Skrivelse om lovtekniske emner\n(Til samtlige ministerier)

Skrivelse om lovtekniske emner

(Til samtlige ministerier)

Justitsministeriet har i folketingsåret 2010-11 haft ca. 200 lovforslag til lovteknisk gennemgang.

I den forbindelse har Justitsministeriet bemærket, at en række problemstillinger går igen i Justitsministeriets lovtekniske tilbagemeldinger på lovforslag, og Justitsministeriet finder det på den baggrund hensigtsmæssigt at redegøre nærmere for udvalgte problemstillinger og andre aktuelle emner – herunder af mere generel karakter – af betydning for udarbejdelsen af lovforslag mv.

1.

Ny vejledning om notehenvisninger i love og administrative forskrifter, der gennemfører EU-retsakter mv.

Justitsministeriet har udstedt en ny vejledning om notehenvisninger i love og administrative forskrifter, der gennemfører EU-retsakter mv. – vejledning nr. 20 af 28. februar 2011.

Vejledningen erstatter vejledning nr. 134 af 2. december 2002.

Justitsministeriet skal i den forbindelse særligt gøre opmærksom på, at der som følge af EU-Domstolens seneste praksis selv i de tilfælde, hvor der foreligger overensstemmelse mellem et direktiv og gældende ret (gennemførelse ved konstatering af normharmoni) skal indsættes en note med henvisning til den relevante EU-retsakt i den pågældende lov eller bekendtgørelse.

Dette følger bl.a. af EU-Domstolens dom af 22. december 2010 i de forenede sager C-444/09 og C-456/09, Gavieiro m.fl., præmis 62.

Noten skal indsættes i loven eller den administrative forskrift inden gennemførelsesfristens udløb.

2.

Rigslovgivning, der sættes i kraft for Færøerne eller Grønland ved kongelig anordning

Justitsministeriet har bl.a. efter en konkret henvendelse fra Færøernes landsstyre udarbejdet nogle justeringer af den nuværende fremgangsmåde ved ikraftsættelse af lovgivning for Færøerne eller Grønland ved kongelig anordning, der er beskrevet i Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter, kapitel 11.

Justeringerne, der gennemgås i det følgende, har til formål at gøre ikraftsættelsen af lovgivning på de sagsområder, der fortsat hører under rigsmyndighederne, mere ensartet og overskuelig.

Ikraftsættelse af hovedlove

Affattelsen af en anordning om en hovedlovs ikrafttræden for Færøerne eller Grønland afhænger af, hvor omfattende de færøske/grønlandske ændringer er, jf. Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter, pkt. 131 og 133-135.

Har ændringerne et begrænset omfang, er det muligt i anordningens § 1 at angive ændringerne opdelt i numre efter de samme retningslinjer, som anvendes ved udarbejdelse af ændringslove, jf. vejledningens pkt. 134.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at det i langt de fleste tilfælde er uhensigtsmæssigt at sætte love i kraft for Færøerne eller Grønland efter denne fremgangsmåde, da anordningen således ikke selvstændigt giver et overblik over den hovedlov, der sættes i kraft for Færøerne eller Grønland.

Anordninger, der sætter hovedlove i kraft for Færøerne eller Grønland, bør derfor som altovervejende hovedregel udformes således, at de regler, der skal gælde for Færøerne eller Grønland, gengives, jf. vejledningens pkt. 135.

Finder ressortministeriet det nødvendigt i undtagelsestilfælde at anvende den fremgangsmåde, der ikke gengiver de regler, der sættes i kraft for Færøerne eller Grønland, men som alene indeholder ændringerne, bør dette kun ske ifølge aftale med de færøske eller grønlandske myndigheder.

Anvendes denne fremgangsmåde, skal der optrykkes et bilag til anordningen med gengivelse af loven, som den gælder for Danmark.

Ikraftsættelse af ændringslove og anvendelse af anordningsbekendtgørelser

Når ændringslove til hovedlove, der er sat i kraft for Færøerne eller Grønland ved kongelig anordning, skal sættes i kraft, er der gennem en årrække anvendt den fremgangsmåde, at der i anordningen foretages en sammenskrivning af det, der sættes i kraft, med den tidligere ikraftsatte lov, således at man ved anordningens udstedelse har en sammenskrivning, der viser, i hvilken form loven derefter gælder for Færøerne eller Grønland.

