Planlægning af sundhedsberedskabet Vejledning 1994

Planlægning af sundhedsberedskabet Vejledning 1994

1. Indledning

Definitioner

Lovgrundlag

2. Sygehusberedskabet

Lovgrundlag

Planlægningsgrundlag

Sammenfatning

De enkelte dele af sygehusplanlægningen

3. Lægemiddelberedskabet

Lovgrundlag

Indhold

Formål

4. Beredskabet i den primære sundhedstjeneste

Almindelige beredskabsprincipper

Opgaver for beredskabet i den primære sundhedstjeneste

Ledelse og kompentenceforhold

Personkreds

5. Afsluttende bemærkninger

1. Indledning

Det fremgår af § 27 i beredskabsloven, lov nr. 1054 af 23. december 1992, at de enkelte ministre hver inden for deres område fastsætter vejledende retningslinier for amtskommunernes og kommunernes civile beredskabsplanlægning.

Det fremgår endvidere af § 27 c, stk. 2, i sygesikringsloven, lovbekendtgørelse nr. 77 af 31. januar 1994, at sundhedsministeren efter forhandling med de kommunale organisationer og Københavns og Frederiksberg kommuner udarbejder en vejledning for sundhedsplanlægningen, herunder sundhedsberedskabet. Af bemærkningerne til bestemmelsen fremgår, at den faglige vejledning vedrørende sundhedsberedskabet eventuelt kan udfærdiges i sammenhæng med den vejledning som sundhedsberedskabet, der udarbejdes i henhold til beredskabsloven.

Sundhedsministeriet har valgt at udnytte denne mulighed ved udsendelsen ad denne vejledning.

Bestemmelserne i vejledningen for amtskommuner gælder tillige for Københavns og Frederiksberg kommuner.

Definitioner

Sundhedsberedskabet defineres som sundhedsvæsenets evne til at kunne udvide og omstille sin behandlings- og plejekapacitet m.v. - udover det daglige beredskab - såvel ved fredstidskatastrofer som under krise eller krig.

Sundhedsberedskabet omfatter sygehusberedskabet, beredskabet i den primære sundhedstjeneste og lægemiddelberedskabet.

Sygehusberedskabet er beredskabet i det samlede sygehusvæsen, dvs. i amtskommunerne, i Københavns og Frederiksberg kommuner samt på de statslige og private sygehuse.

Lægemiddelberedskabet er et beredskab af lægemidler, der kan imødekomme de ændrede krav til forbrug, forsyning og distribution, som må forudses at ville opstå i en fredsmæssig katastofesituation samt i en krise- eller krigssituation.

Beredskabet i den primære sundhedstjeneste er et beredskab i den del af sundhedsvæsenet, der ligger uden for sygehusene. Det vil sige lægepraksis, speciallægepraksis, tandlægepraksis, fysio- og ergoterapi, hjemmesygepleje, sundhedspleje m.v.

Lovgrundlag

Under krise eller krig indgår sygehusberedskabet i redningsberedskabet, jf. beredskabslovens § 1, stk. 2, mens det øvrige sundhedsberedskab er en del af det civile beredskab. I denne situation indgår sundhedsberedskabet som en del af totalforsvaret.

Det fremgår af beredskabslovens § 25, at kommunalbestyrelsen skal udarbejde en samlet plan for kommunens redningsberedskab og civile beredskab, herunder for sundhedsbereskabet. Amtsrådet skal udarbejde en samlet plan for amtskommunens civile beredskab, herunder for sundhedsberedskabet.

Regler om planlægning af sundhedsberedskabet findes herudover i sygesikringsloven

- Det fremgår af lovens kapitel 6.a, at der for hver amtskommune skal foreligge en plan for tilrettelæggelsen af amtskommunens virksomhed på sundhedsområdet (sundhedsplanen), der bl.a. skal omfatte sundhedsberedskabet. Amtsrådet skal behandle planen på et møde i hver kommunal valgperiode.

- Forud for amtsrådets behandling af forslag til sundhedsplan skal amtsrådet indhente udtalelser over forslaget fra kommunalbestyrelserne i amtskommunen og de berørte alment praktiserende læger, speciallæger og øvrige ydere i privat praksis.

