Vejledning om anskaffelse af edb-ydelser

Bilag 1

Internationale regler om udbud

Cirkulæret af 18. dec. 1980

For statsinstitutioners indkøb af varer gælder nogle internationalt aftalte regler, som er beskrevet i administrationsdepartementets cirkulære af 18. december 1980 om fremgangsmåderne ved statslige indkøb. Reglerne foreskriver bestemte procedurer for større offentlige anskaffelser, herunder at anskaffelserne skal udbydes i EF-tidende.

Det omfangsrige cirkulære består af selve cirkulæret og følgende bilag

Direktiverne

- EF-rådets direktiv af 21. december 1976 om samordning af fremgangsmåderne ved offentlige indkøb (77/62/EØF)

- MTN-aftalen om statslige indkøb

- EF-rådets direktiv af 22. juli 1980 om ændring og supplering, for så vidt angår visse ordregivende myndigheder, af direktiv 77/62/EØF om samordning af fremgangsmåderne ved offentlige indkøb (80/767/EØF).

Baggrunden for dette regelkompleks er følgende

De to regelsæt

Direktiv 77/62/EØF (i det følgende kaldt 1977-direktivet) indeholder de oprindelige regler om offentlige anskaffelser inden for Det Europæiske Fællesskab. EF-kommissionen har imidlertid i GATT-regie, på medlemslandenes vegne, indgået den nævnte MTN-aftale. Reglerne i 1977-direktivet og MTNaftalen er på mange punkter overensstemmende: men der er visse forskelle, som EF har taget højde for i direktiv 80/767/EØF (i det følgende kaldt 1980-direktivet).

MTN-aftalen og 1980-direktivet overflødiggør ikke det oprindelige EF-direktiv. F.eks. omfatter MTN-aftalen kun statslige myndigheder, og kun såfremt disse er opregnet i bilag 1 til aftalen. For andre offentlige købere, det være sig statslige eller f.eks. kommunale, gælder fortsat de oprindelige EF-regler (1977-direktivet). 1977-direktivet kan også have interesse for statsinstitutioner, fordi direktivet stadig er gældende for statslige leje- eller leasing-aftaler, idet MTN-aftalen alene angår køb.

For statsinstitutioner, der skal anskaffe edb-udstyr, er det dog i praksis MTN-aftalen/1980-direktivet, der har interesse. Dels er den altovervejende del af statsinstitutionerne anført i bilag 1 til MTN-aftalen (og dermed omfattet af denne), dels vil anskaffelser på edb-området oftest ske i form af køb.

Nedenfor foretages en summarisk gennemgang af reglerne. Hvor der er forskelle mellem på den ene side 1977-direktivet og på den anden side MTN-aftalen/1980-direktivet, er dette angivet.

Formålet med reglerne

Reglerne skal ses som udtryk for et generelt ønske om at fremme den frie varebevægelighed mellem landene. Diskriminering mod udenlandske leverandører i forbindelse med offentlige indkøb må undgås, og EF-traktatens almindelige regler om forbud mod diskriminering på grund af nationalitet er gældende ved siden af direktiverne, også i tilfælde, hvor en statsinstitution er fritaget for at følge de foreskrevne procedurer for offentlige indkøb. Gennem udformning af indkøbsreglerne tilstræbes en samordning af de nationale fremgangsmåder ved offentlige indkøb med henblik på at skabe lige vilkår for deltagelse i disse aftaler i alle medlemsstaterne.

Offentlige indkøb skal som hovedregel udbydes i EF-tidende, ved en udbudsbekendtgørelse, på en af følgende 2 måder

Offentligt udbud

Ved offentligt udbud kan enhver interesseret leverandør rekvirere udbudsmaterialet og afgive tilbud.

Begrænset udbud

Ved begrænset udbud efterlyser køber gennem udbudsbekendtgørelsen i EF-tidende ansøgninger fra mulige leverandører om at blive opfordret til at deltage i udbuddet. Køber udpeger blandt ansøgerne - og andre mulige leverandører, som køber anser for kvalificeret - dem han ønsker at opfordre til at deltage i udbuddet.

Udbudsbekendtgørelsen affattes i en standardiseret form, som fremgår af administrationsdepartementets cirkulære (se 1977-direktivet).

Undtagelser fra pligten til udbud

Der gælder visse undtagelser fra pligten til at udbyde en anskaffelse.

Anskaffelser under tærskelværdien

Offentlige indkøbsaftaler er kun omfattet af reglerne om udbud, såfremt den skønnede værdi - uden merværdiafgift overstiger et minimumsbeløb (»tærskelværdi«), der skifter fra år til år. Tærskelværdien udgør i 1985 1.570.000 danske kr. Tærskelværdien ifølge 1977-direktivet er lidt højere. Den udgør i 1985 1.626.000 danske kr.

Om disse beløbsgrænser bestemmes følgende

- Når der er tale om indkøbsaftaler, der indgås regelmæssigt, eller som skal fornyes i løbet af en given periode, skal indkøbenes samlede værdi i løbet af det år, der følger efter den første levering, eller i løbet af hele aftaleperioden, hvor denne overstiger 12 måneder, lægges til grund. Dette indebærer, at statslige rammeaftaler skal udbydes i EF-tidende, hvorefter de enkelte indkøb kan foretages uden udbud uanset beløbsstørrelse.

- Når et påtænkt indkøb af ensartede varer, som det vil være naturligt at indkøbe samlet, kan føre til samtidig indgåelse af delaftaler (også med flere leverandører), skal den anslåede værdi af disse delaftaler lægges til grund.

- Ved leje eller leasing beregnes kontraktens samlede værdi som den månedlige leje ganget med 48, hvis kontrakten ikke er af tidsbegrænset varighed.

- Intet indkøbsprojekt må opdeles med henblik på omgåelse afbeløbsgrænserne.

Visse statsinstitutioner er undtaget Visse statsinstitutioner er undtaget fra reglerne. Det gælder bl.a. transportvirksomheder (f.eks. DSB) og virksomheder, der beskæftiger sig med telekommunikation (f.eks. PætT's telestyrelse). Disse undtagelser skyldes, at det varierer fra land til land, om virksomheder, der udfører sådanne funktioner, er organiseret som offentlige, halvoffentlige eller private virksomheder.

Andre undtagelser

Udbud kan også undlades i visse andre tilfælde, uanset at indkøbets værdi overstiger beløbsgrænserne. Det gælder bl.a.

- Ved indkøb af varer, hvis fremstilling eller levering af tekniske eller kunstneriske årsager eller af årsager, der vedrører beskyttelsen af en eneret, kun kan overdrages een bestemt leverandør.

- Ved indkøb af genstande, der alene er fremstillet med henblik på forskning, forsøg, undersøgelser eller udvikling, som f.eks. specialiseret måleudstyr og andet udstyr, der er særligt fremstillet til og anvendes i forbindelse med forskningsopgaver o.l.

- I tilfælde, hvor der på grund af begivenheder, der ikke har kunnet forudses, er tvingende grunde af uopsættelig karakter, der ikke tillader den ordregivende myndighed at overholde de fastsatte frister.

- Ved supplerende leveringer til fornyelse eller udvidelse. Det er en betingelse, at et leverandørskifte vil medføre enten teknisk uforenelighed med bestående udstyr, eller uforholdsmæssigt store tekniske vanskeligheder ved drift og vedligeholdelse. Denne undtagelse har betydelig interesse i forbindelse med anskaffelse af edb-udstyr.

- I visse tilfælde, hvor hemmeligholdelse er påkrævet, f.eks. ved militære indkøb.

Tidsfrister

Reglerne fastsætter nogle tidsfrister for gennemførelsen af den foreskrevne udbudsprocedure. Disse tidsmæssige regler er forskellige i henholdsvis 1977-direktivet og i MTN-aftalen/ 1980-direktivet. Endvidere afhænger tidsfristerne af, om udbudet gennemføres som begrænset udbud eller som offentligt udbud.

Som tidligere nævnt kan købere i hastetilfælde undlade at gennemføre udbudsproceduren. Reglerne åbner imidlertid også mulighed for, at udbudsproceduren i hastetilfælde kan gennemføres med kortere frister end anført på figur 1, der viser de sædvanlige tidsfrister for gennemførelse af begrænset udbud i henhold til MTN-aftalen/1980-direktivet. Bemærk, at udbudsbekendtgørelser bør sendes til EF-tidende pr. telex.

Kriterier for tildeling af ordre

De kriterier, som køber skal lægge til grund ved tildeling af ordre, er

- enten udelukkende den laveste pris

- eller, når tildelingen sker på grundlag af det, ud fra en samlet vurdering, økonomisk mest fordelagtige bud, forskellige kriterier, som kan variere alt efter det pågældende indkøb, f.eks. pris, leveringstid, driftsomkostninger, rentabilitet, kvalitet, æstetisk og funktionsmæssig karakter, teknisk værdi, service og teknisk bistand.

I sidstnævnte tilfælde skal køber ved udbud eller i udbudsbetingelserne anføre samtlige de kriterier, som køber påtænker at lægge til grund, såvidt muligt - men ikke nødvendigvis ordnet efter den betydning de tillægges, med de vigtigste kriterier først.

Hvis de kriterier, som køber anfører, ikke er opført i prioriteret rækkefølge, bør dette anføres klart for at undgå misforståelser.

Reglerne anvendt på edb-ydelser

Reglerne, der ikke indeholder specielle bestemmelser vedrørende edb-ydelser, kan give anledning til tvivl på dette område.

Reglerne angår »varer«, men ikke »tjenesteydelser«. Det er klart, at indkøb af edb-udstyr (hardware) er omfattet af reglerne. Det basisprogrammel, som anskaffes fra maskinleverandøren sammen med maskinellet, må ligeledes medregnes ved vurderingen af, om indkøbet forventes at overskride tærskelværdien. Det samme gælder installationsomkostninger.

Omvendt er det klart, at f.eks. en aftale om kørsel på servicebureau af et edb-system ikke er omfattet af udbudspligten.

Der foreligger ikke autoritative fortolkninger, som kan belyse, i hvilket omfang aftaler om anskaffelse/udvikling af programmel er at betragte som et vareindkøb i reglernes forstand. Hvis man anskaffer et edb-system i form af en totalløsning bestående af materiel og programmel (brugerprogrammel), vil det være naturligt at lægge den samlede forventede anskaffelsessum til grund ved afgørelsen af, om udbud skal foretages, i hvert fald hvis materiellet udgør den overvejende del af anskaffelsen.

