Vejledning om lovkvalitet (C20180953960) | DK

VEJ#LOKDOK15 2018 9539 Historic

Art. 1 Vejledning om lovkvalitet Open official source

Vejledning om lovkvalitet

VEJ#LOKDOK15 2018 9539 Historic

Forord Vejledning om lovkvalitet Open official source

Forord

Vejledningen om lovkvalitet er i dag det vigtigste redskab i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslag.

Den første vejledning, der udkom i 2000, blev revideret og opdateret i 2005.

Siden 2009 er der årligt (med undtagelse af 2012) udkommet en skrivelse om lovtekniske emner, som har suppleret vejledningen.

Lovkvalitetsvejledningen har siden 2006 endvidere været suppleret af lovprocesguide.dk, som er et elektronisk værktøj til ansatte i centraladministrationen, der udarbejder lovforslag.

Vejledningen erstatter lovprocesguide.dk og vejledningen om lovkvalitet fra marts 2005.

De årlige skrivelser om lovtekniske emner og bilagene til vejledningen fra marts 2005 er i relevant omfang indarbejdet i vejledningen.

Vejledningen er – med inspiration fra lovprocesguiden – udbygget til også at indeholde en beskrivelse af alle skridt i lovgivningsarbejdet – fra indkaldelse af bidrag til lovprogrammet til opfølgning på det vedtagne lovforslag.

Endelig er vejledningen udbygget med emner, der kan være nyttige at have kendskab til i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslag.

Vejledningen gælder for de udkast til lovforslag, der sendes i høring fra den 1. januar 2018.

Selv om vejledningen er udbygget betydeligt med bl.a. en række praktiske eksempler, vil der i det daglige lovgivningsarbejde kunne opstå problemstillinger af både praktisk og principiel karakter, som vejledningen ikke behandler.

Ministerierne henvises i de tilfælde til at tage kontakt til Justitsministeriet med henblik på at få afklaret eventuelle tvivlsspørgsmål.

Vejledningen omfatter ikke udarbejdelsen af administrative forskrifter, herunder bekendtgørelser.

En væsentlig del af det, der er anført i vejledningen, bør imidlertid anvendes tilsvarende på arbejdet med sådanne forskrifter.

Vejledningen udkommer ikke længere i en trykt udgave, men findes på lovkvalitet.dk og i retsinformation.

Justitsministeriet har valgt at digitalisere lovkvalitetsvejledningen for på tidssvarende vis at øge vejledningens tilgængelighed.

På denne måde vil vejledningen lettere fremover kunne opdateres med nye emner, eksempler mv., som kan være med til at lette lovgivningsarbejdet.

Det er regeringens håb, at vejledningen kan være til nytte og inspiration i det daglige lovgivningsarbejde, og at den kan være med til at fastholde og udbygge en høj lovkvalitet i Danmark.

December, 2017

Søren Pape Poulsen

Justitsminister

Tillæg til forord

Vejledningen om lovkvalitet er blevet opdateret og udstedes på ny som følge af to regeringsinitiativer om digitaliseringsklar lovgivning og agil erhvervsrettet regulering, der begge træder i kraft den 1. juli 2018, og den nye databeskyttelseslov, som trådte i kraft den 25. maj 2018.

Vejledning om lovkvalitet af 15. december 2017 bortfalder.

Juni, 2018

Søren Pape Poulsen

Justitsminister

VEJ#LOKDOK15 2018 9539 Historic

Indholdsfortegnelse Vejledning om lovkvalitet Open official source

Indholdsfortegnelse

VEJ#LOKDOK15 2018 9539 Historic

1. Vejledning om lovkvalitet Open official source

1.

Tilrettelæggelse af lovgivningsarbejdet

1.1.

Hvornår bør der lovgives?

1.2.

Lovprogrammet

1.2.1.

Indkaldelse af behandling mv. af bidrag til lovprogrammet

1.2.1.1.

Overvejelser om retlige grænser og almindelige retsprincipper

1.2.1.2.

Koordinering med andre ministerier

1.2.2.

Indholdet og behandlingen mv. af lovprogrammet

1.2.3.

Redegørelser til Folketinget om status for afvikling af lovprogrammet

1.2.4.

Behovet for flerårig planlægning af lovgivningsarbejdet

1.3.

Lovforberedelse i udvalg eller i ministeriet

1.4.

Tidsplan for det enkelte lovforslag

2.

Udarbejdelse af lovforslag

2.1.

Sproget

2.2.

Hovedlovforslag

2.2.1.

Lovens titel

2.2.2.

Notehenvisninger i love, der gennemfører EU-retsakter mv.

2.2.3.

Lovtekstens opbygning

2.3.

Ændringslovforslag

2.3.1.

Lovforslagets titel

2.3.2.

Notehenvisninger i ændringslove, der gennemfører EU-retsakter mv.

2.3.3.

Undertitel

2.3.4.

Lovtekstens opbygning

2.3.5.

Indledning til de enkelte ændringsparagraffer

2.3.6.

Udformning af de enkelte ændringer

2.3.6.1.

Rækkefølge

2.3.6.2.

Præciser mest muligt

2.3.6.3.

Nyaffattelse

2.3.6.4.

Ophævelser

2.3.6.5.

Indsættelse af nye bestemmelser

2.3.6.6.

Rykning

2.3.6.7.

Flere ens ændringer

2.3.6.8.

Indsættelse af nyt afsnit eller kapitel

2.3.6.9.

Indsættelse eller ændring af bilag

2.3.6.10.

Opregninger

2.3.6.11.

Ændringer af tegn

2.3.6.12.

Konsekvensændringer

2.3.6.13.

Ressortændringer

2.4.

Ikrafttræden

2.4.1.

Ikrafttrædelse for erhvervsrettet lovgivning

2.5.

Overgangsregler

2.6.

Territorialbestemmelser

2.6.1.

Hovedlovforslag

2.6.1.1.

Loven skal ikke gælde for Færøerne og/eller Grønland

2.6.1.2.

Loven skal gælde direkte for Færøerne og/eller Grønland

2.6.1.3.

Loven skal kunne gennemføres med ændringer eller skal kunne sættes i kraft senere.

2.6.1.4.

Særlig ordning for Færøerne og/eller Grønland

2.6.2.

Ændringslovforslag

2.6.2.1.

Hovedloven gælder ikke for Færøerne og/eller Grønland og indeholder ikke en anordningshjemmel

2.6.2.2.

Hovedloven gælder direkte for Færøerne og/eller Grønland

2.6.2.3.

Hovedloven er sat i kraft ved kongelig anordning

2.6.2.4.

Hovedloven indeholder en anordningshjemmel, der ikke er udnyttet

2.6.3.

Samlelovforslag

2.6.4.

EU-retsakter

2.7.

Særlige bestemmelser

2.7.1.

Definitionsbestemmelser

2.7.2.

Bemyndigelsesbestemmelser

2.7.3.

Bestemmelser om skatter, afgifter og gebyrer

2.7.4.

Ekspropriationsbestemmelser

2.7.5.

Bestemmelser om behandling af personoplysninger

2.7.5.1.

Udarbejdelse af nationale særregler for behandling af personoplysninger inden for databeskyttelsesforordningens anvendelsesområde

2.7.5.2.

Bestemmelser, der etablerer offentliggørelsesordninger

2.7.5.3.

Øvrige bestemmelser inden for databeskyttelseslovgivningens område

2.7.6.

Strafbestemmelser

2.7.7.

Virkningsbestemmelser

2.7.8.

Revisionsbestemmelse

2.7.9.

Udløbsbestemmelse (ophørsklausul)

2.8.

Almindelige bemærkninger

2.8.1.

Indholdsfortegnelse

2.8.2.

Indledning

2.8.3.

Hovedpunkterne i lovforslaget

2.8.3.1.

Gældende ret

2.8.3.2.

Eventuelle overvejelser i udvalg mv.

2.8.3.3.

Fagministeriets overvejelser

2.8.3.4.

Lovforslagets udformning

2.8.4.

Økonomiske konsekvenser for det offentlige

2.8.5.

Implementeringskonsekvenser for det offentlige

2.8.6.

Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet

2.8.7.

Administrative konsekvenser for borgerne

2.8.8.

Miljømæssige konsekvenser

2.8.9.

Forholdet til EU-retten

2.8.10.

Hørte myndigheder og organisationer mv.

2.8.11.

Sammenfattende skema

2.8.12.

Øvrige konsekvenser af lovforslag

2.8.12.1.

Ligestillingsmæssige konsekvenser

2.8.12.2.

Regionale konsekvenser, herunder for landdistrikter

2.8.12.3.

Nordisk samarbejde og forebyggelse af grænsehindringer

2.8.12.4.

Færøerne og Grønland

2.8.13.

Henvisninger til Folketingstidende

2.9.

Specielle bemærkninger

2.10.

Bilag til loven eller lovforslaget?

2.10.1.

Paralleltekster

2.10.2.

Traktater, EU-retsakter mv., der gennemføres ved lovforslaget

2.11.

Samlelovforslag

2.12.

Genfremsættelse af lovforslag

3.

Retlige grænser og almindelige principper

3.1.

Retlige grænser

3.1.1.

Grundloven

3.1.2.

EU-retten

3.1.3.

Internationale menneskerettighedskonventioner

3.1.3.1.

Forbud mod selvinkriminering

3.1.3.2.

Forbud mod straf med tilbagevirkende kraft

3.1.3.3.

Retten til privatliv mv.

3.1.3.4.

Forbud mod diskrimination

3.2.

Almindelige retsprincipper

3.2.1.

Principper, der bygger på grundloven

3.2.1.1.

»Singulær« lovgivning

3.2.1.2.

Regulering af strafniveauet

3.2.1.3.

Endelighedsbestemmelser

3.2.1.4.

Kontrolbestemmelser

3.2.2.

Tilbagevirkende kraft

3.2.3.

Tilbagekaldelse af autorisationer mv.

3.2.4.

Udpantningsret

3.2.5.

Områder, der er reguleret af uskrevne retsregler

3.2.6.

Forholdet til centrale tværgående love og retsgrundsætninger

3.2.7.

Regeludstedelse i forhold til kommuner og regioner

4.

Særlige emner

4.1.

Dommeres medlemskab af offentlige råd og nævn

4.2.

Digitaliseringsklar lovgivning

4.3.