- Forud for amtsrådets behandling af forslag til sundhedsplan skal amtsrådet indhente Sundhedsstyrelsens rådgivning. Rådgivning vedrørende sygehusberedsskabsdelen indhentes af Sundhedsstyrelsen hos Beredskabsstyrelsen.

- Amtsrådet skal ændre sundhedsplanen forud for gennemførelse af væsentlige ændringer i amtskommunens sundhedsvæsen, der ikke er forudsat i planen.

- Den af amtsrådet vedtagne sundhedsplan og senere ændringer heri indsendes til sundhedsministeren og Sundhedsstyrelsen.

Med disse planlægningsbestemmelser er de lovgivningsmæssige rammer for de kommende års planlægning af sundhedsberedsskabet fastlagt. Der sikres en sammenhæng mellem sundhedsberedskabet og det civile beredskab i øvrigt, ligesom sygesikringsloven sikrer en sammenhæng i planlægningen af beredskabet med den almindelige udvikling indenfor sundhedsområdet.

2. Sygehusberedskabet

Lovgrundlag

Det fremgår af § 16 a i sygehusloven, at det påhviler hver amtskommune at planlægge og gennemføre sådanne foranstaltninger, at der under krigsforhold og under større katastrofer i fredstid kan ydes syge og tilskadekomne behandling på sygehus eller behandlingssteder uden for sygehusene. Det påhviler statslige og private sygehuse at planlægge og gennemføre sådanne foranstaltninger, at de på tilsvarende måde som amtskommunale sygehuse kan indgå i sygehusberedskabet.

Det fremgår af beredskabslovens § 1, stk. 2, at sygehusberedskabet under krise eller krig er en del af redningsberedskabet. Dette indebærer, at sygehusberedskabet i sådanne situationer vil være undergivet redningsberedskabets operative ledelse.

Planlægningsgrundlag

Planlægningen af beredskabet vedrører såvel den personelle kapacitet, den kirurgiske, medicinske og psykiatriske behandlingsopgave, plejeopgaven som de dertil hørende tekniske, bygningsmæsssige, forsyningsmæssige og administrative opgaver.

Sygehusvæsenets daglige beredskab er kun dimensioneret ud fra, at det skal Sygehusvæsenets daglige beredskab er kun dimensioneret ud fra, at det skal kunne dække almindeligt forekommendee ulykker, der erfaringsmæssigt indtræffer med visse mellemrum i amtskommunnerne. Der er herudover behov for en sygehusberedskabsplanlægning for fredstidskatastrofer og andre store ulykker.

Sygehusberedskabet for fredstidskatastroder baserer sig på, at det eksisterende behandlingsniveau og dets principper skal fortsætte uændret.

Der er fortsat behov for også at foretage en planlægning for en krise- eller krigssituation, såvel inden for sygehusområdet som for de øvrige dele af sundhedsberedskabet.

Nøgleordet for fremtidens sygehusberedskabsplanlægning for en krise- eller krigssituation er fleksibilitet, dvs. evne til omstilling og tilpasning.

Dette understøtter det hensigtsmæssige i at lade planlægningen af sygehusberedskabet tage sit udgangspunkt i et effektivt fredsmæssigt katastrofeberedskab, der inden for en given varslingsperiode - der faktisk er blevet længere - kan tilpasses/udvides efter de behov, der kan tænkes at opstå i en krise- eller krigssituationer.

Beredskabet bør af samfundsøkonomiske årsager tilrettelægges således, at udgifter til foranstaltninger, der udelukkende har et krigsmæssigt formål, begrænses til områder, hvor beredskabet nødvendigvis må være etableret i fredstid.

Der er ikke i dag mulighed for en præcis angivelse af målsætningen for sygehusberedskabet under krise eller krig, udover det alment gældende ønske om at kunne yde det bedst mulige i en given situation for så mange patienter som muligt. Til brug for den konkrete planlægningsvirksomhed er det imidlertid af flere grunde ønskeligt at konkretisere, hvilke behov beredskabet skal kunne opfylde

- Befolkningens behov for behandlinger for almindelige lidelser, i det omfang disse er uopsættelige.

