Vejledning om kommunernes tilrettelæggelse af tilsynet med plejehjem og beskyttede boliger (Tilsynscirkulæret)

Vejledning om kommunernes tilrettelæggelse af tilsynet med plejehjem og beskyttede boliger

(Tilsynscirkulæret)

1. Indledning.

Efter bistandslovens § 79 skal kommunerne sørge for, at der er det fornødne antal plejehjem og beskyttede boliger til personer, der har behov for ophold i institutioner af denne art.

Herudover har kommunalbestyrelsen i henhold til bistandslovens § 82 et ansvar for, at der føres et egentligt tilsyn med den daglige drift af plejehjem og beskyttede boliger i kommunen. Kommunalbestyrelsen bestemmer selv, hvordan tilsynet skal udøves inden for de rammer, der er fastsat i bistandslovens tilsynsbestemmelser, jf. nærmere herom i afsnit 2. Det forhold, at kommunalbestyrelsen har udpeget kommunalbestyrelsesmedlemmer som medlemmer af bestyrelsen for en selvejende institution, er ikke ensbetydende med, at tilsynsforpligtelsen er opfyldt.

Tilsynet skal være opmærksomt på, at beboernes forhold på et plejehjem og i en beskyttet bolig må opfattes som en helhed, hvor der tages hensyn til beboernes samlede behov. Opmærksomheden må derfor i lige så høj grad rettes mod beboernes trivselsmæssige forhold som mod de ydre rammer for institutionen. Tilsynet må derfor ved henvendelse til dem, der administrerer institutionerne, eller ved forelæggelse i kommunalbestyrelsen drage omsorg for, at institutionerne får mulighed for at leve op til de forventninger, der stilles med hensyn til deres indretning og til den pleje, der ydes af personalet.

2. Gældende tilsynsbestemmelser.

2.1. Bistandsloven.

Efter bistandslovens § 82, stk. 1, skal kommunalbestyrelsen føre tilsyn med den daglige drift af plejehjem og beskyttede boliger i kommunen, så vidt muligt i samarbejde med beboerråd.

Efter socialministeriets cirkulære af 29. marts 1976 om institutioner under kommunerne og om visse særlige plejehjem, pkt. 136, 2. afsnit, indebærer kommunalbestyrelsens tilsynspligt, at der til stadighed må være forbindelse med institutionerne i kommunen for at sikre opfyldelse af de krav, der må stilles til institutionerne som egnede opholdsssteder for den kategori af personer, for hvilke hver enkelt institution er bestemt. Hvis der er mangler, har kommunalbestyrelsen pligt til at sørge for, at de nødvendige ændringer foretages, eller at benyttelsen ophører.

Kommunalbestyrelsens tilsynspligt gælder uanset ejerforhold alle plejehjem og beskyttede boliger i kommunen, bortset fra amtskommunale institutioner, hvor amtsrådet som hovedregel har tilsynspligten på de anbringende kommuners vegne. Hvis en anden kommune har overenskomst med en institution i kommunen, kan tilsynet dog aftales flyttet til den kommune, som har indgået overenskomsten.

Har en kommune anbragt personer i en anden kommunes plejehjem, har den anbringende kommune tilsynspligt over for disse, medmindre der er truffet aftale om, at institutionskommunen overtager det fulde ansvar for tilsynet.

Bestyrelsen for en selvejende institution har et selvstændigt tilsynsansvar og skal således påse, at institutionens administrative og økonomiske anliggender varetages under hensyn til institutionens formål og de regler, der til enhver tid gælder for institutionens ledelse og drift.

Efter bistandslovens § 82, stk. 2, yder amtsrådet vejledning og kan foretage undersøgelser i forbindelse med spørgsmål om driften af plejehjem og beskyttede boliger i amtskommunen.

2.2.

Lov om embedslægeinstitutioner mv.

