Forslag til folketingsbeslutning om begrundelse på afslag på ansøgninger om indfødsret

Fremsat den 28. marts 2007 af Simon Emil Ammitzbøll (RV), Marianne Jelved (RV), Morten Østergaard (RV), Pernille Frahm (SF), Ole Sohn (SF) og Jørgen Arbo-Bæhr (EL)

Forslag til folketingsbeslutning

om begrundelse på afslag på ansøgninger om indfødsret

Folketinget pålægger regeringen i indeværende folketingssamling at foretage de fornødne ændringer, der sikrer, at alle afslag på ansøgninger om indfødsret anføres en rimelig begrundelse, herunder afslag, som skyldes en negativ vurdering fra Politiets Efterretningstjeneste (PET), således at det bliver muligt at klage over PET-vurderingen.

Bemærkninger til forslaget

Alle ansøgninger om dansk indfødsret vurderes i Danmark af Politiets Efterretningstjeneste (PET) for at sikre, at ingen ansøger, som udgør en trussel mod rigets sikkerhed, bliver dansk statsborger og dermed opnår både de fulde rettigheder og den fulde beskyttelse, som det danske statsborgerskab giver. Såfremt PET vurderer, at en ansøger udgør en trussel mod rigets sikkerhed, bliver Folketingets Indfødsretsudvalg orienteret om dette, og der gives afslag på ansøgningen om indfødsret. Disse afslag gives i dag uden begrundelse, og ansøgeren ved derfor principielt ikke, hvorfor vedkommende ikke har kunnet opnå dansk indfødsret.

Den 8. december 2005 indgik regeringspartierne med Dansk Folkeparti en ny aftale om indfødsret. Den fastlægger retningslinjerne for integrationsministerens udarbejdelse af lovforslag om indfødsrets meddelelse og trådte i kraft den 12. december 2005.

Cirkulæreskrivelse nr. 9 af 12. januar 2006 indeholder bestemmelser om sager, der skal forelægges Folketingets Indfødsretsudvalg. Det gælder bl.a. sager, hvori justitsministeren har meddelt, at ansøgeren ifølge Politiets Efterretningstjenestes (PET) vurdering udgør en trussel mod rigets sikkerhed

»Hvis justitsministeren meddeler, at det af Politiets Efterretningstjeneste vurderes, at en ansøger kan være en fare for landets sikkerhed, forelægges sagen Folketingets Indfødsretsudvalg med indstilling om udelukkelse af den pågældende fra optagelse på et lovforslag om indfødsrets meddelelse i en nærmere angiven periode , jf. § 21.«

Bestemmelsen er ændret i forhold til den tidligere cirkulæreskrivelses § 21, der ikke præciserede, at Integrationsministeriet skal fremkomme med indstilling om udelukkelse for en nærmere angiven periode. Tilføjelsen tydeliggør, hvad der kan være konsekvensen af, at PET fremkommer med en sikkerhedsvurdering. Denne tydeliggørelse er positiv, men forslagsstillerne finder det nødvendigt at give alle personer, som får afslag på indfødsret, en begrundelse på deres afslag.

Retten til statsborgerskab

Udgangspunktet for afgørelser om statsborgerskab er, at det er den enkelte stat, der selv bestemmer og fastsætter i sin egen lovgivning, hvem der skal være dens statsborgere. Afslag på statsborgerskab vil derfor normalt ikke kunne betragtes som et indgreb i en persons ret til respekt for sit privatliv. Det er imidlertid et almindeligt princip inden for både statsborgerskabsretten og menneskerettighederne, at afgørelser om statsborgerskab ikke må være vilkårlige, og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har udtalt, at under særlige omstændigheder vil vilkårlige afgørelser om statsborgerskab kunne rejse spørgsmål efter den europæiske menneskeretskonventions (EMRK) artikel 8 om enhvers ret til respekt for sit privatliv og sit familieliv.

Efter artikel 8, stk. 2, kan indgreb i retten til et privatliv og et familieliv kun retfærdiggøres, hvis det 1) sker i overensstemmelse med loven og 2) er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.

Europarådet har i 1997 vedtaget den europæiske konvention om statsborgerret (EKS), som Danmark har ratificeret i 2002. Konventionen bestemmer i artikel 6, stk. 3, at en deltagerstats lovgivning skal give mulighed for naturalisation af personer med lovligt og fast ophold i staten, og at der som betingelse for naturalisation højst kan kræves fast ophold i en periode på 10 år, før en ansøgning kan indgives.

