Forslag til folketingsbeslutning om inkorporering af FN-menneskerettighedskonventioner i dansk ret

Kapitel 7 i betænkning 1407/2001 indeholder endvidere side 146-62 en drøftelse af, hvilke kriterier der bør lægges vægt på ved vurderingen af, hvilke konventioner der eventuelt bør inkorporeres i dansk lovgivning. Af betænkningens resumé af dette emne (side 11-12) fremgår følgende

»Udvalget sondrer mellem »generelle konventioner«, det vil sige konventioner, der i princippet omfatter alle personer og mange forskellige rettigheder, og »specialkonventioner«, det vil sige konventioner, der kun omfatter bestemte kategorier af personer eller bestemte rettigheder.

Efter udvalgets opfattelse bør en inkorporering af menneskerettighedskonventioner i første række omfatte de »generelle konventioner«. Efter udvalgets opfattelse kan der dog være nogle »specialkonventioner«, der regulerer forhold af så stor praktisk eller principiel betydning, at de må anses for »centrale« for beskyttelsen af menneskerettigheder, og at de derfor også bør inkorporeres.

Efter udvalgets opfattelse bør det være et meget centralt kriterium, om bestemmelserne i en konvention er »egnede« til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller andre retsanvendende myndigheder.

Efter udvalgets opfattelse bør det endvidere tillægges betydning, om der er etableret kontrol- og håndhævelsesorganer, der har mulighed for at fortolke og anvende konventionerne, og om der i bekræftende fald findes praksis fra disse kontrol- og håndhævelsesorganer, der præciserer indholdet og omfanget af konventionernes bestemmelser.

Efter udvalgets opfattelse bør det endvidere tillægges betydning, om der er tale om en konvention, der ofte er blevet påberåbt for og/eller anvendt af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder.«

4. Konventionerne og Inkorporeringsudvalgets anbefalinger

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder : Danmark har ratificeret konvention af 16. december 1966 om borgerlige og politiske rettigheder med tilhørende valgfri protokol (trådte i kraft for Danmark i 1976) og den anden valgfri protokol af 15. december 1989 til den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder, der sigter mod afskaffelse af dødsstraf (trådte i kraft for Danmark i 1991). Danmark har dog taget enkelte forbehold, f.eks. over for kravet om, at unge lovovertrædere skal holdes adskilt fra voksne. Konventionen med tilhørende protokoller indeholder lang række meget forskellige borgerlige og politiske rettigheder, som i et betydeligt omfang svarer til de menneskerettigheder, som fremgår af den europæiske menneskerettighedskonvention.

FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder : Danmark har ratificeret den internationale konvention af 16. december 1966 om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Konventionen trådte i kraft for Danmark i 1976. Konventionen indeholder en lang række meget forskellige rettigheder, herunder bl.a. rettigheder forbundet med arbejde, retten til social tryghed, retten til fysisk og mental sundhed, retten til uddannelse.

FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination : Danmark har ratificeret FN’s konvention af 21. december 1965 om afskaffelse af alle former for racediskrimination. Konventionen trådte i kraft for Danmarks vedkommende i 1972. Deltagerstaterne fordømmer racediskrimination og påtager sig at føre en politik, der tager sigte på at afskaffe racediskrimination af enhver art. Konventionen indebærer bl.a., at staterne aldrig må indlade sig på racediskrimination, ikke må give støtte til sådan virksomhed og skal træffe effektive foranstaltninger til kritisk at gennemgå politikken på dette område. Staterne skal ved alle egnede midler forbyde og standse racediskrimination. Staterne skal herudover træffe positive foranstaltninger til sikring af fuld og ligelig nydelse af menneskerettigheder for alle racegrupper eller enkeltpersoner, der tilhører disse.

FN’s torturkonvention: Danmark har ratificeret FN’s konvention af 10. december 1984 mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Konventionen trådte i kraft for Danmark i 1987. Konventionen indebærer bl.a., at staterne skal træffe effektive forholdsregler for at forhindre tortur, herunder lovgivningsmæssige, administrative og juridiske foranstaltninger. Staterne skal bl.a. føre systematisk tilsyn med regler og praksis i forbindelse med afhøringer for at forhindre, at tortur finder sted, og sørge for, at der iværksættes undersøgelser i tilfælde, hvor der er rimelig grund til at antage, at tortur har fundet sted.