Efter lov af 13. juni 1973 om embedslægeinstitutioner mv. § 8, kan indenrigsministeren fastsætte bestemmelser om tilsyn med institutioner. Disse regler er udformet i indenrigsministeriets bekendtgørelse nr. 435 af 23. august 1974 om reglement vedrørende sundhedsmæssigt tilsyn med institutioner, klinikker mv. Samme dato har indenrigsministeriet udsendt et cirkulære om reglementet til samtlige amtsråd, kommunalbestyrelser og embedslæger.

Det sundhedsmæssige tilsyn med plejehjem og beskyttede boliger udøves af embedslægeinstitutionen. Dette tilsyn beskæftiger sig bl.a. med, hvorvidt de sundhedsmæssige og plejemæssige forhold er forsvarlige. Tilsynet omfatter tillige en række forskellige hygiejniske forhold, ligesom forholdene omkring oplagring og fordeling af lægemidler påses. Embedslægernes tilsyn er således et lægeligt, hygiejnisk tilsyn, men omfatter ikke behandlingen af den enkelte beboer. Der henvises til bekendtgørelsens § 2, stk. 2, og cirkulærets kap. 2, afsnit 1.

Endvidere fører embedslægeinstitutionen her som andet steds tilsyn med personalets virksomhedsudøvelse i medfør af lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse og den for medicinalpersonalet gældende særlige lovgivning, f.eks. lægelov, sygeplejerskelov.

2.3.

Udover de foran nævnte tilsyn er plejehjem og beskyttede boliger på linie med andre institutioner og virksomheder undergivet andre former for tilsyn, især af sikkerhedsmæssig art. Der tænkes her på arbejdsmiljøloven, brandloven, boligtilsynsloven og levnedsmiddelloven.

Kommunalbestyrelsen må sikre kontakt til de myndigheder, der administrerer disse love.

3. Formålet med tilsynet.

Formålet med tilsynet er mangeartet. Det er især vigtigt, at beboerne har kendskab til og mulighed for at udnytte deres rettigheder, f.eks. til beklædning, hjælpemidler etc. Beboerne skal frit have mulighed for over for kommunalbestyrelsen - og ikke mindst over for det organ, der faktisk udøver tilsynet - at fremkomme med ønsker og klager. Man må i den forbindelse være opmærksom på, at såvel beboere og personale som pårørende kan være i situationer, hvor de vanskeligt kan give reelt udtryk for ønsker og behov.

Tilsynet skal på den anden side også positivt medvirke til, at der ydes institutionen den bedst mulige vejledning såvel vedrørende institutionens almindelige funktioner, som vedrørende den enkelte beboers forhold, herunder spørgsmålet om en eventuel anden form for anbringelse.

I det hele taget er det af stor betydning, at der mellem institutionen og den tilsynsførende myndighed udveksles så mange oplysninger og erfaringer som muligt.

4. Tilsynets tilrettelæggelse.

Kommunalbestyrelsen træffer selv bestemmelse om, hvorledes tilsynet tilrettelægges, og det vil her være naturligt, at der træffes bestemmelse om

a) modeller for tilsynsudøvelsen: hvem der udøver tilsynet, hvorledes dette nærmere skal tilrettelægges, herunder hyppighed af besøg,

b) beboerrådenes medvirken i tilsynet,

c) hvad tilsynet skal påse,

d) rapportering om tilsyn.

ad a) Modeller for tilsynsudøvelsen.

Kommunalbestyrelsen fastlægger rammer for, hvorledes tilsynet udøves. Formålet er, at kommunalpolitikere, embedsmænd, institutionsbestyrelser, personale, beboere, pårørende og offentligheden er bekendt med ansvarsfordelingen og med, hvilken instans der kan rettes henvendelse til om forhold på institutionen.

I det følgende nævnes nogle modeller for, hvorledes kommunalbestyrelsen, der har det endelige ansvar for tilsynet, vil kunne tilrettelægge dette. Uanset den valgte model bør der altid være det fornødne kvalificerede personale til støtte for kommunalbestyrelsen

Det sociale udvalg, medlemmer af dette eller andre kommunalbestyrelsesmedlemmer udpeges til at udøve tilsynet. Hvor der i kommunen er flere institutioner, kan enkelte medlemmer udpeges som kontaktpersoner med tilsynsforpligtelse til hver sin institution. De pågældende skal aflægge besøg på institutionerne, eventuelt ledsaget af personale fra social- og sundhedsforvaltningen. Endvidere kan i sådanne tilsynsbesøg deltage særligt sagkyndige, f.eks. lægekonsulent, psykologisk konsulent og repræsentanter fra myndigheder, hvormed kommunen samarbejder, f.eks. embedslægeinstitutioner.

