Cirkulære om behandlingen af byfornyelsen i region- og kommuneplanlægningen (* 1) (Til samtlige kommunalbestyrelser og samtlige amtsråd uden for hovedstadsområdet)

Cirkulære om behandlingen af byfornyelsen i region- og kommuneplanlægningen (* 1)

(Til samtlige kommunalbestyrelser og samtlige amtsråd uden for

hovedstadsområdet)

1. INDLEDNING

Ved lov nr. 301 af 9. juni 1982 om ændring af lov om lands- og regionplanlægning og lov om kommuneplanlægning (byfornyelse) blev der gennemført ændringer i lands- og regionplanloven og i kommuneplanloven.

Loven trådte i kraft den 18. juni 1982.

I lands- og regionplanloven er der i § 7, stk. 1, indføjet et nummer 10, hvorefter regionplanerne skal indeholde retningslinier om byfornyelsen i eksisterende bysamfund, herunder en rækkefølge for byfornyelsen. Lov om regionplanlægning i hovedstadsområdet indeholdt i forvejen bestemmelser om, at regionplanen skal have retningslinier om byfornyelsen og rækkefølgen herfor.

I kommuneplanloven er der tilføjet et nyt stk. 2 til § 4, hvorefter kommuneplanerne uden for hovedstadsområdet skal ledsages af en plan for rækkefølgen for byfornyelsen i de eksisterende bysamfund i overensstemmelse med de godkendte retningslinier i regionplanen. Endvidere er kataloget i kommuneplanlovens § 18 over de emner, der kan reguleres i en lokalplan, suppleret med tre nye bestemmelser (17, 18 og 19), der har sammenhæng med bestemmelser i byfornyelsesloven. Bestemmelserne muliggør lokalplanbestemmelser om støjisolering, om sammenlægning af lejligheder samt om forbud mod større byggearbejder på eksisterende bebyggelse.

I dette cirkulære behandles i pkt. 2 de konsekvenser for indholdet af regionplantillæg 1984/ 85 som følger af byfornyelsesloven og ændringerne i lands- og regionplanloven.

I cirkulærets pkt. 3 omtales den nye bestemmelse vedrørende kommuneplanlægningen, og i pkt. 4 omtales de nye bestemmelser vedrørende lokalplaner.

2. REGIONPLANLÆGNING OG BYFORNYELSE

Ved godkendelsen i 1981 af regionplanerne udenfor hovedstadsregionen blev det forudsat, at regionplanerne skulle suppleres med tillæg i 1984/ 85.

Der ændres ikke med dette cirkulære på de forudsætninger for det videre regionplanarbejde, der er indeholdt i godkendelsesskrivelserne, men der må som følge af vedtagelsen af lovændringen af lands- og regionplanloven og af lov om byfornyelse og boligforbedring ske en uddybning i regionplantillæggets redegørelsesdel af forhold af særlig betydning for den støttede byfornyelse.

Ministeriet lægger afgørende vægt på, at det registrerings- og analysearbejde m.m., som skal være grundlaget for regionplanretningslinier om byfornyelse, fortsættes, således som det i øvrigt er forudsat i godkendelsesskrivelserne. Ministeriet har derimod fundet, at den nærmere vurdering af, hvilke retningslinier der skal være indeholdt i regionplanerne på længere sigt bør afvente de kommende års erfaringer med byfornyelsesarbejdet. I overensstemmelse hermed lægger ministeriet først og fremmest vægt på indholdet af den redegørelse, som skal udarbejdes sammmen med 1984/ 85-tillægget.

Ifølge lov om byfornyelse og boligforbedring er kompetencen til at træffe byfornyelsesbeslutninger henlagt til kommunalbestyrelserne.

Decentraliseringen af kompetencen til at vedtage byfornyelsesbeslutninger til kommunerne forudsætter - under hensyn til statens økonomiske støtte til byfornyelse og boligforbedring - en statslig viden om byfornyelsesproblemernes omfang, og om sammenhængen mellem bolig-byfornyelsen og byomdannelsen i bredere forstand, herunder centerudviklingen.

Fastlæggelsen af en strategi for forbedringen af de ældre boligområder hænger også sammen med den regionale erhvervsudvikling, trafikudvikling og udviklingen indenfor den offentlige service. Oplysninger om disse sammenhænge må som allerede forudsat i regionplangodkendelserne uddybes i regionplanlægningen, i forbindelse med udarbejdelsen af regionplantillæg 1984/ 85.

