Skrivelse om redskaber til styring af indsatsen vedrørende udsatte børn og unge\n(Til samtlige KL-kommuner)

Bilag 1

Bilag 1

Redskaber til styring af indsatsen vedrørende udsatte børn og unge

1. Indledning

Igennem en årrække er udgifterne forbundet med udsatte børn og unge steget markant, og området er derfor kendetegnet ved meget høje årlige vækstrater. I årene 1998-2002 har den gennemsnitlige årlige vækst været 7 pct. Samtidigt er antallet af anbragte børn og unge steget med godt 2.200 fra 1998 til 2002. Danmark er det land, der anbringer flest børn i Norden. 1)

Hvis udviklingen fortsætter, vil udgifterne til udsatte børn og unge i 2010 overstige de samlede udgifter til dagpasning.

På denne baggrund er der enighed om, at udgiftsvæksten på området for udsatte børn og unge skal begrænses. Dette har kommunerne levet op til i budgetterne for 2004, hvor vækstraten er reduceret sammenholdt med de foregående års udvikling. At begrænse udgiftsvæksten kræver imidlertid en forbedret økonomisk og faglig styring af området med henblik på at vælge det bedste og billigste relevante tilbud.

Det fremgår af kommuneaftalen for 2004, at regeringen og KL forpligter sig til at bakke klart og synligt op om kommunens bestræbelser på at målrette indsatsen og dæmpe udgiftsvæksten. Der er i den forbindelse enighed om, at enhedsudgifterne og anbringelsesfrekvensen bør nedbringes.

I det følgende angives en række redskaber til, hvordan kommunerne inden for lovgivningens rammer kan styre udgifterne til udsatte børn og unge.

2. Metoderne i indsatsen fastlægges lokalt

Lovgivningen vedrørende udsatte børn og unge findes i serviceloven. Heraf fremgår det, at formålet med at yde støtte til udsatte børn og unge er at skabe de bedst mulige opvækstvilkår, så de udsatte børn og unge på trods af deres individuelle vanskeligheder kan opnå de samme muligheder for personlig udfoldelse, udvikling og sundhed som deres jævnaldrende. Kommunens indsats skal således fastlægges i overensstemmelse med disse målsætninger.

Serviceloven er en rammelov. Dermed giver den rum for, at børnene og de unges situationer er vidt forskellige og kræver vidt forskellige indsatser. Lovgivningen anviser altså ingen konkrete indsatser, og de metoder, der anvendes, skal fastlægges lokalt. Det er således en kommunal opgave at fastlægge en metode i hver enkelt sag for, hvordan hvert barn eller ung, der falder inden for lovgivningens rammer, skal behandles. Kommunalbestyrelsen bestemmer hvilke metoder, der skal prioriteres i arbejdet med sårbare børn og unge.

Ved fastlæggelse af metoderne skal det sikres, at der i forbindelse med alle overvejelser anlægges økonomiske betragtninger. Det indebærer, at man altid skal overveje, om løsningen af de opgaver, man er forpligtet til, sker på den mest økonomiske måde.

Kommunerne er ofte forpligtet til en indsats i henhold til serviceloven, men der er også opgaver, som kommunerne kan vælge at løfte, selv om de ikke er forpligtet hertil. Med andre ord står kommunerne over for en række »kan«- og »skal«-opgaver. Det ligger i ordene, at kommunerne er frit stillede, når det kommer til indholdet og omfanget af de »kan«-opgaver, de påtager sig, mens de er forpligtede til en indsats på »skal«-opgaverne. Hvilke metoder, der skal prioriteres i »skal«-opgaverne, bestemmes af kommunalbestyrelsen.

Kommunen har således betydelige frihedsgrader. Disse frihedsgrader gælder ikke i forhold til valg af mål – der skal skabes de bedst mulige opvækstvilkår – men der er en mulighed for - endda en pligt til – at vælge den mest økonomiske måde at løse de individuelle vanskeligheder på - både når det gælder »kan«- og »skal«-opgaver.

