres temaside om ligestilling.

Desuden kan European Institute for Gender Equality (EIGE - eige.europa.eu) også have relevant data.

Ud over en uddybning af de kvantitative data kan der evt.

suppleres med kvalitative overvejelser.

Kvalitative undersøgelser og overvejelser kan supplere og kvalificere mulige konsekvenser og sammenhænge som følge af lovforslaget.

Det kan i særlige tilfælde også være relevant at indhente vejledning og bistand hos eksperter på området.

På baggrund af den uddybende analyse konkluderes det, om lovforslaget har væsentlige ligestillingsmæssige konsekvenser.

Har lovforslaget væsentlige ligestillingsmæssige konsekvenser, kan det være relevant at overveje disse i forhold til forbuddet mod direkte og indirekte forskelsbehandling på grund af køn, der er reguleret i lov om ligestilling af kvinder og mænd (ligestillingsloven), lov om ligestilling af mænd og kvinder med hensyn til beskæftigelse m.v. (ligebehandlingsloven) og lov om ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med forsikring, pension og lignende finansielle ydelser.

Det er relevant at beskrive både positive og negative væsentlige ligestillingsmæssige konsekvenser af et lovforslag.

Lovforslag kan have negative ligestillingsmæssige konsekvenser, uden det behøver at være et problem i denne sammenhæng, hvis der er objektive og saglige grunde hertil, og hvis de ikke findes at kunne undgås ud fra proportionalitetshensyn eller andre prioriteringer.

Ligesom ligestilling ikke nødvendigvis opnås ved at behandle kønnene ens.

Når ligestillingsvurderingen er foretaget, sammenfattes lovforslagets ligestillingsmæssige konsekvenser og skrives ind i selve lovforslaget i sit eget afsnit under lovforslagets almindelige bemærkninger.

Der er ikke bestemte formkrav til beskrivelsen, men den bør være kort, præcis og beskrive konsekvenserne så godt som muligt i størrelse, omfang, virkning og varighed mv., samt om de vurderes at være positive eller negative.

Endelig kan konklusionen af en nærmere undersøgelse være, at der ikke forventes væsentlige ligestillingsmæssige konsekvenser af et forslag, og der skal i så fald ikke gøres en bemærkning herom i lovforslaget.

Hvis der er foretaget en større konsekvensvurdering, kan denne dog medtages i bemærkningerne, hvis det bidrager til oplysning om konsekvenserne af lovforslaget.

Alternativt kan den gennemførte ligestillingsvurdering og konklusion evt.

udformes i et selvstændigt notat, der fx kan sendes til det relevante udvalg i Folketinget.

3.

Eksempler på ligestillingsmæssige konsekvenser

I dette afsnit gives en række ikke udtømmende eksempler på lovforslag, hvor de ligestillingsmæssige konsekvenser er blevet behandlet.

Eksemplerne er tematiseret efter, om de ligestillingsmæssige konsekvenser vurderes at være direkte eller indirekte, kort eller langsigtede, om de vurderes at være negative eller positive, og om de vurderes at være væsentlige.

-

Vedrører lovforslaget borgere, og hvordan er kønsfordelingen i den målgruppe, forslaget vedrører?

-

Kan lovforslaget have forskellige konsekvenser for kvinder og mænd, piger og drenge?

-

Påvirkes kvinder og mænds eksisterende rettigheder forskelligt af lovforslaget?

-

Vil kvinder og mænd få forskellige rettigheder som følge af lovforslaget?

-

Tilgodeses kvinder og mænd i lige høj grad med lovforslaget, fx i forhold til penge, tid, arbejde, uddannelse, bolig eller andre relevante forhold?

-

Indgår lovforslaget i en ligestillingspolitisk dagsorden eller sammenhæng?

-

uddybe data og viden om kønsforskelle, hvor det er relevant,

-

belyse og vurdere de ligestillingsmæssige konsekvensers væsentlighed, herunder eventuelle forskelle mellem mænd og kvinder,

-

vurdere, hvilken betydning de ligestillingsmæssige konsekvenser har for lovforslaget, og om der er behov for at justere forslaget som følge heraf, samt

-

beskrive de eventuelle væsentlige positive eller negative ligestillingsmæssige konsekvenser i lovforslagets bemærkninger.

-

Direkte ligestillingsmæssige konsekvenser

-

Lovforslaget om fuld ligestilling mellem kvinder og mænd i relation til værnepligt, hvor det bl.a. fremgår, at lovforslaget vil have ligestillingsmæssige konsekvenser ved, at kvinderne – enten efter aftale eller efter pålæg – vil skulle aftjene værnepligtstjeneste efter den samme regulering som mænd.

Særligt i forhold til fortrydelse og opsigelse vil ligestillingen isoleret set betyde en forringelse af kvindernes vilkår.

Kvinderne vil dog samtidig blive omfattet af lov om erstatning til tilskadekomne værnepligtige m.fl., der vil stille kvinderne bedre ( LSF 211, 2024/1 ).

-

Lovforslag om ligestilling af krisecentertilbud til mænd m.v., hvor det bl.a. fremgår, at det med lovforslaget sikres, at mænd udsat for vold i nære relationer får samme ret, som kvinder har til specialiseret krisecenterplads, psykologbehandling, indledende og koordinerende støtte og vejledning samt psykologbehandling til eventuelt ledsagende børn.