- Befolkningens behov for behandling for lidelser opstået som følge af katastrofer og krigsskader.

- Redningsberedskabets behov for behandling af syge og sårede.

- Forsvarets behov for behandling af syge og sårede.

- Behovet for sygehusydelser kan i et vist omfang opgøres »negativt« ved at konstatere, at en vis del af de »almindelige« sygehuspatienter vil kunne førtidsudskrives. Øvelseserfaringer angiver mulighed for førtidsudskrivning af op til ca. 75 pct. i den somatiske sektor.

- En »negativ« behovsopgørelse kan også foretages ved at lægge til grund, at befolkningens generelle forventninger til sygehusvæsenets ydelser kan reduceres i en krigssituation, men næppe i en fredsmæssig katastrofesituation.

Det er som nævnt ikke muligt at foretage en præcis behovsvurdering, men der kan såvel ved fredstidskatastrofer som under krise eller krig forventes et stigende pres på sygehusvæsenets samlede ressourcer. En del af dette pres på sygehusvæsenet vil - ved en hensigtsmæssig samlet planlægning af sundhedsberedskabet - kunne kanaliseres ud til den øvrige del af sundhedsvæsenet.

Det er kendetegnende for sygehusvæsenets opgaver i en katastrofesituation og i en krise- eller krigssituation, at presset ofte opstår akut og indebærer umiddelbart livs- og velfærdstruende situationer. I modsætning til f.eks. beredskabet i primærsektoren er sygehusbehandlingen endvidere i høj grad afhængig af tekniske og bygningsmæssige faciliteter. Dette forhold understreger vigtigheden af, at der foretages en analyse af, hvilke elementer i beredskabet der vil kunne fremstå som »flaskehalse« for en hensigtsmæssig og fleksibel udvidelse og om stilling af kapaciteten til de ændrede behov, således at de nødvendige foranstaltninger til imødegåelse heraf vil kunne træffes.

For så vidt den største katastrofe (krigen) er det vigtigt at have identificeret de særlige områder af beredskabet, der eventuelt kræver særskilte planlægningsforanstaltninger. Der kan i denne forbindelse bl. a. peges på problemer med fastholdelse af det nødvendige personale i en mobiliseringssituation. Den personelle kapacitet er et afgørende element i beredskabet. Derfor er det væsentligt i planlægningen, at klarlægge de personelle ressourcer, at definere nøglefunktioner og løbende at revidere behovet for designeringer (fritagelse for mødepligt ved forsvaret eller redningsberedskabet for at forette tjeneste i en civil stilling, jf. beredskabslovens § 59).

Der kan endvidere peges på behovet for uddannelse og øvelser med henblik på løsning af de særlige opgaver, der opstår i en krigssituation.

Planlægning af sygehusberedskabet bør - som anden beredskabsplanlægning - tage udgangspunkt i en beskrivelse af den grundlæggende sektors struktur m.v., således som den ser ud på nuværende tidspunkt. Derudover bør der også i den løbende planlægning tages højde for den udvikling, sektoren undergår, i det omfang denne har beredskabsmæssig interesse.

Sammenfatning

- Det er amtskommunernes ansvar at planlægge et bedredskab, der tager udgangspunkt i det fredsmæssige katastrofeberedskab med mulighed for i en krise- eller krigssituation under anvendelse af de samlede ressourcer i sundhedsvæsenet at opfylde yderligere behov. Inden for disse rammer er det overladt til amtskommunerne selv at afgøre, hvorledes dette beredskab planlægges og tilvejebringes, herunder at den fornødne koordination med andre amtskommuner foretages.

- Planlægningen af sygehusberedskabet foretages med udgangspunkt i den definition af det samlede sundhedsberedskab, som er anført i afsnit I.

- Planlægningsansvaret medfører også ansvar for, at planlægningen konkret resulterer i et beredskab som forudset i planen.

- De eksisterende regler vedrørende ledelses- og koordinationsforhold for sygehusberedskabet under krise eller krig som en del af det statslige redningsberedskab gøres bekendte på de relevante niveauer.

- Væsentlige planlægningsforudsætninger (herunder konsekvensundersøgelser af katastrofer) ajourføres løbende af centrale myndigheder i en dialog med amtskommunerne med det formål at tilpasse beredskabet til ændringer i sundhedsvæsenets struktur, kapacitet, produktivitet og den sundhedsfaglige udvikling.