Agil erhvervsrettet regulering

4.4.

Særlige kompetenceregler

4.5.

Administrative sanktioner

4.5.1.

Administrative bødeforelæg

4.5.2.

Administrative tvangsbøder

4.5.3.

Administrative bøder

4.6.

§ 19-samtykke

5.

Inddragelse af andre fagministerier mv.

5.1.

Forelæggelse for Statsministeriet, Finansministeriet, Erhvervsministeriet og Beskæftigelsesministeriet mv.

5.2.

Forelæggelse for Europa-Kommissionen mv.

5.3.

Forelæggelse for Justitsministeriet

6.

Fra høring til fremsættelse

6.1.

Høring mv. over lovforslag

6.1.1.

Tidspunktet for høring

6.1.2.

Høringsfrist

6.1.3.

Hvem skal høres?

6.1.4.

Orientering af Folketingets udvalg

6.1.5.

Offentliggørelse, høringsportal mv.

6.1.6.

Særligt om Færøerne og Grønland

6.1.7.

Høringssvar og høringsnotat

6.2.

Lovteknisk gennemgang

6.2.1.

Lovteknisk gennemgang i eget ministerium

6.2.2.

Lovteknisk gennemgang i Justitsministeriet

6.3.

Forelæggelse for regeringens koordinationsudvalg

6.4.

Forelæggelse på ministermøde

6.5.

Forelæggelse i Statsrådet før fremsættelsen for Folketinget

6.6.

Fremsættelsestale

6.7.

Folketingets Lovsekretariat

6.8.

Fremsættelsen

7.

Folketingsbehandlingen

7.1.

Folketingets Lovsekretariat

7.2.

1. behandling

7.3.

Udvalgsbehandling mellem 1. og 2. behandling

7.4.

Spørgsmål til ministeren

7.5.

Betænkning

7.6.

Ændringsforslag til fremsatte lovforslag, herunder om identitetskravet

7.7.

Den lovtekniske fremgangsmåde mv.

7.8.

Bemærkninger til ændringsforslag

7.9.

Høring mv. over ændringsforslag

7.10.

2. behandling

7.11.

Udvalgsbehandling mellem 2. og 3. behandling

7.12.

Spørgsmål til ministeren

7.13.

Tillægsbetænkning

7.14.

3. behandling

8.

Efter vedtagelsen

8.1.

Stadfæstelse

8.2.

Kundgørelse

8.2.1.

Særligt vedrørende Færøerne og Grønland

8.3.

Håndhævelse

8.4.

Retsinformation

8.5.

Offentlighedsportalen

8.6.

Opfølgning på vedtagne lovforslag

8.7.

Efterfølgende notifikation af Europa-Kommissionen

8.8.

Revisions- og udløbsbestemmelser

8.9.

Lovovervågning

8.10.

Udarbejdelse af lovbekendtgørelser

8.10.1.

Den praktiske fremgangsmåde

8.11.

Færøerne og Grønland

VEJ#LOKDOK15 2018 9539 Historic

1. Vejledning om lovkvalitet Open official source

1.

Tilrettelæggelse af lovgivningsarbejdet

Ministeriernes tilrettelæggelse af lovgivningsarbejdet for et folketingsår skal ske inden for de overordnede retningslinjer og hensyn, som Folketinget og regeringen i samarbejde har udviklet.

Retningslinjerne tager især sigte på at give Folketinget den nødvendige tid til at foretage en grundig behandling af forslagene.

Samtidig er overholdelsen af retningslinjerne også en vigtig forudsætning for, at Folketinget kan planlægge lovgivningsarbejdet på en hensigtsmæssig måde.

Retningslinjerne fremgår bl.a. af bestemmelser i Folketingets forretningsorden og af forslag og betænkninger i forbindelse med forretningsordensændringer.

Retningslinjerne for lovgivningsarbejdet er endvidere nærmere behandlet i Håndbog i folketingsarbejdet.

Regeringen har også i lyset af de praktiske erfaringer med tilrettelæggelsen af lovgivningsarbejdet suppleret de rammer, som direkte fremgår af Folketingets forretningsorden, eller som er aftalt med Folketinget.

Hovedparten af de lovforslag, som regeringen påtænker at fremsætte i løbet af folketingsåret, bør fremsættes ved folketingsårets begyndelse, jf. § 10, stk. 3, i Folketingets forretningsorden.

Mindst halvdelen af regeringens lovforslag bør fremsættes inden medio november.

Der lægges vægt på, at der kan fremsættes et betydeligt antal lovforslag allerede i Folketingets åbningsuge.

For så vidt angår lovforslag, der fremsættes efter medio november, bør disse fremsættes kontinuerligt frem til udgangen af februar.

Der skal foreligge en særlig begrundelse, hvis et forslag fremsættes efter udgangen af februar.

Den anførte »februar-frist« er især fastsat for at give Folketinget mulighed for at foretage en grundig behandling af lovforslagene.

I en række situationer vil det imidlertid ikke være muligt at overholde fristen.

Der kan f.eks. være et særligt politisk ønske om at fremsætte et givet lovforslag.

Der kan også være tale om, at gennemførelsen af finanslovsforlig eller andre forlig forudsætter hurtig lovgivning.

Ligeledes kan der f.eks. være tale om særlige bindinger i forhold til EU.

Om der foreligger en sådan særlig begrundelse for, at et lovforslag fremsættes efter udløbet af »februar-fristen«, drøftes konkret mellem det pågældende fagministerium og Statsministeriet.

Lovforslag bør normalt fremsættes senest den 1. april for, at de kan påregnes gennemført i det pågældende folketingsår, jf. § 10, stk. 3, i Folketingets forretningsorden.

Senere fremkomne forslag bør i fremsættelsestalen indeholde en begrundelse for den sene fremsættelse og en angivelse af, om forslaget ønskes gennemført i den pågældende folketingssamling.

Fremsættes et forslag efter den 1. april, skal der, hvis 17 medlemmer af Folketinget forlanger det, foretages afstemning om, hvorvidt 1. behandling kan finde sted.

Forud for en sådan afstemning kan Folketingets formand sætte spørgsmålet til særskilt forhandling.

Den anførte »april-frist« skal normalt betragtes som det absolut seneste tidspunkt for fremsættelse af lovforslag.

Der skal foreligge helt særlige omstændigheder, hvis et forslag fremsættes efter den 1. april.

Hverken »februar-fristen« eller »april-fristen« tager sigte på lovforslag, der fremsættes med henblik på genfremsættelse i det følgende folketingsår.

En række hensyn, herunder til lovkvalitet og til offentlighedens inddragelse, kan tale for, at et lovforslag fremsættes til »præsentation«, men først forudsættes undergivet en samlet folketingsbehandling i det følgende folketingsår.

Folketinget lægger vægt på, at høringssvar og høringsnotat foreligger inden 1. behandlingen af et lovforslag.

Høringssvar og høringsnotat oversendes derfor normalt til Folketinget samtidig med fremsættelsen af forslaget og senest torsdag ugen før 1. behandlingen i Folketinget.

3. behandling af lovforslag må ikke finde sted før 30 dage efter fremsættelsen for Folketinget, jf. § 13, stk. 1, i Folketingets forretningsorden.

Fravigelser af denne regel kan ske i henhold til den almindelige bestemmelse om afvigelser fra forretningsordenen, jf. § 42, dvs. hvis 3/4 af de stemmende folketingsmedlemmer tilslutter sig forslaget.

Reglen i Folketingets forretningsorden om, at der som udgangspunkt skal gå 30 dage mellem fremsættelsen og 3. behandlingen af et lovforslag, kan bl.a. have betydning for forslag, der følger af aftaler om finansloven og forslag, der fremsættes sent i folketingssamlingen.

Ønskes et lovforslag behandlet på mindre end 30 dage – dvs. med dispensation, jf. § 42 i Folketingets forretningsordenen – bør der i fremsættelsestalen til forslaget gøres rede herfor, herunder for de hensyn og afvejninger, der ligger til grund for ønsket om hurtig behandling.

De ovenfor omtalte rammer for tilrettelæggelsen af lovgivningsarbejdet stiller betydelige krav til ministerierne, herunder om en grundig planlægning af det samlede lovgivningsarbejde, specielt i forbindelse med udarbejdelsen af bidraget til lovprogrammet, samt en stram styring af gennemførelsen af programmet.

1.1.

Hvornår bør der lovgives?

I en række tilfælde vil det uden videre være klart, at der på et givent område er behov for lovgivning.

Et behov for lovgivning kan f.eks. følge af EU-retlige eller andre traktatmæssige forpligtelser eller som følge af finansloven.

Desuden kan lovgivning undertiden skabe større klarhed over retstilstanden og dermed bl.a. give borgerne bedre mulighed for at kende deres retsstilling, ligesom den kan medføre forenkling af forvaltningens og domstolenes arbejde.

Disse hensyn kan tale for lovgivning.

På den anden side kan det forhold, at et retsområde ikke er nærmere reguleret i lovgivningen, også rumme betydelige fordele, og lovgivning derfor rumme tilsvarende ulemper.

Det kan således give bedre muligheder for løbende justeringer og nuanceringer, at det bl.a. er domstolene, som i konkrete sager og under hensyntagen til den almindelige samfundsudvikling mv. normerer retstilstanden på området.

En sådan hensigtsmæssig smidighed vil ofte gå tabt, hvis et område mere detaljeret normeres i lovgivningen.

Afgørelsen af, om der bør lovgives på ulovbestemte områder, må bero på en afvejning af bl.a. de anførte hensyn.

Det må herved også komme i betragtning, om det er teknisk muligt at give den ønskede retstilstand en sådan sproglig udformning, at den er egnet til at blive fastsat ved lov.

Det bør endvidere overvejes, om andre alternative reguleringsformer kan være mere hensigtsmæssige.

For at kunne vurdere dette må det problem, der giver anledning til at overveje lovgivning, nøje defineres

- Hvori består problemet?

- Hvor stort er dets omfang?

- Er der relevante erfaringer fra udlandet?

I den forbindelse må det overvejes, om det er realistisk, at et lovindgreb vil kunne løse problemet eller ændre situationen i en ønsket retning.

F.eks. kan problemet være af en sådan beskaffenhed, at det ikke realistisk kan forventes, at en eventuel lovgivning vil kunne håndhæves tilstrækkeligt effektivt eller uden uforholdsmæssigt store omkostninger.

