Cirkulære om administration af § 15 i lov om kommuneplanlægning. (Til samtlige kommunalbestyrelser og amtsråd samt hovedstadsrådet.)

§ 15-ordningen må ses som et overgangsled mellem de hidtidige regler, hvorefter miljøministeriet konkret har skullet godkende de enkelte byplanvedtægter m.v., og de fremtidige regler, hvorefter kommunalbestyrelserne selv vedtager lokalplanerne, når de i overensstemmelse med den overordnede planlægning og de eventuelle regler om kommunernes planlægning, som udfærdiges af miljøministeren i henhold til lovens § 51.

2. De godkendte § 15-rammer udgør - ligesom hidtil dispositionsplanerne - ikke retsforskrifter, der umiddelbart kan håndhæves over for den enkelte borger.

Virkningen af en godkendelse efter § 15 vil som nævnt være, at lokalplaner for arealer, som omfattes af de midlertidige rammer,og hvis indhold er i overensstemmelse med disse rammer, ikke skal godkendes af miljøministeren, men kan vedtages endeligt af kommunalbestyrelsen i henhold til lovens § 27.

I overgangsperioden, indtil en kommuneplan foreligger, skal lokalplaner for arealer, som ikke er omfattet af de godkendte § 15-rammer, godkendes af miljøministeren. Det samme gælder lokalplaner, hvis indhold ikke er i overensstemmmelse med disse rammer. Der henvises herom til lovens § 28, stk. 3.

Det vil således være muligt for en kommune at tilvejebringe lokalplaner også uden for det midlertidige decentraliseringsgrundlag, hvis et behov herfor opstår. Som nævnt under pkt. 1 bør det imidlertid tilstræbes, at lokalplaner i videst muligt omfang kan blive tilvejebragt uden miljøministerens godkendelse af den enkelte plan. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at der intet er til hinder for, at det oprindelige godkendte midlertidige decentraliseringsgrundlag kan blive ændret eller suppleret i løbet af overgangsperioden.

3. Med hensyn til lokalplaner, hvis sigte det er at overføre arealer til byzone eller sommerhusområde, bestemmer lovens § 28, stk. 5, at indtil der foreligger en kommuneplan, som er i overensstemmelse med en godkendt regionplan, skal overførslen tiltrædes af miljøministeren. Spørgsmålet om tiltrædelse efter § 28, stk. 5, vil imidlertid som regel kunne afklares i forbindelse med godkendelsen af de midlertidige § 15-rammer, således at der samtidig hermed meddeles kommunen en generel tiltrædelse af de zonegrænseflytninger, der er forudsat i de midlertidige rammer.

4. Den konkrete stillingtagen til i hvilket omfang en kommunes planer og planmateriale vil kunne indgå i det midlertidige decentraliseringsgrundlag, vil blive baseret på følgende hovedsynspunkter

at hverken regionplanlægningen eller den kommende kommuneplan foregribes på uheldig vis,

at decentraliseringsgrundlaget har en rimelig dispositionsplanmæssig baggrund og indre sammenhæng, jfr. § 3, stk. 2, og

at decentraliseringsgrundlaget indeholder tilstrækkeligt entydige rammer for lokalplanlægningen, jfr. § 3, stk. 3.

5. For at undgå en præjudicering af regionplanlægningen og af den kommende kommuneplan vil det være nødvendigt, at decentraliseringsgrundlaget begrænses til at angå perioden, indtil der foreligger en kommuneplan på grundlag af en godkendt regionplan.

Forholdene er i så henseende forskellige for kommuner i og uden for hovedstadsområdet, idet regionplanarbejdet er længst fremme i hovedstadsområdet.

Selv om også regionplanlægningen uden for hovedstadsområdet udviser indbyrdes forskelle, kan der imidlertid for kommunerne uden for hovedstadsområdet angives den hovedregel for § 15-grundlaget, at det med hensyn til arealer til byvækst ikke må indeholde større rummelighed, end hvad der svarer til den forventede udvikling i de kommende 6-8 år. De mere langsigtede mål bør dog indgå i vurderingen som baggrund for udvælgelsen af de konkrete byvækstarealer, der ønskes omfattet af det midlertidige decentraliseringsgrundlag, og således at der opnås en fleksibilitet overfor alternative fremtidige udviklingsforløb.