Tidsfrister ved afholdelse af begrænset udbud i henhold til EØF-direktiv 80/767 Figur 1

Køber afsender udbudsbekendtgørelse til EF-Tidende Udbudsbekendtgærelsen offentliggøres i EF-Tidende Frist for modtagelsen af anmodninger om deltagelse udløber (Køber udsender udbudsmateriale) Frist for afgivelse af tilbud udløber Maksimalt 12 dage fra afsendelse af udbudsbekendtgørelse Minimum 42 dage fra afsendelse af udbudsbekendtgørelse Minimum 72 dage fra afsendelse af udbudsbekendtgørelse Leverandører skal have mindst 30 dage til at afgive tilbud

BILAG

Bilag 2

Stikordsliste for tilbudsgrundlag

1. Indledning

2. Tilbudsbetingelser

Forhold der bør/kan angives

- Hvilke leverandører deltager

- Frist for afgivelse af tilbud

- Hvem tilbud skal stiles til

- Det antal eksemplarer tilbud skal foreligge i

- Hvor længe tilbud skal være bindende

- Hvornår edb-systemet skal kunne tages i brug

- Person(er) hos køber, der kan kontaktes i tvivlstilfælde

- Den ønskede disposition for tilbud (bilag til tilbudsgrundlaget), herunder hvorledes eventuelle forbehold fra tilbudsgiver skal anføres, i hvilket omfang tilbudsgiver kan nøjes med at henvise til manualer etc.

- At tilbudsgivere ikke har adgang til at overvære åbningen aftilbud eller til at få oplysning om konkurrenternes tilbud

- At køber forbeholder sig ret til at forkaste alle tilbud

- At køber ikke betaler leverandørerne for arbejdet med udfærdigelse af tilbud

- At køber frit kan forhandie med leverandørerne

- De vigtigste kommercielle vilkår, f.eks. rettighederne til systemet (uddybes under pkt. 8).

3. Beskrivelse af køber - Kort beskrivelse af institutionens hovedopgaver, antal beskæftigede, organisatoriske struktur m.m.

- Nuværende og fremtidig edb-anvendelse (edb-langtidsplan kan eventuelt vedlægges som bilag).

4. Beskrivelse af opgaven

- Kort beskrivelse af den opgave, der skal overføres til edb og opgavens målsætning

- Nuværende forretningsgange

- Baggrunden for igangsætning af edb-projektet.

5. Det ønskede edb-system

Beskrives i form af krav eller ønsker, eventuelt anmodes alene om oplysninger, som køber behøver for at kunne vurdere tilbudene. Kravspecifikation vil typisk blive vedlagt som bilag.

- Systemets formål/afgrænsning

- Funktioner og deres samspil

- Antal terminalarbejdspladser

- Dataindhold/registre

- Datamængder

- Transaktionsmængder

- Uddata

- Åbningstid for terminalsystem

- Svartider

- Tidsfrister for afvikling af gruppekørsler

- Sikkerhed

Driftssikkerhed

Beskyttelse mod tab af data Registerlovgivningens krav

- Kommunikation med andre systemer

- Dokumentation af systemet

- Senere videreudvikling af systemet.

6. Udstyr og basisprogrammel

Medens de øvrige afsnit i denne checkliste er generelle i den forstand, at stikordene i det store og hele kan anvendes uanset anskaffelsens art, vil et tilbudsgrundlag ikke i alle tilfælde skulle indeholde oplysninger om edb-udstyr. Det er imidlertid under alle omstændigheder vanskeligt at opstille en generel checkliste for udformning af tilbudsgrundlag på udstyr. Beskrivelsen af det ønskede udstyr må afhænge af udstyrets art, bl.a. anskaffelsens økonomiske omfang, og købers situation.

Nedenstående kan betragtes som en summarisk checkliste for en flerbruger-mikrodatamat eller en mindre minidatamat.

- Datamaten.

Oplysning om processor-type, kapacitet, ordlængde, udbygningsmuligheder etc.

Oplysning om størrelse af internt lager, udbygningsmuligheder.

Hvor mange skærmterminaler kan tilsluttes, ialt hhv. være aktive samtidig med bevarelse af acceptable svartider.

Hvilke typer skærmterminaler kan tilsluttes (TTY-skærme, VT 100 skærme, 3270 skærme etc).

- Programmel

Hvilke operativ-systemer.

Eventuelle krav til operativ-system, f.eks. krav om håndtering af flere opgaver på samme tid, adgangskontrol på flere niveauer, faciliteter til fejlsøgning, krav til burgervenlighed.

Hvilke programmeringssprog kan leveres til datamaten. Hvorledes forholder disse sig til en eventuel standardudgave afdet pågældende sprog.

Hvilke udviklingsværktøjer, databasesystemer, rapportgeneratorer etc. kan leveres til datamaten.

Udbuddet af standardprogrammel til datamaten (f.eks. tekstbehandling, statistikprogrammer etc.), hhv. fra udstyrsleverandøren og tredjemand.

- Kommunikation med andre anlæg.Art og antal porte til kommunikation.

Kommunikationsprotokoller til dialog og filoverførsel.

Mulighed for kommunikation via det offentlige datanet.

Kommunikationsmuligheder i øvrigt, f.eks. mulighed for tilslutning til lokalnet.

- Eksternt lager

Kapacitet og udbygningsmuligheder.

Mulighed for eksternt lager til back-up (streamertape etc.).

- Skærmterminaler

Ergonomiske forhold etc.

- Printere

Hvilke typer kan tilsluttes (matrix-, skønskriftsprintere etc.). Skrifttyper, skriftkvaliteter, skrivehastighed, støjniveau etc.

- Installationskrav, krav til det fysiske miljø

Strømforhold, varmeafgivelse og tolerance overfor temperatur og fugtighed.

Pladskrav.

- Andre forhold

Leverandørens fremtidsplaner, f.eks. holdning til internationale standarder.

7. Samarbejdet mellem køber og leverandør

- Projektorganisation hos køber

- Do. hos leverandør

- Metoder og værktøjer leverandøren vil anvende ved systemudviklingen (analyse- og konstruktionsmetoder, standardprogrammel, udviklingsværktøjer)

- Metoder til aftestning (kvalitetskontrol)

- Konvertering af data

- Uddannelse af købers personale

- Leveringsprøver

- Vedligeholdelse af systemet.

8. De væsentligste vurderingskriterier

Kort angivelse af forhold, som køber især vil lægge vægt på ved valget af leverandør.

9. Kontraktforhold

Køber kan vedlægge kontraktudkast som bilag til tilbudsgrundlaget eller anføre de vigtigste krav, som ønskes i kontrakten.

Specifikation og tilbud vil som regel kunne indgå som bilag til kontrakten og dermed beskrive ydelsen i henhold til denne kontrakt.

Bilag 3

Stikordsliste

for kontrakt om køb af edb-udstyr og -programmel (totalløsning)

1. Edb-udstyret

- Angivelse af de enkelte dele af udstyret (bilag) og af dokumentation, der specificerer udstyrets kvaliteter (bilag eller henvisninger).

- Købspriser på udstyr

Pr. enhed/i alt

Eventuelle rabatter

Transport, forsikring, installation

Incl./excl. moms, told og andre afgifter til det offentlige Eventuelle regler for prisændringer i tiden fra underskrivelsen af kontrakt til overtagelsen

Supplerende leverancer

- Udstyrets krav til det fysiske miljø, f.eks. strømforsyning og køleanlæg (bilag).

2. Basisprogrammel

- Angivelse af de enkelte programprodukter samt dokumentation (bilag)

- Priser (bilag) og betalingsform (engangsafgift, løbende afgift)

- Specifikation af brugers rettigheder over programmellet (typisk brugsret og kun til anvendelse på en enkelt maskine)

- Nye udgaver af programmellet (mulighed for erhvervelse til nedsat pris).

3. Specielt udviklet programmel

- Angivelse af krav, herunder krav til dokumentation (bilag, typisk i form af kravspecifikation og tilbud)

- Samarbejdet mellem leverandør og køber

Projektorganisation hos køber og leverandør Møder, mødereferater

Godkendelse af leverandørens detailspecifikationer/prototyper

Konsekvenser af ændringsønsker fra køber

- Rettigheder til programmellet (udgangspunkt: Køber erhverver alle rettigheder til programmellet)

- Konvertering af data.

4. Levering

- Tidspunkt for levering af udstyr, installation, afprøvning og overtagelse af systemet (jfr. tidsplan i bilag)

- Krav til leveringsprøve (bilag)

- Købers ret til at udskyde overtagelse, varsel herfor

- Risikoens overgang

- Leverandørens forsinkelse (købers sanktioner i form af ret til dagbod, ret til at hæve handelen etc.)

- Betalingsplan, forfaldstider

- Fordringshavermora

5. Leverandørbistand

- Uddannelse af købers personale

- Igangæstnings- og driftsstøtte

6. Garanti

- Præcisering af leverandøransvar

- Garantiens indhold (ret til at hæve, krav på levering af nyt udstyr, krav på gratis udbedring af fejl etc.)

- Garantiperiodens længde

7. Vedligeholdelse

- Priser (bilag), regler for prisændringer (objektive kriterier)

- Udstyr (forebyggende vedligeholdelse, udbedring af fejl, leverandørens pligt til opretholdelse af reservedelslager)

- Flytning af anlæg til nye lokaler

- Programmel (fejlrettelse, videreudvikling etc.)

- Krav til driftseffektivitet/max. fejlfrekvens og max. tilkaldetid, sanktioner for ikke-opfyldelse

- Opsigelse (uopsigelighedsperioder, opsigelsesvarsel)

8. Misligholdelse

- Videregående rettigheder over basisprogrammel/standardprogrammel for brugeren i tilfælde af misligholdelse fra leverandørens side (udlevering af kildeprogrammer m.m.)

- Erstatning for mangler, krænkelse af trediemands rettigheder, produktansvar m.m.

Force majeure.

9. Diverse

- Ret til overdragelse af kontrakt til trediemand

- Afgørelse af tvister (voldgifts- eller domstolsafgørelse, anvendelse af dansk ret)

- Tavhedspligt

- Forbehold for bevillingsmæssig hjemmel.

Vejledning om anskaffelse af edb-ydelser

1. Indledning

1.1. Vejledningens baggrund og sigte

1.2. Resumee af vejledningen

2. Edb-markedet

2.1. Generelt

2.2. Udstyr

2.3. Programmel

2.4. Tekniske standarder

3. Regler og retningslinjer for anskaffelse af edb-ydelser

3.1. Hvorfor og hvornår tilbudsindhentning

3.2. Forholdet til leverandørerne

3.3. Tekniske bindinger

3.4. Brug af ekstern konsulentbistand

3.5. Forholdet til andre myndigheder

3.6. Forholdet til medarbejderne

3.7. Anskaffelsessituationens faser

4. Analysefasen

4.1. Analysefasens indhold

4.2. Teknologisk foranalyse og edb-planlægning

5. Specifikationsfasen

5.1. Fasens indhold

5.2. Mindre anskaffelser

5.3. Totalløsninger og større udstyrsanskaffelser

5.4. Større programmelanskaffelser til eget anlæg

5.5. Servicebureauopgaver

5.6. Udformning af tilbudsgrundlag

6. Gennemførelsesfasen

6.1. Vurdering af tilbud og valg af leverandør

6.2. Rentabilitetsovervejelser

6.3. Edb-kontrakter

6.4. Leveringsprøve

Bilag til vejledningen

Bilag 1, Internationale regler om udbud

Bilag 2, Stikordsliste for tilbudsgrundlag

Bilag 3, Stikordsliste for kontrakt om køb af edb-udstyr og -programmel

1. Indledning

1.1. Vejledningens baggrund og sigte

I disse år stiger anvendelsen af edb stærkt i den statslige forvaltning, navnlig anvendelsen af eget udstyr og egne systemer, ligesom integrationen af edb-systemerne øges. Anvendelsen af systemerne får stadig større betydning for den daglige arbejdssituation for både ledelse, sagsbehandlere og kontorpersonale, hvilket øger kravene til styring af indførelse og anvendelse af edb i organisationen.