Det vurderes således, at lovforslaget vil have positive ligestillingsmæssige konsekvenser.

Lovforslaget lægger vægt på, at der skal tages hensyn til de kønsmæssige aspekter af vold i nære relationer, herunder at kvinder i højere grad end mænd er udsat for vold og grov vold, og derfor fx kan have særlige beskyttelsesbehov, samtidig med at lovforslaget giver alle voldsudsatte ret til krisecenterhjælp ( L 104, 2023-24 ).

-

Lovforslaget om ligestilling ved tildeling af ekstra SU i forbindelse med fødsel eller adoption m.v. Lovforslaget omfordeler ekstra måneder med SU, så begge forældre har samme ret til samme antal måneders ekstra SU i forbindelse med fødsel eller adoption, og som dermed skaber fuld ligestilling mellem kønnene i SU-systemet i forbindelse med fødsel eller adoption.

Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at det vurderes at have positive ligestillingsmæssige konsekvenser ( LSF 32/2021/1 ).

-

Indirekte ligestillingsmæssige konsekvenser

-

Lovforslaget om samtykkebaseret voldtægtsbestemmelse.

Formuleringen af bestemmelsen er kønsneutral, og udvidelsen af kriminaliseringen af voldtægt omfatter alle køn.

Da langt flere kvinder end mænd udsættes for voldtægt, og flere mænd end kvinder dømmes for voldtægt, forventes lovforslaget dog at have ligestillingsmæssige aspekter ( LSF 85, 2020/1 ).

-

Kort- og langsigtede ligestillingsmæssige konsekvenser

-

Lovforslaget om indførelsen af øremærket orlov.

Heraf fremgår det, at øremærkningen vil tilskynde til en større ligedeling af orloven mellem forældrene, som vil bidrage til mere ligestilling mellem mænd og kvinder på arbejdsmarkedet og i familien.

Lovforslaget vil også bidrage til, at forskellen mellem mænd og kvinder i forhold til løn, pension og karrieremuligheder på sigt udlignes.

Samtidig forventes tildelingen af øremærket orlov til fædre at understøtte fædres orlovsafholdelse, som også bidrager til mere ligestilling mellem mænd og kvinder ( LSF 104, 2021/1 ).

-

Negative ligestillingsmæssige konsekvenser

-

Lovforslag om midlertidig fratagelse af en forælders rettigheder efter folkeskoleloven ved en elevs ophold på krisecenter.

Lovforslaget har til formål at sikre bedre adgang til skoleskift for elever, der opholder sig på et krisecenter.

Dette udmøntes ved, at den forælder, som opholder sig på et krisecenter sammen med et barn, uden den anden forælders viden og samtykke, kan flytte barnet til en anden folkeskole.

Det fremgår af lovforslagets beskrivelse af de ligestillingsmæssige konsekvenser, at andelen af kvinder, der tager ophold på et krisecenter på grund af vold i nære relationer, fortsat forventes at være væsentligt større end andelen af mænd.

Dette indebærer, at når der skal træffes afgørelse om at give en forælder adgang til skoleskift, vil resultatet oftere blive, at en far får frataget sine rettigheder i henhold til folkeskoleloven end en mor ( LSF 47, 2024/1 ).

-

Positive ligestillingsmæssige konsekvenser

-

Lovforslag om ændring af regler om bevarelse af opholdstilladelser som følge af partnervold mv. Lovforslaget har til formål at understøtte, at udlændinge, hvis opholdsgrundlag er betinget af samliv med en ægtefælle eller partner, ikke fastholdes i et voldeligt forhold på grund af frygt for at miste en opholdstilladelse.

Videre fremgår det af lovforslaget, at mænd og kvinder, der har været udsat for vold mv., omfattes under samme betingelser af den foreslåede udvidelse af udlændingelovens § 19, stk. 7, og at udvidelsen kan medvirke til at give udlændinge, der er omfattet af målgruppen for udvidelsen, og som udsættes for vold mv., et styrket incitament til at gå fra deres voldelige partnere.

Dermed kan antallet af udlændinge, der bliver i voldelige forhold af frygt for, at de mister deres opholdsgrundlag i Danmark, falde.

Erfaringsmæssigt udsættes kvinder imidlertid i højere grad end mænd for vold i parforholdet, hvorfor denne del af lovforslaget skønnes at have positive ligestillingsmæssige konsekvenser ( LFS 196, 2024/1 ).

-

Ikke væsentlige konsekvenser

-

Lovforslag om bl.a. etablering af et nyt krav om at indhente straffeattester for plejefamilier.

Da ændringen ville have betydning for personer, der har registreringer på straffeattesten, og da flere mænd end kvinder har begået strafbare forhold, blev det overvejet, om lovforslaget indebar indirekte ligestillingsmæssige konsekvenser, uanset om kravet om straffeattest er formuleret kønsneutralt.

De ligestillingsmæssige konsekvenser var dog ikke så væsentlige, at de skulle fremgå af bemærkningerne i lovforslaget.

Det skyldes både, at konsekvenserne var af meget indirekte karakter, og at målgruppen måtte anses for at være begrænset ( LSF 86, 2019/1 ).