Som støtte for en vurdering af § 15-rammernes rummelighed kan henvises til kommunernes areal- og byggemodningsundersøgelser pr. 1. januar 1974. Opmærksomheden henledes dog på, at den ekstraordinært store byggevirksomhed i begyndelsen af 1970'erne ikke bør lægges til grund for antagelser om byggevirksomhed de næste 6-8 år.

Man skal iøvrigt særligt henlede opmærksomheden på følgende forhold, der vil rumme en risiko for præjudicering af regionplanlægningen, og som derfor kræver en vurdering i regionplansammenhæng, hvis de skal indgå i det midlertidige decentraliseringsgrundlag

a) Væsentlig ændrede mål for fordelingen af byvæksten i kommunen, f.eks. ved nye bydannelser uden sammenhæng med en eksisterende by eller ude af proportion med den hidtidige udvikling, ved nye erhvervsområder i det åbne land eller ved udvikling af landsbysamfund.

b) Dispositioner, der i øvrigt kan forrykke den hidtidige regionale bolig/arbejdsstedsbalance, f.eks. ved en forstærket »afledt byudvikling« eller en forøget pendling.

c) Væsentlige beslutninger vedrørende store bycentres fremtidige udvikling.

d) Nye udlæg af sommerhusområder og fastlæggelse af arealer til feriecentre o.lign.

e) Forhold, som i øvrigt kræver en regionplanmæssig vurdering, f.eks. med hensyn til placeringen at større offentlige institutioner og veje.

f) Andre forhold af regionalpolitisk karakter, som forudsætter væsentlige offentlige investeringer fra amtskommunen eller staten.

Uafklarede forhold som de nævnte kan give anledning til en reduktion af de midlertidige rammers rummelighed eller indhold, men i øvrigt vil - uden for hovedstadsområdet - kommunalbestyrelsens forslag til udvælgelse af byvækstarealerne i § 15-grundlaget som regel kunne forventes godkendt, når de ikke fremkalder en total rummelighed på mere en 6-8 år.

6. Opmærksomheden henledes i øvrigt på, at de eksisterende zonegrænser ikke har selvstændig betydning for afgrænsningen af arealer, som skal omfattes af de midlertidige § 15-rammer.

Hvis rummeligheden af allerede udlagte byzoner overstiger de ovennævnte 6-8 år, kan ikke alle byzonearealer medtages under § 15-rammer.

Omvendt er der intet til hinder for, at § 15-rammerne kan omfatte arealer, der endnu er beliggende i landzone.

7. Det fremgår af lovmotiverne, at § 15-decentraliseringsgrundlaget principielt bør fastlægges ud fra en samlet behandling af alle de i kommuneplanlovens § 3, stk. 3, nævnte forhold, men at det på den anden side er ønskeligt, at der stort set samtidig med lovens ikrafttræden foreligger et midlertidigt decentraliseringsgrundlag for alle kommuner. Der fremgår endvidere af lovmotiverne, at der ikke generelt kan gives udtryk for, hvilket af de to - undertiden modstridende - hensyn der i det enkelte tilfælde bør gives prioritet. Der er peget på, at foreliggende planer og planmateriale ofte savner tilstrækkelig entydige retningslinier for detailplanlægningen.

For kommuner, der efter 1970 har udarbejdet og fået godkendt en dispositionsplan, der omfatter hele kommunen, vil kravet om en samlet behandling af de i lovens § 3, stk. 3, nævnte forhold normalt være opfyldt, således at der kun opstår spørgsmål om entydigheden af retningslinierne for lokalplanlægningen.

Forslag til dispositionsplaner, som er indsendt til ministeriet til godkendelse, men som endnu ikke er godkendt, vil almindeligvis også været baseret på en samlet behandling af de i § 3, stk. 3, nævnte forhold. Som anført i miljøministeriets rundskrivelse af 23. juli 1975 vil der ikke længere kunne ske godkendelse af dispositionsplaner, men et foreliggende dispositionsplanforslag vil selvsagt være det væsentligste grundlag for de midlertidige § 15-rammer, hvis tilvejebringelse dermed lettes betydeligt.