Det er vigtigt at overveje de forventede effekter af en eventuel lovgivning og i den forbindelse sikre sig, at de forventede positive effekter er i en rimelig balance med de negative effekter, som kan forudses.

Dette gælder navnlig, hvis et eventuelt forslag f.eks. vil medføre store omkostninger for det offentlige, borgerne eller virksomhederne.

Et led i overvejelserne om, hvorvidt og hvordan der bør lovgives, er, om der kan anvises alternativer til traditionel »regelstyring«.

Sådanne alternativer kan f.eks. være

1.

Økonomiske incitamenter: Markedet bruges som reguleringsinstrument, således at borgere og virksomheder tilskyndes til en bestemt adfærd ved hjælp af økonomiske incitamenter.

Der kan f.eks. være tale tilskudsordninger.

2.

Egenkontrol: Certificering og anden form for egenkontrol kan være en fordel både for det offentlige, som skal bruge færre ressourcer på kontrol, og for virksomhederne, som lettes for en række administrative byrder i forbindelse med den offentlige kontrol.

Virksomhederne kan desuden bruge en eventuel certificering i markedsføringsøjemed.

3.

Frivillige aftaler: Aftaler mellem det offentlige og f.eks. virksomheder forpligter virksomhederne til at indfri de aftalte målsætninger, men overlader det til virksomhederne selv at vælge, hvilke midler de vil tage i brug for at nå målet.

Dette kan give fleksibilitet i opgavetilrettelæggelsen i den enkelte virksomhed og kan dermed reducere de økonomiske byrder mv. for både det offentlige og virksomhederne.

4.

Procesregulering: Det besluttes, hvilken proces der skal føre frem til et endeligt resultat i stedet for på forhånd at fastlægge et bestemt resultat.

Der kan f.eks. være tale om krav om, at forskellige parter skal deltage i processen, og at resultatet skal være opnået i enighed.

Et eksempel på denne type regulering er paritetisk sammensatte råd, nævn og udvalg, hvor arbejdsmarkedets parter er repræsenterede.

5.

Information: På områder som f.eks. sundhed, energi og færdsel er der tradition for at bruge oplysning og information for at ændre eller påvirke borgernes adfærd i en ønsket retning.

Nogle af de nævnte »alternative« reguleringsformer forudsætter i sig selv lovgivning, mens andre, f.eks. frivillige aftaler og information, ofte kan iværksættes uden særlig lovhjemmel.

Det er dog et grundlæggende princip i dansk ret, at lovgivningen ikke bør indeholde overflødigt stof.

En lov bør derfor alene være en samling af retsregler.

En lovtekst bør eksempelvis hverken indeholde begrundelser for lovgivningen eller rene informationer.

Det betyder, at lovformen som udgangspunkt alene bør anvendes, hvis man ønsker at fastsætte regler, som skal normere retsstillingen mellem borgerne (personer og virksomheder mv.) indbyrdes, pålægge borgerne pligter over for det offentlige eller tillægge borgerne rettigheder over for det offentlige.

Mål, der ikke kan håndhæves med loven, eller som ikke har direkte virkning over for borgerne, bør normalt heller ikke gøres til genstand for lovgivning.

En bestemmelse, hvorefter en myndighed f.eks. hvert 5. år skal udarbejde målsætninger på et givet område, der ikke vil være bindende, har ikke en normerende karakter i forhold til borgerne.

Vil Folketinget knytte en sådan forudsætning til loven, er det fuldt tilstrækkeligt, at dette fremgår af bemærkningerne til lovforslaget.

Forudsætningen vil herefter være såvel politisk som retlig forpligtende for ministeren.

Det bemærkes, at vurderingen af, om et bestemt forhold bør reguleres i selve lovteksten, eller om det alene bør omtales i lovbemærkningerne, vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfælde.

1.2.

Lovprogrammet

Lovprogrammet udgør den skriftlige del af den åbningsredegørelse, som statsministeren efter grundlovens § 38 afgiver til Folketinget ved indledningen af det nye folketingsår.

Samtlige af de lovforslag og beslutningsforslag, som regeringen forventer at fremsætte i løbet af et folketingsår, samt redegørelser, som regeringen forventer at afgive, skal optages på lovprogrammet, der udarbejdes af Statsministeriet på baggrund af bidrag fra fagministerierne.

Formålet med lovprogrammet er at give Folketinget et overblik over de lovforslag mv., som regeringens politik vil udmønte sig i.

Lovprogrammet har herudover en vigtig funktion for Folketinget, idet det giver et grundlag for planlægningen af årets folketingsarbejde, herunder i udvalgene.

Endelig anvendes lovprogrammet som et styringsinstrument i regeringsarbejdet.

1.2.1.

Indkaldelse af behandling mv. af bidrag til lovprogrammet

Statsministeriet indkalder ministeriernes bidrag til brug for udarbejdelsen af lovprogrammet.

Indkaldelsen sker normalt med afleveringsfrist medio maj.

Ministeriernes bidrag til udarbejdelsen af lovprogrammet omfatter bl.a. en beskrivelse af de enkelte lovforslag, beslutningsforslag og redegørelser udarbejdet efter skabeloner, der vedlægges indkaldelsen.

Herudover skal bidraget ledsages af et notat med udkast til korte tekster (3-5 linjer) om hvert lovforslag, som skal fremgå af selve lovprogrammet, der offentliggøres.

Lov- og beslutningsforslag

Beskrivelsen af lov- og beslutningsforslaget omfatter bl.a. følgende

Forslagets titel og tidspunktet for fremsættelse i Folketinget anført i 14-dages intervaller (Okt.

I, Okt.

II mv.).

Et resumé af forslaget på 3-6 linjer.

I resuméet indsættes desuden oplysning om ikrafttrædelsestidspunkt, hvis forslaget er omfattet af beslutningen om fælles ikrafttrædelsestidspunkter for erhvervsrettet lovgivning.

En uddybende beskrivelse af forslaget, herunder baggrunden for forslaget (f.eks. opfølgning på regeringsgrundlag, udvalgsrapport, politisk situation), formål og hovedpunkterne i indholdet.

Hvis der er tale om en genfremsættelse eller fremsættelse på baggrund af en revisionsbestemmelse mv., angives dette.

En beskrivelse af forslagets økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det offentlige fordelt på forvaltningsniveauer, de økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet, de administrative konsekvenser for borgerne, de miljømæssige konsekvenser samt forholdet til EU-retten.

For hvert af de forslag, der implementerer EU-regulering med erhvervsøkonomiske konsekvenser, skal der udarbejdes et implementeringsskema, hvori der redegøres for, om implementeringen lever op til principperne for implementering af erhvervsrettet EU-regulering.

Hvis implementeringen ikke lever op til principperne, skal dette begrundes i skemaet.

Herudover beskrives forslagets statsstøtteretlige aspekter, ligestillingsmæssige konsekvenser samt eventuelle yderligere konsekvenser (f.eks. i forhold til sundhed, regionalpolitik, frivilligt arbejde mv.).

Oplysninger om eventuelle konsekvensændringer inden for andre ministerområder og om eventuel sammenhæng med andre forslag, herunder forslag fra andre ministerier, del af lovpakke eller lignende.

En vurdering af, om lovgivning og regelstyring er nødvendig, herunder om et foreliggende problems omfang berettiger regulering, og om der eventuelt er alternativer til traditionel regulering.

Det forudsættes, at finansieringen af eventuelle merudgifter i forbindelse med lovprogrammet som altovervejende hovedregel sker i forbindelse med udarbejdelsen af finanslovforslaget.

Det er således som udgangspunkt ikke muligt at foretage nye prioriteringer efter færdiggørelsen af finanslovforslaget medio juni.

I helt særlige tilfælde kan der aftales en alternativ proces med Finansministeriet, således at finansieringen aftales med Finansministeriet eller besluttes i regeringens økonomiudvalg senest i august måned.

Den tætte koordinering mellem lovprogramprocessen og udarbejdelsen af forslaget til finanslov kræver, at bidragene til lovprogrammet, der sendes til Statsministeriet medio maj, som altovervejende udgangspunkt er endelige.

Eventuelle nye forslag til lovprogrammet – eksempelvis i løbet af august – bør således være en undtagelse.

Opmærksomheden henledes desuden på, at der som følge af beslutningen om byrdestop ikke kan indføres nye erhvervsøkonomiske byrder, medmindre helt særlige hensyn taler herfor.

Hvis der indføres regler, der medfører væsentlige byrder for erhvervslivet, dvs. administrative byrder over 4 mio. kr. og øvrige efterlevelsesbyrder over 10 mio. kr., skal disse forelægges regeringens økonomiudvalg.

Byrder under de nævnte tærskelværdier kan godt have stor betydning, hvis de rammer enkelte virksomheder særligt hårdt.

Derfor skal nye byrder ligeledes forelægges regeringens økonomiudvalg, hvis den enkelte virksomhed pålægges nye byrder på over 100.000 kr. i gennemsnit.

Med hensyn til afviklingsprofilen af lovprogrammet forudsættes det, at hvert enkelt ministeriums bidrag til lovprogrammet som udgangspunkt efterlever, at mindst halvdelen af forslagene kan fremsættes inden medio november, heraf et væsentligt antal i Folketingets åbningsuge.

Forslag, der ønskes fremsat efter medio november, bør så vidt muligt fremsættes kontinuerligt frem til udgangen af februar.

Endelig skal der foreligge en helt særlig begrundelse, hvis der medtages forslag, der først kan fremsættes efter udgangen af februar, og det forudsættes, at der ikke planlægges fremsat forslag efter »april-fristen« i Folketingets forretningsorden.

I forhold til de to fælles ikrafttrædelsesdatoer for erhvervsrettet lovgivning – henholdsvis den 1. januar og 1. juli – kan der særligt for så vidt angår den første frist, være en udfordring i forhold til at sikre tid til en fyldestgørende folketingsbehandling.

Folketinget beder på den baggrund om, at lovforslag, som ønskes vedtaget 4 uger før forudsat ikrafttrædelse den 1. januar, som altovervejende hovedregel fremsættes i åbningsugen.

Der lægges endvidere stor vægt på, at lovarbejdet tilrettelægges, så der sikres tid til rimelige høringsfrister.