Konventionerne har en række grundlæggende fællestræk

– Der er oprettet en komité, der overvåger, om medlemsstaterne efterlever deres forpligtelser i henhold til konventionen.

– Staterne er forpligtede til at indsende periodiske rapporter til komiteen om konventionens overholdelse.

– Komiteen kan vedtage generelle bemærkninger vedrørende konventionens fortolkning og anvendelse.

– Der er (bortset fra konventionen om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder) etableret en individuel klageadgang.

Inkorporeringsudvalget anbefaler i betænkning 1407/2001, at

– FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder,

– FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination,

– FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf

inkorporeres i dansk lovgivning.

Inkorperingsudvalget lægger (i hovedtræk) vægt på, at

– konventionerne må anses for at være centrale for beskyttelsen af menneskerettigheder,

– at konventionerne anses for egnede til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder,

– at de fleste af konventionernes bestemmelser er formuleret klart og præcist,

– at der er etableret en individuel klageadgang,

– at komiteernes praksis i individuelle klagesager indebærer, at konventionernes bestemmelser vil være egnede til at blive anvendt som retligt grundlag for løsning af konkrete tvister, der verserer for domstolene eller administrative myndigheder.

For så vidt angår FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder henviser Inkorporeringsudvalget endvidere til, at konventionen i det væsentlige svarer til den europæiske menneskerettighedskonvention, som er blevet inkorporeret i dansk ret. FN-konventionen indeholder efter sin ordlyd på flere punkter rettigheder, der ikke udtrykkeligt fremgår af den europæiske menneskerettighedskonvention. Og for så vidt angår rettigheder, der er beskyttet af begge konventioner, yder FN-konventionen efter sin ordlyd i visse tilfælde en bedre beskyttelse derved, at den indeholder mere detaljerede rettigheder eller færre undtagelser til rettighederne.

For så vidt angår torturkonventionen har Inkorporeringsudvalget endvidere tillagt det betydning, at det ikke kan udelukkes, at konventionen på visse punkter yder en bedre beskyttelse end den europæiske menneskerettighedskonvention.

Socialistisk Folkeparti foreslår på denne baggrund, at de tre konventioner inkorporeres i dansk ret.

For så vidt angår FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder anbefaler Inkorporeringsudvalget, at konventionen ikke inkorporeres i dansk lovgivning på nuværende tidspunkt. Enighed om anbefalingen bygger især på synspunktet om, at en yderligere inkorporering af menneskerettighedskonventioner i første omgang alene bør omfatte et begrænset antal konventioner af hensyn til tilvejebringelse af et bedre erfaringsgrundlag, og at andre konventioner bør tillægges større prioritet.

Med hensyn til den indholdsmæssige vurdering er der i udvalget enighed om, at konventionen er en generel konvention og må anses som central for beskyttelsen af menneskerettigheder, idet konventionen omfatter alle og enhver, ligesom den indeholder en lang række meget forskellige rettigheder af væsentlig samfundsmæssig betydning. FN’s konventioner om borgerlige og politiske rettigheder og om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder er ligestillede og indbyrdes forbundne, hvilket er blevet anerkendt i internationale vedtagelser med dansk tilslutning. De to konventioner udgør sammen med FN’s verdenserklæring om menneskerettigheder grundstammen i den globale menneskerettighedsbeskyttelse.

En del af udvalgets medlemmer lægger afgørende vægt på, at konventionen i vidt omfang indeholder såkaldte programerklæringer, og at mange af konventionens bestemmelser har en sådan karakter, at rettighedernes indhold i vidt omfang afhænger af deres gennemførelse i den nationale lovgivning, idet de pålægger medlemsstaterne positive forpligtelser af vidtrækkende økonomisk og social karakter. Denne del af udvalget kan bl.a. af denne grund ikke anbefale en inkorporering.

