Skrivelse om lovtekniske emner\n(Til samtlige ministerier)

Skrivelse om lovtekniske emner

(Til samtlige ministerier)

Justitsministeriet har i folketingsåret 2009-10 haft ca. 220 lovforslag til lovteknisk gennemgang.

I den forbindelse har Justitsministeriet bemærket, at en række problemstillinger går igen i Justitsministeriets lovtekniske tilbagemeldinger på lovforslag, og Justitsministeriet finder det på den baggrund hensigtsmæssigt at redegøre nærmere for udvalgte problemstillinger og andre aktuelle emner – herunder af mere generel karakter – af betydning for udarbejdelsen af lovforslag.

Der henvises i øvrigt til Justitsministeriets brev af 26. august 2009 til samtlige ministerier, som indeholder en detaljeret gennemgang af proceduren i forbindelse med Justitsministeriets lovtekniske gennemgang af lovforslag.

1.

Udarbejdelse af lovbekendtgørelser

Ved cirkulære nr. 38 af 15. maj 2010 om ændring af cirkulære om indlæggelse af forskrifter og administrative afgørelser i Retsinformation ophævede Justitsministeriet den hidtil gældende pligt for ministerier, styrelser mv. til at indlægge en datasammenskrivning i Retsinformation, når der ikke senest en måned efter en ændringslovs offentliggørelse i Lovtidende var offentliggjort en lovbekendtgørelse, hvori ændringsloven var indarbejdet.

Det følger af Justitsministeriets vejledning nr. 243 af 18. november 1969 om udarbejdelse af lovbekendtgørelser, at der ved afgørelsen af, om der bør udarbejdes en lovbekendtgørelse, bl.a. bør lægges vægt på, om der er tale om en lov, som hyppigt anvendes af en større del af myndighederne og befolkningen, og om der er gennemført flere eller særligt omfattende ændringer af loven.

Justitsministeriet har i forbindelse med den lovtekniske gennemgang af lovforslag konstateret, at der på en række områder ikke regelmæssigt udarbejdes lovbekendtgørelser, og det er på den baggrund Justitsministeriets opfattelse, at der af hensyn til den praktiske anvendelighed af lovteksten i en række tilfælde bør udstedes flere lovbekendtgørelser, end tilfældet er i dag.

Det er således Justitsministeriets opfattelse, at der bør udarbejdes en lovbekendtgørelse, hvis der ved en ændringslov er gennemført meget omfattende ændringer af loven.

Endvidere bør der udarbejdes en lovbekendtgørelse, hvis der ved flere forskellige ændringslove er gennemført mindre omfattende ændringer af loven.

Kun hvis ændringerne samlet set er af meget begrænset omfang, og loven samtidig vurderes kun at blive anvendt af en begrænset kreds, vil det kunne undlades at udarbejde en lovbekendtgørelse, efter at loven er ændret ved flere ændringslove.

2.

Offentlige myndigheders offentliggørelse af kontrolresultater mv.

Udvalget om offentlige myndigheders offentliggørelse af kontrolresultater, der blev nedsat i januar 2009, afgav den 26. marts 2010 betænkning nr. 1516 om offentlige myndigheders offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv.

Udvalget giver i betænkningen udtryk for, at der også fremover vil kunne opstå situationer, hvor det af hensyn til samfundsmæssige interesser vurderes at være hensigtsmæssigt at etablere ordninger, hvor forvaltningsmyndigheder systematisk kan offentliggøre kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form.

Det anføres samtidig i betænkningen, at offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv., der indeholder oplysninger om overtrædelse af lovgivningen, i almindelighed må betragtes som indgribende over for de fysiske eller juridiske personer, det vedrører.

Den omstændighed taler efter udvalgets opfattelse for, at også fremtidige offentliggørelsesordninger etableres ved eller i henhold til lov.

Efter udvalgets opfattelse bør der i den forbindelse foretages en konkret afvejning af hensynet til de fysiske eller juridiske personer, som oplysningerne vedrører, over for de hensyn til samfundsmæssige interesser, der søges varetaget med den pågældende ordning.

Denne afvejning bør ifølge udvalget afspejles i bemærkningerne til det lovforslag, som indeholder hjemmel til, at offentliggørelsesordningen indføres.

Udvalget anfører i øvrigt, at de betænkeligheder af retssikkerhedsmæssig karakter mv., der efter omstændighederne kan peges på ved indførelse af ordninger med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form, i nogen grad vil kunne håndteres med passende regulering af myndighedernes behandling af sager omfattet af ordningerne.

Spørgsmålet om, hvilke sagsbehandlingsregler der er hensigtsmæssige under hver enkelt af de fremtidige ordninger, må imidlertid efter udvalgets opfattelse bero på en konkret vurdering.

Udvalget har udarbejdet en »tjekliste«, som myndighederne efter udvalgets opfattelse bør anvende ved indførelse af ordninger med systematisk offentliggørelse af oplysninger om kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form.

Der henvises til side 122 i betænkningen.