Danmark har ved ratifikationen af både EMRK og EKS ladet sig folkeretligt forpligte på indfødsrettens område og har dermed accepteret visse begrænsninger i den frie bestemmelsesret. Dette er bl.a. kommet til udtryk i forbindelse med de senere års indfødsretslovgivning, jf. for eksempel bemærkningerne til lovforslaget om ændring af reglerne om erhvervelse af dansk indfødsret ved erklæring (L 138, jf. FT 2003-04 tillæg A s. 4895), hvor følgende anføres

»Den foreslåede begrænsning af § 3 til nordiske statsborgere indebærer, at Danmarks forpligtelse efter konventionen« – FN-konventionen af 1961 om begrænsning af statsløshed – »skal opfyldes på anden måde. Integrationsministeriet vil derfor – efter forudgående orientering af Folketingets Indfødsretsudvalg – optage personer omfattet af konventionen på et lovforslag om indfødsrets meddelelse, når de i konventionen nævnte betingelser er opfyldt.«

Nærværende beslutningsforslag vil således hverken medføre, at grundloven eller den eksisterende praksis på indfødsretsområdet skal ændres. Med forslaget opnås, at Folketinget og regeringen tager hensyn til de internationale konventioner, som Danmark har ratificeret.

Retten til begrundelse og klageadgang

Den europæiske konvention om statsborgerret (EKS) indeholder regler om begrundelse og klageadgang. Det anføres således, at en deltagerstat skal sikre, at afgørelser om erhvervelse af statsborgerskab indeholder skriftlige begrundelser (artikel 11), og at de kan gøres til genstand for fornyet administrativ eller retslig prøvelse i overensstemmelse med landets nationale lovgivning (artikel 12). Danmark har taget forbehold over for bestemmelsen i artikel 12 med henvisning til, at indfødsret i Danmark kun kan gives af Folketinget, at Folketingets Indfødsretsudvalg ikke er en del af den offentlige administration og derfor heller ikke er bundet af almindelige regler for den offentlige administration, og at en ændring af dette forhold ville kræve en grundlovsændring.

Det fremgår af den forklarende rapport til EKS, at man har været opmærksom på, at lovgivningen i visse stater, hvor naturalisationsafgørelser træffes af parlamentet, ikke er i overensstemmelse med artikel 11. Det fremgår endvidere, at man ikke har ønsket særligt at fritage stater med en sådan naturalisationsordning fra forpligtelsen i artikel 12 til at give klageadgang.

Der er da heller intet i det danske forbehold over for artikel 12, som skulle hindre, at man i samtlige afslag på indfødsret begrunder afslaget og giver ansøgeren adgang til at klage over begrundelsen. Det skal således bemærkes, at en klage over begrundelsen på afslaget ikke er at sidestille med en klage over selve afslaget.

PET er omfattet af offentlighedslovens og forvaltningslovens bestemmelser. Ifølge forvaltningslovens § 24 skal administrative afslag på en ansøgning begrundes. Begrundelsen kan imidlertid begrænses, hvis der findes afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser. Forvaltningslovens § 24, stk. 3, henviser til lovens § 15 om begrænsninger i retten til aktindsigt af hensyn til den pågældende selv eller andre private eller offentlige interesser. Blandt de offentlige hensyn er udtrykkeligt nævnt

1) statens sikkerhed og rigets forsvar,

2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser,

3) forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

4) gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen og

5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed.

Det er disse hensyn, som hidtil har medført, at afslag på ansøgninger om indfødsret, på baggrund af en henstilling fra PET ikke er blevet begrundet. Man har ikke ønsket, at en ansøgning om indfødsret skulle kunne medføre en indirekte adgang til oplysninger om, hvorvidt en ansøger er i PET’s søgelys m.m. Det må dog i realiteten kunne antages, at det faktum, at det udelukkende er i sager om landets sikkerhed, der ikke gives begrundelse og klageadgang ved afslag på ansøgning om indfødsret, betyder, at det bliver stadig mere almindeligt kendt, at de »ubegrundede afslag« i realiteten er begrundet med hensynet til landets sikkerhed. Det eneste, som opnås ved ikke at skrive denne begrundelse tydeligt i afslaget, er, at der bliver en forskel på ansøgere alt efter, om de af sig selv erhverver den viden, at et ubegrundet afslag altid dækker over en indstilling fra PET. Der vil altså fortsat være enkelte ansøgere, som ikke af sig selv erhverver den viden, og som derfor ikke ved, om de har grundlag for at klage over afslaget – og de vil ikke have mulighed for at bedømme, om der skal tages videre skridt med henblik på at få rettet eventuelle fejl.