Andre af udvalgets medlemmer lægger derimod afgørende vægt på, at de borgerlige og politiske rettigheder på den ene side og de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder på den anden side er udelelige og indbyrdes forbundne. Disse medlemmer finder, at signalværdien i forhold til både det danske og det internationale samfund om den betydning, menneskerettighederne tillægges, taler med styrke for at inkorporere også denne konvention. Dette forhold kan opveje dens muligt mindre praktiske brugbarhed ved løsningen af konkrete retstvister. Efter disse medlemmers opfattelse er det muligt at tage højde for de indvendinger, der knytter sig til de upræcise bestemmelser i konventionen, i forbindelse med beskrivelsen af retsvirkningerne af inkorporering i loven.

Socialistisk Folkeparti finder, at sammenhængen til konventionen om borgerlige og politiske rettigheder bør tillægges væsentlig betydning. Derimod bør argumentet om ikke at inkorporere for mange menneskerettighedskonventioner på en gang ikke have afgørende betydning, når der skal tages politisk stilling til inkorporeringsspørgsmålet. Om der inkorporeres en konvention mere eller mindre, bør ikke være afgørende i sig selv. Det afgørende må være en selvstændig analyse og vurdering af den enkelte konvention. Selv om nogle af konventionens bestemmelser er vagt formuleret og har karakter af programerklæringer, vil danske domstole være i stand til at tage højde for denne problemstilling i forbindelse med deres fortolkning af konventionen, uden at der derved vil ske en forrykkelse af magtbalancen domstole og lovgiver imellem. En inkorporering vil have en positiv signalværdi. Danmark bør stå som et foregangsland med hensyn til menneskerettighedsbeskyttelsen, og den internationale signalværdi af en inkorporering må tillægges væsentlig betydning.

Socialistisk Folkeparti foreslår på denne baggrund, at også denne konvention inkorporeres i dansk ret.

5. FN’s konvention om barnets rettigheder og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder

Inkorporeringsudvalget anbefalede i betænkning 1407/2001, at FN’s børnekonvention og FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder ikke inkorporeres i dansk ret på nuværende tidspunkt. Disse to konventioner er ikke medtaget i beslutningsforslaget.

Socialistisk Folkeparti finder dog, at der kan være gode grunde til også at inkorporere disse konventioner.

Socialistisk Folkeparti fremsatte den 30. oktober 2003 beslutningsforslag om inkorporering af FN’s børnekonvention, hvortil der henvises, og vil overveje at fremsætte forslag om inkorporering af kvindekonventionen.

Skriftlig fremsættelse

Margrete Auken (SF)

Som ordfører for forslagsstillerne tillader jeg mig herved at fremsætte

Forslag til folketingsbeslutning om inkorporering af FN-menneskerettighedskonventioner i dansk ret.

(Beslutningsforslag nr. B 134).

Jeg henviser i øvrigt til de bemærkninger, der ledsager forslaget, og anbefaler det til Tingets velvillige behandling.

Fremsat den 25. februar 2004 af Margrete Auken (SF), Anne Baastrup (SF), Kamal Qureshi (SF) og Aage Frandsen (SF)

Forslag til folketingsbeslutning

om inkorporering af FN-menneskerettighedskonventioner i dansk ret

Folketinget pålægger regeringen at fremsætte lovforslag om inkorporering i dansk ret af følgende konventioner med tilhørerende protokoller

a. FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder

b. FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

c. FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination

d. FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.

Bemærkninger til forslaget

1. Formålet med og baggrunden for beslutningsforslaget

Danmark har ratificeret en række FN-menneskerettighedskonventioner og er forpligtet til at overholde konventionerne. Rettighederne i konventionerne er bl.a. kommet til udtryk i en række lovbestemmelser.

Socialistisk Folkeparti foreslår, at de fire nævnte konventioner ved en inkorporering bliver en direkte bestanddel af dansk ret i den form, hvori de er indgået. En inkorporering vil

– have en væsentlig national og international signalværdi,

– styrke individernes retsstilling,

– skabe et lovgrundlag for, at de retsanvendende myndigheder kan anvende konventionerne, og

– indebære øget opmærksomhed på og større bevidsthed om konventionerne.