For kommuner uden en godkendt dispositionsplan af nyere dato eller et vedtaget dispositionsplanforslag må decentraliseringsgrundlaget tilvejebringes på den dispositionsplanmæssige baggrund, som er indeholdt i de allerede foreliggende planer og øvrigt planmateriale for kommunen, herunder bygningsvedtægternes byggeområdebestemmelser. For at de midlertidige § 15-rammer kan udgøre et beslutningsgrundlag, som kan give kommunalbestyrelsen mulighed for at vurdere den enkelte lokalplans sammenhæng med andre planlægningsdispositioner for kommunen, vil det dog ofte være nødvendigt at foretage suppleringer og ændringer af det foreliggende planmateriale. Der må herved lægges vægt på, at decentraliseringsgrundlaget kan baseres på de i § 3, stk. 3, nævnte forhold, som har særlig betydning i den pågældende kommune.

Hvis det foreliggende planmateriale udgør et utilstrækkeligt grundlag i så henseende, må det midlertidige decentraliseringsgrundlag indtil videre begrænses til at omfatte byvækstarealer til dækning af en kortere periode end beskrevet ovenfor. Kommunen bør i så fald snarest tilvejebringe et forbedret grundlag for en fastsættelse af supplerende rammer for lokalplanlægningen. Det er nemlig muligt for miljøministeren på et hvilket som helst tidspunkt i overgangsperioden, d.v.s. indtil en kommuneplan for kommunen foreligger, at godkende § 15-rammer, herunder ændringer eller suppleringer af tidligere godkendte rammer, jfr. cirkulærets pkt. 2.

Sådanne ændringer eller suppleringer kan eventuelt også komme på tale på baggrund af reviderede eller ajourførte dispositionsplanmæssige overvejelser i forbindelse med kommunernes forhandlinger med amtsrådene om regionplanlægningen.

8. Af hensyn til kommunens senere administration af kommuneplanloven vil det ofte være i kommunens interesse, at § 15-rammerne indeholder rækkefølgeangivelser for ubebyggede arealers ibrugtagen til byformål eller til sommerhusbebyggelse og for mere omfattende ændringer i den eksisterende bygningsmasse. Dette skyldes bl.a. bestemmelsen i lovens § 16, stk. 4, hvorefter kommunalbestyrelsen har pligt til at udarbejde et forslag til lokalplan og derefter fremme sagen mest muligt, såfremt en større udstykning eller et større bygge- eller anlægsarbejde er i overensstemmelse med § 15-decentraliseringsgrundlaget. Hvis der ikke udtrykkeligt er taget stilling til, i hvilken rækkefølge de enkelte arealer skal udbygges, vil der være risiko for, at udstyknings- og byggeønsker kan fremtvinge kommunale investeringer m.v., som ikke tidsmæssigt er koordineret med kommunens sektorplanlægning og økonomiske planlægning.

Rækkefølgeangivelser bør søges opstillet på baggrund af antagelser om udbygningen af den private og offentlige service, de tekniske anlæg og trafiksystemet, og de bør så vidt muligt koordineres med kommunens økonomiske planlægning. Rækkefølgeangivelser kan som nævnt under punkt 6 omfatte både arealer i landzone og arealer, der allerede er overført til byzone.

9. De arealer, der omfattes af det midlertidige decentraliseringsgrundlag, skal opdeles i enkeltområder.

Udgangspunktet for denne områdeopdeling må være den eksisterende eller kommende bebyggelses art og anvendelsesformål, jfr. lovens § 3, stk. 3, nr. 1. Det afgørende vil i øvrigt være, at de nødvendige bestemmelser med hensyn til bebyggelsesreguleringen, jfr. § 3, stk. 3, nr. 6, kan fastsættes tilstrækkeligt entydigt. For så vidt angår byvækstarealerne vil dog også den ønskede rækkefølge for arealernes udbygning være et kriterium for områdeafgrænsningen.