Denne vejledning handler om anskaffelse af edb-ydelser til løsning af administrative opgaver. Udtrykket »edb-ydelser« er anvendt i bred betydning og omfatter edb-udstyr, standardprogrammel, udvikling af »skræddersyet« programmel, driftsopgaver på edb-servicebureau m.m. Endvidere behandles anvendelse af edb-rådgivning i forbindelse med anskaffelser af ovennævnte edb-ydelser.

Regler og retningslinjer for anskaffelse af edb-ydelser findes dels i den af Direktoratet for statens indkøb i 1982 udsendte generelle indkøbsvejledning og dels i administrationsdepartementets cirkulære af 31. marts 1982 om anvendelse og anskaffelse af edb-udstyr med den tilhørende edb-vejledning af marts 1982. Når der nu udsendes en særlig vejledning for indkøb på edb-området, skyldes dette, at det erfaringsmæssigt volder statsinstitutionerne vanskeligheder at gennemføre sådanne anskaffelser, bl.a. fordi opgaven kan være meget kompliceret og samtidig uvant for en del institutioner. På den anden side kan nogle edb-ydelser i dag have karakter af ukomplicerede »hyldevarer«, og vejledningen vil derfor også pege på forenklede fremgangsmåder ved anskaffelser af denne kategori.

Vejledningens målgruppe er beslutningstagere og sagsbehandlere med begrænset eller ingen erfaring vedrørende anskaffelse af edb-ydelser i statsinstitutionerne. Hensigten med vejledningen er, at målgruppen skal kunne foretage anskaffelse af både enkle og komplekse edb-ydelser på en måde, der er hensigtsmæssig for institutionens problemløsning og i overensstemmelse med de statslige regler på edb-området.

Vejledningen er udarbejdet af administrationsdepartementet med bistand fra en arbejdsgruppe bestående af deltagere fra budgetdepartementet, Direktoratet for statens indkøb, større statslige edb-brugere, Datacentralen samt den private servicebureau-, edb-konsulent- og edb-leverandørbranche.

Det er tanken at udsende en revideret udgave af vejledningen om et par år. Administrationsdepartementet modtager gerne kommentarer og forslag til ændringer eller tilføjelser.

Såfremt der i en konkret edb-anskaffelse på trods af denne vejledning opstår usikkerhed om fremgangsmåden, kan der indhentes bistand fra administrationsdepartementet.

1.2. Resume af vejledningen

Efter en beskrivelse af vejledningens målsætning og målgruppe i afsnit 1.1. omtales i kap. 2 nogle af de forhold på edb-markedet, der må indgå i den statslige købers overvejelser, herunder betydningen af tekniske standarder.

I kap. 3 beskrives, hvorledes køber generelt bør forholde sig i anskaffelsessituationen, herunder anskaffelse af konsulentbistand, samt hvilke formelle regelsæt der er gældende, dels i forhold til leverandørerne og dels i forhold til andre statslige myndigheder og egne medarbejdere. Endvidere beskrives, hvorledes tekniske bindinger kan påvirke købers valgmuligheder, og hvorledes køber bør forholde sig til sådanne bindinger.

Herefter opdeles anskaffelsessituationen i en analyse-, en specifikations- og en gennemførelsesfase, hvor hver af faserne beskrives i henholdsvis kap. 4, 5 og 6. I hvert af kapitlerne gennemgås de forskellige problemtyper, som køber kan møde i de enkelte faser, og der stilles forslag til, hvorledes køber kan forholde sig til disse problemer.

2. Edb-markedet

2.1. Generelt

Statsinstitutionerne vil i de kommende år fortsat skulle anskaffe et bredt spektrum af edb-ydelser på et marked, der kan forekomme uoverskueligt. Afsådanne ydelser kan nævnes

- anskaffelse af udstyr til større lokale systemer

- større systemer (programmel), der udvikles specielt til brugeren

- større standardprogrammelpakker/rammeprogrammel, incl. eventuelle tilpasninger eller systemudviklingsværktøjer

- mindre udstyrsanskaffelser/mindre programmelanskaffelser

- udvikling, vedligeholdelse og drift af store edb-systemer på edb-servicebureau.

Hertil kommer anskaffelse af produkter til datakommunikation, der skal få de mange lokale og eksterne systemer til at arbejde sammen, f.eks. lokale edb-net.

Den følgende omtale af nogle væsentlige problemer, som køber oplever på edb-markedet, er centreret om tre hovedområder: Udstyret, programmellet og tekniske standarder.

2.2. Udstyr

Det fortsatte prisfald på edb-udstyr er en af årsagerne til det stigende antal anskaffelser af lokalt udstyr/lokale systemer. Endvidere er edb-udstyr i den nedre ende af skalaen (mindre minidatamater og mikrodatamater) efterhånden blevet så driftsstabilt og let at betjene, at udstyret ikke kræver etablering af en edb-driftsorganisation, og det stiller ofte så begrænsede krav til det omgivende fysiske miljø, at udstyret uden større foranstaltninger kan indpasses i et almindeligt kontormiljø.

Samtidig er markedet for edb-udstyr, specielt udstyr i den nedre ende af prisskalaen, præget af mange leverandører og et stort antal produkter, der for en umiddelbar betragtning kan præstere næsten det samme. Dette er dog ikke altid tilfældet, hvilket gør det vanskeligt for køber at skabe sig et overblik.

2.3. Programmel

På programmelsiden har der ikke fundet et tilsvarende prisfald sted, og ved køb af en totalløsning, omfattende både udstyr og programmel, vil programmellet ofte koste lige så meget eller mere end udstyret. Samtidig vil programmellet hyppigt blive hurtigt forældet på grund af ændrede krav til systemet, hvilket medfører store vedligeholdelsesomkostninger.

Ved anskaffelse af standardprogrammelpakker til minidatamater og større mikrodatamater, f.eks. et økonomisystem, vil det ofte være muligt at aftale visse ændringer for at tilpasse programmellet til købers behov. Standardprogrammel af denne type har karakter af »ramme-programmer«, der er beregnet på at skulle tilpasses i forbindelse med de enkelte leverancer. Til mikrodatamater findes desuden et righoldigt udbud af standardprogrammel, f.eks. til tekstbehandling eller beregningsopgaver, der handles som færdige varer til beskedne priser, og hvor eventuelle individuelle tilpasninger ikke er mulige eller økonomisk forsvarlige.

Til visse løsninger kan det af økonomiske grunde være hensigtsmæssigt for brugeren enten at anskaffe sådant standardprogrammel eller »ramme-programmel« med individuel tilpasning.

I forbindelse med ønsket om en stigende effektivisering af systemudviklingen og programmelvedligeholdelsen, foregår der en fortsat udvikling af hjælpeprogrammel til systemudvikling under betegnelsen 4. generations værktøjer eller systemudviklingsværktøjer.

Gennem anvendelse af disse får brugeren mulighed for at »prøve sig frem« til det rigtige system gennem opbygning af prototyper og modeller af systemet. Værktøjerne giver endvidere mulighed for højere effektivitet i programmeringen og herved billigere systemudvikling samt lettere adgang til løbende ændringer af systemet. Værktøjerne kan dog have indbyggede begrænsninger, som i det konkrete tilfælde vil gøre det færdige system uacceptabelt for brugeren, eller det færdige system kan vise sig uhensigtsmæssigt i drift, f.eks. fordi svartider bliver meget lange, eller fordi systemet kræver uforholdsmæssig meget maskinkraft. 4. generations værktøjer anvendes i dag fortrinsvis som effektiviseringsværktøj for programmører, men kan også anvendes af slutbrugere til mindre og ukomplicerede opgaver. På lidt længere sigt kan der dog forventes markedsført nye værktøjer, som er så lette at arbejde med, at brugeren inden for visse rammer helt eller delvis vil kunne udføre mere krævende programmeringsarbejde.

2.4. Tekniske standarder

I takt med, at den enkelte statsinstitution indfører flere edb-systemer, og i takt med, at edb-systemerne i stadig højere grad integreres i organisationen, øges behovet for et samspil mellem de enkelte edb-systemer. Der tegner sig på længere sigt et billede af eet samvirkende informationssystem i den enkelte institution, hvor alle medarbejderne vil være forsynet med en multifunktionel edb-arbejdsplads (skærm, tastatur m.m.). Fra denne arbejdsplads vil den enkelte medarbejder have mulighed for at trække på både lokale og eksterne registre og databaser, for overførsel af meddelelser til andet edb-udstyr internt i institutionen eller eksternt, for personlig databehandling i form af tekstbehandling, beregning etc.

For brugerne kan det imidlertid i dag være forbundet med meget store vanskeligheder at realisere et så vidtgående samspil mellem de administrative edb-systemer. Vanskelighederne hænger navnlig sammen med mangelen på tekniske standarder, der bevirker, at een slags udstyr ikke kan erstattes eller arbejde sammen med en anden type udstyr, at eksisterende udstyr ikke kan tilsluttes et lokalnet, som bruger påtænker at anskaffe o.s.v.

Generelle tekniske standarder etableres dels gennem de internationale standardiseringsorganisationers arbejde (internationale standarder) og dels ved, at en dominerende leverandørs produkt danner standard (markedsstandard/de facto standard). Standardiseringsbestræbelserne på edb-området er imidlertid i en begyndelsesfase, og standarder foreligger kun på enkelte områder.

Ved anskaffelse af udstyr, der siges at opfylde bestemte standarder, bør køber kræve dokumenteret, at de pågældende standarder overholdes.

En del af standardiseringsproblemet vil kunne mindskes gennem fastlæggelse af fælles politikker og standarder for statsforvaltningen. Det var således et af formålene med de statslige rammeaftaler for edb-udstyr (jfr. afsnit 5.2) at fastlægge standarder for edb-udstyr i den nedre ende af prisskalaen. Administrationsdepartementet arbejder for tiden med fastlæggelse af standarder for etb-området og herunder en statslig standard for dokumentformater. Desuden forberedes anbefalinger vedrørende etablering af datakommunikationssystemer i statsforvaltningen samt en anbefaling vedrørende standarder for operativsystemer i større lokale datamater. Disse standarder forventes udmeldt til statsinstitutionerne i løbet af 1986.

Den manglende afklaring omkring statslige standarder på edb-området bør imidlertid ikke afholde statsinstitutionerne fra at gennemføre edb-mæssige aktiviteter, idet vejledning på området kan indhentes hos administrationsdepartementet.

3. Regler og retningslinier for

anskaffelse af edb-ydelser

3.1. Hvorfor og hvornår tilbudsindhentning

Ved alle statslige indkøb skal der som hovedregel indhentes tilbud fra mere end een leverandør. Denne faste forvaltningspraksis har til formål dels at skabe en fri og åben forretningsmæssig konkurrence, dels at give køberen en bredere viden om markedets produkter, så der kan foretages et kvalificeret valg inden for givne bevillingsmæssige ressourcer.