Et af regeringen nedsat inkorporeringsudvalg afgav i 2001 betænkning om inkorporering af menneskerettigheder i dansk ret (betænkning 1407/2001). Inkorporeringsudvalget anbefalede, at (indtil videre) tre FN-menneskerettighedskonventioner blev inkorporeret i dansk ret. For så vidt angår FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder anbefalede udvalget, at konventionen ikke inkorporeres på nuværende tidspunkt, men det fremgår af betænkningen, at en del af udvalget argumenterer for en inkorporering sammen med de øvrige tre konventioner, jf. nedenfor.

Justitsministeren har imidlertid tilkendegivet, at regeringen ikke agter at følge Inkorporeringsudvalgets anbefalinger om inkorporering af konventionerne

Socialistisk Folkeparti fremsætter på denne baggrund dette beslutningsforslag.

Socialistisk Folkeparti henviser til, at de enkelte individers retsstilling, herunder i forhold til staten, utvivlsomt er blevet markant forbedret med inkorporeringen af den europæiske menneskerettighedskonvention i 1992. Inkorporeringsudvalgets betænkning og anbefalinger viser, at en yderlig styrkelse af menneskerettigheder kan opnås ved en inkorporering af FN-menneskerettighedskonventioner.

En tydeliggørelse af borgernes mulighed for selvstændigt at påberåbe sig konventionerne for domstolene vil udgøre en styrkelse af borgernes retsstilling. Man kan tale om en supplerende kontrol. Borgerne har en selvstændig funktion, når det drejer sig om konventionsforpligtelsernes overholdelse. Kontrollen med overholdelsen af konventionsforpligtelserne, som varetages af lovgivningsmagten, har abstrakt karakter, og det er ikke muligt at forudse alle situationer, hvor lovens anvendelse kan give anledning til problemer i forhold til konventionen. Adgang til domstolsprøvelse på grundlag af omstændighederne i en konkret sag i forhold til en konvention er et principielt og centralt supplement til den generelle og forudgående kontrol, som varetages af lovgivningsmagten.

Det er nødvendigt at få foretaget en grundig drøftelse og behandling af inkorporeringsspørgsmålet i Folketinget. Socialistisk Folkeparti finder som et minimum, at Inkorporeringsudvalgets anbefaling om på nuværende tidspunkt at inkorporere tre konventioner bør følges, men mener herudover, at der kan være vægtige begrundelser for at udvide inkorporeringen til yderligere konventioner.

Beslutningsforslaget indebærer, at regeringen skal fremsætte lovforslag om inkorporering af fire konventioner – mest nærliggende i overensstemmelse med Inkorporeringsudvalgets anbefaling på dette punkt. Det vil sige,

– at konventioner gøres til en del af dansk ret ved lov,

– at loven indeholder en udtrykkelig opregning af de konventioner, der er omfattet af inkorporeringen, dog således, at inkorporeringen alene omfatter konventionerne, i det omfang de er bindende for Danmark, det vil sige med respekt af eventuelle forbehold,

– at de inkorporerede konventioner samles i én lov,

– at loven tillige omfatter den europæiske menneskerettighedskonvention med tilhørende protokoller, der blev inkorporeret ved lov i 1992,

– at der indsættes en bestemmelse i loven, der præciserer, at lovens formål er at styrke menneskerettighedernes stilling i dansk ret.

2. Omskrivning henholdsvis inkorporering af konventioner m.v.

Konventioner og andre traktater, der tilsigter at regulere forholdet mellem en stat og borgere eller mellem borgere indbyrdes, kan opfyldes på forskellige måder.

