Meddelelse om Legalitets- og kvalitetssikring af og tilsynet med straffesagsbehandlingen i politikredsene

Meddelelse om Legalitets- og kvalitetssikring af og tilsynet med straffesagsbehandlingen i politikredsene

1. Indledning

I december 2004 udsendte jeg RM 4/2004 om Kvalitetssikring af og tilsynet med straffesagsbehandlingen i politikredsene. Denne meddelelse rettede sig til og fastsatte de overordnede retningslinier for politimestrenes og Politidirektøren i Københavns interne kontrol med behandlingen af straffesager ( egenkontrol ) og de regionale statsadvokaters tilsyn med straffesagsbehandlingen i politikredsene ( det eksterne tilsyn ). Meddelelsen beskrev samtidig fordelingen af ansvaret for tilsynet med straffesagsbehandlingen mellem politimestrene og statsadvokaterne.

Ved lov nr. 538 af 8. juni 2006 om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love (Politi- og domstolsreform) er der foretaget en gennemgribende ændring af politikredsenes struktur, der bl.a. indebærer, at antallet af politikredse reduceres fra 54 til 12.

Reformen har til formål at styrke og udvikle politiet og anklagemyndigheden til bedre at kunne løse sine opgaver i overensstemmelse med fremtidens krav og muligheder. Det er endvidere forudsat, at der med den nye struktur for politiet er behov for at styrke og målrette anklagemyndighedens kontrol og tilsyn med behandlingen af straffesager i politikredsene.

Det er således om den fremtidige t ilrettelæggelse af anklagemyndighedens legalitetskontrol mv. i de almindelige bemærkninger i forarbejderne til lov 538/2006 (pkt. 3.2.2.4.) bl.a. anført, at

»Anklagemyndighedens juridiske kontrol og tilsyn med behandlingen af straffesager i politikredsene vil fremover blive tilrettelagt i lyset af, at de foreslåede nye politikredse bliver væsentlig større end i dag. Det gælder dels den interne kontrol med behandlingen af straffesagerne, som finder sted i den enkelte politikreds, dels den overordnede anklagemyndigheds (rigsadvokatens og statsadvokaternes) kontrol og tilsyn med behandlingen af straffesager. Det vil blive drøftet mellem politidirektørerne, statsadvokaterne og rigsadvokaten, hvordan politikredsenes interne tilsyns- og kontrolprocedurer mv. med behandlingen af straffesager nærmere bør indrettes og tilrettelægges, således at det sikres, at straffesagerne gennemføres med den fornødne kvalitet og hurtighed.«

Reformen af politiet og anklagemyndigheden træder i kraft den 1. januar 2007.

2. Regelgrundlaget

2.1. Indledning

Anklagemyndighedens opgaver og organisation er reguleret i retsplejelovens kapitel 10 (§§ 95-107). Herefter har anklagemyndigheden til opgave - i forbindelse med politiet - at forfølge forbrydelser efter reglerne i retsplejeloven.

Anklagemyndigheden består af Rigsadvokaten, statsadvokaterne og politidirektørerne. Anklagemyndigheden er underlagt justitsministeren, der fører tilsyn med de offentlige anklagere.

Ansvaret for behandlingen af straffesager påhviler Rigsadvokaten, statsadvokaterne og politidirektørerne samt de personer, der er antaget til bistand for disse ved den retlige behandling af straffesager, jf. retsplejelovens § 95. Fordelingen af opgaverne i forbindelse med behandling af straffesagerne, herunder den indenretlige behandling af sagerne, rekursbehandling af klagesager og tilsynet med behandlingen af sagerne er reguleret i retsplejelovens kapitel 10.

2.2. Anklagemyndighedens struktur og interne opgavefordeling

2.2.1. Rigsadvokaten

Rigsadvokaten varetager efter retsplejelovens § 99 udførelsen af straffesager ved Højesteret og virker ved Den Særlige Klageret. Rigsadvokaten har som den øverste offentlige anklager – under ansvar over for justitsministeren – det overordnede faglige ansvar for anklagemyndighedens virksomhed og er de øvrige offentlige anklageres overordnede i faglig henseende. Rigsadvokaten fører tilsyn med de øvrige anklagere.

Rigsadvokaten kan fastsætte bestemmelser om de offentlige anklageres udførelse af deres opgaver og meddele pålæg vedrørende behandlingen af konkrete sager, herunder om at begynde eller fortsætte, undlade eller standse forfølgning. Rigsadvokaten træffer endvidere afgørelse om tiltalespørgsmålet i visse sager og behandler klager over afgørelser, som er truffet af statsadvokaterne som 1. instans.

Rigsadvokaten varetager således den faglige ledelse af anklagemyndigheden og fører gennem de regionale statsadvokater tilsyn med politidirektørernes varetagelse af anklagevirksomheden og straffesagernes behandling mv.

Rigsadvokaten er endvidere i forbindelse med politireformen blevet udstyret med de administrative ledelsesredskaber, som er nødvendige for, at politireformens potentiale i form af bedre ressourceudnyttelse, større faglighed og styrket legalitetskontrol kan udnyttes fuldt ud – også på tværs af politikredsene. Rigsadvokaten vil således fra centralt hold skulle virke for, at anklagemyndigheden fungerer optimalt over hele landet.

2.2.2. Statsadvokaterne

Seks regionale statsadvokater varetager efter retsplejelovens § 101 udførelsen af straffesager ved landsretterne. Statsadvokaterne varetager endvidere udførelsen af straffesager, der behandles ved byretten under medvirken af nævninger eller under medvirken af domsmænd efter bestemmelsen i retsplejelovens § 687.