10. Ved byggelovens ikrafttræden den 1. februar 1977 bortfalder bestemmelserne i bygningsvedtægterne, idet dog bestemmelserne om bebyggelsens anvendelse og om grundstørrelser fortsat er gældende, indtil der er tilvejebragt en kommuneplan, eller indtil det pågældende areal bliver omfattet af de midlertidige § 15-rammer for lokalplanlægningen.

For arealer, der omfattes af de midlertidige § 15-rammer, bortfalder således bygningsvedtægternes byggeområde-bestemmelser i det hele. Disse bestemmelser afløses af de almindelige bebyggelsesregulerende bestemmelser i kommuneplanloven og byggeloven, som kan fraviges ved lokalplan. Det er derfor forudsat, at der for disse arealer i § 15-decentraliseringsgrundlaget fastlægges nærmere rammer for lokalplaners indhold. Fastlæggelsen heraf kan i almindelighed baseres på de hidtil gældende bestemmelser.

De nærmere rammer i § 15-decentraliseringsgrundlaget må altid omhandle

a) områdets anvendelse,

b) bolig- og bebyggelsestætheden,

c) en gennemsnitlig norm for områdets forsyning med friarealer af forskellig karakter,

d) bygningshøjden (vandret højdegrænseplan), eventuelt inden for visse intervaller,

e) arealernes overførsel til byzone, hvis dette forudsættes.

Endvidere kan det på baggrund af en konkret vurdering være nødvendigt at medtage retningslinier for specielle forhold som

f) rækkefølgen for arealernes udbygning eller for eventuelle byfornyelsesaktiviteter,

g) mindsteafstande til nærmere angivne større veje, jernbaner m.v. eller erhvervsområder,

h) forhold af betydning for det pågældende områdes sammenhæng med de omkringliggende byområder, f.eks. med hensyn til trafiksystemet eller centerstrukturen,

i) friholdelse af specielle, karakteristiske landskabstræk inden for eller i tilknytning til byområdet.

Med hensyn til arealer til offentlige formål vil det for så vidt angår mindre anlæg som f.eks. børnehaver som hovedregel være tilstrækkeligt at åbne en generel mulighed for etablering af sådanne anlæg ved fastsættelsen af bestemmelserne for et områdes anvendelse.

Kun hvor der er tale om større anlæg - f.eks. skoler samt de fleste statslige eller amtslige anlæg - vil det i almindelighed være nødvendigt at afgrænse et særligt område hertil.

Også arealer, der er omfattet af en byplanvedtægt, må inddrages under det geografiske område for § 15-decentraliseringsgrundlaget. Den nærmere fastsættelse af § 15-rammerne for sådanne byplanvedtægtsområder måafhænge af den pågældende vedtægts indhold.

11. Specielt med hensyn til de centrale byområder i de større byer (center- og byfornyelsesområder) kan der være tale om, at det hidtidige plangrundlag kun dårligt kan danne baggrund for fastlæggelsen af midlertidige rammer efter § 15.

Under folketingsbehandlingen af kommuneplanloven blev indsat bestemmelsen i lovens § 10, stk. 2, hvorefter beslutningen i en kommuneplan om en større bebyggelsesprocent end 110 for et delområde kræver miljøministerens tilslutning. Baggrunden for denne bestemmelse var ifølge betænkningen, afgivet af folketingets udvalg for fysisk planlægning, at lovforslaget ikke afgav fornøden sikkerhed for, at den eksisterende bebyggelsestæthed i de centrale byområder bliver tilstækkeligt nedsat i forbindelse med sanering og øvrig byfornyelse. I betænkningen lægges vægt på, at bebyggelsestætheden i disse områder reduceres, og det er tilkendegivet, at disse intentioner skal tages i betragtning allerede ved tilvejebringelsen af det midlertidige § 15-decentraliseringsgrundlag.

På dette grundlag vil miljøministeriet for de fleste centrale byområder ikke kunne godkende § 15-rammer, som muliggør en bebyggelsestæthed, der svarer til bygningsvedtægternes maksimale udnyttelsesgrader.

Hertil kommer, at mange kommuner ikke har taget stilling til centerproblematikken i dispositionsplansammenhæng, og at flere af de foreliggende centerplaner ud fra de ovennævnte intentioner i et vist omfang må siges at hvile på et for løst - eller utidssvarende - grundlag. Det samme gør sig generelt gældende omkring bygningsvedtægternes bestemmelser, specielt vedrørende 1. grundkreds.

