Klageveje for afgørelser om aktindsigt

Bilag 1

Endelig redegørelse af 15. maj 2006 i sagen vedrørende Skatteministeriets (departementets) kompetence til at behandle klager over (nu) Skat efter 1. november 2005, j.nr. 2006-0189-209

Den 22. december 2005 sendte jeg en klage fra A videre til Skatteministeriet (mit j.nr. 2005-4065-209). A havde klaget til mig over Told- og Skattestyrelsens behandling af hans klage over sagsbehandlingen i X Kommune.

Jeg vejledte A om at ombudsmanden ikke kan behandle klager over forhold der kan indbringes for en højere forvaltningsmyndighed før denne myndighed har truffet afgørelse (§ 14 i ombudsmandsloven).

Endvidere henviste jeg til at skatteforvaltningsloven trådte i kraft den 1. november 2005, og at skattemyndighederne med denne lov var blevet ændret til en statslig skatteforvaltning i to niveauer; nærmere bestemt til en enhedsforvaltning (Skat) og Skatteministeriet (departementet).

Jeg orienterede i den forbindelse A om § 14, stk. 2, i skatteforvaltningsloven hvorefter skatteministeren i visse tilfælde vil kunne fastsætte regler om retten til at klage over Skats afgørelser.

Jeg henviste til forarbejderne til § 14, stk. 2, i skatteforvaltningsloven og præciserede i forlængelse heraf at Skat og Skatteministeriets departement er to forskellige myndigheder, og at Skatteministeriet som overordnet myndighed kan behandle klager over Skats sagsbehandling i den udstrækning der ikke i lovgivningen er fastsat en anden klagevej. Jeg tilføjede at skatteministeren i øvrigt ikke havde udnyttet bemyndigelsen i § 14, stk. 2, til at afskære klage til ministeren over Skat. Derfor oversendte jeg A's klage til Skatteministeriets departement.

Jeg kan supplerende oplyse at der ikke med min oversendelse i A's sag lå en tilkendegivelse om at der rent faktisk i § 14, stk. 2, i skatteforvaltningsloven vil være hjemmel til at afskære klager over (nu) Skats sagsbehandling.

Den 11. januar 2006 skrev Skatteministeriet bl.a. følgende til mig

"... Det fremgår af oversendelsesbrevet, at Ombudsmanden har meddelt A, at man anser de to klageskrivelser for at udgøre en klage over Told- og Skattestyrelsens behandling af hans tidligere klage over sagsbehandlingen i X Kommune.

Det fremgår videre af oversendelsesskrivelsen, at baggrunden herfor er, at Folketingets Ombudsmand anser Skatteministeriet for at være klageinstans for alle afgørelser truffet af SKAT i medfør af skatteforvaltningslovens § 14, stk. 2, dog kun i den udstrækning, der ikke i lovgivningen er fastsat en anden klagevej.

Skatteministeriet finder ikke at have kompetence til at behandle klagen, jf. nedenstående redegørelse.

Skatteministeriet er indledningsvis enig med Folketingets Ombudsmand i, at SKAT og Skatteministeriet (departementet) er to forskellige myndigheder. Skatteministeriet (departementet) ville derfor som overordnet myndighed have været klageinstans for afgørelser truffet af SKAT, hvis der ikke ved lov var fastsat en anden klagevej. Imidlertid fastsætter skatteforvaltningsloven andre klageveje. I skatteforvaltningslovens § 11, stk. 1, nr. 1, er det fastsat, at Landsskatteretten er klageinstans for afgørelser truffet af told- og skatteforvaltningen (SKAT).

Skatteforvaltningsloven og etableringen af enhedsforvaltningen SKAT i tilknytning hertil har først virkning fra den 1. november 2005, jf. skatteforvaltningslovens § 62, stk. 2. Det fremgår af den oversendte korrespondance, at A ikke har korresponderet med Told- og Skattestyrelsen/SKAT efter den 1. november 2005. Dette er bekræftet af SKAT Hovedcentret. Skatteministeriet finder under disse omstændigheder, at spørgsmålet om de kompetencemæssige forhold i sagen må behandles efter de regler, der var gældende forud for den 1. november 2005.