Statsadvokaterne fører endvidere tilsyn med politidirektørernes behandling af straffesager og behandler klager over afgørelser, som er truffet af politidirektørerne vedrørende strafforfølgning. Statsadvokaterne kan fastsætte bestemmelser om udførelsen af disse opgaver og meddele pålæg vedrørende behandlingen af konkrete sager, herunder om at begynde eller fortsætte, undlade eller standse forfølgning. Statsadvokaterne træffer endvidere afgørelse om tiltalespørgsmålet i alvorligere straffesager.

Statsadvokaterne behandler desuden sager om erstatning i anledning af strafferetlig forfølgning efter retsplejelovens kapitel 93 a, visse klager over politiet (adfærdsklager) og straffesager mod politipersonale efter bestemmelserne i retsplejelovens kapitel 93 b og 93 c. Statsadvokaterne behandler endvidere visse andre klagesager, herunder sager efter bortvisningsloven mv., og har efter retsplejelovens § 997, stk. 1, overtilsynet med politidirektørernes fuldbyrdelse af straffedomme såvel i henhold til straf som i henseende til dommenes øvrige bestemmelser.

Der er i forbindelse med politireformen foretaget en justering af inddelingen af de regionale statsadvokaters geografiske område, jf. bekendtgørelse nr. 1420 af 13. december 2006 om ændring af bekendtgørelse nr. 1146 af 13. december 2002 om fordelingen af forretningerne mellem statsadvokaterne, således at hver regional statsadvokat varetager forretningerne vedrørende to politikredse.

Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet varetager for hele landet opgaver vedrørende særlige økonomiske forbrydelser.

Statsadvokaten for Særlige Internationale Straffesager varetager for hele landet opgaver vedrørende internationale straffesager, herunder navnlig sager om folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden, krigsforbrydelser m.v. begået i udlandet.

2.2.3. Politidirektørerne

Efter retsplejelovens § 110 ledes hver af de 12 politikredse af en politidirektør, der har ansvaret for politiets virksomhed i politikredsen. I politidirektørens fravær har vicepolitidirektøren den øverste ledelse af politiet i politikredsen.

Politidirektøren har endvidere ansvaret for den lokale anklagemyndigheds virksomhed i politikredsen og refererer i den egenskab til vedkommende regionale statsadvokat og Rigsadvokaten, jfr. retsplejelovens §§ 95, 96 og 104, stk. 1.

Det følger bl.a. heraf, at politidirektøren er ansvarlig for, at straffesagerne behandles med den fornødne kvalitet og hurtighed, anklagemyndighedens legalitetssikring af politiets virksomhed samt at prioriteringen af sagerne udover hensynet til de tilgængelige ressourcer også sker under hensyntagen til den almindelige retsbevidsthed.

Chefanklageren har som daglig leder af den lokale anklagemyndighed i politikredsen ansvaret for straffesagernes behandling og for tilrettelæggelsen og koordineringen af anklagemyndighedens legalitets- og kvalitetssikring af politiets virksomhed.

Efter retsplejelovens § 104, stk. 1, varetager politidirektørerne og de offentlige anklagere, der er ansat hos disse, udførelsen af straffesager ved byretterne med de undtagelser, der følger af retsplejeloven. Herudover kan politidirektøren i medfør af retsplejelovens § 104, stk. 1, bemyndige andre ansatte til at varetage udførelsen af straffesager ved byretterne.

3. De overordnede mål for anklagemyndighedens virksomhed

3.1. Indledning

Anklagemyndighedens hovedopgave er strafforfølgning af forbrydelser. Den overordnede målsætning for anklagemyndighedens virksomhed følger af retsplejelovens § 96, stk. 2, hvorefter anklagemyndigheden » skal fremme enhver sag med den hurtighed, som sagens beskaffenhed tillader, og derved ikke blot påse, at strafskyldige drages til ansvar, men også at forfølgning af uskyldige ikke finder sted.« Denne overordnede forpligtelse er udmøntet i en række yderligere bestemmelser i retsplejeloven.

Objektivitetsprincippet og kravene om hurtig sagsbehandling følger tillige af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 6, stk. 1, om retten til en retfærdig rettergang inden en rimelig frist.

3.2. Hovedkravene til anklagemyndighedens virksomhed

Anklagemyndigheden skal i et tæt samarbejde med politiet sikre, at lovovertrædere strafforfølges hurtigt og effektivt. En velfungerende anklagemyndighed er et centralt element i et retsvæsen, som samlet sikrer en effektiv opklaring af forbrydelser, håndhævelse af straf og gennemførelse af strafforfølgningen på et objektivt og sagligt grundlag og i overensstemmelse med reglerne i lovgivningen og kravene i et demokratisk retssamfund.

Der skal herved sikres den bedst mulige retsbeskyttelse for borgerne, og sagsbehandlingen skal endvidere ske på en tillidvækkende, professionel og serviceorienteret måde med hensyntagen til de, der er involveret i sagerne.

Udover strafforfølgning af forbrydelser har anklagemyndigheden også til opgave at sikre legaliteten og kvaliteten af politiets arbejde og at sikre, at politiets efterforskning tilrettelægges, således at straffesager behandles grundigt og så hurtigt som muligt.

For at nå denne overordnede målsætning har anklagemyndigheden fastlagt tre hovedkrav til straffesagsbehandlingen: kvalitet, effektivitet og legalitet.

Kvalitetskravet indebærer, at anklagemyndigheden skal løse sine opgaver med den højeste faglige kvalitet og til stadighed skal arbejde med at forbedre kvaliteten i opgaveløsningen. Anklagemyndigheden skal sikre konsekvens i retsanvendelsen og sikre et reaktionsmønster, der er præget af en høj grad af forudsigelighed, således at ensartede lovovertrædelser behandles ens. Et højt kompetenceniveau og systematisk opsamling, bearbejdning og formidling af viden i hele anklagemyndigheden skal bidrage til en ensartet og højt kvalificeret behandling af sagerne.