På baggrund af det anførte skal miljøministeriet anmode om, at der i redegørelsen til regionplantillæg 1984/ 85 optages en sammenfatning og vurdering af byfornyelsesproblemerne i regionen.

Denne sammenfatning og vurdering forudsættes udarbejdet på grundlag af de oplysninger om byforbedring, byfornyelse og sanering, der indgår i de foreliggende kommuneplaner (forudsætninger, hovedstruktur og rammer) eller oplysninger, som tilvejebringes af den pågældende kommune i forbindelse med kommuneplanlægningen. Findes der ikke på denne måde tilgængelige oplysninger om byfornyelsen i nogle kommuner, må dette angives i redegørelsen. Redegørelsen kan suppleres med registreringer og analyser på grundlag af oplysninger, som amtsrådet i øvrigt er i besiddelse af.

Af hensyn til den ovenfor nævnte sammenhæng med den statslige støtte til byfornyelse og boligforbedring må beskrivelserne og analyserne så vidt muligt opdeles i overensstemmelse med den definition på byfornyelse, der anvendes i lov om byfornyelse og boligforbedring (byfornyelse i betydningen fornyelse af utidssvarende områder med boliger, jfr. boligstyrelsens cirkulære af 11. maj 1983 om byfornyelsesbeslutningers indhold), og den bredere definition af byfornyelse i betydningen byomdannelse, som ligger i lands- og regionplanlovene og kommuneplanloven.

Oplysningerne i redegørelsen kan bidrage til en opdeling og grov indbyrdes prioritering af de typer af byfornyelsesopgaver, der findes i regionen. Men redegørelserne kan ikke give en rækkefølge for byfornyelsen mellem kommunerne i regionen, idet de enkelte kommuner selv tilrettelægger deres byfornyelsesvirksomhed bl.a. med hensyn til de bevillingsmæssige muligheder.

På grundlag af redegørelsens sammenfatning og vurdering af byfornyelsesproblemerne kan amtsrådet tage stilling til, om der i 1984/85-tillægget bør udarbejdes særlige retningslinier for den støttede byfornyelse.

Retningslinier for byfornyelse i betydningen byomdannelse skal som hidtil optages i regionplanen, såfremt regionale hensyn nødvendiggør dette.

3. KOMMUNEPLANLÆGNING OG BYFORNYELSE

3.1. Det fornødne planlægningsmæssige grundlag for byfornyelsen

Bestemmelserne i kap. II om byfornyelse og kap. III om forbedring af utidssvarende boliger i lov om byfornyelse og boligforbedring kan efter denne lovs § 6 anvendes, når der foreligger det fornødne plangrundlag i henhold til lov kommuneplanlægning.

Et byområde er efter byfornyelseslovens § 2 utidssvarende, når bygningernes indbyrdes placering eller bebyggelsestætheden hindrer rimelig adgang til lys, luft, opholds- eller friarealer, eller bebyggelsen er belastet af væsentlige ulemper i form af støj, røg eller uhensigtsmæssige trafikforhold m.v.

Kommunalbestyrelsen skal sikre, at plangrundlaget er tilstrækkeligt til at foretage en helhedsvurdering og koordineret gennemførelse af de foranstaltninger, der er nødvendige for at gøre hele området tidssvarende.

De planmæssige forudsætninger er forskellige, alt efter om de forbedringer eller fornyelsesarbejder,der er behov for, alene vedrører de enkelte ejendom og boligerne heri, eller der er tale om forbedringer af de samlede bebyggelses-og friarealforhold.

Byfornyelsen i relation til kommuneplanlægningen, er omtalt i følgende publikationer fra planstyrelsen

- Vejledning i kommuneplanlægning nr. 5: Kommuneplaner

- Kommuneplanorientering nr. 1: Bevaringsplanlægning

- Kommuneplanorientering nr. 2: Kommuneplanens debatoplæg

- Kommuneplanorientering nr. 3: Planlægning af eksisterende byområder.

Oplysninger om byfornyelsesproblemerne tilvejebringes gennem boligministeriets informationssystem for sanering og byfornyelse, jfr. boligministeriets vejledning i anvendelsen af informationssystemet.

3.2 Rækkefølgen for byfornyelsen i kommuneplanlægningen

I hovedstadsområdet skal en kommuneplan ledsages af en tidsfølgeplan for bebyggelse og anlæg i kommunen i overensstemmelse med de godkendte retningslinier i regionplanen, jfr. § 4 i kommuneplanloven. Ved »tidsfølge« forstås »rækkefølge«, jfr. nedenfor. Den i § 4 stk. 1 omtalte plan skal naturligvis også omfatte byfornyelsen.