Frem til den 1. november 2005 gjaldt bekendtgørelse nr. 520 af 25. juni 2002 om myndighedsinddeling og sagsudlægning. Ifølge dennes § 26, nr. 4, kan bl.a. "Told- og Skattestyrelsens stillingtagen til spørgsmål om sagsbehandling" ikke påklages administrativt.

Det fremgår af de medsendte bilag, at A's korrespondance med Told- og Skattestyrelsen har angået diverse forhold af sagsbehandlingsmæssig karakter hidrørende fra sagsbehandlingen i X kommune, skatteankenævnet og - så vidt ses - ToldSkat Y. Det er herefter Skatteministeriets vurdering, at Told- og Skattestyrelsens svar til A ikke kunne påklages til anden administrativ myndighed, herunder Skatteministeriets departement, dengang svarene blev afgivet.

Endvidere finder Skatteministeriet ikke belæg i skatteforvaltningsloven for, at sager, der er afsluttet af Told- og Skattestyrelsen som sidste administrative klageinstans forud for den 1. november 2005, skulle kunne indbringes for anden administrativ myndighed efter den 1. november 2005. Denne opfattelse beror på en modsætningsslutning fra overgangsreglen i lovens § 62, stk. 5, der omhandler uafsluttede klagesager pr. 1. november 2005."

Den 27. januar 2006 afgav jeg en foreløbig redegørelse om sagen og udtalte i den forbindelse følgende

" Ombudsmandens foreløbige udtalelse

Indledningsvis må jeg slå fast at Skat og Skatteministeriets departement er to forskellige myndigheder og at departementet er en overordnet myndighed i forhold til Skat.

Det følger af en almindelig ulovbestemt retsgrundsætning - som gælder med lovskraft - at der er adgang til at klage over underordnede myndigheder til overordnede myndigheder, jf. f.eks. Karsten Loiborg m.fl., Forvaltningsret (2. udgave), 2002, s. 954 og s. 1021 (sidstnævnte henvisning angår overordnede myndigheders tilsyn med underordnede myndigheder).

Afskæring af denne klageadgang kræver udtrykkelig lovhjemmel, jf. f.eks. Karsten Loiborg m.fl., Forvaltningsret (2. udgave), 2002, s. 958ff. Det betyder at klageadgangen kan afskæres ved en lovbestemmelse eller ved en bekendtgørelse som har hjemmel i en bemyndigelsesbestemmelse i en lov som klart giver hjemmel til at udstede en bekendtgørelse som afskærer klageadgangen.

Hvis en bestemmelse som afskærer klageadgangen ophæves (hvad enten der er tale om en afskæringsregel i en lov eller i en bekendtgørelse med hjemmel i en lov), bortfalder klagebegrænsningen med virkning fra ophævelsestidspunktet. Herefter gælder den almindelige ulovbestemte retsgrundsætning om adgang til at klage over underordnede myndigheder til overordnede myndigheder igen.

Skatteministeriet har i brev af 12. december 2005 i forbindelse med den sag jeg rejste af egen drift vedrørende spørgsmål relateret til sagsudlægningsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 520 af 25. juni 2002 om myndighedsinddeling og sagsudlægning som ændret ved bekendtgørelse nr. 241 af 28. marts 2004) efter den 1. november 2005, udtalt at sagsudlægningsbekendtgørelsen blev ophævet med virkning fra den 1. november 2005 ved § 125, stk. 3, nr. 2, i lov nr. 428 af 6. juni 2005 om ændring af en række love som følge af skatteforvaltningsloven (Konsekvenser som følge af kommunalreformen). Ministeriet har i forbindelse hermed udtalt at der på baggrund af bekendtgørelsens ophævelse "ikke [er] hjemmel til at opretholde nogen del af bekendtgørelsen", og at "ingen af bestemmelserne i bekendtgørelsen kan finde anvendelse i praksis". Jeg henviser til Skatteministeriets j.nr. 2005-712-0029 og mit j.nr. 2005-4202-299. Det må herefter lægges til grund at sagsudlægningsbekendtgørelsen således ikke finder anvendelse længere - heller ikke i A's sag.