Effektivitetskravet indebærer, at anklagemyndigheden til stadighed skal have opmærksomheden rettet mod bl.a. styring af ressourcer og resultater, optimering af sagsgange, målrettet brug af IT og en hensigtsmæssig organisering af anklagemyndighedens arbejde og arbejdsprocesser med henblik på at sikre, at ressourcerne udnyttes på den bedst mulige måde og under iagttagelse af den fornødne hurtighed. Det skal herunder sikres, at der er en sammenhæng mellem de ressourcer, der afsættes til efterforskning og retsforfølgning.

Legalitetskravet indebærer, at det er en central opgave for anklagemyndigheden at sikre legaliteten og kvaliteten af politiets arbejde. Det tætte samarbejde mellem politi og anklagemyndighed i politikredsene muliggør en smidig og effektiv behandling af straffesagerne, og den daglige kontakt er et væsentligt led i legalitetssikringen. Et godt og tæt samarbejde forudsætter en gensidig respekt for de forskellige roller, som politiet og anklagemyndigheden varetager under strafforfølgningen. Der skal derfor fokuseres på at sikre et effektivt samspil mellem politiet og anklagemyndigheden baseret på fælles resultatmål og gensidig respekt og på at skabe en velfungerende legalitetssikring i alle dele af politikredsen.

Anklagemyndigheden skal i øvrigt ved tilrettelæggelsen og prioriteringen af straffesagsbehandlingen medinddrage de overordnede mål, der måtte være fastsat af Justitsministeriet, Rigsadvokaten, i eventuelle flerårsaftaler for politiet samt i de resultatkontrakter, som Rigspolitichefen og Rigsadvokaten indgår med politidirektørerne og statsadvokaterne.

4. Organiseringen af anklagemyndighedens legalitets- og kvalitetssikring m.v.

4.1. Indledning

Politikredsreformen indebærer, at samarbejdet mellem politiet og anklagemyndigheden skal fungere under nye vilkår. Anklagerne bliver som udgangspunkt samlet på hovedstationerne, mens politiet også vil være fordelt på en række lokalpolitistationer.

Der skal etableres en ordning, som sikrer, at samarbejdet mellem politipersonale og anklagere også fungerer i de nye store politikredse. Der skal fortsat være en legalitetskultur med fælles grundholdninger hos politi og anklagemyndighed. Det forudsætter, at der er en klar opgavefordeling og gensidig respekt for de forskellige roller, som politiet og anklagemyndigheden varetager under strafforfølgningen.

Derfor skal de enkelte politikredse udarbejde lokale retningslinier, som sikrer et effektivt samarbejde mellem anklagere og politipersonale baseret på en klar rollefordeling. Kredsene skal endvidere opbygge et velfungerende system til legalitets- og kvalitetssikring (egenkontrol), som efterleves i praksis.

Anklagemyndighedens arbejde med legalitetssikring skal endvidere generelt styrkes i forbindelse med reformen. Der skal således arbejdes målrettet med legalitetssikring i hele anklagemyndigheden. Legalitetssikringen skal være systematisk og strategisk, og der skal følges op på indsatsen.

Anklagemyndigheden har på denne baggrund udarbejdet en udviklingsplan for 2007-2009, hvori der er foretaget en udmøntning af hovedkravene om kvalitet, effektivitet og legalitet til konkrete mål og indsatsområder for anklagemyndigheden. Til hvert mål knytter sig en række indikatorer og målepunkter, som skal dokumentere, om målene også nås, og som i givet fald kan danne grundlag for tilpasning og korrektioner undervejs.

H ovedkravet om kvalitet omfatter bl.a. et kvalitetsprojekt, der skal tilvejebringe en model for løbende arbejde med faglig kvalitet og læring i anklagemyndigheden.

H ovedkravet om effektivitet omfatter bl.a. et r essourceoptimeringsprojekt, der skal identificere muligheder for optimering af sagsgange med henblik på udvikling af ensartede og effektive sagsgange.

H ovedkravet om legalitet omfatter bl.a. nedsættelse af et fagudvalg for legalitetsikring og udvikling af et system til afrapportering af og dokumentation for arbejdet med legalitetskontrollen.

Der er i Udviklingsplanen for Anklagemyndigheden 2007-2009 fastsat nærmere målsætninger for, hvornår projekterne skal være afsluttede.

4.2. Anklagemyndighedens landsdækkende fagudvalg

Med henblik på at sikre en ensartet og hurtig sagsbehandling af høj faglig kvalitet i hele landet etableres pr. 1. januar 2007 en række fagudvalg, som vil skulle drøfte konkrete og aktuelle problemstillinger.

Fagudvalgene vil således muliggøre, at der sikres en hurtig og effektiv problemløsning med inddragelse af ekspertise inden for det eller de relevante fagudvalg. Udvalgene får endvidere ansvaret for systematisk at indsamle, bearbejde og formidle viden om praksis mv. Denne viden skal gøres let tilgængelig for alle medarbejdere i anklagemyndigheden og vil dermed kunne bidrage til at opnå en ensartet og kvalificeret behandling af sagerne. De enkelte fagudvalg vil således bl.a. skulle udarbejde undervisningsmateriale og medvirke til at fastsætte retningslinier for sagsgange mv. inden for udvalgets fagområde.