Korte høringsfrister bør som udgangspunkt kun anvendes ved lovforslag, hvor der forudsættes hurtig ikrafttræden, herunder i forbindelse med følgelovgivning til finanslovsaftalen.

Redegørelser til Folketinget

Beskrivelsen af redegørelserne omfatter redegørelsens titel, tidspunktet for afgivelse i Folketinget i 14-dages interval samt en kort beskrivelse af indhold samt baggrund og formål med redegørelsen.

Behandling af ministeriernes bidrag til lovprogrammet

Ministeriernes bidrag til udarbejdelsen af lovprogrammet behandles af en særlig departementschefgruppe om lovkvalitet under Statsministeriet.

Behandlingen foretages med udgangspunkt i beskrivelserne af forslagene og på baggrund af drøftelser med ministerierne.

Møderne i departementschefsgruppen om lovkvalitet finder normalt sted før sommerferien og har bl.a. til formål at give mulighed for en tværgående drøftelse af bidragene og identificere forslag, hvor der er politiske, juridiske eller økonomiske udeståender, herunder om der er behov for en særskilt forelæggelse af et udkast til lovforslag for regeringens koordinationsudvalg eller regeringens økonomiudvalg.

1.2.1.1.

Overvejelser om retlige grænser og almindelige retsprincipper

I forbindelse med udarbejdelsen af et lovforslag er det nødvendigt at være opmærksom på de retlige grænser, der gælder for lovgivningsmagten, samt på en række almindelige retsprincipper.

Allerede i forbindelse med udarbejdelsen af bidrag til lovprogrammet bør der imidlertid udvises opmærksomhed over for disse retlige grænser og almindelige retsgrundsætninger.

De retlige grænser for lovgivningsmagten sættes principielt først og fremmest af grundloven.

Det drejer sig bl.a. om § 43 (om beskatning), og § 73 (om ejendomsrettens ukrænkelighed).

Endvidere skal man være opmærksom på Danmarks internationale forpligtelser.

Her er det navnlig EU-retten, der er relevant, men også folkeretlige regler, herunder traktater og konventioner, som Danmark har tiltrådt, har betydning.

Det gælder bl.a. den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Endvidere har der udviklet sig visse almindelige grundsætninger, som lovgivningsmagten i almindelighed har fundet, at der bør udvises særlig opmærksomhed over for.

Det drejer sig bl.a. om principper, der angår tilbagevirkende kraft, bemyndigelser til administrationen, regulering af uskrevne retsområder, forholdet til centrale tværgående love og retsgrundsætninger samt udformningen af strafbestemmelser.

Der henvises nærmere til punkt 3 om retlige grænser og almindelige principper.

1.2.1.2.

Koordinering med andre ministerier

Lovgivningsarbejdet i de enkelte ministerier forudsætter altid i større eller mindre omfang en vis koordinering med andre ministerier mv. Det er vigtigt på et så tidligt tidspunkt som muligt at overveje det konkrete behov for denne koordinering og planlægning heraf.

Efter omstændighederne må disse overvejelser og en eventuel koordinering allerede foretages i forbindelse med udarbejdelsen af bidrag til lovprogrammet.

Bidraget til lovprogrammet skal indeholde oplysninger om eventuelle konsekvensændringer inden for de andre ministerområder og om eventuel sammenhæng med andre forslag, herunder forslag fra andre ministerier.

Hvis et lovforslag, der søges optaget på lovprogrammet, har berøring til et andet ministeriums ressort, er det vigtigt allerede på et tidligt tidspunkt at tage kontakt til dette ministerium, så der sker den fornødne koordinering.

Der kan efter omstændighederne være behov for i øvrigt at drøfte et påtænkt bidrag til lovprogrammet med andre ministerier eller styrelser.

Dette kan navnlig være tilfældet i forhold til beskrivelsen af det påtænkte lovforslags konsekvenser.

Finansministeriet

For så vidt angår de økonomiske konsekvenser for det offentlige, bemærkes det, at den altovervejende hovedregel er, at eventuelle konsekvenser af et lovforslag skal holdes inden for ministeriets egne rammer.

Det forudsættes, at finansieringen af eventuelle merudgifter i forbindelse med lovprogrammet som altovervejende hovedregel sker i forbindelse med udarbejdelsen af finanslovforslaget.

Det er således som udgangspunkt ikke muligt at foretage nye prioriteringer efter færdiggørelsen af finanslovforslaget medio juni.

I helt særlige tilfælde kan der aftales en alternativ proces med Finansministeriet, således at finansieringen aftales med Finansministeriet eller besluttes i regeringens økonomiudvalg senest i august.

Den tætte koordinering mellem lovprogramprocessen og udarbejdelsen af forslaget til finanslov kræver, at bidragene til lovprogrammet, der sendes til Statsministeriet medio maj, som altovervejende udgangspunkt er endelige.

Eventuelle nye forslag til lovprogrammet – eksempelvis i løbet af august – bør være en undtagelse.

Hvis et lovforslag vurderes at medføre BNP-effekter for over 100 mio. kr. eller direkte erhvervsøkonomiske konsekvenser for over 50 mio. kr., kontaktes Finansministeriet med henblik på beregning af BNP-effekter.

Der skal foreløbig ikke ske opgørelse af BNP-effekter vedrørende skatte- og afgiftsområdet.

Alle ministerier skal i forbindelse med deres bidrag til lovprogrammet vurdere, om deres lovforslag har implementeringskonsekvenser eksempelvis i relation til it-understøttelse og it-styring.

Det skal anføres, om principperne for digitaliseringsklar lovgivning er fulgt, og i modsat fald redegøres for, hvorfor principperne fraviges.

Implementeringskonsekvenserne bør så vidt muligt kvantificeres.

Hvis der er behov for at drøfte opgørelsen af implementeringskonsekvenser for det offentlige, kan Sekretariat for digitaliseringsklar lovgivning i Digitaliseringsstyrelsen kontaktes.

Justitsministeriet

Hvis et lovforslag, som påtænktes optaget på lovprogrammet, efter fagministeriets opfattelse rejser mere vanskelige spørgsmål om forholdet til f.eks. grundloven, EU-retten, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller almindelige retsprincipper, vil det ofte være hensigtsmæssigt at forelægge disse spørgsmål særskilt for Justitsministeriet så vidt muligt, inden forslaget sendes i høring.

Det bemærkes i den forbindelse, at den egentlige lovtekniske gennemgang, som Justitsministeriet foretager af alle regeringslovforslag, sker på baggrund af det »færdige« udkast til lovforslag, som ministeriet skal sende til Justitsministeriet, og dermed typisk først, efter forslaget har været i høring.

Andre ministerier mv.

Der kan efter omstændighederne være behov for i øvrigt at drøfte et påtænkt bidrag til lovprogrammet med andre ministerier eller styrelser.

Dette kan navnlig være tilfældet i forhold til beskrivelsen af det påtænkte lovforslags konsekvenser.

Alle ministerier skal allerede i forbindelse med deres bidrag til lovprogrammet vurdere, om deres lovforslag forventes at medføre væsentlige administrative byrder eller lettelser for virksomhederne.

Det bemærkes, at der som følge af beslutningen om byrdestop ikke kan indføres nye erhvervsøkonomiske byrder, medmindre helt særlige hensyn taler herfor.

Hvis der indføres regler, der medfører væsentlige byrder for erhvervslivet, dvs. administrative byrder over 4 mio. kr. og øvrige efterlevelsesbyrder over 10 mio. kr., skal disse forelægges regeringens økonomiudvalg.

Byrder under de nævnte tærskelværdier kan godt have stor betydning, hvis de rammer enkelte virksomheder særligt hårdt.

Derfor skal nye byrder ligeledes forelægges regeringens økonomiudvalg, hvis den enkelte virksomhed pålægges nye byrder på over 100.000 kr. i gennemsnit.

Der vil således efter omstændighederne kunne være behov for at kontakte Erhvervsstyrelsens TEAM Effektiv Regulering (TER) for at få hjælp til at vurdere de administrative konsekvenser for erhvervslivet.

Det følger endvidere af Guide til ministerier vedrørende arbejdet i regeringens EU-Implementeringsudvalg og Implementeringsrådet, at ministerierne skal sende implementeringsskemaer for lovforslag med bebyrdende erhvervsøkonomiske konsekvenser for erhvervslivet, der implementerer EU-regulering eller indfører nationale særregler, der har forbindelse med implementeringen, til EU-Implementeringsudvalgets sekretariat i Beskæftigelsesministeriet.

Sekretariatet gennemgår skemaerne, hvorefter forslag med bebyrdende erhvervsøkonomiske konsekvenser, hvori der lægges op til en implementering i strid med de fem principper for implementering af erhvervsrettet EU-regulering, forelægges EU-Implementeringsudvalget.

Guiden kan findes her: http://bm.dk/da/Ministeriet/Regeringens%20EU-implementeringsudvalg.aspx.

Statsstøtteudvalget vil endvidere skulle kontaktes via Statsstøttesekretariatet i Erhvervsministeriet så tidligt som muligt under udarbejdelsen af lovforslag, der vurderes at indeholde statsstøtteretlige aspekter.

Endvidere vil der kunne være anledning til at drøfte de miljømæssige konsekvenser af et påtænkt initiativ med Miljø- og Fødevareministeriet.

Ligestillingsvurdering af lovforslag skal foretages i alle tilfælde, hvor det er relevant, og hvor eventuelle ligestillingsmæssige konsekvenser vurderes at være væsentlige.

Der henvises til vejledning til ligestillingsvurdering af lovforslag af 1. marts 2013.

Det kan efter omstændighederne være behov for at kontakte Udenrigsministeriets Ligestillingsafdeling eller læse mere på www.ligestillingsvurdering.dk , hvor der tillige findes vejledning og eksempler på ligestillingsvurderinger.

1.2.2.

Indholdet og behandlingen mv. af lovprogrammet

Det samlede lovprogram udarbejdes af Statsministeriet på baggrund af ministeriernes bidrag, drøftelserne i departementschefgruppen for lovkvalitet samt løbende kontakter med ministerierne.

Lovprogrammets hoveddel består af en kortfattet beskrivelse af de lovforslag og forslag til folketingsbeslutninger, som regeringen forventer at fremsætte i løbet af det kommende folketingsår.