Den ved lovændringen i 1982 indsatte bestemmelse i § 4, stk. 2, fastsætter, at kommuneplanerne uden for hovedstadsområdet skal ledsages af en plan for rækkefølgen for byfornyelsen.

Planen skal vedtages af kommunalbestyrelsen, men tilvejebringelsen af planen er ikke bundet til de procedureregler, der gælder for tilvejebringelse og ændring af kommuneplanens hovedstruktur og rammedel. Dele af planen vil imidlertid kunne indgå i hovedstruktur og rammedel, og disse bestemmelser følger så de almindelige procedureregler.

Ordet »rækkefølge« betyder, at planen skal indeholde den indbyrdes prioritering af byfornyelsen i de områder, der kan være tale om inden for kommunen, men ikke præcise tidsangivelser.

4. LOKALPLANLÆGNING OG BYFORNYELSE

4.1. De nye bestemmelser vedrørende lokalplaner

Bestemmelserne i byfornyelseslovens § 7, stk. 2, 1. og 2. pkt. er tilsvarende omtalt i boligstyrelsens cirkulære af 11. maj 1983 om byfornyelsesbeslutningers indhold.

Kommuneplanlovens § 18, stk. 1, indeholder i nr. 7 hjemmel til, at der i en lokalplan kan fastsættes bestemmelser om bebyggelsers omfang og udformning, herunder til regulering af boligtæthed. Der kan således blandt andet fastsættes bestemmelser om lejlighedsstørrelser, når det sker som led i reguleringen af boligtætheden.

Ved den bestemmelse, der er indføjet som nr. 17, er det præciseret, at der i en lokalplan også kan træffes bestemmelser om sammenlægning af eksisterende lejligheder.

I den nye bestemmelse i § 18, stk. 1, nr. 18, er det præciseret, at der i en lokalplan kan træffes bestemmelser om isolering mod støj. Efter denne bestemmelse kan der i en lokalplan fastsættes en dB (A)-grænse, som skal være gældende indendøre efter gennemført støjisolering.

En lokalplan vil i almindelighed ikke indebære handlepligt, og vedtagelsen af en lokalplan er ikke til hinder for, at den hidtidige lovlige anvendelse af en ejendom kan fortsætte. Dette følger af de almindelige regler i kommuneplanlovens § 31. Realiseringen af en lokalplan sker derfor normalt først, når grundejerne selv ønsker at opføre ny bebyggelse, ombygge eller ændre anvendelse af ejendommene.

Efter bestemmelserne i byfornyelseslovens § 7, stk. 2, 1. og 2. punktum, kan kommunalbestyrelsen i en byfornyelsesbeslutning forlange visse nærmere angivne lokalplanbestemmelser opfyldt. Den særlige betydning af disse bestemmelser er, at kommunalbestyrelsen kan få iværksat en gennemførelse af lokalplanen.

De bestemmelser, der kan kræves opfyldt angår for det første selve bebyggelsen. Det er bestemmelser om lejlighedssammenlægninger, isolering mod støj, afhjælpning af andre ulemper, eller særlige krav til udformningen af ombygnings- og forbedringsarbejder (§ 7, stk. 2, 1. pkt.).

For det andet kan visse bestemmelser om bebyggelsens anvendelse kræves opfyldt. Det er lokalplanbestemmelser, der udlægger bebyggelse eller dele af bebyggelse til erhverv, der skal tilgodese bydelens forsyning med servicefunktioner (§ 7, stk. 2, 2. pkt.).

Baggrunden for sidstnævnte bestemmelse, er ønsket om, at tilvejebringe mulighed for at bevare erhverv i de områder, der byfornys. Et af boligministeren nedsat udvalg har således i en redegørelse »Erhvervsvirksomheder i sanerings- og byfornyelsesområder« (1981) udtalt, at kommunalbestyrelserne ved den generelle planlægning og tilrettelæggelse af byfornyelsen, der skal ske som led i kommuneplanlægningen, bør være opmærksomme på, at der samtidig med, at der sker den fornødne udtynding af bebyggelse og forbedring af forholdene i by- og boligområderne ved fjernelse af miljømæssigt belastende og genevoldende erhverv, i større omfang bør bevares virksomheder i områderne, således at der kan sikres et tilstrækkeligt udbud af erstatningslokaler til de virksomheder, som udflyttes.

En forudsætning for, at de i byfornyelseslovens § 7, stk. 2, 2. punktum, omhandlede lokalplanbestemmelser kan kræves gennemført er, at anvendelsen af den pågældende bebyggelse eller dele deraf til lokale serviceformål er beskrevet tilstrækkeligt detaljeret.