Dette princip gælder også for indkøb af edb-ydelser. Det er vigtigt, at brugeren gennem tilbudsindhentningen bliver bekendt med de forskellige tekniske løsningsmuligheder, som markedet rent faktisk byder på - og som købers behov skal holdes op imod. Edb-markedet er så dynamisk og mangesidet, at køber ikke på grundlag af kontakt til en enkelt leverandør bør formode, at den bedste løsning er fundet. Der kan dog forekomme undtagelser fra reglen om indhentning af tilbud fra flere sider. Således kan der foreligge sådanne krav til selve systemet og/eller sådanne tekniske bindinger, at køber reelt er bundet til en bestemt leverandør, jfr. afsnit 3.3. og 5.5. eller anskaffelsen kan ligge inden for det område, der er dækket af statens rammeaftaler med en række edb-leverandører vedrørende mikrodatamater, terminaler og skrivere, jfr. afsnit 5.2. eller eventuelt ny rammeaftaler på andre produktområder.

Købers vanskeligheder ved at beskrive sine krav og ønsker bør i hvert fald ikke være nogen undskyldning for at undlade tilbudsindhentning fra flere leverandører. Det må under alle omstændigheder være et krav til køber, at denne i rimeligt omfang har gjort sig sine behov, krav og ønsker klart. En skriftlig formalisering af disse ting kan være påkrævet af andre grunde, og behøver ingenlunde altid at være meget omfangsrig, og om fornødent vil der kunne købes ekstern bistand til arbejdet.

Kravet om tilbudsindhentning betyder ikke, at der nødvendigvis skal udføres et omfattende arbejde, idet købers indsats må afpasses efter værdien og betydningen af anskaffelsen. Tilbudsindhentning kan således i visse tilfælde have karakter af uformelle kontakter til leverandører, jfr. afsnit 5.2.

Det er i denne forbindelse vigtigt at slå fast, at indhentning af tilbud ikke er ensbetydende med en formel udbudsforretning efter regler, der mere eller mindre ligner de regler, som gælder for licitationer inden for bygge- og anlægsområdet. Køber ville herved forpligte sig til at følge et kompliceret regelsæt, der ikke er velegnet for tilbudsindhentning på edb-området, navnlig fordi de enkelte leverandørers ydelser sjældent er så ensartede, at prisen kan blive det afgørende moment, jfr. afsnit 6.1. om tilbudsvurdering.

3.2. Forholdet til leverandørerne

Statsinstitutionerne er i vidt omfang frit stillet i forhold til leverandørerne, når det gælder valg af fremgangsmåde ved anskaffelse af edb-ydelser.

En del anskaffelser vil dog være omfattet af reglerne i administrationsdepartementets cirkulære af 18. december 1980 om fremgangsmåderne ved statslige indkøb. Cirkulæret gengiver de internationale regler, som Danmark har tiltrådt og hvori foreskrives, at udbudsforretning skal afholdes i visse tilfælde, og at bestemte procedurer skal følges. Bilag 1 indeholder en gennemgang af reglerne i cirkulæret.

Ud over disse internationale regler findes der ikke forskrifter for fremgangsmåderne ved statslige anskaffelser af edb-ydelser.

Valg af fremgangsmåde bør således afhænge af købers situation og den ydelse, der er tale om at anskaffe. Der henvises i øvrigt til statens indkøbsvejledning side 12 ff.

Som anført i indkøbsvejledningen skal statsinstitutioner ved tilbudsindhentning overholde almindelige forvaltningsmæssige principper, herunder princippet om ligelig behandling af tilbud og tilbudsgivere. Dette kan sikres ved, at køber fastlægger nogle procedureregler, der tilkendegives over for de leverandører, som kommer ind i billedet, f.eks. regler for tilbudenes disposition, for tilbudstidsfrister, for vurdering af tilbudene etc. Det er overordentligt vigtigt, at køber respekterer disse regler gennem alle faser af anskaffelsesforretningen, idet overholdelsen af reglerne er leverandørernes garanti for, at alle tilbudsgivere stilles lige. Dette er ikke ensbetydende med, at køber altid vil være i stand til på forhånd at give alle leverandører lige store chancer for at få ordren. Dette er imidlertid heller ikke en væsentlig forudsætning, da det afgørende for en leverandør er at kende vilkårene omkring tilbudsindhentning og -behandling, således at leverandøren kan vurdere, hvor mange ressourcer det er rimeligt at sætte ind i et forsøg på at få ordren.

Der er ikke fastsat regler om, at bestemte leverandøre altid skal have mulighed for at afgive tilbud. Det vil dog i almindelighed være hensigtsmæssigt at lade Datacentralen indgå i kredsen af tilbudsgivere på linie med øvrige mulige leverandører, under hensyntagen til Datacentralens erfaringer med løsning af statslige edb-opgaver.

Ved anskaffelse af edb-ydelser bør statsinstitutioner være opmærksomme på, om der findes egnede danske leverandører, og disse bør i så fald altid have lejlighed til at afgive tilbud, jfr. edb-vejledningen side 24 og indkøbsvejledningen side 9 ff.

3.3. Tekniske bindinger

Som tidligere omtalt kan der foreligge sådanne tekniske bindinger og/eller krav til selve systemet, at hovedreglen om indhentning af tilbud fra flere leverandører kan tilsidesættes.

For den, der første gang står overfor en edb-anskaffelse, kan spørgsmålet om tekniske bindinger forekomme at være af marginal betydning. Der skal imidlertid ikke anskaffes meget udstyr, før konsekvensen af tekniske bindinger bliver iøjnefaldende. Forklaringen er den, at man ved valget af een bestemt løsning, samtidig fastlægger nogle rammer for den fremtidige edb-udvikling i institutionen gennem den teknik og det basis- og anvendelsprogrammel, der anskaffes.

Dette skyldes, at der gennem anskaffelsen af et edb-system opbygges en viden i institutionen om den valgte teknologi, at der opbygges en til systemet bundet datamængde, som på et tidspunkt kan udgøre en betydelig ressource, samt at den valgte tekniske løsning både medfører nogle muligheder og begrænsninger for videreudvikling og samspil med andre systemer.

Det er derfor vigtigt, at institutionen - før den træffer teknisk bindende beslutninger - har klargjort sine forventninger og målsætninger for edb-anvendelse over en vis tidshorisont enten gennem udarbejdelse af en edb-langtidsplan eller på anden vis (jfr. afsnit 5.2.). I så fald kan dette materiale indgå som et vigtigt baggrundsmateriale i selve tilbudsindhentningen, hvorved køber kan forpligte leverandøren overfor købers ønsker om fremtidige udviklingsmuligheder. Herved har køber imidlertid også - samtidig med at beslutte sig for en konkret anskaffelse - reelt valgt, fra hvilken leverandør eller snæver kreds af leverandører, de fremtidige anskaffelser skal foregå.

Denne situation er acceptabel, når den finder sted under følgende forudsætninger

- at der i anskaffelsessituationen, hvor de tekniske bindinger fastlægges, tages hensyn til bindingernes betydning, dels ved udarbejdelsen af tilbudsmaterialet og dels ved vurderingen af tilbudene,

- at konkurrencen kun begrænses i det omfang de reelle tekniske bindinger gør dette nødvendigt,

- at institutionen med passende mellemrum (f.eks. når væsentlige dele af et system skal udskiftes grundet forældelse) overvejer, hvorvidt de foreliggende tekniske bindinger har et omfang og en sådan karakter, at der bør foretages en radikal udskiftning af bindingerne eller en indsnævring af disse til begrænsede dele af organisationen, medens andre dele får mulighed for at etablere alternative tekniske miljøer.

Uanset forekomsten af tekniske bindinger bør køber ved væsentlige anskaffelser indhente tilbud fra alternative leverandører. Ved indhentning af sådanne alternative tilbud skal køber klart tilkendegive sine præferencer og eksisterende tekniske bindinger, således at leverandørerne realistisk kan vurdere deres interesse i en tilbudsgivning.

3.4. Brug af ekstern konsulentbistand

Konsulentbistand kan anvendes til afgrænsede opgaver i alle anskaffelsesprocessens faser, f.eks. til edb-planlægning, teknisk rådgivning i forbindelse med endeligt valg af leverandør og afprøvning af leverandørens produkter. Hver af faserne forudsætter forskellige typer af konsulentbistand. For institutioner med begrænset erfaring på edb-området vil det være tilrådeligt at bruge ekstern konsulentbistand igennem hele anskaffelsesforløbet.

Ved valg af konsulenter til større konsulentopgaver kan det være hensigtsmæssigt med en form for tilbudsindhentning fra nogle udvalgte konsulentfirmaer. Opdragsgiveren bør i givet fald udfærdige en skriftlige beskrivelse af opgaven og derefter opfordre konsulentfirmaerne til mundtligt og/eller skriftligt at redegøre for, hvordan de vil gribe opgaven an (metoder, samarbejdsformer m.m.), hvilke personer der vil blive sat på opgaven, hvor stort tidsforbruget skønnes at blive etc. Prisen er selvfølgelig heller ikke uden betydning (og de enkelte konsulentfirmaers tilbud kan variere en del, afhængig af timepriser og timeforbrug). Det bør dog frarådes, at valget alene sker på baggrund af prisen. Det er afgørende, at brugeren har tillid til den valgte konsulents faglige kunnen, og konsulentvalget må endvidere afhænge af opgavens art og konsulentfirmaets profil.

Det er ikke ualmindeligt, at et firma bistår med rådgivning ved forberedelsen af en tilbudsindhentning, uanset at firmaet selv på et senere tidspunkt kan komme på tale som leverandør. En sådan fremgangsmåde kan heller ikke generelt frarådes. Det er klart, at rådgiveren har mulighed for at udforme tilbudsgrundlaget, så det passer godt til det tilbud, som firmaet selv vil afgive. På den anden side kan det være nødvendigt at søge bistand hos et firma, der kombinerer rådgiver- og leverandørrollen for at få tilstrækkeligt kvalificeret bistand, og endvidere vil administrationsdepartementet ved alle større projekter være inddraget som rådgivende og kontrollerende instans. Afgørende er, at køber i den pågældende situation gør sig rådgivers rolle klar og aftaler, på hvilket stadium denne trækker sig som rådgiver, idet det rådgivende firma selvsagt ikke kan deltage i vurderingen af indgivne tilbud, hvis det selv er tilbudsgiver.

Den tilbudsindhentende institution må her sikre sig, at tilbudsgrundlaget er udformet uden unødvendige konkurrencebegrænsende krav, og eventuelt søge hjælp fra andet konsulentfirma, der efterfølgende kan bistå ved vurdering og valg af indkomne tilbud.

Administrationsdepartementet kan hjælpe institutionerne med forslag til konsulentfirmaer, der af departementet anses for egnede til at varetage den pågældende opgave og kan i denne forbindelse give oplysning om et konsulentfirmas tidligere opgaver for statsinstitutioner på det pågældende eller beslægtede områder. Endvidere kan administrationsdepartementet selv i begrænset omfang yde rådgivning, typisk gennem deltagelse i arbejdet i styregrupper og lignende.