Så længe det ikke fremgår af en lovbestemmelse eller en bekendtgørelse udstedt med klar hjemmel i en lov at klager over Skats sagsbehandling ikke kan indbringes for Skatteministeriets departement, kan dette ske. Som nævnt ovenfor har jeg ikke med min oversendelse af A's klage taget stilling til om der i § 14, stk. 2, i skatteforvaltningsloven vil være hjemmel til at afskære klager over Skats sagsbehandling.

Skatteforvaltningsloven tillægger i § 11, stk. 1, nr. 1, Landsskatteretten kompetence til at afgøre klager over Skats afgørelser (bortset fra afgørelser om forskudsregistrering), medmindre andet er bestemt af skatteministeren efter § 14, stk. 2. En sådan kompetenceregel er nødvendig eftersom Landsskatteretten er en særlig, uafhængig forvaltningsmyndighed (et nævn) som - i modsætning til netop Skatteministeriets departement - står uden for det administrative hierarki. Hvis § 11, stk. 1, nr. 1, ikke fandtes, ville Landsskatteretten således ikke kunne behandle klager over Skats afgørelser. Efter min opfattelse tillægger § 11, stk. 1, nr. 1, i øvrigt alene Landsskatteretten kompetence til at behandle klager over Skats afgørelser - ikke Skats sagsbehandling. Jeg går ud fra at Skatteministeriets departement er enig i denne betragtning eftersom departementet ikke har videresendt A's klage til Landsskatteretten således som departementet ville have været forpligtet til efter § 7, stk. 2, i forvaltningsloven hvis departementet havde ment at klagen var omfattet af Landsskatterettens kompetence.

For så vidt angår ministeriets henvisning til skatteforvaltningslovens § 62, stk. 5, mener jeg at der intet grundlag er for ud fra en "modsætningsslutning" fra § 62, stk. 5, at antage at klager som falder uden for Landsskatterettens kompetence, nu ikke skulle kunne indbringes for Skatteministeriets departement. For det første angår bestemmelsen efter sin ordlyd klagesager som den 1. november 2005 fortsat verserede i ToldSkat og som falder ind under Landsskatterettens kompetence efter den 1. november 2005. § 62, stk. 5, regulerer dermed ikke kompetenceafgrænsningen mellem Landsskatteretten og Skatteministeriets departement generelt. For det andet er Landskatteretten som nævnt ovenfor en særlig, uafhængig forvaltningsmyndighed som står uden for det administrative hierarki og som det kræver lovhjemmel at tillægge kompetence.

Det er på denne baggrund min foreløbige opfattelse at Skatteministeriets departements retsopfattelse er klart uholdbar, og jeg er indstillet på at henstille at departementet behandler A's klage.

Jeg har naturligvis herved ikke taget stilling til hvilket udfald departementets behandling af klagen skal have. Dette spørgsmål må afgøres i overensstemmelse med de almindelige ulovbestemte regler som regulerer resultatet af en overordnet administrativ myndigheds prøvelse, jf. f.eks. Karsten Loiborg m.fl., Forvaltningsret (2. udgave), 2002, s. 1004ff".

I brev af 27. januar 2006 - vedlagt den foreløbige redegørelse - bad jeg Skatteministeriet om snarest muligt og senest 4 uger fra den 27. januar 2006 at modtage ministeriets bemærkninger til den foreløbige redegørelse. Baggrunden herfor var at spørgsmålet om departementets kompetence til at behandle klager over Skat var af betydning for min behandling af klager på skatteområdet, særligt i relation til bestemmelsen i ombudsmandslovens § 14.