- Amtskommunerne skal i planlægningearbejdet tage højde for udviklingen i amtskommunen i øvrigt.

- Det afgøres af amtskommunerne, hvorvidt beredskabet med hensyn til hospitalsudstyr og forbrugsvarer (sygehusutensilier) skal etableres ved hjælp af lagre (indkøbte/omsætningslagre) eller på anden måde, som sikrer, at udstyret ikke forældes og kan anvendes i sammenhæng med det udstyr, sygehusene anvender til daglig.

De enkelte dele af sygehusberedskabsplanlægningen

Der udarbejdes en samlet sygehusberedskabsplan for amtskommunen som en del af den samlede sundhedsberedskabsplan. Der redegøres tillige i planen for samarbejdet med omliggende amtskommuners sygehusvæsen. Der redegøres endvidere for det praktiske samarbejde mellem sygehusene ved katastrofer og store ulykker, om alarmering, samlet ledelse, præhospital indsats og kommunikation.

Planen skal primært tage sigte på fredsmæssige katastrofer og store ulykker, men skal tillige beskrive udbygningen af beredskabet under krise eller krig.

Der udarbejdes en sygehusberedskabsplan for amtskommunens enkelte sygehuse.

Disse planer beskriver samarbejdet med andre sygehuse i amtskommunen og i andre amtskommuner. Planen skal indeholde et afsnit om alarmering af sygehuset, beredskabsledelse, præhospital indsats, herunder medicinsk koordination, samarbejde med andre redningsmyndigheder og den primære sundhedstjeneste, kommunikation med skadested, kriseterapi og modtagelse af patienter på sygehuset, herunder patienter der har været udsat for farlige kemikalier eller radioaktivitet. Endelig skal planen indeholde et afsnit om evakuering af sygehuset.

Med henblik på en krise- eller krigssituation udbygges den fredsmæssige plan for sygehuset med planer for ændring af ledelsesfunktionen og øvrige administrative funktioner, yderligere udvidelse af behandlingskapaciteten og af plejekapaciteten samt sikring af sygehusenes fortsatte drift.

Udarbejdelse af beredskabsplanerne bør ske i samarbejde med politiet samt øvrige myndigheder, som forestår eller deltager i indsatsen ved store ulykker og katastrofer, f.eks. det kommunale redningsberedskab, ambulanceberedskabet og det statslige regionale redningsberedskab.

Det er af stor betydning for beredskabet, at der gennemføres uddannelse af personalet med henblik på at kunne virke i en katastrofe- eller krigssituation samt at beredskabet afprøves ved afholdelse af øvelser.

3. Lægemiddelberedskabet

Lovgrundlag

Før 1. januar 1993 udgjorde lov om det civile beredskab, jf. lovbekendtgørelse nr. 279 af 3. juni 1985 med senere ændring, det retlige grundlag for etablering af et lægemiddelberedskab.

Med hjemmel i lov om det civile beredskab udsendte Indenrigsministeriet cirkulære nr. 124 af 17. august 1987 om vejledende retningslinier for planlægningen af beredskabet i primær sundhedstjeneste under krise og krig. Af cirkulærets punkt 6 om lægemidler fremgår det, at amtsrådene »vil blive ansvarlige for lægemiddelberedskabet og må derfor planlægge for, at såvel sygehuse som praktiserende læger kan forsynes med lægemidler«.

Med vedtagelsen af beredskabsloven er der for så vidt angår lægemiddelberedskabet skabt et mere entydigt lovgrundlag for en administrativ og organisatorisk placering af lægemiddelberedskabet i en beredskabsmæssig sammenhæng.

Det er amtskommunens ansvar som en del af den samlede beredskabsplanlægning at planlægge og opbygge et lægemiddelberedskab i amtet.

Indhold

I overensstemmelse med lægemiddelloven skal lægemidler forstås som varer, der er bestemt til at tilføres mennesker eller dyr for at forebygge, lindre, behandle eller helbrede sygdom, sygdomssymptomer og smerter eller for at påvirke legemsfunktioner.