3.5. Forholdet til andre myndigheder

Anskaffelse af edb-ydelser i statssektoren er underlagt visse regelsæt, der kan gøre det nødvendigt for en statsinstitution at tage kontakt til andre statsinstitutioner.

Følgende kan nævnes

- Ifølge finansministeriets cirkulære af 31. marts 1982 om anvendelse af edb og anskaffelse af edb-udstyr skal statslige myndigheders edb-systemer forhandles med administrationsdepartementet inden oprettelsen. Endvidere gælder, at statslige myndigheder kun kan indgå aftale om anskaffelse (køb, leje eller leasing) af edb-udstyr efter forudgående godkendelse fra administrationsdepartementet. Undtaget fra dette krav om godkendelse er dog anskaffelser, hvis samlede købspris er mindre end 300.000 kr. eller anskaffelser, der sker som led i gennemførelsen afen edb-langtidsplanlægning, som er godkendt af administrationsdepartementet, jfr. i øvrigt cirkulæret samt edb-vej ledningen side 17 f.

- Ifølge lov om offentlige myndigheders registre skal registre med oplysninger, der kan henføres til bestemte personer og føres for en statslig myndighed - godkendes af vedkommende minister, og ministeren eller den ministeren bemyndiger hertil skal fastsætte forskrifter for det pågældende registers opbygning og drift. Før der meddeles godkendelse eller fastsættes forskrifter, skal der indhentes en udtalelse fra registertilsynet, jfr. i øvrigt registertilsynets forskrifter.

- Ifølge en samarbejdsaftale mellem finansministeriet og de kommunale organisationer samt Københavns og Frederiksberg kommune skal nye statslige edb-systemer af betydning for den kommunale sektor forelægges i samordningsudvalget for det pågældende forvaltningsområde, såfremt et sådant er nedsat af det ifølge samarbejdsaftalen etablerede samordningsråd, og sådanne systemer kræves ikke forhandlet med administrationsdepartementet. Såfremt der ikke er oprettet et udvalg, varetager administrationsdepartementet samordningen.

- Økonomi- og regnskabssystemer skal forinden etableringen forelægges rigsrevisionen og budgetdepartementet til drøftelse, jfr. henholdsvis rigsrevisorloven og regnskabsloven.

3.6. Forholdet til medarbejderne

Ved indførelse af ny teknologi og/eller ændring af bestående teknologi i en statsinstitution må institutionens ledelse navnlig være opmærksom på følgende cirkulærer

- Lønnings- og pensionsdepartementets cirklulære af 21. november 1979 om samarbejde og samarbejdsudvalg i statens virksomheder og institutioner

- Cirkulære af 1. juli 1981 om rammeaftale vedrørende indførelse og brug af ny teknologi

- Cirkulære af 1. juli 1981 om teknologiaftalen.

Anskaffelse af edb-ydelser vil typisk af ledelsen skulle forelægges til forhandling i samarbejdsudvalg og/eller teknologiudvalg, forinden anskaffelsen foretages, og det påhviler ledelsen at meddele personalesiden en række nærmere angivne oplysninger.

Det kan også være nødvendigt at drøfte spørgsmål om de arbejdsmiljømæssige konsekvenser af en edb-anskaffelse i institutionens sikkerhedsudvalg, jfr. lov om arbejdsmiljø.

3.7. Anskaffelsessituationens faser

Som tidligere omtalt er købers ønske om at opnå en sammenhængende og stabil edb-anvendelse i institutionen stillet overfor en mangfoldighed i udbudet af ofte uigennemskuelige edb-teknikker og -systemer, en mangel på sikre standarder og en hastig teknologisk udvikling, der yderligere komplicerer beslutningen. For at sikre sig mod alvorlige fejlinvesteringer må køber derfor dels klargøre en række forhold i sin udgangssituation og dels anvende en hensigtsmæssig fremgangsmåde i selve anskaffelsesprocessen.

Den samlede anskaffelsessituation vil ofte kunne opdeles i følgende 3 faser

- analysefasen, hvor institutionens generelle behov og målsætninger for edb-anvendelse klargøres

- specifikationsfasen, hvor kravene til de konkrete anskaffelser fastlægges og tilbud indhentes

- gennemførelsesfasen, hvor tilbud vælges, kontrakter indgås og ydelsen leveres og kontrolleres.

Fremgangsmåden i hver af de 3 faser vil blive nærmere omtalt i kapitel 4, 5 og 6.

4. Analysefasen

4.1. Analysefasens indhold

Analysefasen repræsenterer det indledende skridt i anskaffelsesprocessen.

I denne fase bør der foretages en kortlægning af institutionens målsætninger, funktioner og organisation med henblik på

- at identificere de opgaveområder i institutionen, hvor edb-teknologi kan anvendes hensigtsmæssigt

- at skitsere alternative forslag til mulige tekniske løsninger og indføringsstrategier

- at fastlægge målsætninger for institutionens edb-anvendelse

- at vurdere konsekvenser af alternative løsningsmodeller, herunder driftsøkonomiske, organisatoriske og arbejdsmiljømæssige konsekvenser

- at vurdere institutionens bevillingsmæssige og personalemæssige ressourcer.

Samtidig påbegyndes en opbygning af institutionens vidensniveau på edb-området gennem f.eks. kursusdeltagelse, tidsskriftstudier, edb-udstillinger etc., og processen kan understøttes gennem anvendelse af ekstern konsulentbistand.

Ovenstående beskrivelse af analysefasens aktiviteter tager udgangspunkt i en kortlægning af hele institutionens administrative edb-behov. Aktiviteterne er imidlertid også anvendelige ved mere afgrænsede edb-anskaffelser. Ved edb-anskaffelser til administrative formål vil der dog som regel foreligge et sådant indbyrdes sammenhæng i institutionens administrative funktioner, at den enkelte anskaffelse ikke kan betragtes isoleret. Anskaffelser bør derfor ske på baggrund af en analyse af institutionens samlede administrative edb-behov, og analysen bør resultere i udarbejdelse af en edb-langtidsplan, jfr. næste afsnit, således at anskaffelser kan foretages efter på forhånd fastlagte retningslinier.

4.2. Teknologisk foranalyse og edb-planlægning

Regeringens program for modernisering af den offentlige forvaltning indeholder et tilbud til statsinstitutioner, der ikke har det ønskede overblik over de muligheder, som edb-teknikken tilbyder, og for hvem analysefasen derfor kan indebære et betydeligt arbejde. Disse institutioner har mulighed for at få gennemført en teknologisk foranalyse.

Formålet med teknologiske foranalyser er at give statsinstitutionerne en større viden om deres teknologiske muligheder og dermed stille et bedre grundlag til rådighed for institutionernes beslutninger om gennemførelse af teknologiprojekter og andre moderniseringsprojekter. Eksterne konsulenter sammenholder, i samarbejde med institutionens ledelse og personale, institutionens arbejdsopgaver, personale og organisation med den ny teknologi med henblik på opstilling af et katalog over rentable projekter til teknologisk modernisering. Der sigtes såvel mod en helhedsorienteret og generel analyse af et bredt udsnit af institutionens opgaver/funktioner som en konkret og operationel beskrivelse af projekter, der skønnes rentable.

Udgifterne til ekstern konsulentbistand afholdes i første omgang afmidler, som administrationsdepartementet råder over. I det omfang de foreslåede projekter realiseres, skal institutionen tilbagebetale midlerne gennem en reduktion af de bevillingsmæssige rammer for det pågældende ministerområde.

Som nævnt i afsnit 4.1. bør analysefasen resultere i udarbejdelse af en plan for institutionens kommende edb-anvendelse og -anskaffelser.

I anskaffelsessituationen vil det være en stor fordel for køber at have udarbejdet en edb-langtidsplan/edb-udviklingsplan for institutionen, idet selv mindre anskaffelser ellers kan give anleding til diskussion af en lang række forhold. Nedenfor skal kort redegøres for indholdet i en edb-planlægning og specielt for nogle forhold, der har betydning for anskaffelse af edb-ydelser.) Yderligere vejledning vedrørende edb-langtidsplanlægning kan ydes af administrationsdepartementet.

En model for planlægningsprocessen kan være følgende

- Opstilling af en langsigtet edb-strategi (3-5 år), suppleret med

- kortsigtede handlingsplaner for edb-udviklingen (1-2 år) samt

- etablering af organisatoriske rammer for edb-planlægning og

- udvikling.

Edb-strategien er udtryk for institutionens edb-politiske mål og midler. Efter kortlægning af institutionens administrative rutiner og sammenhængen i disse foretages en vurdering af, hvilke opgaver der anses for edb-egnede, og der udarbejdes alternative forslag til en sammenhængende edb-udvikling i institutionen. Desuden vurderes de organisatoriske og administrative konsekvenser af den fremtidige edb-anvendelse. For at undgå, at edb-strategien alene bliver en ren »ønskeseddel«, bør den også indeholde vurderinger af muligheden for at skaffe de nødvendige økonomiske og personalemæssige ressourcer til edb-udviklingen. Endelig bør edb-strategien indeholde principper for uddannelse af medarbejdere, sikkerhed, tryghed i ansættelsen, medindflydelse etc.

Da det ikke vil være muligt at udarbej de operationelle planer for institutionens edb-udvikling, som rækker ret mange år frem i tiden, må den overordnede edb-strategi suppleres med kortsigtede handlingsplaner, ofte 1-årige i forbindelse med budgetplanlægningen, som indeholder beslutninger om iværksættelse af konkrete edb-projekter, herunder om anskaffelse af de nødvendige edb-ydelser og om fremgangsmåden herfor. Med etablering af de organisatoriske rammer for edb-udviklingen og afsættelse af de nødvendige personaleressourcer, f.eks. etablering af planlægnings- og styringsgrupper, sikres, at den betydelige opgave, som ligger i løbende at revidere planerne, kan løses, og at der sker en opfølgning og konkretisering af principperne i edb-strategien, herunder at der udarbejdes handlingsplaner.

5. Specifikationsfasen

5.1. Fasens indhold

Når institutionen, på baggrund af analysefasens resultater, har truffet beslutning om, hvilke af institutionens funktioner der ønskes varetaget gennem anvendelse af edb, skal der foretages en mere detaljeret beskrivelse af disse funktioners indhold samt af mål og krav til den ønskede edb-anskaffelse, for større anskaffelsers vedkommende typisk i form af udarbejdelse af et skriftligt tilbudsgrundlag.

Der vil ofte være tale om en glidende overgang fra analysefasen til specifikationsfasen, men specifikationsfasen skal, uanset opgavens karakter, tilvejebringe et beslutningsgrundlag for anskaffelse af den pågældende edb-ydelse.

Med udgangspunkt i den opgave, der skal løses, og købers situation i øvrigt, skal der tages stilling til, hvordan anskaffelsen skal gribes an. Køber må bl.a. tage stilling til, hvilke leverandører der skal kontaktes og under hvilken form, samt hvilken detaljeringsgrad specifikationerne for den ønskede ydelse skal have.

I de følgende afsnit vil disse spørgsmål blive belyst i forbindelse med omtale af nogle typiske anskaffelser.