Ud for hvert forslag angives et forventet fremsættelsestidspunkt fordelt på 14-dages intervaller, f.eks. Okt I, Okt II.

Forslagene grupperes ministervis, og ministrene opføres i alfabetisk rækkefølge.

Under hver minister opføres forslagene efter forventet fremsættelsestidspunkt.

Der kan i lovprogrammet også være en kort omtale af mere generelle emner, bl.a. om sammenhængen mellem lovprogrammet og regeringens generelle politiske målsætninger.

Beskrivelsen af et lov- eller beslutningsforslag i lovprogrammet er kort – normalt 3-5 linjer – og fremhæver det politisk centrale i forslaget.

I nogle tilfælde – bl.a. ved meget tekniske forslag – vil den mest dækkende beskrivelse kunne gives ved at beskrive formålet med loven.

I andre tilfælde vil en kort indholdsbeskrivelse eller en kombination af en indholds- og formålsbeskrivelse være den mest hensigtsmæssige.

Hvis et forslag er en opfølgning på regeringsgrundlaget eller en politisk aftale, anføres dette.

Det samme gælder, hvis et forslag har væsentlig sammenhæng med andre forslag i lovprogrammet, herunder forslaget til finanslov.

Det anføres også, hvis der er tale om en genfremsættelse af et lovforslag.

Det bør endvidere anføres, hvis et lovforslag bygger på større udvalgsarbejder mv.

I en række tilfælde kan der ved fremlæggelsen af lovprogrammet ikke gives en nærmere beskrivelse af et forslags indhold.

I sådanne tilfælde udarbejdes en overordnet tekst, der f.eks. angiver, at der vil blive fremsat et forslag på det pågældende område.

Lovprogrammets værdi som planlægningsinstrument er naturligvis afhængig af, at programmet med hensyn til forslagene og tidsangivelserne er så »komplet« som muligt.

Erfaringen er imidlertid, at der løbende i et folketingsår kan opstå behov for yderligere lovgivning, typisk i forbindelse med større politiske aftaler, bl.a. om finansloven, og at nogle af de bebudede forslag ikke fremsættes.

Der kan også ske justeringer af tidsangivelserne.

Det er imidlertid afgørende, at der sker en grundig forberedelse af lovprogrammet i ministerierne, ligesom det er vigtigt, at de oplysninger, der gives til Folketinget omkring afviklingen af lovprogrammet, også kan efterleves.

Justeringer af fremsættelsestidspunkter og nye lovforslag mv. skal meldes ind til Statsministeriet i forbindelse med udarbejdelsen af bidrag til de løbende statusredegørelser til Folketinget om afviklingen af lovprogrammet.

Redegørelserne sendes til Folketinget i henholdsvis december, februar, marts og april.

Udkastet til lovprogram behandles normalt i regeringens koordinationsudvalg på møder medio august og ultimo september.

Hertil kommer, at udvalgte lovforslag bliver genstand for særskilt drøftelse i enten regeringens økonomiudvalg eller regeringens koordinationsudvalg i løbet af august og september.

Lovprogrammet godkendes endeligt på ministermødet umiddelbart inden Folketingets åbning den første tirsdag i oktober og offentliggøres samtidig med, at statsministeren holder sin åbningstale.

Lovprogrammet drøftes efter fast praksis mellem statsministeren og Folketingets Udvalg for Forretningsordenen ved et møde umiddelbart inden folketingsårets start.

Mødet vedrører især de generelle aspekter af lovgivningsarbejdet, bl.a. antallet af lovforslag og den forventede afviklingsprofil over folketingsåret.

Herudover er mødet også en anledning til at drøfte andre generelle spørgsmål i relation til lovgivningsarbejdet mv.

Lovprogrammet kan findes på Statsministeriets hjemmeside: www.stm.dk

1.2.3.

Redegørelser til Folketinget om status for afvikling af lovprogrammet

Statsministeren sender i begyndelsen af henholdsvis december, februar, marts og april redegørelser til Folketingets Udvalg for Forretningsordenen om status for afviklingen af lovprogrammet.

Redegørelserne er et vigtigt instrument til at justere forventningerne til lovarbejdet i forhold til forudsætningerne i lovprogrammet og dermed til at give Folketinget det mest aktuelle grundlag for den videre planlægning af folketingsårets lovgivningsarbejde.

Redegørelserne er udformet således, at de viser udestående forslag (lovtitler) med forventet fremsættelsestidspunkt.

Eventuelle nye forslag medtages også med forventet fremsættelsestidspunkt.

Forslag, der er udgået af lovprogrammet, fremgår ikke af redegørelserne.

Redegørelserne om status for afviklingen af lovprogrammet udarbejdes af Statsministeriet på grundlag af bidrag fra ministerierne.

Det er forudsat, at ministerierne i forbindelse med nye forslag udarbejder en beskrivelse af forslagene efter den samme skabelon, som anvendes i forbindelse med bidrag til lovprogrammet, ligesom det forudsættes, at finansieringen af eventuelle merudgifter er aftalt med Finansministeriet.

Det er ligeledes forudsat, at ministerierne ved eventuelle justeringer af fremsættelsestidspunktet for lovforslag giver en begrundelse herfor.

1.2.4.

Behovet for flerårig planlægning af lovgivningsarbejdet

Ministeriernes planlægning af lovgivningsarbejdet i forbindelse med lovprogrammet har typisk en etårig horisont.

Det kan imidlertid være en fordel – på områder, hvor det er muligt – internt i ministerierne at betragte lovarbejdet i et længere tidsperspektiv.

Dette vil styrke realismen i lovprogrammet og medvirke til, at der kan fremsættes flere forslag tidligt i folketingsåret.

Samtidig vil lovarbejdet i ministerierne kunne tilrettelægges mere hensigtsmæssigt, bl.a. således at de »pukler«, der er i forbindelse med det enkelte folketingsårs lovarbejde, i et vist omfang kan udjævnes.

1.3.

Lovforberedelse i udvalg eller i ministeriet

Skal et lovgivningsspørgsmål tages op, må der tages stilling til, under hvilke organisatoriske former lovforberedelsen bør finde sted.

Der tales ofte om, at der består to muligheder: Lovgivningsarbejdet udføres alene i det pågældende fagministerium, eller der nedsættes et lovforberedende udvalg (eller kommission eller arbejdsgruppe mv.) med efterfølgende ministeriel behandling.

Det er imidlertid væsentligt at fremhæve, at der også findes mellemformer.

Ministerierne og styrelserne

I almindelighed kommer det alene på tale at nedsætte lovforberedende udvalg mv., hvis der er tale om lovgivning af mere omfattende eller principiel karakter.

Lovforslag, der sagligt og politisk må anses for ukomplicerede, vil normalt alene blive forberedt i fagministerierne, herunder i styrelser.

Også i andre tilfælde kan det være påkrævet at »nøjes« med lovforberedelse i det pågældende fagministerium.

Det gælder f.eks. ved lovgivning af hastende karakter, f.eks. i forbindelse med opfølgning på forlig.

Lovforberedende udvalg

Der er imidlertid væsentlige fordele forbundet med nedsættelse af lovforberedende udvalg.

Først og fremmest sikres det – hvis udvalget er hensigtsmæssigt sammensat – at de berørte myndigheders og organisationers interesser er repræsenteret, og at den nødvendige og relevante sagkundskab er til stede.

Det indebærer bl.a., at de synspunkter mv., der bør tages hensyn til ved lovforberedelsen, fra begyndelsen kan blive lagt åbent frem og gennemdrøftet i stedet for, at lovudkastet i forbindelse med høringen måske bliver udsat for væsentlig kritik.

Der kan imidlertid også være ulemper forbundet med nedsættelse af sådanne udvalg.

I praksis er et væsentligt argument mod nedsættelse af lovforberedende udvalg ofte, at det er tidskrævende.

Det er en generel erfaring, at udvalgsarbejde jævnligt strækker sig over en længere periode, bl.a. på grund af udvalgenes størrelse og det forhold, at det ofte er vanskeligt for medlemmerne at mødes tilstrækkelig hyppigt.

Det er også en almindelig erfaring, at udvalgsarbejde lægger beslag på betydelige ressourcer hos de implicerede, ikke mindst hos formanden og udvalgets sekretariat.

Disse ulemper må i muligt omfang afbødes ved en hensigtsmæssig sammensætning af udvalget og ikke mindst ved en gennemtænkt og fleksibel tilrettelæggelse af udvalgets og sekretariatets arbejde.

Mellemformerne

Der er grund til at fremhæve, at de skitserede fremgangsmåder – forberedelse alene i fagministerierne eller nedsættelse af lovforberedende udvalg mv. – ikke er de eneste.

I tilfælde, hvor der er grunde, som taler for nedsættelse af et udvalg, men hvor f.eks. tidsmæssige hensyn taler imod, bør det således overvejes, om de fordele, der er forbundet med nedsættelse af udvalg, helt eller delvis kan opnås ved en anden og administrativt mindre tung fremgangsmåde.

Som eksempel kan nævnes, at der – før udarbejdelsen af egentlige lovudkast – kan udfærdiges et baggrundsnotat med bl.a. en nærmere redegørelse for problemstillingen og skitsering af forskellige løsningsmodeller, som herefter sendes i høring hos berørte myndigheder og organisationer mv. På den måde vil en række centrale synspunkter og argumenter være fremme allerede på det tidspunkt, hvor de første egentlige lovudkast udarbejdes.

Der kan f.eks. også være tale om nedsættelse af mere uformelle arbejdsgrupper mv., som efter behov kan mødes med henblik på drøftelse af spørgsmål af betydning for lovarbejdet.

I særlige tilfælde kan det også komme på tale at afholde egentlige (mundtlige) høringer med henblik på belysning af de spørgsmål, der påtænkes lovgivet om.

1.4.

Tidsplan for det enkelte lovforslag

De fleste lovforslag, der fremsættes i en folketingssamling, fremgår af regeringens lovprogram.

Det er i den forbindelse anført, hvornår lovforslaget påtænkes fremsat.

Det er vigtigt, at dette fremsættelsestidspunkt så vidt muligt overholdes.