Den eller de tidligere anordninger, der har sat hovedloven og eventuelt tidligere ændringslove i kraft, forbliver fortsat gældende, da anordningen alene sætter de ændringer i kraft, der følger af den eller de seneste ændringslove.

Der kan således være en række gældende anordninger med sammenskrivninger af den gældende lov for Færøerne eller Grønland, hvor det ikke umiddelbart er muligt at identificere, hvilke ændringer der er indført hvornår.

Anordninger, der sætter ændringslove i kraft for Færøerne eller Grønland, bør derfor fremover alene indeholde de pågældende ændringer af loven, som skal sættes i kraft, således at det i anordningen er muligt umiddelbart at identificere de ændringer, der sættes i kraft.

Anordningerne udformes efter de samme retningslinjer, som gælder for udarbejdelse af ændringslove, jf. Justitsministeriets vejledning nr. 33 af 3. juni 2005 om affattelse af forslag til ændringslove mv.

En anordning, der sætter en ændringslov i kraft for Færøerne eller Grønland, formuleres således

For at afhjælpe, at lovene bliver uoverskuelige på grund af mange efterfølgende ændringslove eller ændringslove, der indeholder større ændringer af loven, bør der udarbejdes bekendtgørelser af de udstedte anordninger (anordningsbekendtgørelser), der sammenskriver den oprindelige hovedlov med senere ændringslove, som sat i kraft ved kongelig anordning.

Anordningsbekendtgørelserne offentliggøres i Lovtidende A og skal, for så vidt angår Færøerne, efterfølgende offentliggøres i Kunngerdabladid, jf. § 1 i lov nr. 735 af 6. december 1989 om kundgørelse af love, anordninger og bekendtgørelser på Færøerne.

Ved udarbejdelse af anordningsbekendtgørelser følges de retningslinjer, der gælder for udarbejdelse af lovbekendtgørelser, jf. Justitsministeriets vejledning nr. 243 af 18. november 1969 om udarbejdelse af lovbekendtgørelser.

Titlen formuleres således »Bekendtgørelse af anordning om ikrafttræden for [Færøerne/Grønland] af lov om …«, og indledningen formuleres »Herved bekendtgøres anordning nr. … af … om ikrafttræden for [Færøerne/Grønland] af lov om … med de ændringer, der følger af anordning nr. … af …«.

Hvis der i særlige tilfælde er behov for, at der i forbindelse med de færøske eller grønlandske myndigheders behandling af en anordning, der skal sætte en ændringslov i kraft for Færøerne eller Grønland, gives et samlet billede af, i hvilken form loven vil komme til at gælde for Færøerne eller Grønland, kan de færøske eller grønlandske myndigheder anmode det pågældende ressortministerium om, at der vedlægges en sådan sammenskrivning.

Det er dog Justitsministeriets vurdering, at behovet herfor vil være aftagende i takt med, at der udstedes anordningsbekendtgørelser, da senere ændringer herefter kan foretages med udgangspunkt i den seneste anordningsbekendtgørelse.

Det vil lette overblikket over, hvordan loven i sin helhed vil komme til at gælde for Færøerne eller Grønland.

Ikraftsættelse af bekendtgørelser

Der skal i forbindelse med loves ikraftsættelse ved kongelig anordning for Færøerne eller Grønland tages stilling til, om de administrative bestemmelser, der er udstedt i henhold til loven, også skal gælde for Færøerne/Grønland efter lovens ikrafttræden, jf. Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter, pkt. 132.

Skal en bekendtgørelse finde anvendelse med ændringer i begrænset omfang, kan ændringerne indarbejdes i anordningen efter samme retningslinjer, som gælder for ændringslove, jf. pkt. 134.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at det i langt de fleste tilfælde er uhensigtsmæssigt at foretage ændringer i en bekendtgørelse ved kongelig anordning, der sætter loven i kraft.