Kommunalbestyrelsen nedsætter et tilsynsråd, der foruden af medlemmer af kommunalbestyrelsen (socialudvalget) kan bestå af medarbejdere i social- og sundhedsforvaltningen. Tilsynsrådet kan nedsættes enten for en enkelt institution, for bestemte grupper af institutioner eller for samtlige institutioner i kommunen.

Der kan nedsættes institutionsnævn eller lignende, f.eks. bestående af kommunalbestyrelsesmedlemmer (socialudvalgsmedlemmer), lederen af institutionen, medlemmer af bestyrelsen for en selvejende institution, repræsentanter for beboere, pårørende, personalet, et socialt forbrugerråd og social- og sundhedsforvaltningen. Institutionsnævn kan enten nedsættes for hver enkelt institution eller for samtlige institutioner i kommunen.

I større bysamfund vil det kunne være hensigtsmæssigt, at kommunalbestyrelsen bemyndiger en sagkyndig konsulent eller en afdeling i social- og sundhedsforvaltningen, i hvilken der er ansat personale med særlig sagkundskab, til at udøve det daglige tilsyn med institutionerne.

Hyppigheden af egentlige tilsynsbesøg kan variere. Der bør f.eks aflægges jævnlige tilsynsbesøg i en indkøringsperiode for en ny institution, i tilfælde hvor der lige er ansat ny leder, eller når der har været uro omkring institutionen. Hvor der iøvrigt er regelmæssig kontakt med institutionen, kan besøgshyppigheden indskrænkes. Egentlige tilsynsbesøg bør dog ikke finde sted mindre end 1-2 gange om året.

ad b) Beboerrådenes medvirken i tilsynet.

Som anført i bistandslovens § 82, stk. 1, skal tilsynet så vidt muligt udøves i samarbejde med beboerråd. Det er vigtigt, at tilsynsmyndigheden opmuntrer til etablering af beboerråd, hvor dette ikke allerede er sket, og at beboerrådene får mulighed for at fungere med meningsfyldte opgaver, herunder opgaver i forbindelse med tilsynsudøvelsen.

Tilsynet må være opmærksomt på, at det kan være forbundet med et betydeligt arbejde for personale og ledelse på en institution at få beboerråd til at fungere, bl.a. på grund af beboernes dårlige tilstand.

Der er ikke for plejehjem og beskyttede boliger fastsat nærmere retningslinier for beboerrådsarbejde. Som vejledning for kommunerne kan henvises til vedlagte uddrag af socialstyrelsens cirkulæreskrivelse nr. 667 af 6. februar 1980 om beboerråd og beboermøder ved døgsinstitutioner for voksne med vidtgående fysiske eller psykiske handicap og særlige plejehjem - bilag 1 . (* 1)

ad c) Hvad tilsynet skal påse.

Kommunernes tilsynsvirksomhed skal ikke alene beskæftige sig med institutionernes ydre rammer, men også lægge vægt på de plejemæssige forhold og beboernes trivsel.

Tilsynsbesøgene bør være således tilrettelagt, at der foruden kontakt med institutionernes ledelse, bestyrelse og personale også gives beboerråd og de enkelte beboere mulighed for at fremføre ønsker og synspunkter samt for at komme til at tale med de personer, der deltager i tilsynsbesøget, eventuelt således at pårørende kan være til stede. Dette kan f.eks. ske derved, at der ved opslag eller på anden måde gives underretning til beboerne om, hvornår tilsynsbesøg finder sted.

Tilsynsbesøgene kan iøvrigt være såvel varslede som uvarslede.