Den nærmere proces i lovforberedelsen, indtil lovforslaget er klar til fremsættelse for Folketinget, består af en lang række led: Der skal f.eks. tilvejebringes de nødvendige faktuelle og retlige oplysninger til brug for udarbejdelsen af lovforslaget, der skal eventuelt udarbejdes et nærmere baggrundsnotat mv., de første udkast til lovforslag skal udarbejdes, udkastene skal drøftes internt i fagministeriet, herunder med ministeren, og herefter rettes til og justeres mv., lovforslaget skal sendes i høring og forelægges for bl.a. Justitsministeriet, og forslaget skal drøftes med de politiske ordførere mv., trykkes og forelægges på regeringsmøder og i Statsrådet.

Endelig skal der udarbejdes fremsættelsestale mv.

Det er en almindelig erfaring, at det lovforberedende arbejde – selv om det jævnligt strækker sig over en længere periode – ofte er hektisk og præget af mangel på tilstrækkelig tid.

Det er også en almindelig erfaring, at dette forhold i vidt omfang har betydning for lovforslagets kvalitet.

Bl.a. derfor kan det ofte være hensigtsmæssigt så tidligt som muligt i forløbet at udarbejde en tidsplan for det samlede arbejde med lovforslaget – herunder for den interne, mere praktisk orienterede proces – således at de enkelte faser og ekspeditioner mv. frem til fremsættelsen for Folketinget er tidsfikserede.

En sådan tidsplan er velegnet til at sikre, at der – inden for den samlede tidsramme, der er til rådighed – afsættes tilstrækkelig tid til de enkelte led i processen.

VEJ#LOKDOK15 2018 9539 Historic

2. Vejledning om lovkvalitet Open official source

2.

Udarbejdelse af lovforslag

Regler og principper for affattelse af lovforslag

Der gælder en række regler og principper om, hvordan lovforslag affattes.

Det drejer sig dels om regler og principper om lovforslagets sproglige udformning og tekniske affattelse, dels om regler og principper, der skal udvises opmærksomhed omkring i forhold til lovforslagets indhold.

Dette er vigtigt af hensyn til både borgerne, Folketinget, medierne og de retsanvendende myndigheder.

Borgerne (personer og virksomheder mv.) er lovenes principielle og centrale adressater.

Det er deres forhold, som hovedparten af lovgivningen har til formål at regulere.

Det er derfor et grundlæggende retssikkerhedsmæssigt princip, at borgerne så vidt muligt skal være i stand til at forstå – og dermed indrette sig efter – lovene.

Folketinget behandler hvert år mere end 200 lovforslag, der angår meget forskellige retsområder.

Medlemmerne skal ofte i løbet af kort tid kunne danne sig et overblik over lovforslagets indhold og bl.a. opnå forståelse af, på hvilke punkter den hidtidige retstilstand ændres.

En række lovforslag bliver efter fremsættelsen genstand for debat i medierne.

Denne debat er ofte af væsentlig betydning både for lovforslagets behandling i Folketinget og for offentlighedens indstilling til forslaget og dermed til den senere lov.

Kvaliteten af debatten beror i vidt omfang på, om medierne sættes i stand til at overskue – og dermed videreformidle – lovforslagets indhold.

Når lovgivningen er vedtaget, anvendes den i praksis i første række af advokater, dommere, anklagemyndighed og andre forvaltningsmyndigheder.

Også hensynet til dem stiller væsentlige krav til lovgivningens affattelse.

Der må ikke slækkes på kravene til lovgivningens forståelighed mv. i tillid til, at læserens juridiske uddannelse eller træning vil klare de fortolkningsvanskeligheder, som en uklar eller i øvrigt dårlig lovgivning uundgåeligt medfører.

En godt og klart affattet lov er under alle omstændigheder en nødvendig forudsætning for en ensartet retsanvendelse og dermed for forudsigelighed og retssikkerhed.

Bl.a. af de anførte grunde kan det ikke i tilstrækkelig grad understreges, at lovforslag skal affattes klart, systematisk, let læseligt og pædagogisk.

Ændringslovforslag eller ny hovedlov?

Det første spørgsmål, som rejser sig, når der er behov for at ændre i en gældende lov, er, om der skal udarbejdes et ændringslovforslag, eller om der i stedet bør udarbejdes forslag til en helt ny lov.

Der kan ikke angives noget fast princip for, hvilken af de to former – ændringslov eller ny hovedlov – der bør vælges.

Generelt kan det siges, at en ny hovedlov bør vælges, hvis de foreslåede ændringer bygger på principielle synspunkter, som er nye i forhold til den hidtidige lovgivning, og ændringerne berører et større antal af den gældende lovs bestemmelser.

Er der derimod tale om mindre ændringer uden en sådan principiel betydning, er det i almindelighed rigtigst at udforme forslaget som et ændringslovforslag.

Der kan være grund til at pege på, at udarbejdelse af forslag til ny hovedlov kan indebære fordele.

Folketinget får typisk et bedre og mere overskueligt grundlag at vurdere retsområdet (og dermed de foreslåede ændringer) på, og fremgangsmåden vil i fagministerierne være egnet til at medføre et bedre lovgivningsarbejde.

Skal der fremsættes et forslag til ny hovedlov, tvinges der således til en gennemgang også af de bestemmelser i den gældende lov, som i og for sig ikke ønskes ændret, men som nu skal indeholdes i lovforslaget.

Herved bliver der bl.a. lejlighed til at gøre op med eventuelle fortolkningsspørgsmål mv., som den hidtidige administration af loven har givet anledning til.

De nævnte fordele må bl.a. afvejes over for det ofte væsentlig større tids- og ressourceforbrug, som er forbundet med udarbejdelse af forslag til en ny hovedlov frem for forslag til en ændringslov.

Fører de anførte hensyn til, at der udarbejdes et forslag til ændringslov, må det understreges, at der bør udvises meget betydelig omhu ved affattelsen, idet der erfaringsmæssigt er stor risiko for fejl.

Sådanne fejl giver ofte anledning til væsentlige problemer, når den vedtagne lov efterfølgende skal anvendes i praksis, herunder når der skal udarbejdes lovbekendtgørelser.

En mangel, som jævnligt ses i forslag til ændringslove, er, at der ikke er foretaget de konsekvensændringer i lovens øvrige bestemmelser eller i anden lovgivning, som de foreslåede ændringer nødvendiggør.

Der må således bl.a. foretages en grundig gennemgang af hele den gældende lov og anden lovgivning mv. for at undersøge, hvilke yderligere ændringer af teknisk eller indholdsmæssig karakter de foreslåede bestemmelser fører med sig.

Dette er i praksis særlig vigtigt, når der indsættes eller ophæves stykker eller numre mv. i lovteksten med den virkning, at lovens bestemmelser forrykkes.

Det kan ikke forventes, at Justitsministeriet undersøger sådanne spørgsmål i forbindelse med den lovtekniske gennemgang.

2.1.

Sproget

Kravet om klarhed mv. i lovgivningen knytter sig i første række til selve lovteksten.

Det gælder navnlig, hvor loven giver myndighederne mulighed for at foretage indgreb over for borgerne i form af f.eks. straf, konfiskation, tilbagekaldelse af offentligretlige tilladelser, opkrævning af skatter og afgifter mv., og hvor der derfor er et særligt behov for forudsigelighed i retstilstanden.

Også i øvrigt er det et grundlæggende element i lovkvalitet, at enhver, som lovteksten henvender sig til, så vidt muligt let skal kunne læse og forstå den.

Lovforslag skal således affattes klart, systematisk, let læseligt og pædagogisk.

En godt og klart affattet lov er en nødvendig forudsætning for en ensartet retsanvendelse og dermed for forudsigelighed og retssikkerhed.

Det er vanskeligt mere generelt at give præcise retningslinjer for lovsproget.

Det helt centrale er, at formen er enkel, kort og præcis med hensyn til såvel ordvalg som sprogstil, og at sætningerne er korte og klare.

Indskudte sætninger bør undgås, navnlig bør der ikke indskydes led, der lige så godt kan anbringes sidst i sætningen, og hovedudsagnet bør anbringes så tidligt som muligt i sætningen.

Ved affattelse af lovtekst bør det generelt tilstræbes, at der ikke anvendes omvendte ordstillinger (f.eks. bør »den ordning, der er nævnt i stk. 1« anvendes i stedet for »den i stk. 1 nævnte ordning«).

Et begreb bør overalt i lovteksten betegnes med samme udtryk, og anvendte udtryk bør så vidt muligt være almindeligt kendte (og bruges i deres normale betydning).

Heri ligger også, at udtryk, der ofte forekommer i lovgivningen (f.eks. »den offentlige forvaltning« eller »indkomst«), så vidt muligt bør anvendes i samme betydning som i anden lovgivning.

Definitioner, der er væsentligt forskellige fra den almindelige opfattelse af et ord eller udtryk, bør ikke forekomme.

En sådan harmoni i begreberne er egnet til at undgå misforståelser og uklarheder i retsanvendelsen, ligesom det vil indebære væsentlige fordele i forhold til at tilvejebringe den fornødne it-understøttelse.

Der bør tilstræbes en brug af kønsneutrale betegnelser for personer i lovgivningen, i det omfang dette kan lade sig gøre på en sproglig hensigtsmæssig måde.

Der bør ikke anvendes fremmedord, hvis et almindeligt kendt dækkende udtryk findes, og tekniske udtryk, dvs. udtryk, som er udviklet og overvejende anvendes inden for en snæver fagkreds, bør så vidt muligt undgås.

Sådanne udtryk bør i hvert fald ikke uden nærmere forklaring bruges i love, der henvender sig til en bredere kreds.

Herudover bør udenlandske ord eller udtryk, typisk engelske ord eller udtryk, i videst muligt omfang undgås.

Flertydige og overflødige ord bør tillige undgås.

Det samme gælder kancelliudtryk.

Meget lange ord bør i almindelighed omskrives til flere ord (f.eks. bør »foranstaltninger til byggemodning« anvendes i stedet for »byggemodningsforanstaltninger«).

Eksempler på godt sprog i lovteksten

2.2.

Hovedlovforslag

Når man skal udarbejde et lovforslag, skal man som det første tage stilling til, om der skal udarbejdes et ændringslovforslag, eller om der i stedet bør udarbejdes forslag til en helt ny lov (hovedlovforslag).

Der kan ikke angives noget fast princip for, hvilken af de to former – ændringslov eller ny hovedlov – der bør vælges.