Den 20. februar 2006 skrev Skatteministeriet bl.a. følgende som svar på min foreløbige redegørelse

"Det fremgår af den foreløbige redegørelse, at det er Folketingets Ombudsmands opfattelse, at Skatteministeriet fra og med den 1. november 2005 er klageinstans for alle afgørelser, der træffes af SKAT, samt alle afgørelser, der er truffet af skattemyndighederne forud for den 1. november 2005, i det omfang skatteforvaltningsloven ikke foreskriver en anden klagevej. Det er efter Folketingets Ombudsmands opfattelse uden betydning, hvornår den pågældende afgørelse er truffet. Det synes således at kunne udledes af redegørelsen, at Folketingets Ombudsmand ikke længere anser sig for kompetent til at behandle klager over SKAT eller andre skattemyndigheder, men alene klager over Skatteministeriet, jf. § 14 i ombudsmandsloven.

Redegørelsen rejser efter Skatteministeriets vurdering en række spørgsmål af principiel karakter for så vidt angår behandlingen af klager over forhold af sagsbehandlingsmæssig karakter på Skatteministeriets område. Skatteministeriet vil ikke kunne færdigbehandle disse spørgsmål inden for den af Folketingets Ombudsmand afsatte svarfrist. Skatteministeriet vil tilstræbe at kunne afgive sine kommentarer til Folketingets Ombudsmands foreløbige redegørelse indtil [må være inden; min bemærkning] udgangen af marts 2006.

For så vidt angår A vil Skatteministeriet nu indlede en realitetsbehandling af den del af klagen, som udgør en klage over Told- og Skattestyrelsens sagsbehandling. Skatteministeriet skal imidlertid i den forbindelse gøre opmærksom på bestemmelsen i skatteforvaltningslovens § 14, stk. 1. nr. 1, hvorefter skatteministeren ikke kan træffe afgørelse om bl.a. en ansættelse af skat. A kan således ikke forvente, at en realitetsbehandling af klagen i Skatteministeriet vil føre til et ændret materielt udfald af sagen for så vidt angår A's skatteansættelse for indkomståret 2000, som synes at udgøre det materielle udgangspunkt for klagesagen."

Den 4. maj 2006 skrev Skatteministeriet - efter at jeg havde været i telefonisk kontakt med ministeriet - følgende

"I fortsættelse af Skatteministeriets brev af 20. februar 2006 kan det hermed oplyses, at Skatteministeriet ikke har kommentarer til Folketingets Ombudsmands foreløbige redegørelse af 27. januar 2006 vedrørende A.

Skatteministeriet tager således til efterretning, at Skatteministeriet er klageinstans for alle afgørelser truffet af SKAT den 1. november 2005 eller senere og for alle afgørelser, der før den 1. november 2005 er truffet af dengang eksisterende skafte-, told- og/eller afgiftsmyndigheder, alt for så vidt som der ikke i lovgivningen er eller var foreskrevet en anden klagevej.

Den sene opfølgning på Skatteministeriets brev af 20. februar 2006 beklages."

Ombudsmandens endelige udtalelse

Jeg har noteret mig at Skatteministeriets departement nu tager min foreløbige redegørelse - som jeg hermed opretholder - til efterretning.

København, den 15. maj 2006

Hans Gammeltoft-Hansen

Bilag 2

Ombudsmandens udtalelse af 15. marts 2006, j.nr. 2005-1319-201

Vedrørende klage fra A over afslag på aktindsigt

Jeg har i dag skrevet således til A

"Vedrørende aktindsigt

I fortsættelse af mit brev af 25. november 2005 vender jeg nu tilbage til sagen.

Som tidligere nævnt har De den 11. april 2005 klaget til mig over Told- og Skattestyrelsens (nu SKAT) afslag af 5. april 2005 på Deres anmodning om aktindsigt i korrespondancen mellem skattemyndighederne og Kammeradvokaten.