5.2. Mindre anskaffelser

Mindre anskaffelser kan f.eks. være anskaffelse af enkelte skærmterminaler, mikrodatamater, tekstbehandlingsanlæg, standardprogrammer etc.

Køber kan være i den situation, at der ikke tidligere er anskaffet produkter af den pågældende art. Køber må derfor foretage en markedsundersøgelse, hvor indsatsen afpasses efter størrelsen og betydningen af den givne anskaffelse. Ofte vil det være tilstrækkeligt med en uformel markedsundersøgelse blandt nogle få leverandører, der skønnes at kunne tilbyde produkter af interesse.

En anskaffelse af ringe økonomisk størrelsesorden kan imidlertid blive retningsgivende for fremtidige indkøb, fordi køber næppe vil finde det hensigtsmæssigt at anskaffe edb-udstyr eller standardprogrammer af forskellig type og fra forskellige leverandører. Udover risikoen for teknisk uforenelighed vil mange typer af udstyr eller programmel øge personalets uddannelsesbehov, og administrationen af serviceaftaler kan blive besværliggjort. Det er derfor tilrådeligt at opstille generelle krav til udstyr i den nedre ende af prisskalaen og til billigt standardprogrammel og lade disse danne grundlag for valg af produkt/leverandør.

I slutningen af 1984 indgik staten en række rammeaftaler med edbleverandører. De foreliggende aftaler angår mikrodatamater (såvel flerbruger-datamater som enkeltbruger-datamater), skærmterminaler og edb-skrivere. Statsinstitutioners anskaffelse af sådant udstyr vil ofte med fordel kunne ske i henhold til rammeaftalerne. Disse byder på et bredt spektrum af udstyr, som opfylder visse minimumskrav med hensyn til kapacitet og tekniske standarder, og med et gunstigt pris-/ydelsesforhold. Endvidere forenkles anskaffelsesproceduren ved anvendelse af rammeaftalerne, idet der i forbindelse med aftalernes indgåelse er afholdt udbudsforretning efter de tidligere omtalte internationale regler, således at efterfølgende anskaffelser under rammeaftalen er fritaget for afholdelse af sådanne udbudsforretninger.

Aftalerne er såkaldte T-aftaler (tilbudsaftaler), som statsinstitutioner ikke behøver at anvende i tilfælde, hvor de kan opnå et bedre tilbud enten fra en af leverandørerne omfattet af aftalerne eller fra anden side. Ved større konkrete anskaffelser af produkter, der omfattes af en rammeaftale, kan der måske opnås en mængderabat, der overstiger de aftalte rabatter. Hvis køber påregner, at der med tiden bliver tale om leverancer af større omfang, kan der være anledning til at overveje at indgå en særlig rammeaftale med leverandøren i samråd med administrationsdepartementet. Se i øvrigt Indkøbsvejledningen side 11-12 og Statens Centrale Indkøbsordning pkt. 2.1.

De nuværende aftaler vil formentlig blive suppleret med yderligere aftaler om minidatamater, programmel etc.

Ved suppleringsanskaffelser vil valg af leverandør/produkt ofte være en selvfølge. Hvis flere leverandører kan levere produkter, der opfylder købers krav, kan der dog være anledning til fra tid til anden at indhente tilbud fra andre leverandører, ikke med henblik på hyppige leverandørskift, men med henblik på eventuelt at foretage et mere permanent leverandørskift.

5.3. Totalløsninger og større udstyrsanskaffelser

Ordet »»totalløsning« bruges her som betegnelse for en samtidig anskaffelse af udstyr og programmel. Det sædvanlige vil være, at køber anmoder om tilbud på en totalløsning. Særskilt anskaffelse af udstyr vil f.eks. forekomme, hvis køber skal udskifte forældet eller nedslidt udstyr, eller der anskaffes udstyr med henblik på efterfølgende udvikling af et større antal systemer. Særskilt anskaffelse af programmel vil typisk forekomme, når et system skal udvikles til drift på udstyr, som køber i forvejen ejer.

Køber bør så vidt muligt undgå en detaljeret teknisk specifikation afkrav til udstyr og programmel. I stedet bør køber bestræbe sig på at give den bedst mulige beskrivelse af den pågældende opgave og kræve, at leverandøren indestår for, at udstyr og programmel kan anvendes til opgaven.

Køber bør tilstræbe kun at have een aftalepartner. Hvis køber ikke kan formå samme leverandør til at påtage sig den samlede leverance, bør brugeren kræve, at en af leverandørerne står som kontraktpartner og totalleverandør, så forholdet mellem totalleverandøren og dennes underleverandør(er) bliver køberen uvedkommende. Hvis brugeren indgår særskilte aftaler med leverandøren af udstyr og med programmelleverandøren, kan brugeren få meget vanskeligt ved at gøre misligholdelsesbeføjelser gældende overfor nogen af leverandørerne, fordi køberen ofte vil være ude af stand til at fastslå, hvilken af de to leverandører der bærer skylden for forsinkelser og mangler. Det bør klart fremgå af tilbudsgrundlaget, at køberen kun ønsker een aftalepartner. Det vil herefter være op til leverandørerne at finde sammen i »»konsortier«», som kan afgive tilbud på den samlede opgave. Der er imidlertid intet i vejen for, at køberen gør en aktiv indsats for at tilskynde til dannelse af konsortier, som køberen gerne vil modtage tilbud fra.

Hvad enten der er tale om en totalløsning eller en større udstyrsanskaffelse, bør tilbudsindhentning være skriftligt, og den procedure, som køber vil følge, beskrives i tilbudsgrundlaget. EF- og GATTreglerne, som er gengivet i bilag 1, vil ofte finde anvendelse og dermed i nogen grad binde køber til en bestemt procedure.

Fremgangsmåden må i øvrigt afpasses efter købers situation. Hvis køber er rimeligt frit stillet med hensyn til valg af teknisk løsning og leverandør, vil den første opgave bestå i at få afgrænset den kreds af leverandører, som forekommer interessante, bedømt ud fra leverandørens nuværende produktsortiment og udviklingsstrategi, samt købers planlagte tekniske udviklingslinje. Det er vigtigt, at køber som udgangspunkt forholder sig åbent til de forskellige tekniske løsningsmuligheder. En måde at få afgrænset den relevante kreds af leverandører på består i at opdele tilbudsindhentningen i faser. I første fase anmodes en kreds af leverandører om at fremlægge skitser til, hvorledes en teknisk løsning kunne se ud. Tilbudsgrundlaget i denne fase kan eventuelt udgøres af dokumenterne fra købers edb-planlægning (edb-strategien, handlingsplanerne), fordi grundlaget i denne fase ikke behøver at være særlig detaljeret. Køber bør imidlertid gøre leverandørerne opmærksom på, at der vil blive tale om en ny runde med tilbudsindhentning, hvor kun en mindre kreds vil blive opfordret til at deltage.

I anden fase af tilbudsindhentningen, hvor valget af leverandør og fremtidig samarbejdspartner træffes, bør antallet af tilbudsgivere indskrænkes. For leverandørerne er der et stort arbejde forbundet med at udarbejde et fyldestgørende tilbud, og leverandørernes interesse i at udføre dette arbejde mindskes i takt med antallet af tilbudsgivere. Også for køber vil der være et stort arbejde forbundet med at gennemgå og vurdere et stort antal seriøse og fyldestgørende tilbud. Der kan ikke opstilles nogen præcis regel for, hvor mange leverandører der bør opfordres til at deltage i anden fase af tilbudsindhentningen, men et antal mellem 3-5 vil sandsynligvis være passende.

Tilbudsgrundlaget bør være forholdsvis detaljeret i denne fase. Bilag 2 indeholder en checkliste for et skriftligt tilbudsgrundlag.

Den beskrevne fremgangsmåde minder en del om den fremgangsmåde, der beskrives i bilag 1 under betegnelsen »»begrænset udbud«».

Hvis køber omvendt er i den situation, at der består en klar præference for en bestemt leverandør og/eller en bestemt løsning, kan et alternativt tilbud indhentes ved, at køber udarbejder et skriftligt tilbudsgrundlag af meget begrænset omfang. Et sådant materiale kan indeholde oplysninger om opgavens/opgavernes art og omtrentlige omfang, de væsentligste funktioner, specielle krav og ønsker etc. På dette grundlag kan køber anmode andre mulige leverandører om at afgive kontroltilbud, idet køber gør klart, at der alene forventes et skitseagtigt tilbud, som kan give køber mulighed for at vurdere, om der er grund til yderligere drøftelser med alternative leverandører.

5.4. Større programmelanskaffelser til eget anlæg

Det er vanskeligt at sige noget generelt om, hvor stort et antal relevante tilbud brugeren vil kunne indhente. Antallet af mulige tilbudsgivere vil variere stærkt alt efter, hvilket udstyr systemet skal afvikles på, arbejdets omfang etc. Køber må gennem uformelle kontakter til programmelleverandører søge at afgrænse kredsen af tilbudsgivere. Programmelleverandører vil i øvrigt ofte specialisere sig i udvikling af programmel til bestemte fabrikater af udstyr, og leverandøren af udstyr vil derfor kunne give oplysninger om programmelleverandører, som har forudsætninger for at påtage sig opgaven.

Køber vil typisk udarbejde en specifikation, der beskriver systemets funktioner og samspillet mellem disse, samt inddata, uddata, datamængder, sammenhænge med andre systemer osv. Denne beskrivelse forudsættes at kunne anvendes som tilbudsgrundlag og i en senere fase at indgå som bilag til kontrakten.

Køber vil ofte bestræbe sig på at udforme tilbudsgrundlaget så detaljeret som muligt udfra en forventning om, at dette vil være det bedste udgangspunkt for tilbudsindhentning og efterfølgende aftale vedrørende udviklingspris og -tid. Erfaringen viser dog, at det på dette tidlige stadium i projektet er meget vanskeligt at foretage en detaljeret specificering af et større edb-system, således at dette dækker køberens reelle behov på ibrugtagningstidspunktet, idet mange erfaringer først indhøstes under edb-systemets tilbliven, og købers behov ofte ændres i løbet af projektet. Hertil kommer, at ethvert ønske om ændringer og justeringer i forhold til specifikationen vil kunne medføre krav fra leverandøren om ændringer i kontraktvilkårene.

En detaljeret specifikation vil endvidere ofte udelukke leverandøren fra at give økonomisk fordelagtige tilbud baseret på standardeller rammeprogrammel, fordi sådanne løsninger sjældent vil kunne opfylde den detaljerede specifikation, selv om løsningen måske i praksis vil være tilfredsstillende.

Ved beskrivelsen af edb-systemet og dets funktioner kan det være hensigtsmæssigt at anvende systemudviklingsværktøjer til opbygning af prototyper eller modeller af hele eller dele af det ønskede system. Det er herigennem muligt at anskueliggøre kravene til systemets funktioner på en for brugeren forståelig måde og at tilpasse disse funktioner i overensstemmelse med brugerens behov.

Ved tilbudsindhentningen er det også vigtigt for køberen at få præciseret samarbejdsformen med leverandøren under projektforløbet, idet køber har et behov for en ajourført viden om projektet og en mulighed for straks at tage alle problemer vedrørende kvalitet, tid og pris op til drøftelse med leverandøren.