For at sikre, at der skaffes oplysninger om alle forhold af betydning for vurderingen af, om institutionen drives hensigtsmæssigt, bør der udarbejdes en liste, der indeholder de punkter, som bør være overvejet ved tilrettelæggelsen af institutionsdriften.

I bilag 2 er der anført eksempler på, hvad en sådan liste kan indeholde. - Se også eksempler på rapportskemaer i bilag 3 og 4. (* 1).

ad d) Rapportering om tilsyn.

Kommunalbestyrelsen må som den ansvarlige tilsynsmyndighed følge, hvad der foregår på institutionerne. Med henblik herpå må tilsynsfunktionen i kommunen tilrettelægges således, at medlemmer af kommunalbestyrelsen får tilstrækkeligt materiale til at kunne varetage tilsynsforpligtelsen.

Med henblik på at få en ensartet og effektiv tilsynsvirksomhed bør der indføres en praksis, hvorefter der udarbejdes jævnlige tilsynsrapporter. Der kan anvendes særlige rapportskemaer, der sikrer, at oplysninger ikke glemmes. Eksempler på sådanne rapportskemaer fra Københavns kommunes plejehjemsadministration og embedslægeinstitutionen for Frederiksborg amt er vist i bilag 3 og 4. - Se også listen i bilag 2. (* 1)

Rapporterne afgives til kommunalbestyrelsen eller den instans, som kommunalbestyrelsen har bestemt, at rapporterne skal sendes til.

Samtidig sendes rapporterne til institutionerne - for selvejende institutioner også til bestyrelsen.

Tilsynsrapporterne må under hensyn til, at de er omfattet af offentlighedsloven ikke indeholde oplysninger om forhold af personlig og fortrolig karakter.

På grundlag af sådanne rapporter kan der udarbejdes en årlig rapport, der påpeger mangler og fordele, således at kommunalbestyrelsen kan følge med i, hvorledes situationen er på institutionerne og i ældresektoren i øvrigt i kommunen. Denne rapport vil kunne indgå som grundlag for en debat herom i kommunalbestyrelsen og dermed i offentligheden. En sådan rapport vil endvidere kunne indgå i kommunens samordning med den øvrige planlægning og administration, f.eks. i forbindelse med budgetlægning, udbygningsplanlægning og lignende.

Endvidere bør rapporterne sendes til embedslægen, der på sin side bør sende kommunalbestyrelsen i den tilsynsførende kommune rapporter om sine tilsynsbesøg, også i de tilfælde, hvor besøget ikke har givet anledning til påtale. Embedslægerne kan ikke, medmindre der foreligger forhold, der gør indgriben i henhold til lægelov eller anden lovgivning uomgængelig nødvendig, give pålæg eller lukke institutioner.

Embedslægen kan vejlede og kan i sine indberetninger til de kommunale myndigheder foreslå, hvilke foranstaltninger der bør iværksættes. Såfremt kommunerne ikke følger embedslægens råd, og embedslægen finder, at forholdene ikke er forsvarlige, kan embedslægen ifølge embedslægeloven indgive beretning om forholdene til sundhedsstyrelsen.

5.

Klageregler.

Klage over det sociale udvalgs afgørelse om optagelse på plejehjem eller i beskyttet bolig - herunder om, hvilken institution pågældende skal optages på, og om senere overflytning til anden tilsvarende institution samt spørgsmål om betaling for institutionsopholdet - kan indbringes for amtsankenævnet, i København og Frederiksberg for den sociale ankestyrelse. De afgørelser, der træffes af amtsankenævnet (og for så vidt angår København og Frederiksberg af den sociale ankestyrelse), kan ikke indbringes for højere administrativ myndighed. Der henvises til pkt. 138 i socialministeriets cirkulære af 29. marts 1976 om institutioner under kommunerne mv.