Der bør som hovedregel, hvis der skal foretages ændringer i bekendtgørelsen, udarbejdes en selvstændig bekendtgørelse for Færøerne eller Grønland med de relevante færøske eller grønlandske ændringer.

Finder ressortministeriet i konkrete tilfælde det nødvendigt at anvende den fremgangsmåde, hvor der foretages ændringer i en bekendtgørelse ved kongelig anordning, der sætter loven i kraft for Færøerne eller Grønland, bør dette kun ske ifølge aftale med de færøske eller grønlandske myndigheder.

Anordningshjemler

Justitsministeriet har ved hyrdebrev af 26. august 2009 gjort opmærksom på, at man ved affattelsen af anordningshjemler, som giver mulighed for at sætte loven helt eller delvist i kraft for Færøerne og/eller Grønland, bør undgå udtrykket »disse landsdele«.

I stedet anføres »Færøerne«, »Grønland«, »Fær­øerne og Grønland«.

Endvidere bør formuleringen »med de afvigelser, som de særlige [færøske/grønlandske/færøske og grønlandske] forhold tilsiger« undgås.

I stedet anføres » med de ændringer, som de [færøske/grønlandske/færøske og grønlandske] forhold tilsiger« .

Som det fremgår af Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter, pkt. 130, viser formuleringen, at de ændringer, der kan foretages, skal være begrundet i forhold på Færøerne eller i Grønland, der adskiller sig fra forholdene i Danmark.

Resumé af indholdet af udkast til kongelige anordninger

For at lette og fremskynde de færøske og grønlandske myndigheders stillingtagen til udkast til kongelige anordninger om ikraftsættelse af lovgivning på Færøerne eller i Grønland, bør der ved sagens forelæggelse for de færøske eller grønlandske myndigheder vedlægges et resumé af indholdet.

Resuméet bør endvidere indeholde en henvisning til, hvor i Folketingstidende bemærkningerne til lovforslaget findes og en beskrivelse af, hvor anordningen ændrer eller tilføjer til lovens bestemmelser.

3.

Øvrige lovtekniske emner

De lovtekniske problemstillinger, som er omtalt nedenfor, er udvalgte problemstillinger, som Justitsministeriet i folketingsåret 2010-2011 har konstateret jævnligt giver anledning til tvivl.

Afslutningsvis kan det oplyses, at Justitsministeriet altid står til rådighed med vejledning, hvis fagministerierne undervejs i lovgivningsprocessen har spørgsmål af lovteknisk karakter.

Justitsministeriets Lovteknikkontor kan kontaktes på telefon 72 26 84 00 eller e-mail jm@jm.dk.

Der henvises desuden til www.lovprocesguide.dk.

»VI MARGRETHE DEN ANDEN, af Guds Nåde Danmarks Dronning, gør vitterligt

I medfør af § … i lov nr. … af … om ændring af lov om … bestemmes

§ 1

I lov om …, som sat i kraft for [Færøerne/Grønland] ved anordning nr. … af …,[som ændret ved lov nr. … af … om ændring af lov om …, som sat i kraft for [Færøerne/Grønland] ved anordning nr. … af …,] foretages følgende ændringer

1.

…«

1.

Det må i almindelighed foretrækkes, at der i en lov angives en bestemt dato for lovens ikrafttræden , f.eks. den 1. januar 2012.

I en lov, der har umiddelbare retsvirkninger for borgerne, bør en bestemmelse om, at loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende, normalt kun anvendes, hvis det er absolut påkrævet, at loven træder i kraft umiddelbart efter dens kundgørelse.

Dette kan eksempelvis være tilfældet, hvis der skal rettes op på en retstilstand, som ikke er i overensstemmelse med forudsætningerne bag loven.

Såfremt en lov træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende, bør der kort redegøres for baggrunden herfor i bemærkningerne til lovens ikrafttrædelsesbestemmelse.

Hvis en lov helt undtagelsesvis skal have virkning fra fremsættelsen, angives ligeledes datoen for fremsættelsen og ikke blot, at loven har virkning fra fremsættelsen.

2.