5.5. Servicebureauopgaver

Som tidligere nævnt fører den tekniske udvikling til, at stadig flere edb-systemer afvikles på anlæg, der opstilles hos og drives af brugeren. Parallelt hermed vil der fremover fortsat være et marked for edb-servicebureauer. Store systemer vil i mange tilfælde med fordel kunne afvikles på servicebureauer, fordi drift og vedligeholdelse af de store systemer kræver, at der opbygges en professionel edb-organisation bestående af systemprogrammører, operatører m.m.

Ved systemer med lejlighedsvis store edb-kørsler kan det endvidere være fordelagtigt at afvikle disse spidsbelastninger på et servicebureau, således at brugerens eget edb-anlæg alene skal dimensioneres til at varetage den normale driftsbelastning.

Endelig kan servicebureauerne ofte tilbyde andre løsninger end drift på bureauets eget edb-anlæg, f.eks. at varetage driftsansvaret for et system, der kører på brugerens eget edb-anlæg (facility-management), enten installeret hos brugeren selv eller hos servicebureauet.

Udover ydelser vedrørende drift varetager adskillige bureauer endvidere fuktionen som leverandør af programvarer og ofte tillige af fornødent edb-udstyr som totalleverandører for købere, jfr. afsnit 5.3. og 5.4.

Ved indhentning af tilbud om udvikling og drift af edb-systemer fra servicebureauer gælder hovedreglen, at der bør indhentes tilbud fra flere sider.

I visse tilfælde kan der dog foreligge så specielle omstændigheder, at det for bruger kan være forsvarligt kun at rette henvendelse til een leverandør.

Sådanne omstændigheder kan foreligge

- hvis der stilles helt specielle sikkerhedskrav til systemet og dets data, herunder krav, som det offentlige ønsker mulighed for at kontrollere. Dette kan f.eks. være tilfældet med politiets og forsvarets registre, og i sådanne tilfælde bør opgaven placeres på Datacentralen

- hvis det pågældende system forudsættes etableret i tæt sammenhæng med eller som en del af andre systemer, der i forvejen kører på Datacentralen eller et andet servicebureau, og der ikke er eller realistisk kan etableres klare snitflader til det påtænkte system.

Ved valg af servicebureau som leverandør må det i øvrigt tillægges afgørende betydning, om leverandøren kan præstere den nødvendige ressourceindsats i forbindelse med særlige krav om en hurtig ændring eller udbygning af systemet, f.eks. som følge af lovændringer. Dette gælder dog ikke kun for servicebureauer, men generelt for leverandører af større edb-ydelser, jfr. afsnit 5.3. og 5.4.

På grund af det begrænsede antal potentielle leverandører vil der sjældent være anledning til at opdele tilbudsindhentningen i flere faser. Gennem uformelle kontakter til servicebureauer, der skønnes at kunne have interesse i sagen, vil brugeren kunne afgrænse kredsen af tilbudsgivere. Tilbudsgrundlaget udsendes herefter til de servicebureauer, der har erklæret sig villige til at afgive tilbud.

Der henvises til checklisten i bilag 2 og til det anførte i afsnit 5.4.

5.6. Udformning af tilbudsgrundlag

I et skriftligt tilbudsgrundlag må køber give oplysning om en række praktiske/formelle forhold i forbindelse med afgivelse af tilbud (tilbudsbetingelser).

Det må fremgå klart af sammenhængen eller anføres udtrykkeligt i tilbudsgrundlaget, at kun bindende tilbud, i modsætning til uforbindende »prisoverslag«, »omkostningsskøn« etc., har interesse.

Leverandørerne har en rimelig interesse i at vide, om der indhentes konkurrerende tilbud, og køber bør desuden angive, hvilke leverandører der er blevet opfordret til at afgive tilbud, med mindre særlige forhold taler imod dette.

Fristen for afgivelse af tilbud og den adresse/person tilbud skal sendes til samt det ønskede antal eksemplarer må anføres. Det tidsrum, der gives leverandørerne til udarbejdelse af tilbud, må fastsættes konkret, men bør kun rent undtagelsesvis sættes til mindre end en måned. Leverandørerne skal også gøres bekendt med, i hvilket tidsrum deres tilbud skal være bindende for dem. Som en »tommelfingerregel« kan køber med rimelighed betinge sig 3 måneder til vurdering af tilbud og forhandling med leverandører. Om fornødent vil det ofte være muligt for køber at aftale kortere forlængelser af gyldighedsperioden med alle/enkelte af tilbudsgiverne. Oplysningerne om de tidsmæssige forhold i forbindelse med tilbudsindhentningen kan ofte med fordel samles i en tidsplan.

I tilbudsgrundlaget kan brugeren oplyse, om han vil stille krav til totalleverandørens økonomiske formåen, idet det kan være uacceptabelt for køberen at måtte acceptere et mindre firma uden nævneværdige økonomiske ressourcer som totalleverandør.

Tilbudsgrundlaget bør angive navnet på en person hos køberen, som leverandørerne kan kontakte, hvis der opstår tvivlsspørgsmål. Hvis en henvendelse fra en leverandør afslører, at tilbudsgrundlaget er ufyldestgørende eller behæftet med fejl, bør køber straks skriftligt underrette alle leverandører, der forventes at give tilbud, om henvendelsen og købers svar på denne. Undertiden, navnlig i forbindelse med større anskaffelser, anvendes den fremgangsmåde, at køber indbyder leverandørerne til et fælles møde, hvor leverandørerne kan stille uddybende spørgsmål til repræsentanter for køber.

I tilbudsgrundlaget anføres undertiden særlige betingelser for deltagelse og for afviklingen af tilbudsindhentningen, f.eks. oplysning om, at køber har ret til at forkaste alle tilbud, at køber ikke vil betale leverandørerne for deres arbejde med udfærdigelse af tilbud, at tilbudsgiverne ikke har adgang til at overvære åbningen af tilbuddene, at tilbudsgiverne ikke har krav på at få oplysning om indholdet af konkurrenternes tilbud etc. Det er ikke nødvendigt at anføre sådanne oplysninger i tilbudsgrundlaget, med mindre køber har givet leverandørerne forventning om, at regler af det nævnte indhold vil blive fulgt (hvilket f.eks. kan ske ved at anvende udtryk som »licitation« eller »udbud«, der leder tanken hen på bestemte regelsæt). Køber vil dog ofte anse det for formålstjenligt at tydeliggøre proceduren for den pågældende tilbudsindhentning.

Køber kan i betydeligt omfang lette arbejdet for sig selv ved at kræve

- at tilbudsgiverne følger en disposition for tilbuddet, som er indeholdt i tilbudsgrundlaget. Det kan være nyttigt udtrykkeligt at anføre, at køber forbeholder sig ret til uden videre at bortse fra tilbud, der ikke lever op til dette formelle krav

- at en tilbudsgiver klart skal anføre, hvilke af købers krav tilbudsgiver ikke kan opfylde.

Tilbudsgrundlaget bør indeholde en - forholdsvis kortfattet - beskrivelse af den indkøbende statsinstitution. De oplysninger, som tilbudsgiverne kan have interesse i at få kendskab til, er navnlig oplysninger om institutionens

- opgaver

- størrelse og organisation

- nuværende edb-anvendelse

- planer for edb-anvendelse.

Beskrivelsen af den opgave, som den ønskede ydelse skal bruges til at løse, og beskrivelsen af selve ydelsen, må afhænge af omstændighederne. Hvad angår detaljeringsgraden af specifikationerne kan det være en god rettesnor, at tilbudsgrundlaget og det valgte tilbud skal kunne indgå som bilag til kontrakten og tilsammen udgøre en juridisk forsvaalig specificering af den aftalte ydelse.

Som det fremgår af checklisten i bilag 2, kan de forhold, som opregnes i tilbudsgrundlaget, opdeles i krav og ønsker. Ønsker kan eventuelt igen opdeles i højt prioriterede henholdsvis lavt prioriterede ønsker. Eventuelt kan køber indskrænke sig til at udbede sig oplysninger om visse egenskaber ved det tilbudte produkt.

Det må afhænge af omstændighederne, i hvilket omfang der skal være tale om ønsker eller krav. Der må imidlertid tillrådes en vis forsigtighed med at opstille krav, idet køber kan blive nødsaget til at acceptere et tilbud, som ikke lever op til alle købers krav. De leverandører, der overvejer at bruge ressourcer på at afgive tilbud, må kunne gå ud fra, at et tilbud kun vil blive accepteret, hvis det i det store og hele opfylder købers krav. Opstilling af en lang række »krav« kan afholde leverandører fra at deltage.

Endelig skal tilbudsgrundlaget angive de kommercielle vilkår for anskaffelsen. Dette kan enten ske ved, at køber udfærdiger et udkast til kontraktvilkår, der udsendes som bilag til tilbudsgrundlaget, eller ved en opregning af de vigtigste krævede vilkår for en aftale, f.eks. krav til leveringstid, leveringsprøver, garantier, driftssikkerhed, tilkaldetider etc.

Kontraktsspørgsmål behandles nærmere i afsnit 6.3.

6. Gennemførelsesfasen

6.1. Vurdering af tilbud og valg af leverandør

Gennemførelsesfasen kan i visse tilfælde være forholdsvis enkel. Ved anskaffelse i henhold til en statslig rammeaftale vil det være tilstrækkeligt at sende leverandøren bestilling på varen, kontrollere at det modtagne er som ønsket og anvise leverandøren betaling. Ved større anskaffelser vil handlingsforløbet typisk være noget mere kompliceret. 1 det følgende gennemgås kort handlingsforløbet i forbindelse med en anskaffelse, hvor der, under mere formaliserede former, er indhentet tilbud fra flere leverandører.

Købers første opgave vil være at udskille de to eller tre mest attraktive tilbud i en grovsortering, da en tilbundsgående vurdering afet større antal tilbud er en meget tidskrævende opgave. Ved udskillelsen af de tilbud, som køber ikke vil arbejde videre med, kan bl.a. følgende kriterier anvendes

- at tilbuddet i væsentligt omfang afviger fra opstillede krav/ønsker

- at tilbudsgiver har undladt at meddele oplysninger, som er nødvendige for at bedømme tilbuddet

- at tilbuddet er markant dyrere end de øvrige tilbud (uden at der er nogen rimelig begrundelse herfor).

De tilbudsgivere, der ikke kommer i betragtning i første omgang, bør snarest muligt orienteres om, hvornår de kan forvente svar.

Det kan eventuelt oplyses, at der indledes kontraktforhandlinger til anden side.

Den næste opgave vil bestå i en detajlvurdering af de tilbageværende tilbud. Køber må opstille en form for checkliste, som gør det muligt at sammenligne tilbudene, og som muliggør en vurdering af, i hvilket omfang de enkelte tilbud opfylder betingelserne i tilbudsgrundlaget. Ofte vil det på dette stadium være nødvendigt at tage kontakt til tilbudsgiverne for at afklare tvivlsspørgsmål.