Med udgangspunkt i modellen for organisering af anklagemyndigheden i politikredsene etableres fagudvalg med en specialisering svarende til strukturen for politiadvokaturerne i politikredsene, dvs. inden for retsområderne personfarlig kriminalitet, økonomisk kriminalitet, organiseret kriminalitet og særlovskriminalitet. Endvidere etableres et fagudvalg for internationale sager, et fagudvalg for straffeproces og et fagudvalg for legalitetssikring mv., jf. herved nedenfor.

4.3. Fagudvalget for legalitetssikring m.v.

For at sikre den overordnede koordinering, kvalitet og vidensudveksling i legalitetssikringen nedsættes der et landsdækkende fagudvalg med repræsentation af de, der er ansvarlige for legalitetssikringen i politikredsene, statsadvokaturer og rigsadvokaturen.

Fagudvalget for legalitetssikring skal bl.a. medvirke ved udarbejdelsen af en årlig indsatsplan for legalitetskontrollen i hele anklagemyndigheden med tematiserede fokusområder. Det skal endvidere deltage i en række større projekter, der bl.a. omfatter udarbejdelse af en strategi for legalitetskontrollen og udvikling af et system til afrapportering af og dokumentation for arbejdet med legalitetskontrollen.

5. Politikredsenes interne legalitets- og kvalitetssikring (egenkontrol)

5.1. Mål

Politidirektøren har det overordnede ansvar for sikre, at straffesagsbehandlingen i hele politikredsen gennemføres med den fornødne kvalitet, effektivitet og legalitet. Politidirektøren har således ansvaret for at sikre kvaliteten og legaliteten af politiets arbejde og at sikre, at politiets efterforskning tilrettelægges, så straffesagerne behandles så grundigt og så hurtigt som muligt. Politidirektøren har endvidere ansvaret for at sikre, at den lokale anklagemyndighed lever op til de krav, der følger af afsnit 3.2.

Politidirektøren skal ved tilrettelæggelsen og prioriteringen af straffesagsbehandlingen medinddrage de overordnede mål, der måtte være fastsat af Justitsministeriet og Rigsadvokaten, i eventuelle flerårsaftaler for politiet og i den resultatkontrakt med indsatsmål vedrørende bl.a. kvalitet og effektivitet i straffesagsbehandlingen, der er indgået med Rigspolitichefen og Rigsadvokaten.

Politidirektøren skal i den forbindelse opfylde de kvalitetsmål for sagsbehandlingen, herunder vedrørende sagsbehandlingstiden, der fremgår af instruktioner fra Justitsministeriet, Rigsadvokaten og vedkommende statsadvokat.

Politidirektøren skal endvidere opbygge et velfungerende system til egenkontrol, der efterleves i praksis.

5.2. Midler

5.2.1. Indledning

Det nære samarbejde i politikredsene mellem politiet og anklagemyndigheden muliggør en smidig og effektiv behandling af straffesagerne, hvor politipersonale og anklagere løbende kan drøfte tilrettelæggelsen af sagerne. Samtidig er den tætte daglige kontakt mellem anklagere og politipersonale et vigtigt led i anklagemyndighedens arbejde med at sikre legaliteten og kvaliteten af politiets arbejde.

Politidirektøren skal gennem fastsættelse af interne retningslinjer og gennem den interne legalitets- og kvalitetssikring sikre, at de fastsatte retningslinjer følges med henblik på opfyldelse af kravene om kvalitet, effektivitet og legalitet i politikredsens straffesagsbehandling. Politidirektøren skal endvidere sikre, at der foretages den nødvendige opfølgning ved afvigelser fra de fastsatte retningslinjer.

Politidirektøren skal herved fastsætte nærmere retningslinjer for sagsbehandlingen, herunder overordnede retningslinjer for ansvaret for straffesagsbehandlingen og kompetenceforhold, visitation og prioritering, sagsgange, sagsbehandlingstider, fremadrettet og bagudrettet legalitets- og kvalitetssikring mv.

5.2.2. Overordnede retningslinjer for ansvaret for straffesagsbehandlingen

Politidirektøren skal fastsætte retningslinjer for fordelingen af ansvaret for straffesagsbehandlingen, herunder med henblik på at sikre, at straffesagerne er hensigtsmæssigt fordelt mellem politikredsens afdelinger, og at der foretages den fornødne prioritering af sagerne.

5.2.3. Visitation og prioritering mv.

Politidirektøren skal sikre, at der hurtigst muligt efter modtagelsen af en anmeldelse foretages en første gennemgang (visitation) af sagen med henblik på at placere sagen i den rette afdeling, og at der træffes afgørelse om, hvilke sagsbehandlingsskridt anmeldelsen giver anledning til, herunder om der skal indledes efterforskning. Der skal endvidere træffes bestemmelse om, hvorledes sagens behandling skal prioriteres såvel i forhold til andre sager som til kapaciteten i de afdelinger, der efterforsker straffesager, og i den lokale anklagemyndighed.

Ved anmeldelser af mere kompliceret karakter eller vedrørende forhold, som må forventes at kræve mere omfattende efterforskning eller iværksættelse af særlige efterforskningsskridt, skal den lokale anklagemyndigheds juridiske personale deltage i visitationen. Den lokale anklagemyndigheds juridiske personale skal i øvrigt så tidligt som muligt involveres i behandlingen af sådanne sager.

5.2.4. Sagsbehandlingstider

Politidirektøren skal sikre, at de krav til sagsbehandlingstider, der er fastsat, overholdes. Målene kan udover ved lov være fastsat centralt. Herudover skal der om fornødent fastsættes lokale mål for sagsbehandlingstiden vedrørende visse kategorier af sager, der har særlig betydning for borgernes tryghedsfølelse og retsbevidsthed.

