Forslag til folketingsbeslutning om fremme af offentligt ansattes deltagelse i den offentlige debat

Fremsat den 7. november 2003 af Aage Frandsen (SF) og Anne Baastrup (SF)

Forslag til folketingsbeslutning

om fremme af offentligt ansattes deltagelse i den offentlige debat

Med henblik på at fremme offentligt ansattes deltagelse i den offentlige debat opfordrer Folketinget regeringen til

– at fremsætte lovforslag om en lovfæstelse af offentligt ansattes ytringsfrihed og

– at tage nødvendige og relevante initiativer til at fremme en målsætning i den offentlige forvaltning om, at offentligt ansatte i væsentligt større omfang end i dag deltager aktivt i den offentlige debat.

Bemærkninger til forslaget

1. Baggrunden for beslutningsforslaget

Formålet med beslutningsforslaget er at fremme offentligt ansattes deltagelse i den offentlige debat. Det skal ske ved en lovfæstelse af offentligt ansattes ytringsfrihed og ved at fremme en målsætning i den offentlige forvaltning om, at offentligt ansatte i væsentligt større omfang end i dag deltager aktivt i den offentlige debat.

Offentligt ansattes ytringsfrihed er vigtig, ikke kun fordi de offentligt ansatte skal have adgang til at ytre sig på samme måde som alle andre, men også for at give offentligheden adgang til de synspunkter, som de offentligt ansatte har på baggrund af den særlige viden og sagkundskab, de har oparbejdet som offentligt ansatte. Hensynet til den offentlige debat og den demokratiske styreform taler med stor vægt imod retlige og faktiske begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed. Det har en samfundsmæssig værdi, at den offentlige debat kan løftes i kvalitet og bredde, hvis en større gruppe offentligt ansatte deltager aktivt i debatten.

Det er derfor et problem, hvis og når den politiske eller administrative ledelse i den offentlige forvaltning forsøger at forhindre offentligt ansatte i at udnytte deres ytringsfrihed. Det gælder, uanset hvilke virkemidler der benyttes, uanset om det sker af ukendskab til gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed, og uanset om sagerne om krænkelser af ytringsfriheden kommer til offentlighedens kendskab eller ej.

Et eksempel herpå er Roskilde Kommune, hvor en skoleinspektør blev afskediget, da han i et læserbrev forsvarede sin skole og sin skoles ansatte.

Hvis en skoleinspektør ikke må tage til genmæle offentligt over for en politiker, der udtaler sig mod bedre vidende eller som følge af manglende viden, er der noget galt. I Roskilde Kommune udtalte en udvalgsformand offentligt uden bevis eller argumentation, at en bestemt skole har »ondt i fagligheden«. Her burde den pågældende skoleleder kunne reagere ved at svare offentligt for at sikre, at sandheden kommer frem, og for at beskytte sine medarbejdere, men det kunne han ikke uden at blive afskediget.

Andre eksempler fremkommer, når offentligt ansatte, f.eks. institutionsledere, påpeger, at det med de politiske beslutninger, herunder beslutninger om økonomiske bevillinger, kan være svært og undertiden endda umuligt at løse de opgaver, som de pågældende institutioner er sat til at løse. Det medfører undertiden afskedigelser af de pågældende medarbejdere, bl.a. under henvisning til samarbejdsvanskeligheder. F.eks. blev en overlæge på Amtssygehuset i Gentofte afskediget, da vedkommende i et tv-program påpegede, at der var alt for få sengepladser inden for et bestemt område. På tilsvarende måde var det ikke omkostningsfrit for en medarbejder ved Energistyrelsen at oplyse offentligheden om, at offentlige midler ingenlunde var blevet anvendt fornuftigt i forbindelse med en fejlslagen energispareordning, idet pengene nærmest var spildt.

Det er ligeledes et problem, hvis offentligt ansatte er tilbageholdende med at udnytte den ytringsfrihed, som de har. Det gælder kritiske meningstilkendegivelser, men også indlæg i den offentlige debat med et hovedsagelig fagligt eller idémæssigt indhold. Tilbageholdenheden kan skyldes, at de offentligt ansatte er bange for at blive afskediget, eller tilbageholdenheden kan skyldes, at det opleves som en uskreven regel, at offentligt ansatte ikke udtaler sig kritisk om eget arbejdsområde, eller loyalitetsfølelse over for myndigheden eller lignende kulturer i øvrigt i dele af den offentlige forvaltning. Tilbageholdenheden kan også skyldes, at offentligt ansatte vælger at deltage i interne diskussioner frem for i den offentlige debat, og at eventuelle kritiske tilkendegivelser i offentligheden foretrækkes fremført af de ansattes organisationer.