Da sera, vacciner, medicinske gasarter og radioaktive lægemidler er omfattet af denne definition af lægemidler, bør disse tillige med blod og blodprodukter indgå i lægemiddelberedskabet.

Tilstedeværelsen af en række utensilier er en grundlæggende forudsætning for anvendelsen af visse lægemidler. I en beredskabsmæssig sammenhæng bør et forsyningsberedskab af disse utensilier derfor helt naturligt knyttes sammen med planlægningen af et lægemidelberedskab.

Det sundhedssmæssige beredskab er begrænset til at omfatte lægemidler til mennesker. Et beredskab af veterinære lægemidler er således ikke omfattet af denne vejledning.

Formål

Et velfungerende lægemiddelberedskab skal for det første kunne sikre, at den normale forsyning med lægemidler og utensilier til behandling og pleje m.v. af patienter for sygdomme, der ikke står i direkte forbindelse med en given katastrofesituation, skal kunne opretholdes. Der vil dog naturligvis kunne ske en tilpasning til den konkrete katastrofesituation.

For det andet skal lægemiddelberedskabet kunne opfylde de særlige behov for lægemidler og utensilier til behandling af sygdomme og skader, der er en direkte eller indirekte følge af katastrofesituationer. Forsyningen skal også her dække såvel den primære sundhedstjeneste som sygehusvæsenet.

Lægemiddelberedskabet kan derfor planlægningsmæssigt opdeles i et normalforsyningsberedskab og et katastrofeforsyningsberedskab

- Normalforsyningsberedskabet skal såvel i fredstid som under krise eller krig forstås som den del af lægemiddelberedskabet, der sigter mod, at befolkningen i en given situation kan behandles som normalt med lægemidler på et serviceniveau, der er tilpasset situationen.

- Katastrofeforsyningsberedskabet skal såvel i fredstid som under krise eller krig forstås som den del af lægemiddelberedskabet, der sigter mod at afbøde virkningerne af den ekstraordinære situation, det være sig de direkte som de afledte virkninger.

Et grundlæggende hensyn ved planlægningen og dimensioneringen af det samlede lægemiddelberedskab i de enkelte amtskommuner bør være, at beredskabet nøje tilpasses de behov for forskellige lægemidler, der i den givne situation må forventes at være i sygehusvæsenets og den primære sundhedstjeneste.

Spørgsmålet om hvilke lægemidler og utensilier, som skal anvendes på sygehusene og i den primære sundhedstjeneste, bør derfor baseres på en lokal vurdering af behandlingskapaciteten på de enkelte sygehuse og en vurdering af, hvilke typer af patienter, der i den givne situation skal behandles på sygehusene, og hvilke, der eventuelt vil kunne udskrives til behandling i den primære sundhedstjeneste.

4. Beredskabet i den primære sundhedstjeneste

Almindelige beredskabs principper

Planlægningen af beredskabet i den primære sundhedstjeneste indgår sammen med sygehusberedskabet som en del af den samlede plan for amtskommunens beredskab, der også omfatter opgaver inden for socialsektoren og lægemiddelberedskabet.

I overensstemmelse med de generelle principper, der lægges til grund for planlægningen af det civile beredskab, vil opgaverne i den primæresundhedstjeneste i videst muligt omfang skulle udføres af de samme, som løser opgaverne til hverdag. Det betyder, at opgaverne i væsentligt omfang løses lokalt, og at eksisterende planlægningssystemer og samarbejdsformer udnyttes mest muligt.

Opgaver for beredskabet i den primære sundhedstjeneste

- Behandling af dagligdagens sygdomstilfælde i nødvendigt omfang.

- Behandling af ekstraordinært udskrevne patienter fra sygehusene.

- Behandling af lettere tilskadekomne, evt. på særlige nødskadestuer til aflastning af sygehusvæsenet.

- Medvirken til information af personale og befolkning.

- Varetagelse af hygiejniske foranstaltninger og profylakse samt behandling af infektioner og epidemiske sygdomme.

- Ydelse af anden omsorg til tilskadekomne, syge og handicappede, herunder evt. kriseterapi.

- Etablering af lægeudrykningsordning.

- Medvirken til politiets identifikation af døde.