På den anden side er der en grænse for, hvor detaljeret der kan træffes bestemmelser om anvendelsen af enkelte bygninger i medfør af kommuneplanlovens § 18. Den nøjagtige grænse for detaljeringsgraden af lokalplanen kan ikke fastlægges generelt. Den vil i de enkelte tilfælde afhænge af den planlægningsmæssige baggrund for de pågældende bestemmelser.

Hvis den planlægningsmæssige baggrund er til stede, kan bestemmelserne udformes således, at nærmere angivne ejendomme, eller f.eks. stueetager i bebyggelsen inden for et område fastlægges til lokale servicefunktioner. Det kan f.eks. være bestemmelser om butikker til områdets forsyning med dagligvarer og mindre håndværksvirksomheder med butikker i tilknytning hertil.

Under drøftelserne i folketingets boligudvalg har boligministeren oplyst, at udtrykket »erhvervsvirksomheder, der skal tilgodese bydelens forsyning med servicefunktioner«, må forstås bredt. Der tænkes på virksomheder, der er leverandører til private husstande i bydelen, butikker, kontorer m.v., eller som udfører håndværksopgaver. Endvidere kan medtages virksomheder, hvis forbliven i bydelen er afgørende for deres fortsatte eksistens.

Endelig giver den nye bestemmelse i kommuneplanlovens § 18, stk. 1, nr. 19 mulighed for i en lokalplan at træffe bestemmelse om, at der IKKE må foretages større byggearbejder (ombygninger og moderniseringer) på eksisterende bebyggelse, uden at det sker enten med kommunalbestyrelsens tilladelse eller efter krav fra en offentlig myndighed med hjemmel i lovgivningen.

Formålet med denne bestemmelse er at hindre, at der sker et samfundsmæssigt spild, og at en ønskelig byfornyelse fordyres unødvendigt. Kommunalbestyrelsen må ved afgørelsen af, om der skal meddeles tilladelse i et konkret tilfælde, tage hensyn til, om bebyggelsen kan forventes bibeholdt så længe, at byggearbejderne er rimelige.

Ved bedømmelsen af, om der er tale om større byggearbejder, må der tages hensyn til omkostningerne ved de pågældende arbejder i forhold til værdien af den eksisterende bebyggelse.

Bestemmelsen skal give kommunalbestyrelsen en mulighed for at forhindre ombygninger og moderniseringer, der som oftest ikke vil kunne hindres efter de almindelige regler i kommuneplanlovens § 31.

Hvis kommunalbestyrelsen ved en sådan lokalplanbestemmelse hindrer en ønsket modernisering, kan ejeren under visse betingelser forlange ejendommen overtaget af kommunen efter den nye bestemmelse i kommuneplanlovens § 33, stk. 3. Herefter skal bestemmelserne i denne paragrafs stk. 1 og 2 finde tilsvarende anvendelse på forbud mod modernisering. Det vil sige, at det er taksationsmyndighederne efter lov om offentlige veje, der afgør, om overtagelseskravet er berettiget, og at der kun foreligger overtagelsespligt, hvis der er et væsenligt misforhold mellem ejendommens afkastningsgrad og afkastningsgraden for ejendomme med en lignende beliggenhed, der ikke er omfattet af et forbud mod modernisering.

4.2. Lokalplanpligt

Som angivet ovenfor i pkt. 3.1. kan bestemmelserne i kap. II og III i byfornyelsesloven først bringes i anvendelse, når der foreligger det fornødne plangrundlag i henhold til kommuneplanloven.

Boligforbedringer efter reglerne i kap. III vil sædvanligvis kunne udføres uden forudgående lokalplanlægning. Derimod forudsætter byfornyelse inden for et område, at der tilvejebringes en lokalplan, hvis der ikke allerede findes en lokalplan eller eventuelt en byplanvedtægt, jfr. kommuneplanlovens § 16, stk. 5.

Forslag til en lokalplan i et byfornyelsesområde bør offentliggøres og vedtages af kommunalbestyrelsen samtidig med forslaget til byfornyelsesbeslutningen. Endelig vedtagelse af en lokalplan skal finde sted senest samtidig med, at kommunalbestyrelsen træffer den endelige byfornyelsesbeslutning. Reglerne om fremgangsmåden i de to love er indrettet således, at samtidig udarbejdelse, offentliggørelse og vedtagelse er mulig.

MILJØMINISTERIET, DEN 19. MAJ 1984

CHR. CHRISTENSEN

/Erik Lindegaard