Som et eksempel på opgaver, som nogle kommuner påtager sig i forhold til børn og unge, der ikke falder inden for lovgivningens definition af at være udsat, kan nævnes, at nogle kommuner afhjælper teenage-problemer i ressourcestærke familier. Sådanne »kan-opgaver« kan kommunalbestyrelsen vælge fra eller nedprioritere efter ønske. I den forbindelse kan grænserne for normalområdet udvides.

- Kommunalbestyrelsen kan fastsætte procedurer for sagsbehandlingen, der sikrer, at løsningen af opgaverne sker på den mest økonomiske måde inden for lovgivningens rammer.

- Kommunalbestyrelsen bestemmer hvilke metoder, der skal prioriteres i arbejdet med sårbare børn og unge.

- For så vidt angår indsatsen på de områder, hvor kommunen ikke er forpligtet til en indsats, træffer kommunalbestyrelsen politisk beslutning om, hvorvidt den skal udføres, og om hvilken kvalitet den skal have.

3 Sammenhæng mellem indsats og økonomisk ramme, herunder rammestyring

Der er gensidig afhængighed og skal sikres sammenhæng mellem,

1. Lovgivningens målsætninger for indsatsen i forhold til udsatte børn og unge

2. Lokalpolitiske prioriteringer af indsats, metoder og foranstaltninger.

3. Økonomien.

Det er i den forbindelse vigtigt at skabe et overblik over kommunens indsats på børne- og ungeområdet. Det kan ske på flere måder, for eksempel via statusbeskrivelser. Formålet med statusbeskrivelser er at få konkretiseret og kategoriseret problemtyper inden for kommunens børne- og ungesager. En løbende statusbeskrivelse kan være et godt redskab for budgetlægning og prioritering, men den kan derudover også være et godt redskab til resultatvurdering ud fra både faglige og økonomiske synsvinkler.

Den økonomiske ramme skal således bygge på en seriøs prognose af udgiftspresset. Hvis der ikke er sammenhæng mellem indsats og økonomi, vil den økonomiske ramme miste sin styrke som styringsinstrument.

- Der skal lokalpolitisk sikres en sammenhæng mellem lovgivningen, den prioriterede indsats og den økonomisk ramme.

- For at virke som styringsinstrument skal den økonomiske ramme bygge på en seriøs prognose af udgiftspresset.

Området for udsatte børn og unge kan ligesom andre serviceområder rammestyres.

Rammestyring indebærer, at der tildeles en samlet rammebevilling til hele området, der angiver den overordnede økonomiske prioritering. I de tilfælde, hvor dele af budgettet overskrides, giver rammestyring mulighed for at omprioritere midler inden for rammen.

Med rammestyring har kommunerne mulighed for at undgå overskridelser af budgetterne med deraf følgende ansøgninger om tillægsbevillinger.

Hvis dette skal lykkes, skal følgende forudsætninger være til stede

3.1 Økonomisk ansvarlighed hele året

Først og fremmest skal der udvises økonomisk ansvarlighed hele året. Der skal til stadighed være fokus på sammenhængen mellem indsats og økonomi, og det økonomiske aspekt skal altid indgå i overvejelserne, når foranstaltninger iværksættes.

- Alle niveauer i en kommune - fra politiker, over ledelse til sagsbehandler – skal til stadighed udvise økonomisk ansvarlighed.

3.2 Budgetopfølgning

Forudsætningerne for effektiv rammestyring er et løbende overblik over kommunens forbrug. Det er derfor vigtigt, at der løbende laves budgetopfølgning. Der skal altså til stadighed følges op på, om årets forbrug svarer til det budgetterede.

Det er også vigtigt, at denne proces påbegyndes tidligt på året, fordi der derved er mulighed for at tilpasse indsatsen, så den økonomiske ramme ikke er overskredet, når året er gået.