Amtskommunen skal i samarbejde med primærkommunerne

- Opstille målene for primærkommunernes indsats.

- Tilrettelægge et mellemkommunalt samarbejde.

- Opstille en organisationsplan, der fastlægger den samlede organisation og koordinering af indsatsen inden for den primære sundhedstjeneste.

- Yde faglig og uddannelsesmæssig støtte.

Ledelse og kompentenceforhold

De normale ledelses- og samarbejdsrelationer skal bevares i videst muligt omfang.

For at kunne udnytte ressourcerne effektivt og hurtigt kan der i særlige situationer være behov for, at en primærkommune på aftalemæssigt grundlag og for en midlertidig periode helt eller delvist varetager opgaver, som normalt varetages af amtskommunen eller omvendt. Der tænkes eksempelvis på, at en primærkommune etablerer en nødskadestue som aflastning af amtskommunens sygehusvæsen og på at det amtskommunale sygehusvæsen overtager vaccination af borgere som aflastning af de praktiserende læger.

Den kooridenerende indsats, som påhviler amtskommunerne må ske på et aftalemæssigt grundlag, da amtskommunerne ikke har instruksbeføjelser over for kommunerne.

I øvrigt henvises til de beføjelser, der under krise eller krig kan udøves af de særlige forvaltningsorganer, der bliver udpeget i henhold til beredskabslovens § 31. Her vil navnlig sundhedssektionerne ved civilregionerne kunne bidrage til den fornødne prioritering og koordinering i totalforsvarmæssig henseende.

Personkreds

Den primære sundhedstjenestes personale omfatter sundhedspersonalet uden for sygehusene, herunder blandt andre: Praktiserende læger, praktiserende speciallæger, skolelæger, apotekere, farmaceuter, kliniske psykologer, tandlæger, sygeplejersker i lægepraksis, hjemmesygeplejersker, sundhedssplejersker, plejehjemssygeplejersker, plejehjemsassistenter, sygehjælpere, jordemødre, fysio- og ergoterapeuter samt social- og sundhedshjælpere.

Amtskommunerne bør i deres planlægning tage stilling til, hvorledes person kredsen, herunder de praktiserende læger og andre ikke-offentlige ansatte, kan indgå i det samlede beredskab. Der kan være behov for at drøfte den nærmere tilrettelæggelse med de faglige organisationer.

Embedslægeinstitutionen inddrages i planlægningen af beredskabet i den primære sundhedstjeneste, idet embedslægerne varetager væsentlige opgaver indenfor socialmedicin, retsmedicin, hygiejne- og miljøområdet samt epidemisk rådgivning. Endvidere er embedslægerne rådgivende i sundhedsfaglige spørgsmål over for amtskommuner og kommuner i spørgsmål især vedrørende

- Befolkningsoplysning om sundhedsforhold.

- Sundhedspersonalets faglige kompentence.

- Smitsomme sygdomme.

- Sanitære forhold.

- Forurening med giftstoffer.

- Flygtninge. evakuering.

- Bolig- og bygningsforhold.

Denne vejledning erstatter Indenrigsministeriets cirkulære nr. 59 af 13. juni 1985 om vejledende retningelinier for planlægningen af sygehusberedskabet og cirkulære nr. 124 af 17. august 1987 om planlægningen af beredskabet i primær sundhedstjeneste under krise og krig.

Beredskabsstyrelsen vil til supplering af denne vejledning udgive en håndbog om sundhedsberedskabet til støtte især for planlæggere i de amtskommunale sygehus- og sundhedsforvaltninger, på sygehusene og i den kommunale administration.

5. Afsluttende bemærkninger

Denne vejledning erstatter Indenrigsministeriets cirkulære nr. 59 af 13. juni 1985 om vejledende retningslinier for planlægningen af sygehusberedskabet og cirkulære nr. 124 af 17. august 1987 om planlægningen af beredskabet i primær sundhedstjeneste under krise og krig.

Beredskabsstyrelsen vil til supplering af denne vejledning udgive en håndbog om sundhedsberedskabet til støtte især for planlæggere og de amtskommunale sygehus- og sundhedsforvaltninger, på sygehusene og i den kommunale administration.

Ingen