Det kan i visse tilfælde være hensigtsmæssigt, at loven bemyndiger vedkommende minister til at bestemme ikrafttrædelsestidspunktet ved udstedelse af en bekendtgørelse herom, f.eks. hvis lovens ikrafttræden forudsætter udfærdigelse af omfattende administrative forskrifter eller gennemførelse af praktiske foranstaltninger.

I den forbindelse kan det være nødvendigt, at loven kan sættes i kraft etapevis .

En bemyndigelse herom kan formuleres således

»X-ministeren fastsætter tidspunktet for lovens ikrafttræden.

Ministeren kan herunder fastsætte, at loven træder i kraft på forskellige tidspunkter.«

3.

Ikrafttrædelsesbestemmelser i ændringslove vedrørende enkelte lovbestemmelser udformes typisk med en henvisning til både bestemmelsen i selve loven og bestemmelsen i lovforslaget.

Eksempelvis »§ 2, stk. 9, i lov om …, som affattet ved denne lovs § 1, nr. 1, træder i kraft den …«.

Efter drøftelse med Folketingets Lovsekretariat skal Justitsministeriet imidlertid anbefale, at sådanne dobbelthenvisninger undlades , når de ikke er nødvendige.

Hvor det ikke giver anledning til tvivl, bør der derfor kun henvises til bestemmelsen i lovforslaget, f.eks. »Lovens § 1, nr. 1, træder i kraft den …«.

I de tilfælde, hvor den pågældende ikrafttrædelsesbestemmelse kun skal gælde for en del af et nummer i lovforslaget, vil det imidlertid fortsat være nødvendigt med en dobbelthenvisning.

4.

Ved indsættelse af en ny paragraf i en gældende lov, som indeholder tekstoverskrifter , vil det ofte være nødvendigt at skrive, om den nye paragraf skal indsættes før eller efter en tekstoverskrift, som findes omkring det sted i loven, hvor den nye paragraf skal indsættes.

Dette er f.eks. tilfældet, når der i den gældende lov er en tekstoverskrift før § Y, og man ønsker at indsætte en ny § X a mellem § X og § Y.

Hvis § X a skal indsættes før overskriften før § Y – hvilket stort set altid vil være tilfældet – bør følgende formulering anvendes

»Efter § X indsættes før overskriften før § Y

§ X a.

[…]«.

5.

Skal der i en paragraf indsættes nye stykker, og skal de pågældende stykker indsættes forskellige steder i paragraffen, foretages ændringerne i flere på hinanden følgende numre, og der anvendes etapevis rykning , jf. nedenstående eksempel.

§ 1

1.

I § 1 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke

»Stk. 2.

(…).«

Stk. 2-5 bliver herefter stk. 3-6.

2.

I § 1 indsættes efter stk. 5, der bliver stk. 6, som nyt stykke

»Stk. 7.

(…).«

Stk. 6-9 bliver herefter stk. 8-11.

6.

Punktummer , der ikke længere indgår i loven, udgår ikke, men ophæves .

7.

I en opregning, der er udformet som en sætningskæde, bør der ikke i det enkelte nummer indsættes selvstændige opregninger, hvorimod der i opregninger, der ikke er udformet som sætningskæder, i det enkelte nummer kan indsættes en ny opregning, hvis det ikke forringer overblikket i væsentlig grad.

Indsættes sådanne selvstændige opregninger anvendes små bogstaver efterfulgt af halvparentes, og sådanne led betegnes som bekendt litra.

Der henvises til Loven (1. udg.

, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2002, s.

18f.

).

Er det helt undtagelsesvis nødvendigt under det enkelte litra at indsætte en ny opregning, anvendes små romertal – det vil sige i, ii, iii, iv osv. – efterfulgt af en halvparentes, og sådanne led betegnes numre.

Ved henvisninger i andre bestemmelser og i skrivelser mv. til et led i en sådan opregning medtages halvparentesen ikke.

En sådan henvis­ning formuleres eksempelvis § 2, nr. 4, litra b, nr. i.

8.

Når en lovbestemmelse indeholder en opregning, bør der ikke efter opregningen indsættes yderligere lovtekst , da dette kan give anledning til tvivl om, hvorvidt lovteksten knytter sig til hele bestemmelsen eller blot sidste led i opregningen.