Regeringens koordinationsudvalg har på baggrund af udvalgets betænkning besluttet, at også fremtidige offentliggørelsesordninger i almindelighed skal etableres ved eller i henhold til lov, og at ministerierne skal inddrage udvalgets overvejelser i forbindelse med udarbejdelsen af forslag til sådanne love.

Ministerierne skal i den forbindelse overveje, hvilke sagsbehandlingsregler, der bør opstilles administrativt i forhold til den enkelte offentliggørelsesordning.

Regeringens koordinationsudvalg har endvidere besluttet, at Justitsministeriet inddrager udvalgets overvejelser som led i den lovtekniske gennemgang af regeringens lovforslag.

Betænkning nr. 1516 kan downloades på http://jm.schultzboghandel.dk/.

3.

Lovregler om dommeres medlemskab af offentlige råd eller nævn

Efter retsplejelovens § 47 a, stk. 2, må hverv som medlem af et offentligt eller privat råd eller nævn kun varetages af højesteretsdommere, landsdommere og præsidenten og vicepræsidenterne for Sø- og Handelsretten, hvis det er bestemt ved lov eller godkendt af Bibeskæftigelsesnævnet, at hvervet skal varetages af en sådan dommer.

Bestemmelsen blev indført ved lov nr. 537 af 8. juni 2006 om ændring af retsplejeloven, der trådte i kraft den 1. januar 2007.

Det er forudsat i forarbejderne, at Bibeskæftigelsesnævnet efter en overgangsperiode som altovervejende hovedregel alene får til opgave at meddele tilladelse til de pågældende dommeres varetagelse af hverv i private råd og nævn, idet lovgiver – i hvert fald på længere sigt – må formodes at gøre op med spørgsmålet om deltagelse af dommere fra de overordnede retter i offentlige råd og nævn.

Når et lovforslag ændrer bestemmelser om dommeres medlemskab af et offentligt råd eller nævn, skal der i lovteksten tages stilling til, om dommermedlemmet skal være dommer ved de overordnede retter.

Hvis hvervet skal varetages af en dommer fra de overordnede retter, skal det begrundes i lovforslagets bemærkninger.

Efter forarbejderne til retsplejelovens § 47 a, stk. 2, bør krav om udpegning af en dommer fra de overordnede retter navnlig bero på, i hvilket omfang det pågældende råds eller nævns afgørelser omfatter principielle spørgsmål eller på anden måde involverer betydelige interesser.

I råd og nævn, hvor flere dommere indgår i et formandskab, bør det særligt overvejes at udpege dommere fra flere instanser.

Med hensyn til formuleringen af lovbestemmelser om medvirken af dommere fra de overordnede retter vil det i de fleste tilfælde være rigtigst at skrive, at den pågældende (f.eks. »formanden«) »skal være landsdommer«.

I mere sjældne tilfælde kan der eventuelt skrives »skal være landsdommer eller højesteretsdommer« eller »skal være højesteretsdommer«.

Formuleringer som »kan være dommer fra de overordnede retter«, »kan være landsdommer« eller lignende bør ikke anvendes.

I forbindelse med nævn med flere dommermedlemmer kan der eventuelt skrives, at »mindst« et nærmere angivet antal skal være (eksempelvis) »landsdommer(e)«.

Det bør i så fald anføres i bemærkningerne, at det indebærer, at når mindstekravet er opfyldt, kræver udpegning af yderligere dommere fra de overordnede retter tilladelse fra Bibeskæftigelsesnævnet.

Hvis flere dommere har forskellige roller i nævnet (eksempelvis formand og næstformand), bør det ikke være et krav, at alle dommerne skal være fra de overordnede retter, og det bør i givet fald være (eksempelvis) »formanden«, der skal være (eksempelvis) »landsdommer«.

Formuleringer som »mindst et medlem af formandskabet skal være landsdommer« bør ikke anvendes.

4.

Udarbejdelse af bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Justitsministeriet har konstateret, at bemærkningerne til de enkelte bestemmelser i forslag til både hoved- og ændringslove i en række tilfælde er særdeles kortfattede, f.eks. således at det om en ændring alene oplyses, at der er tale om en konsekvensændring, eller at der er tale om en præcisering.

Det er et helt centralt lovkvalitetskrav, at bemærkningerne til lovforslag affattes fyldestgørende og korrekt, og de specielle bemærkninger har navnlig til formål at redegøre detaljeret og udførligt for indholdet af de enkelte bestemmelser og give anvisninger i forhold til de spørgsmål, som lovforslagets bestemmelser kan rejse.

De specielle bemærkninger bør i relevant omfang indeholde oplysning om indholdet af de hidtil gældende regler, om de ændringer heri, som lovforslaget vil medføre, om begrundelsen herfor samt eventuelt de virkninger, som den foreslåede ændring kan forventes at få, jf. § 15 i Statsministeriets cirkulære nr. 159 af 16. september 1998 om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter mv.

Bemærkninger, der alene gengiver eller refererer ordlyden af den foreslåede bestemmelse er i almindelighed utilstrækkelige.

Såfremt der er tale om en konsekvensændring, bør bestemmelsens anvendelsesområde kort beskrives, hvorefter det anføres, hvilken bestemmelse den foreslåede ændring er en konsekvens af.