Er der i en kommune erfaring for, at udgifterne - måske på grund af flyttemønstre - er højere om efteråret end om foråret, bør der tages højde for dette, når der skønnes over kommunens faktisk forventede udgifter. Kommunen frarådes altså at lave mekaniske fremskrivninger.

- Der laves løbende budgetopfølgninger, som påbegyndes tidligt på året. I budgetopfølgningerne fremskrives til de faktisk forventede udgifter.

- Hvis udgifterne ser ud til at overskride rammen, må kommunen overveje omprioriteringer, revisitering inden for formålet og en styrket økonomisk bevågenhed for at overholde den økonomiske ramme.

- Hermed kan tillægsbevillinger søges begrænset til situationer, hvor uforudsete omstændigheder klart og direkte ændrer budgetforudsætningerne.

3.3 Buffer

Området for udsatte børn og unge er kendetegnet ved, at enkeltsager kan være meget dyre, og særligt sidst på året kan enkeltstående dyre sager sprænge den økonomiske ramme.

- Der indlægges en buffer i budgettet.

3.4 Justering af indsatsen i løbet af året

Hvis det af den løbende budgetopfølgning fremgår, at de faktisk forventede udgifter vil overstige den økonomiske ramme, skal det overvejes, om det er muligt (lovligt) og ønskeligt at justere indsatsen, eller om overskridelsen skyldes et uundgåeligt udgiftspres.

Generelt må kommunalbestyrelsen forstærke indsatsen for at sikre, at der er økonomisk forsvarlige procedurer i forvaltningen.

På de områder, hvor kommunen ikke er forpligtet til en indsats, kan bidrag til rammens overholdelse også opnås med en justering af de generelle retningslinier. Det er som nævnt en lokalpolitisk beslutning at fastlægge de generelle retningslinier og metoder, og der skal også en lokalpolitisk beslutning til at ændre de generelle retningslinier og metoder. Ændring af de generelle retningslinier kan få betydning for børn, unge og familier, der skal have iværksat en foranstaltning, fordi det kan indebære, at der skal relativt mere til at få iværksat en foranstaltning sidst på året, end der skulle først på året.

- Kommunalbestyrelsen forstærker indsatsen for at sikre, at der er økonomisk forsvarlige procedurer i forvaltningen.

- Kommunalbestyrelsen justerer de generelle retningslinier og metoder for indsatsen.

3.5 Revisitering

Til en vis grad kan en ændret økonomisk situation smitte af på allerede iværksatte foranstaltninger.

Kommunen skal løbende følge op på de iværksatte foranstaltninger. Foranstaltningerne skal nemlig ophøre, når formålet med dem er nået, når de ikke længere opfylder deres formål under hensyn til barnets eller den unges særlige behov, eller når den unge fylder 18 år.

Når det overvejes, om foranstaltninger skal forsætte, kan det indgå i overvejelserne, at den økonomiske situation er ændret. Kommunerne kan således anvende revisitering som et overordnet værktøj, når udgifterne skal rammestyres. I den konkrete sag skal revisitering altid ske ud fra en individuel socialfaglig vurdering. I den forbindelse skal der til stadighed tænkes sammenhæng og kontinuitet i indsatsen over for børnene og de unge. Der må ikke revisiteres af økonomiske årsager alene.

- Revisitering kan anvendes som overordnet værktøj, når udgifterne skal rammestyres. Hvis børn og unge revisiteres, skal det ske ud fra en individuel socialfaglig vurdering - økonomi indgår således kun som et element blandt mange i denne vurdering. Der må ikke revisiteres af økonomiske årsager alene.

4. Fokus på politisk og administrativ ledelse

Hvis området for udsatte børn og unge skal styres, kræver det ikke mindst ledelsesmæssigt fokus på området. Det er en politisk opgave at prioritere, hvor mange midler der skal bruges på området, men det er den administrative ledelses ansvar at føre denne prioritering ud i livet.