I en del kommuner foreligger dog et planlægningsmateriale, som i det væsentligste belyser de i denne forbindelse relevante planlægningsmæssige forhold. I disse tilfælde kan også det centrale byområde omfattes af § 15-rammerne under forudsætning af, at de ovennævnte intentioner, der har fundet udtryk i lovens § 10, stk. 2, bliver fulgt.

Det må således afgøres konkret, hvorvidt og med hvilke tilføjelser eller ændringer det foreliggende planlægningsmateriale for de større byers bymidter kan danne grundlag for § 15-rammerne.

12. Ifølge kommuneplanlovens § 15, stk. 4, skal kommunalbestyrelsen umiddelbart efter miljøministeriets godkendelse af det midlertidige decentraliseringsgrundlag foretage offentlig bekendtgørelse herom. Bekendtgørelsen skal ske efter regler, der fastsættes af miljøministeren. Sådanne regler vil senere blive udfærdiget.

De godkendte § 15-rammer skal ifølge samme lovbestemmelse være offentligt tilgængelige.

Både som følge heraf og på grund af de krav om entydighed, som må stilles, er det efter miljøministeriets opfattelse ønskeligt, at det midlertidige decentraliseringsgrundlag fremtræder i en form, der giver læseren et umiddelbart kendskab til § 15-rammernes indhold. Decentraliseringsgrundlaget bør derfor affattes således, at det til grund liggende planmateriale i hvert fald kun undtagelsesvis inkorporeres i § 15-rammerne gennem en blot og bar henvisning dertil.

Miljøministeriet vil snarest udsende forslag til affattelser af sådanne bestemmelser i det midlertidige decentraliseringsgrundlag, som må antages at ville blive mere almindeligt forekommende.

13. Tilvejebringelsen af § 15-rammerne forudsætter et løbende samarbejde mellem kommunerne, regionplanmyndighederne (amtsrådene respektive hovedstadsrådet) og ministeriet, såfremt arbejdet skal være afsluttet inden kommuneplanlovens ikrafttræden.

Det vil blive overdraget den under miljøministeriet oprettede planstyrelse at varetage ministeriets opgaver under dette arbejde og i videst muligt omfang søge forholdet til den statslige sektorplanlægning afklaret, forinden godkendelsen af det midlertidige decentraliseringsgrundlag for en kommune finder sted.

Samarbejdet om tilvejebringelsen af § 15-rammerne agtes tilrettelagt således

A. Planstyrelsen vil tage initiativ til at søge en indledende forhandling i hver enkelt kommune afholdt snarest, idet det tilstræbes, at samtlige disse forhandlinger er afsluttet senest i løbet i januar 1976. Under hensyn til de igangværende drøftelser mellem hovedstadsrådet og miljøministeriet om det foreliggende forslag til regionplan for hovedstadsområdet vil miljøministeriet finde det mest hensigtsmæssigt, at de indledende forhandlinger om § 15-rammerne for kommunerne i hovedstadsområdet først afholdes i december-januar.

Formålet med den indledende forhandling er at søge afklaret såvel afgrænsningen af de byvækstarealer, der skal omfattes af det midlertidige decentraliseringsgrundlag, som hovedtrækkene i § 15-rammernes nærmere indhold.

Det forudsættes, at regionplanmyndigheden er repræsenteret under forhandlingerne.

Det betydelige tidspres gør det ønskeligt, at der på et så tidligt tidspunkt som muligt opnås principiel enighed om alle væsentlige spørgsmål i forbindelse med § 15-rammernes indhold. Planstyrelsen vil derfor være indstillet på at deltage i supplerende forhandlinger i den udstrækning, de senere overvejelser i kommunerne gør sig sådanne yderligere drøftelser ønskelige.

B. Det foreløbige forhandlingsresultat vil af planstyrelsen blive forelagt for de relevante statslige sektormyndigheder.

Der er truffet aftale med ministeriet for offentlige arbejder om en høringsprocedure, hvorefter planstyrelsen løbende forelægger resultatet af forhandlingerne med kommunerne for de forskellige sektorer i ministeriet for offentlige arbejder, således at eventuelle bemærkninger snarest kan videregives af planstyrelsen til vedkommende kommunalbestyrelse og regionplanmyndighed.

