Beretning om indhold i arbejdet i Folketingets udvalg og udvalgsformændenes rolle

Beretning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 11. maj 2022

Beretning

om

indhold i arbejdet i Folketingets udvalg og udvalgsformændenes rolle

1.

Baggrund

Udvalget for Forretningsordenen nedsatte på sit møde den 6. oktober 2021 et underudvalg til at undersøge muligheder for og fremkomme med indstillinger om tiltag med hensyn til udvalgenes struktur og sammensætning, udvalgenes arbejde og udvalgsformandens rolle og Folketingets arbejde med beslutningsforslag.

Det nævnte underudvalg valgte at opdele arbejdet i forskellige faser og herunder så vidt muligt at færdiggøre arbejdet med Folketingets arbejde med beslutningsforslag som det første.

Underudvalget udarbejdede på den baggrund et udkast til beretning om visse aspekter af brugen af beslutningsforslag i folketingsarbejdet og Folketingets behandling af beslutningsforslag, som Udvalget for Forretningsordenen herefter afgav den 9. februar 2022 (beretning nr. 11).

Underudvalget har herefter fokuseret sit arbejde på spørgsmålene om, hvordan det politiske indhold i folketingsudvalgenes arbejde kan få bedre plads, hvordan udvalgsformændenes arbejde kan styrkes, og om der eventuelt bør tages initiativ til ændring af den samlede udvalgsstruktur og udvalgenes sammensætning.

Underudvalget har som afslutning på sit arbejde med indholdet i udvalgsarbejdet og en styrkelse af formandsrollen opfordret Udvalget for Forretningsordenen til at afgive denne beretning.

2.

Udvalgets overordnede overvejelser om indhold i udvalgsarbejdet og udvalgsformændenes rolle

Det er Udvalget for Forretningsordenens opfattelse, at de stående udvalg udgør en helt central del af Folketingets samlede struktur og dermed af det parlamentariske folkestyre i Danmark.

Det gælder både i forhold til behandling af lov- og beslutningsforslag og i forhold til det politiske arbejde og den kontrol med regeringen, der foregår i udvalgene i øvrigt.

Inddelingen i en række udvalg, som hver har sit afgrænsende fagområde og en som hovedregel fast medlemskreds, hvori typisk gruppernes fagordførere på det pågældende område indgår, giver mulighed for en væsentligt grundigere parlamentarisk behandling af lov- og beslutningsforslag, end hvis forslagene kun blev behandlet i Folketingssalen eller alene kunne henvises til ad hoc-udvalg.

Udvalgene har som led i deres behandling af lov- og beslutningsforslag en række forskellige redskaber til deres rådighed, som kan indgå i kvalificeringen af den samlede folketingsbehandling: Skriftlige spørgsmål, samrådsspørgsmål, høringer, ekspertmøder, temamøder og andet.

Ydermere udgør udvalgenes betænkninger som praktisk hovedregel rammen for, at der kan stilles ændringsforslag til lov- og beslutningsforslag, og muligheden for, at der kan afgives beretninger over forslag, kan være med til at facilitere indgåelse af politiske kompromiser.

Hertil kommer, at udvalgene har en meget vidtgående mulighed for selvstændigt at iværksætte politiske tiltag og danne ramme for drøftelser, også uden at et forslag er henvist til udvalget fra Folketingets plenum, i kraft af udvalgsarbejdet på almindelig del.

Som led heri har udvalgene grundlæggende de samme muligheder for at belyse sager, som når de behandler forslag, og de kan i ganske særlige tilfælde afgive beretning også over deres virksomhed på almindelig del.

I praksis udgør udvalgsarbejdet på almindelig del en særdeles væsentlig del af Folketingets politikudviklende arbejde og af den parlamentariske kontrol med regeringen.

Udvalget for Forretningsordenen konstaterer imidlertid, at det har været en udbredt oplevelse blandt Folketingets grupper og medlemmer, at udvalgsarbejdet ikke altid har udnyttet sit fulde potentiale.

Herunder har der bl.a. været en oplevelse af, at udvalgsbehandlingen af lov- og beslutningsforslag kan antage en vis karakter af ekspeditionsforretning, og at arbejdet på udvalgenes almindelige del kan fremstå fragmenteret, idet det ofte præges af de enkelte medlemmers ønsker om konkrete tiltag – høringer, samråd m.v. Der er betydelig forskel på praksis mellem udvalgene for, hvilke virkemidler der anvendes og i hvilke sammenhænge, og der er ikke en fælles forståelse blandt Folketingets medlemmer om, hvilke værktøjer man har til rådighed.

Det er Udvalget for Forretningsordenens opfattelse, at udvalgene i det væsentlige råder over de nødvendige politiske virkemidler, og at udvalgene har den fornødne fleksibilitet i anvendelsen af dem.

Udvalget vurderer derfor, at de nævnte oplevede svagheder i udvalgsarbejdet i nogen grad vil kunne modvirkes, ved at udvalgene gøres bekendt med mulighederne i en mere systematisk form, end det hidtil har været praksis.