5.2.5. Sagsgange

Politidirektøren skal udarbejde retningslinier for sagsgangene, som sikrer, at disse er tilrettelagt på en sådan måde, at unødvendige sagsvandringer undgås, og at forelæggelse af sagen for andre myndigheder så vidt muligt sker samtidig med sagens behandling.

5.2.6. Afgørelseskompetence mv.

Politidirektøren skal udarbejde retningslinier for, hvem der har kompetence til at afvise anmeldelser, indstille en påbegyndt efterforskning og i øvrigt træffe afgørelser vedrørende sagens behandling, herunder om foretagelse af mere vidtgående eller omkostningstunge efterforskningsskridt, anvendelse af særlige straffeprocessuelle tvangsindgreb eller fremsættelse af retsanmodninger til udenlandske myndigheder.

Kompetencen til at opgive påtale efter retsplejelovens § 721, at afvise efterforskningen efter retsplejelovens § 749, stk. 1, at indstille efterforskningen efter retsplejelovens § 749, stk. 2, og til at meddele tiltalefrafald efter retsplejelovens § 722 tilkommer som overvejende hovedregel den lokale anklagemyndigheds juridisk uddannede personale.

Anmeldelser, der er åbenbart grundløse, eller hvor det anmeldte åbenbart ikke er strafbart, kan afvises af politiuddannet personale eller kontorpersonale, der er beskæftiget med at modtage anmeldelsen. Sigtelser, f.eks. i forbindelse med visitation for euforiserende stoffer, der viser sig åbenbart grundløse, kan på tilsvarende måde opgives af politiuddannet personale.

Herudover kan politidirektøren på visse konkrete sagsområder bemyndige særligt udpegede medarbejdere, herunder blandt det politiuddannede personale, der i medfør af retsplejelovens § 104 er tilknyttet den lokale anklagemyndighed, eller andre medarbejdere med de nødvendige uddannelsesmæssige og personlige forudsætninger til at afgøre sager efter retsplejelovens § 721 og § 749. Konkrete sagsområder, hvor der kan ske delegation omfatter f.eks. færdselsområdet og mindre alvorlige straffesager, så som hærværk, brugstyveri, butikstyveri og andre mindre alvorlige berigelsesforbrydelser. ”Mindre alvorlige straffesager” omfatter f.eks. ikke voldssager og lignende og sager, der er omfattet af særlige indberetnings- og kontrolordninger mv.

Politidirektøren skal sikre, at der føres den nødvendige juridiske kontrol med de sagsområder, der uddelegeres til ikke juridisk uddannet personale.

5.2.7. Anklagervirksomhed

Efter retsplejelovens § 104, stk. 1, varetager politidirektørerne og de offentlige anklagere, der er ansat hos disse, udførelsen af straffesager ved byretterne med de undtagelser, der følger af retsplejeloven.

Herudover kan politidirektøren i medfør af retsplejelovens § 104, stk. 1, bemyndige andre ansatte til at varetage udførelsen af straffesager ved byretterne. Der kan efter denne bestemmelse udpeges polititjenestemænd, der har de nødvendige uddannelsesmæssige forudsætninger, til at virke som anklagere i mindre komplicerede straffesager ved byretterne.

Begæringer til retten om iværksættelse eller godkendelse af tvangsindgreb forelægges i alle tilfælde som udgangspunkt for retten af anklagemyndighedens juridiske personale.

Politidirektøren skal udarbejde retningslinjer for håndteringen af arrestantsager mv.

Politidirektøren har endvidere ansvaret for den daglige kontrol med at kvalitetssikre anklagernes arbejde, f.eks. i forbindelse med afgørelse af tiltalespørgsmålet, fuldbyrdelse af domme i straffesager og i forbindelse med gennemgangen af frifindende domme.

5.2.8. Fremadrettet legalitets- og kvalitetssikring

Det tætte samarbejde mellem politiets efterforskere og den lokale anklagemyndigheds juridiske personale muliggør en smidig og effektiv behandling af straffesagerne, og den daglige kontakt er et væsentligt led i legalitets- og kvalitets sikringen af straffesagsbehandlingen.

Et godt og tæt samarbejde forudsætter en gensidig respekt for de forskellige roller, som politiet og anklagemyndigheden varetager under strafforfølgningen. Større politikredse med lokalpolitistationer må ikke betyde, at det tætte samarbejde forringes. Der skal derfor fokuseres på at sikre et effektivt samspil mellem politi og anklagemyndighed baseret på fælles resultatmål og gensidig respekt og med henblik på at skabe en velfungerende legalitetssikring i alle dele af politikredsen.

Politidirektøren skal gennem fremadrettet indsats og ved i det hele at kvalitetssikre behandlingen af straffesagerne og retsarbejdet gennem jævnlige stikprøver sikre, at sagerne har den fornødne kvalitet, herunder at breve til sagens parter, bødeforelæg og anklageskrifter m.v. er korrekt og forståeligt udformede og i overensstemmelse med forvaltningslovens og retsplejelovens regler, og at bødeforelæg fastsættes i overensstemmelse med de fastlagte takster m.v.

Politidirektøren skal fastsætte retningslinier for den løbende evaluering af og opfølgning på behandlingen af straffesager med hensyn til kvalitet, effektivitet og legalitet i politikredsens straffesagsbehandling.

5.2.9. Straffesagens afslutning

Politidirektøren skal fastsætte retningslinier for den afsluttende behandling af straffesager, herunder med hensyn til opbevaring, udlevering og destruktion af koster, beslaglagte genstande og af særligt efterforskningsmateriale.