Klager over sagsbehandlingen og spørgsmål i forbindelse med

forholdene under institutionsopholdet indbringes for kommunalbestyrelsen som tilsynsmyndighed. Kommunalbestyrelsen bør sikre, at beboere og pårørende udtrykkeligt informeres om deres adgang til at klage til kommunalbestyrelsen, og der bør indføres regler, der letter beboernes fremførelse af klager. Klager over selvejende institutioners forhold skal først forelægges for bestyrelsen, jf. ovennævnte cirkulæres pkt. 10, afsnit 3, og derefter evt. for kommunalbestyrelsen. Klager over kommunalbestyrelsens beslutninger vedrørende forholdene under opholdet mv., herunder om ydelser under opholdet, kan indbringes for socialstyrelsen og i sidste instans for socialministeren.

Klager over de forhold, som er undergivet embedslægens sundhedsmæssige tilsyn, jf. socialministeriets ovennævnte cirkulære af 29. marts 1976, pkt. 137, kan indbringes for embedslægen. Denne kan, såfremt der konstateres mangler med hensyn til de sundhedsmæssige forhold på en institution, foranledige, at kommunalbestyrelsen udsteder påbud eller forbud over for institutionen. For de af kommunalbestyrelsen drevne institutioner beliggende i kommunen tilkommer denne adgang amtsrådet. For de af Københavns og Frederiksberg kommunalbestyrelser drevne institutioner, beliggende i Københavns og Frederiksberg kommuner, udøver indenrigsministeren denne beføjelse. Kommunalbestyrelsens og amtsrådets afgørelser kan påklages til indenrigsministeren.

Klager over lægers og andre medicinalpersoners patientbehandling kan gennem embedslægeinstitutionen indbringes for sundhedsstyrelsen i medfør af de for de pågældende personalegrupper gældende særlige love, f.eks. lægelov, sygeplejerskelov mv.

6.

Embedslægetilsynet.

Som anført foran under afsnit 2.2. udøves det sundhedsmæssige tilsyn af embedslægeinstitutionen. Undertiden deltager embedslægen i de af kommunen foranstaltede tilsynsbesøg. Men det understreges, at embedslægerne i medfør af embedslægelovgivningen har en selvstændig forpligtelse til at føre tilsyn uafhængigt af det kommunale tilsyn. Det forekommer også, at embedslægen udøver tilsynet med støtte af amtssundhedsplejersken eller en i embedslægeinstitutionen ansat sygeplejerske.

Indholdet af embedslægetilsynet afhænger bl.a. af, hvilken mulighed de forskellige benyttere af institutionen har for selv at vurdere forholdene og for at reagere mod evt. uheldige forhold. F.eks. har plejeinstitutioner for psykisk syge og for beboere med betydeligt plejebehov behov for en tættere tilsynsvirksomhed end institutioner, der benyttes af persongrupper, som i højere grad er i stand til selv at reagere. Ved optræden af smitsomme sygdomme vil der ofte være behov for et tilsyn fra embedslægeinstitutionen, og der kan være behov for en almindelig hygiejnisk vejledning.

Indholdet af embedslægetilsynet afhænger noget af de særlige forhold ved den institution, det drejer sig om, men specielt vil embedslægens tilsyn være rettet mod de sundhedsmæssige forhold på institutionen som sådan, dvs. dens drift, anvendelse, personaleforhold, hygiejniske forhold, medicinopbevaring samt institutionens indretning i forhold til brugen. Indretningen af køkkenet forudsættes kontrolleret af kommunens levnedsmiddelkontrol, selv om embedslægens tilsyn naturligt også inddrager køkkenforhold i sine vurderinger.

Embedslægens tilsyn vil således væsentligst være rettet imod institutionen og i mindre grad mod de enkelte beboere, jf. afsnit 2.2. i slutningen.

7.

Oplysende brochurer.

Der bør uddeles oplysende brochurer til beboerne og deres pårørende ved indflytningen i plejehjem og beskyttede boliger samt til nyansat personale.

Der bør i sådanne brochurer optages afsnit om den måde, på hvilken tilsynet med institutionen i kommunen er tilrettelagt, således at de berørte persongrupper ved, til hvem de skal henvende sig, og hvilken praktisk fremgangsmåde de skal benytte, når de ønsker at henvende sig til tilsynsmyndigheden med forslag, spørgsmål og klager.

Socialstyrelsen, den 5. september 1980

N. Raaschou-Nielsen

/Inger Erdal