SKAT: Hovedcentret har ved brev af 30. januar 2006 nu fremsat den supplerende udtalelse jeg bad om den 25.november 2005. Jeg vedlægger en kopi af udtalelsen til Deres orientering. Det anføres heri bl.a., at de dokumenter De har bedt om aktindsigt i, ikke indgår i en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand (dvs, en sag hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en offentlig myndighed), men er udarbejdet til Kammeradvokaten i forbindelse med behandlingen af Deres retssag mod Skatteministeriet. De skatteansættelsesspørgsmål som er omfattet at retssagen, er for længst afgjort i det administrative system.

Efter min egen gennemgang af sagens bilag kan jeg bekræfte at det forholder sig som anført af SKAT, Hovedcentret idet en del af skattemyndighedernes korrespondance med Kammeradvokaten dog tillige vedrører behandlingen og genoptagelsen af Deres konkursbo forud for selve retssagen. Jeg anser imidlertid heller ikke denne del af korrespondancen for at indgå i en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand.

Det betyder at Deres anmodning om aktindsigt ikke skal behandles i henhold til reglerne om aktindsigt i forvaltningsloven (lov nr. 571 at 19. december 1985 som nu senest ændret ved lov nr. 552 af 24. juni 2005), da disse regler kun finder anvendelse i sager hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed (lovens § 2, stk. 1), men efter offentlighedsloven (lov nr. 572 af 19. december 1985 som nu senest ændret ved lov nr. 552 af 24. juni 2005) der gælder for al virksomhed som udøves af den offentlige forvaltning (lovens § 1, stk. 1).

Efter offentlighedslovens § 15, stk. 2, kan afgørelser om aktindsigt påklages særskilt til den myndighed, som er klageinstans i forhold til afgørelsen eller behandlingen i øvrigt af den sag, begæringen om aktindsigt vedrører.

I afslaget af 5. april 2005 henvises der til den dagældende bestemmelse i § 26, nr. 4, i bekendtgørelse nr. 520 af 25. juni 2002 om myndighedsinddeling og sagsudlægning, hvorefter afgørelser om aktindsigt truffet af Told- og Skattestyrelsen i 1. instans ikke kunne påklages til anden administrativ myndighed.

Det var bl.a. som følge af denne begrænsning i klageadgangen at jeg oprindelig anså mig for kompetent til at behandle Deres klage til mig, idet ombudsmanden ikke kan behandle klager over forhold der kan indbringes for en højere forvaltningsmyndighed, før denne myndighed har truffet afgørelse (§ 14 i lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand).

Under min behandling af sagen er bekendtgørelse nr. 520 af 25. juni 2002 blevet ophævet med virkning fra den 1. november 2005. Det skete ved § 125, stk. 3, nr.2, i lov nr. 428 at 6. juni 2005 om ændring at en række love som følge af skatteforvaltningsloven (Konsekvenser som følge af kommunalreformen). Baggrunden var at skatteforvaltningsloven (nu lovbekendtgørelse nr. 758 af 2. august 2005) trådte i kraft den 1. november 2005, og at der med denne lov blev etableret en statslig enhedsforvaltning (SKAT) som en myndighed under Skatteministeriet (departementet).

Skatteforvaltningsloven indeholder ikke nogen begrænsning i klageadgangen svarende til § 26, nr.4, i bekendtgørelse nr. 520 af 25. juni 2002. Der er endvidere ikke fastsat nogen administrative bestemmelser svarende hertil i medfør af skatteforvaltningslovens § 14, stk. 2, hvorefter skatteministeren kan fastsætte regler om retten til at klage over told- og skatteforvaltningens afgørelser.

Det følger herefter af en almindelig ulovbestemt retsgrundsætning - som gælder med lovskraft - at der nu er adgang til at påklage Told- og Skattestyrelsens afslag af 5. april 2005 til Skatteministeriets departement da ministeriet er overordnet myndighed for SKAT.