Hvis en fortolkning af traktaten m.v. og de nationale regler fører til, at traktatforpligtelserne kan opfyldes ved gældende ret, behøver staten ikke at foretage sig yderligere. Hvis den nationale lovgivning derimod ikke er i overensstemmelse med traktaten m.v., må de gældende nationale regler ændres med henblik på at opfylde forpligtelserne i henhold til traktaten m.v. Ændringen kan f.eks. ske ved ophævelse af en bestemmelse, ved ændring af gældende bestemmelser eller eventuelt ved gennemførelse af helt nye bestemmelser. Afgørende er ikke selve processen, men at det endelige resultat sikrer traktatens eller konventionens opfyldelse. Konventioner, der er blevet gennemført i dansk ret ved omskrivning, vil kunne inddrages ved fortolkningen og anvendelsen af de regler, der tilsigter at gennemføre konventionen. I disse tilfælde anvendes den internationale konvention i princippet indirekte. Som et eksempel kan nævnes børnekonventionens artikel 12 om barnets ret til at udforme egne synspunkter og udtrykke disse i forhold, der vedrører barnet, som bl.a. er kommet til udtryk i § 29 i lov om forældremyndighed og samvær, hvorefter der skal finde en samtale sted med barnet, før der træffes afgørelse om forældremyndighed eller samvær.

Begrebet inkorporering anvendes om de tilfælde, hvor en bindende national retsforskrift bestemmer, at traktaten bliver en bestanddel af national ret i den form, hvori den er indgået. Konventioner, der er gennemført i dansk ret ved inkorporering, vil kunne påberåbes for og anvendes af danske domstole og andre retsanvendende myndigheder som følge af inkorporeringen. I disse tilfælde anvendes konventionen i dens autentiske form, men dette sker i princippet på grundlag af og som følge af inkorporeringen. Som et eksempel kan nævnes inkorporeringen af den europæiske menneskerettighedskonvention.

3. Betænkning 1407/2001 om inkorporering af menneskerettigheder i dansk ret

Et af regeringen nedsat inkorporeringsudvalg afgav i 2001 betænkning om inkorporering af menneskerettigheder i dansk ret.

a) Fordele og ulemper ved eventuel inkorporering

Betænkningens kapitel 7, side 128-45, indeholder bl.a. en beskrivelse af fordele og ulemper ved en eventuel inkorporering af internationale konventioner om menneskerettigheder. Af betænkningens resumé af dette emne (side 11) fremgår følgende

»FN-organer har i flere tilfælde opfordret regeringen til at inkorporere visse FN-konventioner, og en inkorporering kan have en signalværdi.

En inkorporering kan ses som en styrkelse af borgernes retsstilling derved, at det tydeliggøres, at borgerne har en selvstændig mulighed for at påberåbe sig konventionernes bestemmelser umiddelbart for domstolene og andre retsanvendende myndigheder. Herved vil en inkorporering kunne ses som et supplement til den vurdering, der foretages af regeringen og Folketinget i forbindelse med vedtagelse af love og af forvaltningsmyndigheder i forbindelse med administrationen af love.

Selv om en lov må anses for at være forenelig med Danmarks internationale forpligtelser på det tidspunkt, hvor loven bliver vedtaget, er det ikke dermed sikkert, at loven vedbliver med at være det, idet der efter lovens vedtagelse kan ske en udvikling i praksis vedrørende den relevante konvention. Selv hvor det klart fremgår af bemærkningerne til et lovforslag, at loven forudsættes administreret i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, er det ikke givet, at de afgørelser, der træffes af administrative myndigheder, rent faktisk respekterer internationale konventioner om menneskerettigheder. På den baggrund kan der være behov for, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder i forbindelse med behandlingen af den enkelte retssag foretager en vurdering af, om retstilstanden, herunder den måde, hvorpå lovgivningen administreres, er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. En inkorporering vil tydeliggøre denne opgave.

En inkorporering vil skabe et lovbestemt grundlag for, at domstolene og andre retsanvendende myndigheder kan anvende de inkorporerede konventioner.

En inkorporering vil derudover medføre øget opmærksomhed og større bevidsthed om de inkorporerede konventioner.

Udvalget har ikke fundet, at der er væsentlige ulemper, der taler afgørende imod en inkorporering.«

b) Kriterier for udvælgelsen af konventioner, som bør inkorporeres