5.3. Egenkontrol og dokumentation

5.3.1. Indledning

Politidirektøren skal organisere tilsynet med politikredsens straffesagsbehandling på en sådan måde, at legalitets- og kvalitetssikringen af straffesagsbehandlingen omfatter hele politikredsen, herunder samtlige afdelinger og lokalpolitistationer, der behandler straffesager. Politidirektøren skal fastsætte mål for hyppigheden af tilsyn med afdelinger og lokalpolitistationer, udfærdigelse af kvalitetssikringsrapporter mv.

Politidirektøren kan bemyndige chefanklageren til som overordnet ansvarlig at tilrettelægge og koordinere legalitets- og kvalitetssikringen af politikredsens straffesagsbehandling og sikre dokumentation for udførte kontroller mv.

5.3.2. Overordnede retningslinjer for kvalitetskontrollen

Politidirektøren fastsætter til opfyldelse af kravene om kvalitet, effektivitet og legalitet i politikredsens straffesagsbehandling retningslinjer for gennemførelsen af den interne legalitets- og kvalitetssikring og dokumentation for gennemførelsen heraf, herunder bl.a. brugen af døgnrapporter, lister fra sagsbehandlings- og ledelsesinformationssystemer og stikprøvekontroller mv. som led i kontrollen med straffesagsbehandlingen.

Det påhviler politidirektøren at sikre, at sagsgangene tilrettelægges således, at der også i forbindelse med den daglige straffesagsbehandling kan ske en løbende indsamling af oplysninger af særlig interesse for legalitets- og kvalitetskontrollen med straffesagsbehandlingen, herunder eventuelle sager om politikredsens brug af straffeprocessuelle tvangsindgreb, udfaldet af behandlingen af erstatningssager, frifindende domme, omgørelsessager, klagefrekvens og eventuelle ombudsmandssager eller indberetninger fra domstolene, politiklagenævnssager og politikredsens indberetninger til statsadvokaten og Rigsadvokaten mv.

5.3.3. Eksempler på særlige indsatsområder for legalitets- og kvalitetssikringen

Politidirektøren har en særlig forpligtelse til at føre kontrol med, at betingelserne for, at tvangsindgreb som f.eks. anholdelse, ransagning mv., er opfyldt, og for at frihedsberøvelser ikke udstrækkes længere end nødvendigt. Der udføres daglig kontrol med frihedsberøvede, herunder navnlig tilsyn med udstrækningen af frihedsberøvelsen af varetægtsarrestanter og eventuelle varetægtsarrestanter, der er isolationsfængslede.

Politidirektøren har endvidere en særlig forpligtelse til at føre kontrol med sager, der afsluttes, fordi der ikke er (yderligere) efterforskningsmuligheder, opfyldelse af målsætninger for sagsbehandlingstider, langvarige sigtelser, antallet af ubehandlede sager, herunder hos den enkelte medarbejder eller afdeling, og at der ikke er sager under behandling, som burde afsluttes.

5.3.4. Dokumentation og interne tilsynsrapporter (”kvalitetssikringsrapport”)

Politidirektøren skal kunne dokumentere, at der foretages den nødvendige legalitets- og kvalitetskontrol. Der skal i den forbindelse opbygges et velfungerende system til egenkontrollen og etableres kontrolprocedurer, der sikrer, at kontroller løbende udføres, og at de udførte kontroller samt de bemærkninger, de giver anledning til, registreres.

Den af politidirektøren udpegede daglige tilsynsansvarlige, jf. afsnit 5.3.1., udarbejder jævnligt rapporter om tilsynet med politikredsens straffesagsbehandling med en vurdering af status for politikredsens legalitets- og kvalitetssikring og hvilke skridt, der bør foretages i anledning af eventuelle afvigelser fra de fastsatte retningslinjer. Der kan herunder f.eks. foretages analyser af politikredsens brug af tvangsindgreb mv.

Tilsynsrapporten sendes til politidirektøren med eventuelle anbefalinger om justering af de interne retningslinjer eller i politikredsens strategier. Politidirektøren har ansvaret for, at der i fornødent omfang følges op på den tilsynsansvarliges anbefalinger.

Rapporterne sendes kvartalsvis til statsadvokaten. Det anføres ved fremsendelsen til statsadvokaten, hvad der måtte være resultatet af den interne legalitets- og kvalitetssikring, herunder hvilke skridt der måtte være foretaget i forbindelse med den nødvendige opfølgning ved afvigelser fra de fastsatte retningslinjer.

6. Statsadvokatens tilsyn med politidirektørens behandling af straffesager m.v. (den eksterne legalitets- og kvalitetssikring)

6.1. Mål

Statsadvokaten fører efter retsplejelovens § 101, stk. 2, tilsyn med politidirektørens behandling af straffesager og behandler klager over afgørelser truffet af politidirektøren vedrørende strafforfølgning. Statsadvokaten fører endvidere tilsyn med politidirektørens behandling af visse andre klagesager, herunder sager efter bortvisningsloven m.v.

Statsadvokaten varetager i forbindelse med tilsynet med politidirektørens behandling af straffesager m.v. den eksterne kontrol med politikredsens egen legalitets- og kvalitetssikring.

Det indgår som et centralt element i tilsynet, at statsadvokaten foretager den fornødne vurdering af effektiviteten af politikredsens systemer til og retningslinier for egenkontrollen, herunder om der er en v elfungerende legalitets- og kvalitetssikring i alle politikredsens afdelinger og lokalpolitistationer, og ledelsens opfølgning og korrektion ved afvigelser fra de fastsatte retningslinier mv. Det indgår heri, at s tatsadvokaten foretager en vurdering af såvel afgørelsernes kvalitet som en vurdering af effektiviteten og legaliteten i straffesagsbehandlingen.