Jeg har overvejet om afslaget af 5. april 2005 i stedet vil kunne indbringes for Landsskatteretten efter skatteforvaltningslovens § 11, stk. 1, nr. 1. Efter denne bestemmelse afgør Landsskatteretten således, med mindre andet er bestemt efter skatteforvaltningslovens § 14, stk. 2, klager over told- og skatteforvaltningens afgørelser, bortset fra afgørelser om forskudsregistrering.

De dokumenter De ønsker aktindsigt i, indgår imidlertid som nævnt ikke i nogen sag hvor der er eller vil blive truffet afgørelse (af told- og skatteforvaltningen), og selve sagen ville således ikke kunne indbringes for Landsskatteretten. Landsskatteretten har derfor heller ikke nogen afledet kompetence efter offentlighedslovens 15, stk. 2, til at behandle Deres klage over afslaget af 5. april 2005.

Det er således min opfattelse at Told- og Skattestyrelsens afslag af 5. april nu kan indbringes for Skatteministeriet (departementet). Efter den ovennævnte bestemmelse i ombudsmandslovens § 14 er jeg derfor ikke længere kompetent til at behandle Deres klage.

Jeg har på denne baggrund sendt en kopi af min korrespondance i sagen tillige med Deres bilag og sagens akter videre til Skatteministeriet hvorfra De vil modtage svar.

Jeg beder Dem afvente ministeriets afgørelse før De tager stilling til om der er grundlag for at klage til mig."

Klageveje for afgørelser om aktindsigt

I henhold til forvaltningsloven og offentlighedsloven kan afgørelser om aktindsigtsspørgsmål påklages særskilt til den myndighed, som er klageinstans i forhold til afgørelsen eller behandlingen i øvrigt af den sag, begæringen om aktindsigt vedrører, jf. FVL § 16, stk. 4, og OFL § 15, stk. 2.

Det betyder, at klager over afgørelser om aktindsigtsspørgsmål i afgørelsessager, dvs. sager, hvor der er eller vil blive truffet en egentlig forvaltningsretlig afgørelse, følger klagevejene for den underliggende sag. Dette gælder uanset om anmodningen om aktindsigt er afgjort efter forvaltningslovens eller offentlighedslovens regler.

Klager over afgørelser om aktindsigtsspørgsmål i afgørelsessager, dvs. sager, hvor der er eller vil blive truffet en egentlig forvaltningsretlig afgørelse af told- og skatteforvaltningen, kan derfor påklages efter samme regler som den underliggende sag, jf. SFL §§ 5 og 11.

For så vidt angår afgørelser om aktindsigtsspørgsmål i sager, der ikke er afgørelsessager, eksempelvis vejledningssager, administrativ sagsbehandling som led i projektvirksomhed eller told- og skatteforvaltningens stillingtagen til indsigelser over sagsbehandling, er der ikke i lov - eller bestemmelse med hjemmel i lov - fastsat særlige regler om klageadgang. Lovgivningen indeholder endvidere ikke regler om begrænsning af klageadgangen i disse sager.

Det følger herefter af en almindelig ulovbestemt retsgrundsætning - som gælder med lovskraft - at der er adgang til at påklage told- og skatteforvaltningens afgørelser i sådanne sager til Skatteministeriets departement, da ministeriet er overordnet myndighed for SKAT.

Der henvises til to ikke offentliggjorte udtalelser fra Folketingets Ombudsmand af henholdsvis 15. marts 2006 vedrørende klage over afgørelse om aktindsigt, j.nr. 2005-1319-201, og Endelig redegørelse af 15. maj 2006 i sagen vedrørende Skatteministeriets (departementets) kompetence til at behandle klager over (nu) SKAT efter 1. november 2005, j.nr. 2006-0189-209.

For så vidt angår en nærmere forvaltningsretlig gennemgang af forskellen på henholdsvis afgørelsessager og ikke-afgørelsessager, dvs. anden administrativ virksomhed, der udøves af den offentlig forvaltning, henvises til Processuelle regler på SKATs område, afsnit B. Afgørelser og vejledning mv.