Forskellige former for klageadgang

Ingen institutioner er garanteret fejlfrie, heller ikke PET. Det er således muligt at forestille sig, at personer ved en fejl registreres hos PET, eller at PET tager fejl af to individer el.lign. Eftersom PET med henvisning til rigets sikkerhed kan indstille, at personer nægtes dansk indfødsret, og eftersom Folketingets Indfødsretsudvalg altid følger disse indstillinger, uanset at ansøgeren lever op til alle andre formelle krav for at opnå dansk indfødsret, så vil en menneskelig fejl hos PET kunne medføre en »vilkårlig« indgriben i ansøgerens ret til indfødsret. Der er således behov for, at personer, som modtager afslag på en ansøgning om indfødsret udelukkende på baggrund af en henstilling fra PET, får mulighed for at gøre indsigelse, såfremt de mener, at denne henstilling beror på en fejl.

Institut for Menneskerettigheder har opstillet en række scenarier for, hvorledes en person, der har fået et »PET-afslag« på sin ansøgning om indfødsret, i praksis kan klage over begrundelsen, uden at dette samtidig er en klage over selve afslaget: Ansøgeren kan henvende sig til 1) Wamberg-udvalget, som, selv om det i det væsentlige må ses som en garantigivende kontrolinstans i forbindelse med selve efterretningsvirksomheden, efter det oplyste også kan tage stilling til individuelle henvendelser. 2) Der kan også rettes henvendelse til Folketingets Ombudsmand (om PET – ikke om Indfødsretsudvalget). 3) Efter omstændighederne vil der formentlig også kunne anlægges sag ved domstolene med påstand om, at en videregivelse af (fejlagtige) oplysninger med afslag på indfødsret til følge har udgjort et indgreb i klagerens ret til respekt for sit privatliv og 4) man kan også forestille sig, at et spørgsmål om krænkelse af artikel 8 indbringes for domstolene i forbindelse med et sagsanlæg mod justitsministeren, som er den parlamentarisk ansvarlige for PET, og som er den, der videresender PET’s sikkerhedsvurdering til Indfødsretsudvalget. EMRK er gennemført i dansk ret og kan påberåbes og anvendes ved danske domstole.

Endelig finder Institut for Menneskerettigheder, at det vil være muligt at indføre en ordning i lighed med den svenske, hvor der kan klages til regeringen, når der meddeles afslag på statsborgerskab af hensyn til statens sikkerhed. Når regeringen alene tager stilling til holdbarheden af efterretningstjenestens vurdering af, at ansøgeren kan udgøre en fare for den nationale sikkerhed, og når en eventuel tilsidesættelse af sikkerhedsvurderingen alene fører til en tilbagesendelse til den kompetente myndighed med henblik på, at denne kan træffe en fornyet afgørelse i sagen, finder Institut for Menneskerettigheder ikke, at der kan være grundlovsmæssige problemer, da det her fortsat vil være lovgivningsmagten, der afgør naturalisationsspørgsmålet.

Forslagsstillerne har ikke lagt sig fast på, hvilken klagemodel der skal indføres/anbefales i disse sager, men mener, at Institut for Menneskerettigheder har dokumenteret, at der findes en lang række muligheder, som sikrer ansøgeren/klageren den størst mulige retssikkerhed uden overhovedet at medføre et behov for hverken grundlovsændring eller en væsentligt ændret tolkning af indfødsretsreglerne i forhold til i dag.

Skriftlig fremsættelse

Simon Emil Ammitzbøll (RV)

Som ordfører for forslagsstillerne tillader jeg mig herved at fremsætte

Forslag til folketingsbeslutning om begrundelse på afslag på ansøgninger om indfødsret.

(Beslutningsforslag nr. B 126).

Jeg henviser i øvrigt til de bemærkninger, der ledsager forslaget, og anbefaler det til Tingets velvillige behandling.