Generelt kan det siges, at en ny hovedlov bør vælges, hvis de foreslåede ændringer bygger på principielle synspunkter, som er nye i forhold til den hidtidige lovgivning, og ændringerne berører et større antal af den gældende lovs bestemmelser.

Er der derimod tale om mindre ændringer uden en sådan principiel betydning, er det i almindelighed rigtigst at udforme forslaget som et ændringslovforslag.

Der kan være grund til at pege på, at udarbejdelse af forslag til ny hovedlov kan indebære fordele.

Folketinget får typisk et bedre og mere overskueligt grundlag at vurdere retsområdet (og dermed de foreslåede ændringer) på, og fremgangsmåden vil i fagministerierne være egnet til at medføre et bedre lovgivningsarbejde.

Skal der fremsættes et forslag til ny hovedlov, tvinges der således til en gennemgang også af de bestemmelser i den gældende lov, som i og for sig ikke ønskes ændret, men som nu skal indeholdes i lovforslaget.

Herved bliver der bl.a. lejlighed til at gøre op med eventuelle fortolkningsspørgsmål mv., som den hidtidige administration af loven har givet anledning til.

De nævnte fordele må bl.a. afvejes over for det ofte væsentligt større tids- og ressourceforbrug, som er forbundet med udarbejdelse af forslag til en ny hovedlov frem for forslag til en ændringslov.

2.2.1.

Lovens titel

Titlen på et forslag til ny hovedlov bør være så kort som muligt samtidig med, at den er dækkende for bestemmelsernes hovedindhold.

Overflødige ord bør undgås, f.eks. må »Lov om ekspropriation af …« anvendes i stedet for »Lov om bemyndigelse for ministeren for … til ekspropriation af …«.

Korte ord som »om« bør anvendes i stedet for »vedrørende« eller »angående«.

Som eksempel på titlen på en ny hovedlov kan nævnes lov nr. 321 af 5. april 2016 om kollektiv forvaltning af ophavsret, lov nr. 375 af 27. april 2016 om betalingskonti og lov nr. 376 af 27. april 2016 om knive og blankvåben m.v.

Der anføres ingen undertitel ved forslag til en ny hovedlov.

Kun undtagelsesvis bør loven forsynes med en populærtitel i parentes efter titlen og da kun, hvor det ikke er muligt at finde en kort, dækkende titel, hvor det må forventes, at den lange titel ikke vil blive almindeligt anvendt, og hvor det er muligt at finde en egnet populærtitel.

I givet fald bør populærtitlen anvendes ved efterfølgende henvisninger til loven.

2.2.2.

Notehenvisninger i love, der gennemfører EU-retsakter mv.

I alle love, der gennemfører EU-direktiver, skal der indsættes en note med reference til EU-Tidende efter følgende eksempel

For så vidt angår direktiver offentliggjort før den 1. januar 1999 angives årstallet med to cifre, mens det for direktiver offentliggjort den 1. januar 1999 eller senere angives med fire cifre.

Noten skal indsættes i loven, der skal træde i kraft inden gennemførelsesfristens udløb.

Notetegnet indsættes efter lovforslagets titel og ikke efter en eventuel undertitel.

Noteteksten anføres nederst på forskriftens første side.

Henvisningen bør omfatte en reference til EU-tidende.

Som udgangspunkt bør der henvises til samtlige direktiver og ændringsdirektiver, der gennemføres, med angivelse af retsakternes titel.

Hvis noten bliver for omfangsrig, kan henvisningen til retsakternes titel udelades.

Er et direktiv ændret flere gange, kan henvisningen ligeledes begrænses til det oprindelige direktiv og den seneste ændring heraf.

I tilfælde, hvor et direktiv ændrer en lang række direktiver, kan henvisningen begrænses til ændringsdirektivet.

Som følge af EU-Domstolens seneste praksis skal der selv i de tilfælde, hvor der foreligger overensstemmelse mellem et direktiv og gældende ret (gennemførelse ved konstatering af normharmoni), indsættes en notehenvisning i loven eller bekendtgørelsen.

Dette følger bl.a. af EU-Domstolens dom af 22. december 2010 i de forenede sager C-444/09 og C-456/09, Gavieiro m.fl., præmis 62.

Der skal ikke indsættes en notehenvisning i love, der alene indeholder bemyndigelse til at udstede gennemførelsesforskrifter.

Noten bør i stedet indsættes i selve gennemførelsesforskrifterne.

Det bør i stedet beskrives under bemærkningerne til bemyndigelsesbestemmelsen, hvis det er hensigten, at der skal være adgang til at udstede en administrativ forskrift, der vedrører gennemførelse af en EU-retsakt.

Erstatter en ny hovedlov en ældre lov, der gennemfører et direktiv, bør noten gentages i den nye forskrift, der fremover skal gennemføre direktivet.

Hvis et lovforslag ved en fejl er vedtaget uden note, kan noten kun indsættes ved en lovændring.

Hvis det af bemærkningerne til lovforslaget klart fremgår, at loven havde til formål at gennemføre en EU-retlig forpligtelse, kan der dog ved udarbejdelsen af en lovbekendtgørelse indsættes en forklarende note til lovbekendtgørelsen efter følgende eksempel

Ved ændringer af direktivet, der er refereret til i en eksisterende note til en hovedlov, skal referencen i den eksisterende note opdateres med ændringen.

Opdateringen af noten kan dog afvente den førstkommende ændring af den pågældende lov.

I forslag til love, der omskriver et direktiv, bør direktivet i almindelighed optages som bilag til lovforslaget efter lovforslagets bemærkninger.

I forslag til love, der inkorporerer et direktiv, skal direktivet optages som bilag til loven.

Er der tale om et direktiv, der er ændret flere gange, kan det af hensyn til overblikket ofte være hensigtsmæssigt at foretage en sammenskrivning og i stedet optrykke denne som bilag.

I sådanne tilfælde bør det i bilaget bemærkes, at der er foretaget en sammenskrivning.

Tilsvarende gælder, hvor en sammenskrivning optages som bilag til en bekendtgørelse.

Der kan også indsættes notehenvisning i gennemførselsforskrifter til andre EU-retsakter – f.eks. afgørelser – der ikke indeholder en udtrykkelig henvisningsforpligtelse, hvis det findes hensigtsmæssigt for at klargøre gennemførselsforskrifternes EU-retlige baggrund.

Tilsvarende bør den pågældende traktat eller forskrift i almindelig optages som bilag til lovforslaget.

Er dansk ikke autentisk sprog i denne tekst, bør en dansk oversættelse optages parallelt med den autentiske tekst.

Særligt om forordninger

Forordninger gælder ifølge EUF-Traktatens artikel 288 umiddelbart i medlemsstaterne og må som udgangspunkt ikke gennemføres i national ret.

Hvis det af praktiske grunde er hensigtsmæssigt, kan bestemmelser i en forordning gengives i de nationale regler.

I sådanne tilfælde skal det fremgå, at bestemmelserne stammer fra en forordning, og at gengivelsen alene er begrundet i praktiske hensyn.

Dette bør ske ved, at der indsættes en note til forslagets titel efter følgende eksempel

Hvis der af praktiske grunde i en lov er medtaget visse bestemmelser fra en forordning, skal forordningens årstal angives med fire cifre i noten til forslagets titel, for så vidt angår forordninger, der er offentliggjort den 1. januar 1999 eller senere.

Der indsættes ikke notehenvisning, hvis loven indeholder bestemmelser, der af hensyn til anvendelsen af en forordning supplerer (men ikke gengiver) forordningens bestemmelser, f.eks. i form af kompetence- eller strafbestemmelser.

Notifikation efter informationsproceduredirektivet

Hvis et lovforslag skal notificeres i henhold til informationsproceduredirektivet, skal der indsættes en note efter følgende eksempel, jf. § 7 i bekendtgørelse nr. 1087 af 8. juli 2016 om EU’s informationsprocedure for tekniske forskrifter og forskrifter for informationssamfundets tjenester

Hvis en lov i en tidligere udgave har været notificeret efter informationsproceduredirektivet og herefter afløses af en ny hovedlov, som ikke efter informationsproceduredirektivet skal notificeres, fordi notifikationspligten er opfyldt med den tidligere lov, bør der indsættes en fodnote til hovedloven efter følgende eksempel

2.2.3.

Lovtekstens opbygning

Der bør anvendes den inddeling af lovteksten, som gør det mest overskueligt og lettest tilgængeligt.

Systematikken beror i væsentlig grad på det enkelte lovforslags indhold.

Det er derfor ikke muligt at opstille en fast »model« for systematisering af lovforslag.

Indeholder et lovforslag en bestemmelse om lovens formål, bør bestemmelsen placeres i en af lovens første paragraffer.

En formålsbestemmelse bør kun medtages, hvis der skønnes at være et væsentligt behov for det.

Desuden bør det afklares i lovforslagets bemærkninger, hvis meningen med formålsbestemmelsen undtagelsesvist er, at den skal have en selvstændig retlig funktion ved f.eks. at kunne have betydning for fortolkningen af lovens øvrige bestemmelser.

Umiddelbart herefter indsættes eventuelle bestemmelser, der angiver lovens anvendelsesområde og definitioner af de udtryk, der bruges i loven.

Skal loven indeholde en almindelig regel (hovedregel) og undtagelser herfra, bør den almindelige regel placeres før undtagelserne, og undtagelsesreglerne bør placeres umiddelbart efter den almindelige regel.

Er dette ikke muligt eller hensigtsmæssigt, bør den almindelige regel indeholde en henvisning til undtagelsesbestemmelserne.

Kan lovens indhold opdeles i regler, der afgrænser borgernes rettigheder og pligter, og andre regler, der ikke på samme måde har umiddelbar betydning for borgerne (f.eks. om kompetence, sagsbehandling mv.), er det normalt hensigtsmæssigt at placere bestemmelserne om rettigheder og pligter før de andre bestemmelser.

Bestemmelser om lovens ikrafttræden optages i den sidste eller – hvis der skal fastsættes regler om revision mv. og om lovens territoriale gyldighedsområde – i en af de sidste paragraffer.

I samme paragraf, men i et eller flere nye stykker, fastsættes i almindelighed regler om ophævelse af den eller de love, som den nye lov træder i stedet for, samt eventuelle overgangsregler.