Ved bestemmelser, der indeholder en bemyndigelse til administrationen til at udstede bekendtgørelser, bør bemyndigelsen i lovteksten være så præcis så mulig, og det er vigtigt, at der i bemærkningerne til bestemmelsen er en præcisering og afgrænsning af bemyndigelsen.

I bemærkningerne bør der således så vidt muligt redegøres udførligt for, hvordan administrationen forventer at anvende bemyndigelsen.

Justitsministeriet skal endvidere fremhæve vigtigheden af, at det i hvert enkelt tilfælde, hvor spørgsmålet om bemyndigelser til administrationen opstår, nøje overvejes, om der er behov for den pågældende bemyndigelsesbestemmelse, herunder om de pågældende reglers principielle betydning og rækkevidde samt praktiske forhold i det konkrete tilfælde tilsiger, at kompetencen til regelfastsættelse overlades til administrationen.

5.

Frist for indsendelse af lovforslag til lovteknisk gennemgang

I henhold til § 24 i Statsministeriets cirkulære nr. 159 af 16. september 1998 om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter mv. bør lovforslag så tidligt som muligt inden fremsættelsen forelægges for Justitsministeriet med henblik på lovteknisk gennemgang.

Justitsministeriet påpegede ved brev af 26. august 2009 til samtlige ministerier, at lovforslag som udgangspunkt bør sendes til lovteknisk gennemgang i Justitsministeriet senest 14 dage før det tidspunkt, hvor det pågældende fagministerium ønsker den lovtekniske tilbagemelding.

Justitsministeriet har imidlertid konstateret, at en række lovforslag i folketingsåret 2009-10 først er modtaget kort tid før det planlagte fremsættelsestidspunkt.

På den baggrund skal det understreges, at i de tilfælde, hvor fagministeriet forventer, at fristen på 14 dage ikke vil kunne overholdes, bør der hurtigst muligt rettes henvendelse til Justitsministeriet med henblik på at aftale den nærmere procedure.

Hvis lovforslag sendes til Justitsministeriet senere end 14 dage før det tidspunkt, hvor fagministeriet ønsker den lovtekniske tilbagemelding, må det under alle omstændigheder påregnes, at fagministeriet først får den lovtekniske tilbagemelding på et så sent tidspunkt, at ministeriet kan få vanskeligt ved at nå at fremsætte lovforslaget på det planlagte fremsættelsestidspunkt.

Der henvises i øvrigt til Statsministeriets brev af 19. april 2010 til departementscheferne, hvor Statsministeriet anmoder ministerierne om at søge lovforberedelsen tilrettelagt således, at Justitsministeriet har mindst to uger til den lovtekniske gennemgang af et lovforslag, medmindre andet konkret er aftalt med Justitsministeriet.

6.

Øvrige lovtekniske emner

De lovtekniske problemstillinger, der omtales nedenfor, er udvalgte problemstillinger, som Justitsministeriet i folketingsåret 2009-10 har konstateret jævnligt giver anledning til tvivl.

Afslutningsvis kan det oplyses, at Justitsministeriet altid står til rådighed med vejledning, hvis fagministerierne undervejs i lovgivningsprocessen har spørgsmål af lovteknisk karakter.

Justitsministeriets Lovteknikkontor kan kontaktes på telefon 72 26 84 00 eller e-mail jm@jm.dk.

Der henvises desuden til www.lovprocesguide.dk.

6.1.

Tekstoverskrifter og kapitler, der ikke længere skal indgå i loven, udgår ikke, men ophæves , jf. også punkt 6.2.

6.2.

Opmærksomheden henledes på, at ophævelsen af en paragraf ikke i sig selv medfører, at en eventuel tekstoverskrift før denne paragraf samtidig ophæves.

Det er således nødvendigt at ophæve tekstoverskriften ved et selvstændigt nummer (eksempelvis » 1.

Overskriften før § 1 ophæves«).

6.3.

Ved indsættelse af et nyt stk. 1 før et eksisterende stk. 1 anvendes eksempelvis følgende formulering: » 1.

I § 1 indsættes før stk. 1 som nyt stykke:«.

Der afsluttes med rykningsklausul (eksempelvis »Stk. 1-3 bliver herefter stk. 2-4«).

6.4.

I det omfang der gennemføres ændringer, hvor en tekst ændres eller udgår overalt i loven, bør en sådan ændring ske i den enkelte paragrafs første nummer, dog først efter eventuelle ændringer af lovens titel eller noter hertil.

6.5.

Lovforslags paralleltekster bør i højre spalte indeholde det komplette lovforslag, herunder også ikrafttrædelses- og overgangsbestemmelser.

6.6.

Ved fremsættelse af forslag til ny hovedlov bør lovens titel være så kort som muligt og dække lovens hovedindhold.

Kun undtagelsesvis bør loven forsynes med en populærtitel i parentes efter titlen og da kun, hvor det ikke er muligt at finde en kort, dækkende titel, hvor det må forventes, at den lange titel ikke vil blive almindeligt anvendt, og hvor det er muligt at finde en egnet populærtitel.

I givet fald bør populærtitlen anvendes ved efterfølgende henvisninger til loven.