Valget af leverandør må foregå på grundlag af de kriterier, som køber selv har tilkendegivet i tilbudsgrundlaget, men kan inden for disse rammer foregå mere eller mindre frit. Som det ene yderpunkt kan køber anvende et detaljeret pointsystem, hvor de enkelte tilbud tildeles et antal points for opfyldelse af hvert enkelt krav/ønske i tilbudsgrundlaget. Som det andet yderpunkt kan køber foretage en »helhedsvurdering« aftilbudene, hvor køber frit vægter fordele og ulemper ved de enkelte tilbud. Der kan ikke gives generelle retningslinier for, hvilken metode køber skal gå frem efter.

De kriterier, som køber anvender ved valg af leverandør, kan uden prioritetsorden - f.eks. være

- tillid til leverandørens udviklingsstrategi og fremtid på markedet

- pris

- graden af opfyldelse af krav/ønsker

- omfanget af service fra leverandørens side.

Prisen/priserne vil være et væsentligt moment, men de enkelte leverandørers ydelser er sjældent så ensartede, at prisen alene kan være afgørende. Et andet væsentligt kriterium for valg af leverandør vil, udover at leverandøren i det store og hele skal opfylde købers krav, også være købers tillid til leverandøren som fremtidig samarbejdspartner.

Det kan være nødvendigt at optage forhandling med een eller flere tilbudsgivere om forbedring af tilbudsvilkårene. Køber bør i denne forbindelse være opmærksom på at behandle tilbudsgiverne lige, jfr. Statens indkøbsvejledning afsnit 3.5.5. Køber bør endvidere være opmærksom på, at resultatet af forhandlingerne med tilbudsgivere om forbedring af indgivne tilbud dokumenteres gennem mødereferater, brevveksling eller lignende, og at de opnåede resultater senere indføjes i kontrakten. Der vil være en glidende overgang fra de indledende kontakter, over tilbudsforhandlinger, til kontraktforhandlingerne.

6.2. Rentabilitetsovervejelser

Når bindende tilbud foreligger, kan der være grund til at overveje, dels hvilket af tilbudene, der må formodes at indebære størst rentabilitet, dels om projektet overhovedet har en sådan rentabilitet, at det bør gennemføres. Sådanne rentabilitetsvurderinger kan gennemføres på forskellig måde. Følgende repræsenterer en forholdsvis simpel form for rentabilitetsberegning.

På udgiftssiden opgøres dels de samlede etableringsudgifter, dels driftsudgifter. Der foretages et skøn over systemets levetid, og der beregnes en forrentning på mindst 7 pct. pr. år af etableringsudgifterne i den forventede levetid. Etableringsudgifterne inelusive forrentning divideres med antallet af år, og de skønnede driftsudgifter pr. år tillægges, hvorved de samlede årlige udgifter til systemmet fremkommer.

Den skønnede levetid må afhænge af forskellige forhold, bl.a. ydelsens art. Afskrivningsperioder på mellem 5 og 7 år vil formentlig være realistiske i mange tilfælde, for mindre anskaffelsers vedkommende dog måske kortere tid.

Til etableringsudgifter skal henregnes udgifter til edb-udstyr og -programmel, indretning af lokaler, uddannelse af personale, ekstern konsulentbistand m.m. Driftsudgifter vil navnlig være udgifter til vedligeholdelse af udstyr og programmel samt personalemæssige ressourcer.

På indtægtssiden opgøres dels de fordele, som kan kvantificeres, f.eks. tids- og personalebesparelser. Ofte vil etableringen af et edbsystem herudover indebære en række fordele, som vanskeligt vil kunne opgøres i penge, f.eks. øget serviceniveau. Den omstændighed, at et planlagt edb-systems økonomiske fordele ikke opvejer udgifterne hertil, er således ikke nødvendigvis ensbetydende med, at systemet ikke er rentabelt.

I forbindelse med rentabilitetsberegninger kan det tillige være på sin plads at overveje, om anskaffelsen skal gennemføres som køb, leje, leje med forkøbsret eller leasing. Leasing er ikke noget entydigt begreb, men ordet bruges tit om lejemål, som er uopsigelige i formuegodets forventede levetid. Ved udløbet af denne periode vil lejeren have betalt et beløb, som tilnærmelsesvis svarer til købesummen inclusive forrentning af denne.

Statsinstitutioners anskaffelser af edb-systemer bør som hovedregel ske ved køb. Dels gør de likviditets- og skattemæssige overvejelser, som har gjort leasing-aftaler populære indenfor den private sektor, sig ikke gældende indenfor den statslige sektor, dels kan indgåelse af en leasing-aftale indebære en tilsidesættelse af de bevillings- og budgetmæssige regler indenfor statsforvaltningen, idet institutionen binder sig aftalemæssigt udover det indeværende finansår. Om statsinstitutioners muligheder for at indgå leasingaftaler henvises til budgetvejledningen 1985, punkt 51.11.9.

6.3. Edb-kontrakter

Kontraktforhandlingerne med leverandøren kan enten foregå på grundlag af et udkast, som køber har udformet, eventuelt som bilag til tilbudsgrundlaget, eller på grundlag af et udkast, som leverandøren har udformet. Ved at forhandle kontrakt på grundlag af eget udkast opnår køberen at få klargjort sine aftalemæssige forudsætninger for leverandøren, som må argumentere mod købers forslag, hvis disse ikke kan accepteres.

Som grundlag for et kontraktudkast bør køber anvende statens standardkontrakter for køb, leje og vedligeholdelse af edb-udstyr, og individuelt udformede kontrakter bør ikke indgås på ringere vilkår end vilkårene i standardkontrakten. Kontrakterne, som er udformet for en del år tilbage, er dog fortrinsvis orienteret mod anskaffelse af edb-udstyr. Ved anskaffelser, der ikke eller ikke primært vedrører udstyr, kan det være nødvendigt for køber at udforme et særligt kontraktudkast.

Bilag 3 indeholder en stikordsliste for en kontrakt om køb af edb-udstyr og -programmel.

Kontraktforhandlingerne bliver ofte mere langvarige og vanskelige end køber har forudset. Køber må gøre sig klart, at leverandørens forhandlere har en professionel kunnen på dette område, som købers ansatte savner, og at leverandøren vil søge at presse sine normale (og måske for køber uhensigtsmæssige) aftalebestemmelser igennem.

Følgende er værd at erindre i forbindelse med kontraktforhandlingerne

1. Køber har skabt den dårligst mulige forhandlingssituation for sig selv, hvis leverandøren ved, at valget er truffet. Køber kan føre sideløbende kontraktforhandinger med to eller flere tilbudsgivere, men bør under alle omstændigheder undgå at forkaste noget tilbud, før endelig aftale er indgået.

2. Køber vil ofte være i tidnød, hvilket kan friste til at acceptere betingelser, som køber ellers ikke ville acceptere. I stedet kan køber vende denne tidnød til egen fordel ved at gøre det klart for leverandøren, at køber vil afbryde forhandlingerne og i stedet optage forhandlinger med en anden tilbudsgiver, dersom forhandlingerne med den første tilbudsgiver ikke er afsluttet med tilfredsstillende resultat inden en frist, som køber fastsætter.

3. Køber bør forud for forhandlingerne gøre sig klart, hvilke vilkår i en aftale, der i det konkrete tilfælde er væsentlige henholdsvis mindre væsentlige, og bestræbe sig på at opnå tilfredsstillende betingelser på disse områder, eventuelt mod at gøre indrømmelser på andre og mindre væesentlige områder.

4. Hvis der deltager flere personer fra købers side i forhandlingerne, bør en af disse fungere som forhandlingsleder. Forhandlingslederen, og kun denne, er beføjet til på købers vegne at give eller modtage indrømmelser. Det må undgås, at leverandøren kan udnytte interne uoverensstemmelser og tvivlsspørgsmål hos køber til egen fordel.

Når aftale er indgået med den valgte tilbudsgiver, skal der gives de øvrige tilbudsgivere meddelelse om, at deres tilbud ikke er antaget. Meddelelsen bør ikke indeholde oplysning om, hvem institutionen har valgt som leverandør, hvilke vilkår der er aftalt eller begrundelsen for, at de ikke fik ordren. Administrationsdepartementet er imidlertid opmærksom på værdien af fyldestgørende oplysninger og en god kontakt mellem tilbudsgivere og de indkøbende myndigheder. Såfremt en tilbudsgiver har behov for yderligere oplysninger om, hvorfor hans tilbud ikke er antaget, kan han rette henvendelse til administrationsdepartementet som vil medvirke til, at tilbudsgiveren får så fyldestgørende oplysninger som muligt.

6.4. Leveringsprøve

Ved anskaffelse af edb-ydelser bør der i kontrakten beskrives en leveringsprøve, dvs. en beskrivelse af hvordan købers afprøvning af ydelsen skal ske, og hvad køber kan kræve som betingelse for at godkende leverancen, med den virkning at leverandøren kan kræve den aftalte betaling. Ydelsen kan selvfølgelig have et så beskedent omfang, at der ikke er grundlag for at aftale regler for leveringsprøve, f.eks. anskaffelse af et billigt standardprogrammel eller nogle skærmterminaler. Hvor omfattende afprøvningen skal være, må i øvrigt afhænge af den konkrete ydelse.

Ved beskrivelsen af leveringsprøven må det anføres, hvornår denne skal begyndes og afsluttes, i hvilket omfang køber skal stille personale til rådighed, hvorledes der skal forholdes i tilfælde af fejl (fortsættelse eller afbrydelse af prøven), hvilke fejl der skal betragtes som så væsentlige, at leverancen ikke kan godkendes, henholdsvis hvilke fejl der bevirker, at leverancen godkendes med forbehold af efterfølgende udbedring, samt hvilket datamateriale og programmel køber vil benytte ved afprøvningen.

Edb-udstyret (hardware) vil kunne aftestes ved hjælp af særligt leverandør-programmel, som dokumenterer, at udstyret er korrekt installeret og fri for mangler (installationstest). Herudover kan køber sikre sig, at udstyret har en rimelig driftsstabilitet gennem en afprøvning, der strækker sig over flere dage. Eventuelt kan det aftales, at en mindre del af købesummen (f.eks. 10 pct) først forfalder til betaling efter en længere afprøvning (f.eks. 6 måneder). Endelig kan der aftales, at afprøvningen skal omfatte, hvorvidt særlige krav fra købers side, f.eks. krav til sammenkobling med udstyr af andet fabrikat, er opfyldt.

Udstyr og programmel må afprøves i sammenhæng, idet systemets evne til at løse købers opgaver må afprøves, herunder systemets even til at klare belastninger, f.eks. bibeholdelse af acceptable svartider ved samtidig anvendelse af mange skærmterminaler eller systemets hurtighed ved løsningen af opgaver, der stiller store krav til datamatens ydeevne. Det kan dog være vanskeligt under en leveringsprøve at stimulere belastninger af systemet svarende til dem, som efterfølgende vil forekomme under drift af systemet.

Afprøvning af brugerprogrammellet bør planlægges og gennemføres systematisk med henblik på at vurdere, om det kan udføre de krævede funktioner. Afprøvningen bør omfatte de forskellige typer afoprettelse, ændring og sletning af registerposter samt forespørgsler, udskrivninger etc. Endvidere bør det afprøves, om systemet reagerer hensigtsmæssigt i tilfælde af fejl.

Ingen