Det reelt væsentligste problemområde omfatter kritiske meningstilkendegivelser, der angår den offentligt ansattes eget arbejdsområde, og som fremsættes af den ansatte som privatperson (»personligt« eller »på egne vegne«). Det er på dette område, en offentligt ansats ytring især kan adskille sig fra andre indlæg i den offentlige debat og dermed tilføre debatten interessante nye aspekter. Samtidig kan sådanne ytringer imidlertid skabe vanskeligheder for myndigheden ved at gennemføre beslutninger, svække myndighedens autotoritet og give samarbejdsvanskeligheder. I det modsætningsforhold, disse hensyn kan medføre, bør de grundlæggende værdier bag ytringsfriheden have en fortrinsstilling. Offentligt ansattes private ytringer om forhold, der falder uden for deres arbejdsområde, og ytringer, som den ansatte fremsætter på myndighedens vegne (institutionelle ytringer) er derimod ikke tilsvarende problematiske.

Der opstår løbede sager om krænkelser af offentligt ansattes ytringsfrihed. De sager, som kommer frem i offentligheden, får ofte væsentlige konsekvenser for de involverede uanset sagernes endelige udfald. På den baggrund foreslås, at offentligt ansattes ytringsfrihed lovfæstes, jf. nedenfor i afsnit 3. Endvidere er det forslagsstillernes opfattelse, at potentialet af den viden, som de offentligt ansatte besidder, langtfra udnyttes i den offentlige debat, og der foreslås derfor fastsat en målsætning i den offentlige forvaltning om, at offentligt ansatte i væsentligt større omfang end i dag deltager aktivt i den offentlige debat, jf. nedenfor i afsnit 4.

2. Retstilstanden i hovedtræk

Retstilstanden med hensyn til offentligt ansattes ytringsfrihed er bl.a. kommet til udtryk i praksis fra Folketingets Ombudsmand og er forholdsvis velbeskrevet i den juridiske litteratur. Reglerne gengives i hovedtræk i det følgende.

Udgangspunktet er, at offentligt ansatte har samme grundlovssikrede ytringsfrihed som andre borgere under forudsætning af, at offentligt ansatte ytrer sig på egne vegne. Offentligt ansattes frihed til at ytre sig på egne vegne må ikke begrænses af ledelsen. Ledelsen må således f.eks. ikke forbyde de ansatte at skrive læserbreve eller at gå til pressen med udtalelser, der forholder sig kritisk til forhold på arbejdspladsen. Hvis en offentligt ansat på egne vegne ytrer sig om den myndighed, hvor vedkommende er ansat, bør det imidlertid ikke fremstå, som om synspunkterne er udtryk for myndighedens eller ledelsens officielle holdning. Samtidig er det vigtigt, at de faktuelle oplysninger er korrekte. Og der må ikke røbes oplysninger, som er undergivet tavshedspligt.

Ved officielle ytringer på vegne af en offentlig arbejdsplads kan ledelsen derimod suverænt bestemme, hvem der kan udtale sig om hvilke spørgsmål. Det er således helt sædvanligt, at der på offentlige arbejdspladser eksisterer et sæt regler, der beskriver, hvem der må udtale sig eksempelvis til pressen på myndighedens vegne, og hvad den ansatte i givet fald må udtale sig om.

Den offentligt ansatte har også pligt til ikke at modarbejde arbejdsstedets interesser, men derimod at slutte op om dem. Det følger af Ombudsmandens praksis, at hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde kan føre til en begrænsning af de offentligt ansattes ytringsfrihed. Dette gælder i relation til udtalelser om sager inden for den ansattes eget arbejdsområde. Der skal imidlertid altid foretages en konkret vurdering, og der skal foreligge særlig tungtvejende grunde til at anerkende begrænsninger af ytringsfriheden. Ombudsmanden har i den forbindelse peget på nogle hovedsynspunkter, som ved spørgsmålet om den ansattes ytringsfrihed kan tillægges vægt i den konkrete afvejning. Det må bl.a. tillægges vægt, om den ansatte som led i sit arbejde er eller har været aktivt medvirkende i myndighedens beslutningsproces. Ytringsfriheden vil kunne begrænses for centralt placerede medarbejdere, der deltager eller har deltaget i beslutningsprocessen. Det spiller endvidere en rolle, om udtalelserne fremsættes før eller efter, at en beslutning er taget. Adgangen til at udtale sig i en sag kan være snævrere, inden sagen er afgjort. Offentligt ansatte kan dog i vidt omfang udtale sig om spørgsmål, der har væsentlig betydning for medarbejderens fremtidige ansættelse og arbejdsforhold, herunder ressourcespørgsmål.