Udvalgsformændene og -næstformændene har en særlig rolle at spille for tilrettelæggelsen af udvalgsarbejdet og for, at de eksisterende muligheder i arbejdet anvendes på en hensigtsmæssig måde.

Derfor finder Udvalget for Forretningsordenen, at det selvstændigt vil kunne styrke udvalgsarbejdet, hvis formændene og næstformændene gives en mere organiseret introduktion til rollen, end det hidtil har været almindeligt, og en mere fast og tilbagevendende lejlighed til at udveksle erfaringer og drøfte spørgsmål af fælles interesse.

I tillæg til de ovenstående mere tværgående overvejelser konstaterer Udvalget for Forretningsordenen, at det nedsatte underudvalg tillige har gjort sig overvejelser om et mere egentligt nyt tiltag i udvalgsarbejdet, nemlig udpegning af rapporteurs i visse tilfælde.

Udvalget for Forretningsordenen tilslutter sig underudvalgets forslag på dette punkt, jf. nærmere nedenfor.

3.

Nye tiltag

Udvalget for Forretningsordenen finder på grundlag af ovenstående, at følgende nye tiltag bør iværksættes i den kommende valgperiode.

3.1.

Udarbejdelse af idékatalog om udvalgenes arbejde

Folketingets Administration anmodes om at udarbejde et samlet katalog over de redskaber, som udvalgene kan tage i anvendelse i det parlamentariske arbejde.

Kataloget skal senest være klar til den kommende valgperiode, men må gerne kunne afprøves i folketingsåret 2022-23.

Kataloget bør, inden det færdiggøres, som udkast sendes i høring til udvalgte udvalg og/eller udvalgsformænd.

Kataloget bør ikke betragtes som en bindende ramme eller fast model for udvalgsarbejdet, som skal anvendes af alle udvalg.

Kataloget skal tjene som inspiration til udvalgene og deres medlemmer, som herefter kan anvende dets elementer på den måde, som bedst passer til deres arbejdsform.

Kataloget suppleres løbende med nye mulige redskaber.

3.2.

Introduktion til arbejdet og muligheder for erfaringsudveksling for udvalg og for udvalgsformænd og -næstformænd

Indledende fælles seminar for udvalgsformænd og -næstformænd

For at sikre en fælles opstart for udvalgsformandskaberne og for at opbygge et uformelt netværk mellem erfarne og nye udvalgsformænd og -næstformænd bør der fremover i begyndelsen af hver valgperiode afholdes et seminar for alle formænd og næstformænd.

Seminaret kan af hensyn til mulighederne for opbygning af uformelle relationer med fordel holdes på en anden lokalitet end i Folketinget og f.eks. over 2 halve dage med overnatning.

Dette kan også bidrage til, at deltagerne uforstyrret kan hellige sig seminaret.

Seminaret bør indeholde oplæg fra erfarne udvalgsformænd om de redskaber, de har fundet nyttige i udvalgsarbejdet, kombineret med indføring i de værktøjer, som udvalget har til sin rådighed i det parlamentariske arbejde som beskrevet i idékataloget, jf. ovenfor.

Til seminaret indbydes de nyvalgte formænd og næstformænd for udvalgene sammen med udvalgssekretariaterne.

De personer i Folketingets Administration, der derudover bistår udvalgene i deres arbejde (biblioteket, konsulenter m.fl.) kan ligeledes inddrages som oplægsholdere.

Seminaret bør finde sted, umiddelbart efter at udvalgene formelt er nedsat.

Udvalgene nedsættes typisk på et af de første møder i Folketingssalen efter godkendelse af valgresultatet, dog afventer den endelige nedsættelse af udvalgene ofte, at der er klarhed over ressortfordelingen mellem ministrene.

Ved at afvikle seminaret umiddelbart efter nedsættelsen sikres, at mødeperioden ikke for alvor er kommet i gang, og at der skabes et fælles fundament, inden udvalgsarbejdet begynder.

Opfølgende seminar for formandskaberne

Det indledende seminar for udvalgsformandskaberne kan suppleres ved et eftermiddags- eller aftenseminar – enten årligt eller midtvejs i valgperioden – med det formål at drøfte erfaringerne efter det indledende seminar.

Et sådant opfølgende seminar kan f.eks. afholdes efter 2 folketingsår umiddelbart efter grundlovsdag eller kort før det nye folketingsårs begyndelse.

Udvalgsseminar

Der bør i hvert udvalg afholdes en fælles opstart i form at et seminar el.lign.

i begyndelsen af hver valgperiode.

Udvalgsformanden bør sammen med sekretariatet forberede et oplæg til seminaret, som skal hjælpe udvalget med at lave et årshjul el.lign.

og en strategisk prioritering af arbejdet.

Til seminaret inviteres f.eks. ministeren, embedsmænd eller eksterne eksperter eller interessenter, der beskæftiger sig med udvalgets område.

Dette kendes allerede i dag fra f.eks. Transportudvalget og Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget, hvor man afholder tekniske indføringer i udvalgets sagsområde som led i udvalgets møder i begyndelsen af valgperioden.