Målet er, at statsadvokaten til enhver tid har et indgående kendskab til forholdene i den enkelte politikreds. Det er i forbindelse med politikredsreformen forudsat, at de nye, større kredse også for så vidt angår de regionale statsadvokaters tilsyn med straffesagsbehandlingen i politikredsene indebærer et behov for en styrket indsats.

Statsadvokaten skal i den forbindelse opfylde de kvalitetsmål for sagsbehandlingen, herunder vedrørende sagsbehandlingstiden, der fremgår af instruktioner fra Justitsministeriet og Rigsadvokaten.

6.2. Midler

6.2.1. Indledning

Statsadvokatens tilsyn med politikredsens behandling af straffesager sker gennem den daglige sagsbehandling, drøftelser med politidirektøren og chefanklageren om konkrete sager og sagsområder, varetagelsen af indberetningsordninger, behandlingen af politikredsens interne tilsynsrapporter og indberetninger samt statsadvokatens egentlige tilsyn i politikredsen mv.

6.2.2. Det daglige tilsyn med politikredsens straffesagsbehandling

Statsadvokaten skal i forbindelse med den almindelige sagsbehandling af straffesager og klagesager mv. fra politikredsen vurdere, om straffesagsbehandlingen i hele politikredsen gennemføres med den fornødne kvalitet, effektivitet og legalitet.

Statsadvokaten vurderer i den forbindelse, om politikredsens sagsbehandling lever op til de fastsatte krav, eller om der er anledning til at drøfte sagsbehandlingen eller tilrettelæggelsen af denne med politidirektøren eller chefanklageren. Dette gælder tilsvarende ved gennemgangen af de kvartalsvise rapporter om status for legalitets- og kvalitetskontrollen i politikredsen, herunder den aktuelle sagsbeholdning og effektiviteten i sagsgennemstrømningen.

Af mere generel karakter følges politikredsens implementering af ny lovgivning og administrative forskrifter fra Justitsministeriet eller Rigsadvokaten.

Som et centralt led i statsadvokatens daglige tilsyn vurderes politikredsens interne sags- og forretningsgange, herunder kompetenceforhold og delegation af afgørelseskompetence mv.

Statsadvokaten vurderer endvidere i forbindelse med den daglige sagsbehandling, om politikredsens interne legalitets- og kvalitetssikring (egenkontrol) er velfungerende, herunder med henblik på korrektion ved afvigelser fra politikredsens retningslinier.

Statsadvokaten kan i den forbindelse anmode om indsendelse af yderligere materiale fra politidirektøren eller eventuelt foretage en egentlig gennemgang af konkrete sager.

6.2.3. Statsadvokatens tilsyn i politikredsen

Statsadvokatens tilsyn i politikredsen har til formål at give grundlag for en vurdering af, om straffesagsbehandlingen i hele politikredsen gennemføres med den fornødne kvalitet, effektivitet og legalitet.

Statsadvokatens skal herunder påse, at politidirektøren har opbygget et velfungerende system til legalitets- og kvalitetssikringen, der efterleves i praksis, herunder således at der foretages den nødvendige opfølgning ved afvigelser fra de fastsatte retningslinjer.

Statsadvokaten foretager årlige tilsyn i hver politikreds.

Tilsynet i politikredsen kan bestå i en mere omfattende gennemgang af politikredsens straffesagsbehandling med fokus på, at straffesagsbehandlingen i politikredsen lever op til de fastsatte krav, herunder i samspillet mellem politiet og anklagemyndigheden. Statsadvokaten skal sikre sig, at politidirektøren foretager den fornødne prioritering af opgaverne og skal tillige sikre sig, at der i politikredsen er særlig opmærksomhed rettet mod konkrete, aktuelt opprioriterede sagsområder.

Ved en gennemgang af de konkrete sager gælder ligeledes, at opmærksomheden i særlig grad bør være henledt på legalitetskontrol, tidsforbrug, hensigtsmæssige sagsgange og forvaltningsretlige spørgsmål, herunder begrundelseskrav, klagevejledning og partshøring mv.

Tilsynet kan også koncentreres til at angå et eller flere konkrete temaer. Emner for et tematiseret tilsyn kan eksempelvis være politikredsenes håndtering af anmeldelser i store sager, herunder anmeldelser fra særmyndigheder, arbejdstilrettelæggelsen i anklagemyndigheden, sagsgange og procedurer, sagsporteføljen sammenholdt med politikredsens normativ til behandling af straffesager, sagsbehandlingen og sagsbehandlingstiden i udvalgte sagskategorier, anholdelsespraksis, anvendelsen af straffeprocessuelle tvangsindgreb, herunder anvendelsen og udstrækningen af varetægtsfængsling og varetægtsfængsling i isolation, håndtering af forkyndelser af ankemeddelelser og stævninger eller andre aktuelle emner.

Statsadvokaten kan gennemføre tematiserede tilsyn i begge politikredse på en gang med henblik på sammenligning af sagsbehandlingstider og tilrettelæggelsen af sagsbehandlingen og med henblik på vurdering af eventuelle forskelle i straffesagsbehandlingen på et eller flere områder, f.eks. anvendelsen af tvangsindgreb, herunder varetægtsfængsling i isolation.

Endvidere kan to eller flere statsadvokater samarbejde om gennemførelsen af en tværgående undersøgelser i flere politikredse med henblik på vurdering af eventuelle lokale eller regionale forskelle i straffesagsbehandlingen og med henblik på vurdering af den bedste sagshåndtering (”best practice”) på et givet sagsområde i et antal politikredse. Tværgående tilsyn kan drøftes i fagudvalget vedrørende legalitetssikring mv.