Er ophævelses- eller overgangsbestemmelserne mere omfattende, bør de dog placeres i en eller flere umiddelbart følgende paragraffer.

Skal et lovforslag til en hovedlov indeholde bestemmelser om konsekvensændringer i anden lovgivning, bør disse placeres sidst i loven efter bestemmelserne om ikrafttræden mv., men inden eventuelle bestemmelser om lovens territoriale gyldighedsområde og revision mv. af loven.

Er der tale om omfattende konsekvensændringer, bør disse ændringer dog normalt samles i et selvstændigt lovforslag (følgelovforslag).

Skal lovens territoriale gyldighedsområde begrænses, typisk ved bestemmelser om Færøerne og Grønland, optages bestemmelsen herom i lovens sidste paragraf.

Sammenfattende kan et lovforslags bestemmelser ofte mest hensigtsmæssigt opstilles efter følgende systematik

Det kan efter omstændighederne være hensigtsmæssigt at følge en anden systematik, hvis der allerede findes beslægtede love med en sådan anden systematik, og lovene må forventes at blive anvendt i sammenhæng.

Også i øvrigt vil lovens indhold mv. som nævnt ovenfor kunne begrunde, at en anden systematik anvendes.

Der bør normalt være en stærk opdeling af lovteksten i paragraffer, stykker mv. Det er således en almindelig erfaring, at forholdsvis mange, men kortfattede, paragraffer og stykker mv. er væsentligt lettere at tilegne sig end færre, men mere omfattende bestemmelser.

Som almindelig regel bør en paragraf sjældent omfatte mere end 3-4 stykker.

I stedet bør det overvejes at dele den op i flere paragraffer.

Ved større love – i almindelighed love med mere end 15-20 paragraffer – vil en hensigtsmæssig opstilling normalt forudsætte, at lovens enkelte paragraffer deles op i kapitler, inddelt efter emner og med hver deres overskrift.

Kapiteloverskrifter bør være korte, affattet præcist og omhyggeligt og bør ikke være indholdstomme (som f.eks. »Indledende bestemmelser« eller »Afsluttende bestemmelser«).

Inden for de enkelte kapitler kan det ofte være hensigtsmæssigt med selvstændige overskrifter over de enkelte paragraffer eller grupper af paragraffer.

Ved meget omfattende love kan det være nødvendigt at samle de enkelte kapitler under afsnit i loven.

2.3.

Ændringslovforslag

Når man skal udarbejde et lovforslag, skal man som det første tage stilling til, om der skal udarbejdes et ændringslovforslag, eller om der i stedet bør udarbejdes forslag til en helt ny lov (hovedlovforslag).

Der kan ikke angives noget fast princip for, hvilken af de to former – ændringslov eller ny hovedlov – der bør vælges.

Generelt kan det siges, at en ny hovedlov bør vælges, hvis de foreslåede ændringer bygger på principielle synspunkter, som er nye i forhold til den hidtidige lovgivning, og ændringerne berører et større antal af den gældende lovs bestemmelser.

Er der derimod tale om mindre ændringer uden en sådan principiel betydning, er det i almindelighed rigtigst at udforme forslaget som et ændringslovforslag.

Det bør understreges i forbindelse med udarbejdelse af ændringslovforslag, at der bør udvises meget betydelig omhu ved affattelsen, idet der erfaringsmæssigt er stor risiko for fejl.

Sådanne fejl giver ofte anledning til væsentlige problemer, når den vedtagne lov efterfølgende skal anvendes i praksis, herunder når der skal udarbejdes lovbekendtgørelse.

Der må således bl.a. foretages en grundig gennemgang af hele den gældende lov og anden lovgivning mv. for at undersøge, hvilke yderligere ændringer af teknisk eller indholdsmæssig karakter de foreslåede bestemmelser fører med sig.

Der gælder endvidere en række regler og principper for, hvordan ændringslovforslag bør opbygges.

2.3.1.

Lovforslagets titel

Ændringslovforslagets titel indledes således

»Forslag til lov om ændring af lov om…«.

Denne formulering anvendes, uanset om der foreslås én eller flere ændringer af loven.

Som hovedregel anføres i ændringslovforslagets titel hele titlen på den lov, der foreslås ændret.

Lovens nummer og dato anføres derimod ikke.

Har den lov, der foreslås ændret, en forkortet titel (»populærtitel«) angivet i parentes efter den egentlige titel (f.eks. lov nr. 522 af 6. juni 2007 om forældelse af fordringer (forældelsesloven)), anføres populærtitlen i stedet for lovens fulde titel (f.eks. »Forslag til lov om ændring af forældelsesloven«).

Tilsvarende gælder, hvis der for den lov, der foreslås ændret, i praksis anvendes en forkortet betegnelse (f.eks. lov om rettens pleje, der i praksis blot kaldes retsplejeloven).

Det er dog en forudsætning for at anvende en sådan forkortet betegnelse i ændringslovforslagets titel, at betegnelsen er helt fast indarbejdet og ikke kan dække over mere end én bestemt lov.

Som udgangspunkt kan forkortede titler, der alene er etableret i praksis, ikke træde i stedet for lovens fulde, autoritative titel.

Hvis der med ændringslovforslaget foreslås en ændring af lovens titel, bør den fulde titel – inklusiv populærtitlen – dog angives i ændringslovforslagets titel (f.eks. »Forslag til lov om ændring af lov om forældelse af fordringer (forældelsesloven)«).

Hvis der med ændringslovforslaget foreslås ændringer af flere love, bør samtlige af disse loves titler som udgangspunkt anføres i ændringslovforslagets titel (f.eks. »Forslag til lov om ændring af lov om …, lov om … og lov om …«).

I de tilfælde, hvor der i samme lovforslag foretages ændring af både en hovedlov og en ændringslov til hovedloven, f.eks. ved ændring af en revisionsbestemmelse i ændringsloven, bør alene hovedloven og ikke tillige ændringsloven nævnes i lovforslagets titel.

Foreslås mere end 4-5 love ændret, bør alene titlen på den vigtigste lov (eller eventuelt de 2-3 vigtigste love) anføres med tilføjelse af »og forskellige andre love« (se f.eks. lov nr. 593 af 18. juni 2012 om ændring af ligningsloven og forskellige andre love).

Hvis ingen af lovene kan anses for vigtigere end andre, må titlen i stedet søge at angive lovændringens emne (se f.eks. lov nr. 742 af 1. juni 2015 om ændring af forskellige lovbestemmelser om ansøgninger, anmodninger, meddelelser og klager til offentlige myndigheder).

Hvis ændringslovforslaget også indeholder bestemmelser om, at en lov ophæves, skal titlen på denne lov dog altid være anført (se f.eks. lov nr. 559 af 18. juni 2012 om ophævelse af lov om Teknologirådet og om ændring af lov om Det Etiske Råd).

Det gælder dog ikke, hvis der er tale om ophævelse af et større antal love.

Er der tale om ophævelse af et større antal love inden for et ministerområde, kan lovforslagets titel udformes på følgende måde: »Forslag til lov om ophævelse af en række love under [X-ministeriets] område« (se f.eks. lov nr. 199 af 7. april 1999 om ophævelse af en række love under Fødevareministeriets område).

Hvis lovforslaget alene indeholder forslag om ophævelse af en lov, indledes forslagets titel således

»Forslag til lov om ophævelse af lov om …«.

2.3.2.

Notehenvisninger i ændringslove, der gennemfører EU-retsakter mv.

I alle love, der gennemfører EU-direktiver, skal der indsættes en note med reference til EU-Tidende efter følgende eksempel

For så vidt angår direktiver offentliggjort før den 1. januar 1999 angives årstallet med to cifre, mens det for direktiver offentliggjort den 1. januar 1999 eller senere angives med fire cifre.

Noten skal indsættes i loven inden gennemførelsesfristens udløb.

Notetegnet indsættes efter lovforslagets titel (og ikke efter en eventuel undertitel).

Noteteksten anføres nederst på forskriftens første side.

Henvisningen bør omfatte en reference til EU-Tidende.

Som udgangspunkt bør der henvises til samtlige direktiver og ændringsdirektiver, der gennemføres, med angivelse af retsakternes titel.

Hvis noten bliver for omfangsrig, kan henvisningen til retsakternes titel udelades.

Er et direktiv ændret flere gange, kan henvisningen ligeledes begrænses til det oprindelige direktiv samt den seneste ændring heraf.

I tilfælde, hvor et direktiv ændrer en lang række direktiver, kan henvisningen begrænses til ændringsdirektivet.

Som følge af EU-Domstolens seneste praksis skal der selv i de tilfælde, hvor der foreligger overensstemmelse mellem et direktiv og gældende ret (gennemførelse ved konstatering af normharmoni), indsættes en notehenvisning i loven eller bekendtgørelsen.

Dette følger bl.a. af EU-Domstolens dom af 22. december 2010 i de forenede sager C-444/09 og C-456/09, Gavieiro m.fl., præmis 62.

Et forslag til ændringslov, som gennemfører et direktiv, bør ud over sin egen note indeholde en bestemmelse, der indsætter eller ændrer en note i den ændrede lov.

Bestemmelsen kan – når der ikke allerede eksisterer en note – udformes således

»1.

Som fodnote til lovens titel indsættes

»1) [noteteksten] «.«

Hvis der allerede eksisterer en note i den ændrede lov, foretages ændringen efter reglerne om affattelse af ændringslove (f.eks. » Fodnoten til lovens titel affattes således: […]« eller »I fodnoten til lovens titel udgår […]«).

Der skal ikke indsættes notehenvisning i love, der alene indeholder bemyndigelse til at udstede gennemførelsesforskrifter.

Noten bør i stedet indsættes i selve gennemførelsesforskrifterne.

Hvis et lovforslag ved en fejl er vedtaget uden note, kan noten kun indsættes ved en lovændring.

Hvis det af bemærkningerne til lovforslaget klart fremgår, at loven havde til formål at gennemføre en EU-retlig forpligtelse, kan der dog ved udarbejdelsen af en lovbekendtgørelse indsættes en forklarende note til lovbekendtgørelsen efter følgende eksempel

Ved ændringer af direktiver, der er refereret til i en eksisterende note til en hovedlov, skal referencen i den eksisterende note opdateres med ændringen.