Hvis den offentligt ansattes ytringer ligger inden for rammerne af ytringsfriheden, kan ledelsen ikke lade ytringerne få ansættelsesretlige konsekvenser for den pågældende. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at følgevirkningerne af en udtalelse, f.eks. samarbejdsvanskeligheder – uanset udtalelsens lovlighed – kan danne grundlag for udøvelse af ledelsesbeføjelser.

3. Forslaget om lovfæstelse af offentligt ansattes ytringsfrihed

Forslagsstillernes formål med beslutningsforslaget er ikke at ændre retstilstanden på området. Problemet er efter forslagsstillernes opfattelse nærmere uklarhed om og ukendskab til reglernes præcise indhold. Grundlovens § 77 om ytringsfrihed gælder f.eks. for offentligt ansatte, men bestemmelsens ordlyd giver ikke i sig selv nogen vejledning med hensyn til den nærmere afgrænsning af offentligt ansattes ytringsfrihed. Reglerne, som i et vist omfang begrænser offentligt ansattes adgang til at fremsætte meninger, er i vidt omfang uskrevne og upræcise, og retstilstanden på området er i betydeligt omfang fastlagt i praksis, herunder ombudsmandspraksis. Resultatet af denne ukendskab kan både resultere i, at ytringsfriheden krænkes, og at ytringsfriheden reelt ikke udnyttes.

Ytringsfriheden er ukrænkelig ifølge grundloven. Men den kan indskrænkes, når blot der ikke er tale om forhåndscensur. Der er ikke tale om en så vidtgående ret til at ytre sig, som ligger i den europæiske menneskerettighedskonvention, hvilket selvfølgelig ikke er tilfredsstillende.

Det kan åbenbart også give anledning til tvivl om, hvilke regler for ytringsfrihed der gælder for offentligt ansatte, og i hvilket omfang offentligt ansatte har frihed til at ytre sig om det, de har ansvar for.

Her giver grundloven formentlig ikke nogen sikring af ytringsfriheden, og det er uklart, hvor meget det offentlige kan knægte offentligt ansatte ytringsfrihed. Det er i den forbindelse også tydeligt, at ytringsfriheden har meget forskellige grænser afhængigt af, hvor vi befinder os inden for den offentlige sektor. Ytringsfriheden har åbenbart vide grænser for forsvarets øverste chefer og for landets biskopper, mens grænserne er meget mere begrænsede for offentligt ansatte skoleledere, i det mindste i Roskilde Kommune.

Der er derfor brug for både en ændring af grundloven, jf. lovforslag nr. L 43, forslag til lov om Danmarks Riges Grundlov, og at få en lov, der sikrer og afgrænser offentligt ansattes ytringsfrihed.

Forslagsstillerne foreslår på denne baggrund, at der foretages en egentlig lovfæstelse af offentligt ansattes ytringsfrihed. Med forslaget opnås bl.a., at retstilstanden blive klar og tydelig. Samtidig vil en lovregulering i sig selv have en signalværdi, som kan være af betydning, og en klar lovregulering vil kunne medvirke til at forebygge, at der fremover opstår sager om krænkelse af offentligt ansattes ytringsfrihed.

4. Forslaget om fremme af en målsætning i den offentlige forvaltning

Det er forslagsstillerernes opfattelse, at en egentlig lovregulering af offentligt ansattes ytringsfrihed ikke kan stå alene, men at der må tages initiativer for at skubbe til de kulturer, som det i et vist omfang gælder i den offentlige forvaltning med hensyn til ansattes aktive deltagelse i den offentlige debat. Med henblik på at fremme offentligt ansattes deltagelse i den offentlige debat foreslås det derfor at pålægge regeringen at tage nødvendige og relevante initiativer til at fremme en målsætning i den offentlige forvaltning om, at offentligt ansatte i væsentligt større omfang end i dag deltager aktivt i den offentlige debat.

Som eksempler på mulige initiativer til fremme af en sådan målsætning kan nævnes

– Information om principper, regler og målsætning.

– Inddragelse af målsætningen ved udformning af myndighedernes personalepolitik både for så vidt angår fremme af meningstilkendegivelser ved den interne arbejdstilrettelæggelse i myndigheden (interne ytringer) og for så vidt angår ytringer i offentligheden (eksterne ytringer).

– Inddragelse af målsætningen i uddannelsessystemet og ved udformning efteruddannelsestilbud.

– Foranstaltninger, som i øvrigt tilskynder offentligt ansatte til deltagelse i den offentlige debat.

Skriftlig fremsættelse

Aage Frandsen (SF)

Som ordfører for forslagsstillerne tillader jeg mig herved at fremsætte

Forslag til folketingsbeslutning om fremme af offentligt ansattes deltagelse i den offentlige debat.

(Beslutningsforslag nr. B 40).

Jeg henviser i øvrigt til de bemærkninger, der ledsager forslaget, og anbefaler det til Tingets velvillige behandling.