Det kan være en fordel, hvis udvalgsseminaret på samme måde som seminaret for udvalgsformænd og -næstformænd holdes på en anden lokalitet end i Folketinget.

Alternativt kan det holdes som besøg ved styrelser el.lign.

eller i Folketingets lokaler med en fælles afslutning om aftenen, så udvalgets medlemmer har mulighed for at opdyrke en uformel relation.

Som eksempler på elementer, der kan indgå i seminaret, kan nævnes

– Overordnet gennemgang af udvalgets sagsområde.

– Drøftelse af medlemmernes særlige interesser inden for området.

– Præsentation af myndighedsopbygning og central lovgivning, gældende forlig og aftaler og særlig væsentlige aktuelle sager og forhandlinger.

– Indlæg fra eksterne interessenter og eksperter.

– Præsentation af udvalgets sekretariat og gennemgang af mulighederne for faglig bistand, f.eks. fra Folketingets Bibliotek og konsulenter.

– Drøftelse af udvalgets arbejdsformer, f.eks. nedsættelse af arbejdsgrupper og underudvalg, principper for afvikling af samråd, brug af rapporteurs m.v.

Udvalgsseminaret i begyndelsen af hver valgperiode kan eventuelt suppleres med årligt tilbagevendende møder i begyndelsen af hvert folketingsår med et fagligt oplæg, drøftelse af regeringens lovkatalog på udvalgets område og drøftelse af særlig prioriterede sager.

Et sådant møde kan f.eks. afvikles over en halv dag med en afsluttende middag, hvortil ministeren eventuelt også kan indbydes.

Formandsskabsakademi og -seminar

For at understøtte det uformelle netværk mellem udvalgsformandskaberne bør der etableres et formandskabsakademi, der f.eks. tre gange om året inviterer formandskabet for udvalgene til et fælles gåhjemmøde med inspirationsoplæg ved en ekstern eller intern oplægsholder, f.eks. Folketingets formand eller en udvalgsformand, og med efterfølgende mulighed for uformelt at drøfte udvalgsarbejdet med kolleger.

Kompetenceudvikling og uddannelsestilbud til formænd og næstformænd

Der bør afsættes et mindre budget til målrettede kurser af relevans for den enkelte udvalgsformand eller -næstformand efter vedkommendes nærmere ønske.

Emnerne for sådanne kurser kan f.eks. være jura, økonomi eller politisk mødeledelse.

Den enkelte udvalgsformands eller -næstformands ønsker og behov vil kunne afklares i samarbejde med Folketingets hr-afdeling og udvalgssekretæren.

3.3.

Mulighed for en rapporteurordning i udvalgene

Udvalgene har allerede i dag mulighed for at nedsætte en arbejdsgruppe eller på anden måde udpege et eller flere medlemmer til at påtage sig en særlig opgave.

Arbejdsgrupper nedsættes typisk for en afgrænset periode og til at behandle et bestemt emne og afgive en indstilling til udvalget, og de modtager normalt sekretariatsbistand fra Folketingets Udvalgssekretariat.

Arbejdsgrupperne er oftest åbne for alle interesserede udvalgsmedlemmer, men deltagerkredsen kan også afgrænses på forskellig vis, f.eks. til et bestemt antal medlemmer fra hver af Folketingets valggrupper.

Udvalget for Forretningsordenen finder, at udvalgene med udgangspunkt i disse principper også bør kunne udpege såkaldte rapporteurs med inspiration fra ordningen i Europa-Parlamentet.

Hensigten hermed vil generelt være at give et eller to medlemmer af udvalget til opgave at sætte sig særlig grundigt ind i en sag og forberede et grundlag for hele udvalgets stillingtagen.

Det kan overvejes at udpege en hovedrapporteur og en skyggerapporteur fra forskellige partier, som det er almindeligt i Europa-Parlamentet.

Udpegning af rapporteurs bør ske ved en udvalgsbeslutning med et afgrænset mandat og med en klar ansvarsbeskrivelse.

Visse opgaver vil kunne løftes af rapporteuren eller rapporteurene selv, f.eks. afrapportering fra rejser eller deltagelse i konferencer.

Hvis der må forudses mere komplicerede opgaver, som vil være mere forpligtende for rapporteuren eller rapporteurene og kræve mere forberedelse, bør det søges afklaret i forbindelse med udpegningen, hvorvidt og i hvilket omfang rapporteuren eller rapporteurene bør have adgang til sekretariatsbistand fra Folketingets Administration.

Udpegning af en eller flere rapporteurs kan særlig være relevant ved længerevarende kontrolopgaver, der behandles i udvalget med jævne mellemrum.

Ordningen kan tillige tænkes brugt på områder, hvor udvalgene afgiver indstilling, f.eks. om visse EU-sager.

Udvalgene kan allerede i dag vælge at tildele et medlem særlige opgaver, men det anvendes ikke i praksis.

Rapporteurordningen bør derfor indgå i beskrivelsen af virkemidlerne i idékataloget, og der bør tages hensyn til arbejdsgruppen om tilrettelæggelsen af arbejdet med EU-sagers beskrivelse af en rapporteurordning.

P.u.v.

Henrik Dam Kristensen

formand