I fornødent omfang vil planstyrelsen også løbende inddrage miljø-, frednings- og skovstyrelserne under miljøministeriet i § 15-rammernes tilvejebringelse.

C. På grundlag af resultatet af den indledende forhandling, eventuelle bemærkninger fra regionplanmyndigheden eller som følge af høringen af de statslige sektormyndigheder samt eventuelle yderligere forhandlinger udarbejder kommunen et endeligt forslag til midlertidigt decentraliseringsgrundlag. Tvivlsspørgsmål af formel karakter bør være afklaret forinden.

D. Det endelige forslag indsendes til planstyrelsen til godkendelse.. Miljøministeriet anmoder om, at forslaget må blive indsendt så snart så muligt og i hvert fald inden 1. december 1976.

Forinden godkendelse meddeles, vil planstyrelsen optage supplerende forhandlinger med statslige sektormyndigheder og med regionplanmyndigheden, hvis det skønnes nødvendigt, eller hvis der fremsættes ønske herom.

Miljøministeriet, den 7. oktober 1975.

Helge Nielsen.

/Bendt Andersen.

Cirkulære om administration af § 15 i lov om kommuneplanlægning.

(Til samtlige kommunalbestyrelser og amtsråd samt hovedstadsrådet.)

1. Lov om kommuneplanlægning (lov nr. 287 af 26. juni 1975) er udtryk for en sammenfatning og forenkling af den hidtil gældende lovgivning om kommunernes fysiske planlægning. Loven er tillige udtryk for en modernisering af de gældende lovbestemmelser og sigter mod at skabe bedre muligheder end hidtil for offentlighedens medvirken i den kommunale planlægning. Endelig har loven det væsentlige sigte at tilvejebringe en omfattende decentralisering derved, at kommunalbestyrelsen selv kan vedtage kommuneplaner og lokalplaner, blot planerne er i overensstemmelse med regionplanlægningen og visse generelt fastsatte rammer for planlægningen.

Decentraliseringen med hensyn til kommuneplaner skal baseres på regionplanerne. Lovens §§ 2-14 om kommuneplaner træder derfor først i kraft i en kommune, når der foreligger en godkendt regionplan, som omfatter den pågældende kommune.

Decentraliseringen med hensyn til lokalplanlægningen skal baseres på kommunalplanerne. Det er imidlertid ønskeligt, at der allerede fra lovens ikrafttræden den 1. februar 1977 indtræder en mærkbar decentralisering vedrørende lokalplanlægningen. I de fleste kommuner findes da også et grundlag herfor, især i form af dispositionsplaner og bygningsvedtægter. Der er derfor ved lovens § 15 indført en overgangsordning, hvorefter decentraliseringen fremskyndes under anvendelse af det hidtil udførte planlægningsarbejde i kommunerne.

Ordningen efter § 15 går nærmere ud på, at miljøministeren kan godkende dispositionsplaner og anden planlægning, der er tilvejebragt af kommunalbestyrelsen efter de hidtidige regler som midlertidige rammer for indholdet af lokalplaner (§ 15, stk. 2), og at miljøministeren samtidig med en sådan godkendelse - efter forhandling med kommunalbestyrelsen - kan foretage de ændringer og tilføjelser, som ministeren finder nødvendige for, at der tilvejebringes fornødne rammer for indholdet af lokalplanlægningen (§ 15, stk. 3).

Miljøministeriet vil indlede et samarbejde med de enkelte kommuner om tilvejebringelsen af dette midlertidige decentraliseringsgrundlag. Der henvises nærmere herom til cirkulærets pkt. 13. Det er ønskeligt, at arbejdet hermed fremmes, således at kommunalbestyrelserne allerede fra lovens ikrafttræden den 1. februar 1977 i videst muligt omfang kan tilvejebringe lokalplaner ved egen beslutning, og uden at ministeriets godkendelse af den enkelte lokalplan vil være nødvendig.

Ingen