I forbindelse med gennemførelsen af et tilsyn i politikredsen bør der - udover drøftelser med politidirektøren, vicepolitidirektøren og chefanklageren - endvidere være mulighed for samtaler med den lokale anklagemyndigheds øvrige medarbejdere, chefpolitiinspektøren, linjecheferne og tillidsrepræsentanterne for de enkelte personalegrupper i politikredsen.

Statsadvokaten skal sikre sig, at politidirektøren benytter de kontrolmuligheder, der er indeholdt i politiets sagsbehandlings- og ledelsesinformationssystemer blandt andet til belysning af sagsbehandlingstider og aktuelle antal uekspederede sager, herunder hos den enkelte medarbejder eller afdeling. Statsadvokaten kan anmode om at modtage udtræk af disse registre og politidirektørens egne tilsynsrapporter mv. ledsaget af politidirektørens bemærkninger. Efter en konkret vurdering kan der være anledning til at foretage en egentlig gennemgang af konkrete sager.

Statsadvokaten skal sikre sig, at der i politikredsen findes retningslinier som anført i afsnit 5.2., og at disse retningslinjer er fyldestgørende og i overensstemmelse med retningslinjerne i denne meddelelse.

6.3. Dokumentation

Statsadvokaten skal til enhver tid for hver enkelt politikreds kunne dokumentere, hvilke tilsynsforanstaltninger, der er foretaget.

Det påhviler s tatsadvokaten at sikre, at sagsgangene tilrettelægges således, at der i forbindelse med den daglige sagsbehandling kan ske en løbende indsamling af oplysninger af særlig interesse for legalitets- og kvalitetskontrollen med politikredsenes straffesagsbehandling og politikredsens generelle administration af straffesagsområdet, herunder eventuelle sager om politikredsens brug af straffeprocessuelle tvangsindgreb, udfaldet af behandlingen af erstatningssager, frifindende domme, omgørelsessager, klagefrekvens og eventuelle ombudsmandssager eller indberetninger fra domstolene, opfølgning på indberetningsordninger, forelagte sager, retssager og politiklagenævnssager mv.

Statsadvokaten skal i forbindelse med det daglige tilsyn med politikredsene, der foregår i forbindelse med behandlingen af konkrete sager, registrere eventuelle sagsbehandlingsfejl eller uhensigtsmæssigheder, og følge op på konstaterede fejl og uhensigtsmæssigheder over for politidirektøren.

Statsadvokaten udarbejder løbende rapporter om det daglige tilsyn med politikredsens straffesagsbehandling med en vurdering af status for politikredsens legalitets- og kvalitetssikring, herunder hvilke skridt der er foretaget i anledning af eventuelle afvigelser fra de fastsatte retningslinjer mv.

Rapporterne sendes halvårligt til Rigsadvokaten. Det anføres ved fremsendelsen til Rigsadvokaten, hvad der måtte være resultatet af den eksterne legalitets- og kvalitetssikring, herunder hvilke skridt der måtte være foretaget af politidirektøren eller statsadvokaten i forbindelse med opfølgning ved afvigelser fra de fastsatte retningslinjer.

Statsadvokaten udarbejder endvidere særskilte rapporter om egentlige tilsyn i politikredsen. Sager og emner, der har været genstand for særlige undersøgelser eller drøftelser med ledelsen i kredsen skal fremgå af rapporten. Det skal endvidere anføres, hvilke medarbejdere, der har været ført samtaler med. Der henvises i øvrigt til pkt. 8.

Statsadvokaten udarbejder tilsvarende rapporter om indsatser på særlige områder. Disse rapporter indsendes ligeledes til Rigsadvokaten.

7. Rigspolitichefens tilsyn med politidirektørerne (politiets interne revision)

Politiets interne revision gennemføres i overensstemmelse med aftale af 1. april 2005 mellem rigsrevisor og justitsministeren om politiets interne revision (§ 9-aftalen) af politiets regnskab og forvaltning, herunder politikredsenes, anklagemyndigheden og Rigspolitiets samlede regnskab.

Revisionssektionen har ansvaret for den samlede interne revisionsindsats i politiet og anklagemyndigheden. Revisionssektionen er placeret som en selvstændig enhed under Rigspolitichefen og ledes af en revisionschef. Revisionssektionen udfører revisionen af politiets regnskab og forvaltning, herunder politikredsenes, anklagemyndighedens og Rigspolitiets samlede regnskab og rapporterer til Rigspolitichefen og til Rigsrevisionen.

Inspektioner fra Rigspolitichefens Personaleafdeling gennemføres som et led i Rigspolitichefens generelle tilsynspligt, jf. retsplejelovens § 109, stk. 2.

8. Afslutning

For at sikre et effektivt tilsyn med politikredsene og for at opnå en større integration mellem Rigspolitichefens inspektioner og de regionale statsadvokaters tilsyn er der truffet aftale om udveksling af de pågældende myndigheders inspektions- og tilsynsrapporter. Rapporterne sendes endvidere til Rigsadvokaten.

9. Ikrafttræden og mv.

9.1. Denne meddelelse træder i kraft den 1. januar 2007 og afløser RM 4/2004 af 21. december 2004 om Kvalitetssikring af og tilsynet med straffesagsbehandlingen i politikredsene. Bilagene til Meddelelse 4/2004 forbliver i kraft indtil videre med de ændringer, der følger af denne meddelelse.

9.2. F agudvalget for legalitetssikring mv. afgiver indstilling til Rigsadvokaten om fastsættelse af nærmere retningslinjer til afløsning af b ilagene til RM 4/2004.

Henning Fode

Rigsadvokaten, den 22. december 2006

Henning Fode