Serviceloven stiller kun få krav til hvilke konkrete tiltag, der skal sættes i værk. Det er derfor også en ledelsesmæssig opgave at sikre, at forvaltningen følger procedurer, hvor økonomisk tænkning er til stede i enhver del af overvejelserne. Ledelsen kan fastsætte generelle retningslinier om, hvorledes man fastsætter metoder til at løse de opgaver, man er forpligtet til.

Ledelsen har også til opgave at sikre, at der sker så omhyggelig en udredning af barnets situation, at indsatsen kan økonomiseres til at løse de reelle problemer.

Ledelsen har flere opgaver. Således er der en opgave i at sikre, at sagsbehandlerne til stadighed har kendskab til og føler ejerskab for sammenhængen mellem indsats og økonomi, men ledelsen har også en opgave i løbende at orientere det politiske niveau om udviklingen på området.

- Ledelsen skal til stadighed have fokus på området vedrørende udsatte børn og unge. Det indebærer at sikre, at sagsbehandlerne har kendskab til og føler ejerskab for sammenhængen mellem indsats og økonomi, samt løbende at orientere lokalpolitikerne om udviklingen på området.

5. Økonomi i sagsbehandlingen

Hvis en kommune skal rammestyre udgifterne vedrørende børn og unge, er det nødvendigt, at også sagsbehandlerne tænker økonomisk.

Det indebærer, at sagsbehandlerne skal have kendskab til og føle ejerskab for sammenhængen mellem indsats og økonomi.

Men det indebærer også, at sagsbehandlerne skal tænke økonomi ind i overvejelserne af hvilke foranstaltninger, der skal iværksættes i forhold til det enkelte barn eller den enkelte unge.

At inddrage økonomiske hensyn – som ét blandt flere - i forbindelse med sagsbehandling og visitation er fuldt ud foreneligt med lovgivningens bestemmelser. Økonomi kan dog ikke tildeles forrang i forhold til de i serviceloven angivne visitationskriterier, men kan indgå som et supplement til de øvrige kriterier. Det indebærer, at det bedste og billigste relevante tilbud skal anvendes.

Sagsbehandleren vil bedst kunne inddrage økonomiske overvejelser i sin sagsbehandling, hvis der lokalt skabes et overblik over viften af foranstaltninger og de økonomiske konsekvenser forbundet hermed.

Kommunalbestyrelsen kan stille krav om at indstillinger fra sagsbehandlere indeholder flere alternativer, der alle opfylder lovgivningens krav til den enkelte sag, herunder med en beskrivelse af de økonomiske konsekvenser af hvert alternativ. Ved hjælp af alternative indstillinger har ledelsen eller kommunalpolitikerne mulighed for at prioritere indsatsen.

Kommunen har ligeledes mulighed for at centralisere visitationskompetencen, så fx alle anbringelsessager besluttes af et centralt visitationsteam med økonomiansvar.

- Sagsbehandleren skal have kendskab til og føle ejerskab for sammenhængen mellem indsats og økonomisk ramme.

- Sagsbehandleren skal i sin sagsbehandling træffe individuelle socialfaglige afgørelser, hvori økonomi indgår som et element. Økonomi må ikke tildeles forrang. Kommunalbestyrelsen kan stille krav om, at indstillinger fra sagsbehandlere indeholder flere alternativer.

- Der skal lokalt skabes et overblik over viften af foranstaltninger og de økonomiske konsekvenser forbundet hermed.

1) Finansministeriet m.fl., »Udfordringer og muligheder – den kommunale økonomi frem mod 2010«, Maj 2002.

Skrivelse om redskaber til styring af indsatsen vedrørende udsatte børn og unge

(Til samtlige KL-kommuner)

Som opfølgning på økonomiaftalen mellem KL og regeringen for 2004 udsender Socialministeriet hermed: »Redskaber til styring af indsatsen vedrørende udsatte børn og unge«.

Socialministeriet, den 22. december 2003

Henriette Kjær

/Birgitte Olesen