En sådan lovtekst, som knytter sig til hele bestemmelsen, bør efter en konkret vurdering enten placeres forud for opregningen eller i et efterfølgende selvstændigt stykke i den pågældende paragraf.

9.

Ressortændringer , som følger af en kgl. resolution om overførsel af sagsområder mellem ministerier, skal som udgangspunkt ikke medtages i et lovforslag, da dette må anses som overflødigt, fordi ændringen allerede følger af den kgl. resolution.

Sådanne ændringer bør derimod medtages i en lovbekendtgørelse.

10.

I relation til den sproglige affattelse af et lovforslag skal særligt bemærkes, at definitioner , der er væsentlig forskellige fra den almindelige opfattelse af et ord eller udtryk, ikke bør forekomme, ligesom de i lovforslaget øvrige anvendte ord eller udtryk bør være almindeligt kendte og anvendes i deres normale betydning.

Herudover bør udenlandske ord eller udtryk , typisk engelske ord eller udtryk, i videst muligt omfang undgås.

11.

I relation til definitionsbestemmelser bør nedenstående formulering anvendes, idet det bemærkes, at der ikke skal være linjeskift efter kolon i de enkelte numre.

»X.

I denne lov forstås ved

1)

Forbruger: En person, der …

2)

Erhvervsdrivende: En person, der …«

12.

Et lovforslags almindelige bemærkninger bør altid forsynes med en indledning , hvori lovforslagets hovedindhold, den overordnede baggrund for lovforslaget og hovedlinjerne i lovforberedelsen angives.

I indledningen bør de væsentligste dele af lovforslaget introduceres, ligesom særligt kontroversielle dele af lovforslaget bør nævnes, uanset der er tale om mindre dele af lovforslaget.

Indledningen bør således give et samlet overblik over lovforslagets indhold og bør i almindelighed være af kortere omfang.

Er der herudover behov for en mere udførlig gennemgang af historikken eller baggrunden for lovforslaget, f.eks. af indholdet af en politisk aftale mv., bør der i almindelighed redegøres herfor i et selvstændigt afsnit om baggrunden for lovforslaget .

13.

Efter indledningen og et eventuelt selvstændigt afsnit om baggrunden for lovforslaget bør følge en redegørelse for lovforslagets hovedpunkter opstillet i afsnit efter emne .

Hvert emneafsnit bør indeholde en række underafsnit, hvori der redegøres for (1) gældende ret på området, (2) eventuelle overvejelser i udvalg mv., (3) fagministeriets overvejelser og (4) den ordning, der lægges op til med lovforslaget.

Fagministeriets overvejelser og den ordning, der lægges op til med lovforslaget, kan eventuelt slås sammen i ét underafsnit.

14.

Under det obligatoriske punkt i de almindelige bemærkninger om hørte myndigheder og organisationer mv . bør andre ministerier ikke anføres, selv om de har været hørt i forbindelse med, at lovforslaget har været sendt i ekstern høring.

15.

Efter redegørelsen for lovforslagets konsekvenser under de obligatoriske punkter i de almindelige bemærkninger redegøres i et skema for lovforslagets konsekvenser i hovedtræk , jf. § 13 i Statsministeriets cirkulære nr. 159 af 16. september 1998.

Skemaet skal være en sammenfatning af den forudgående redegørelse for lovforslagets konsekvenser, hvilket indebærer, at der ikke i skemaet må forekomme nye oplysninger i forhold til det, der følger af redegørelsen under de obligatoriske punkter.

16.

Lovforslagets paralleltekster skal i højre spalte indeholde det komplette lovforslag, herunder også lovforslagets ikrafttrædelses- og overgangsbestemmelser samt eventuelle bestemmelser om territorial gyldighed.

17.

I de tilfælde, hvor der i samme lovforslag foretages en ændring af både en hovedlov og en ændringslov til hovedloven , f.eks. ved ændring af en revisionsbestemmelse i ændringsloven, skal Justitsministeriet efter drøftelse med Folketingets Lovsekretariat anbefale, at alene hovedloven og ikke tillige ændringsloven nævnes i lovforslagets titel.