Betænkning over Forslag til lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter

Bilag 2

Nogle af udvalgets spørgsmål, et spørgsmål fra Fødevareudvalget, og ministrenes svar herpå samt et notat

Spørgsmål og svar samt notatet er optrykt efter ønske fra udvalget.

Spørgsmål 3

Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 1. december 2003 fra Jonas Christoffersen, Københavns Universitet, jf. L 96 – bilag 3.

Svar fra justitsministeren

Jonas Christoffersen, Københavns Universitet, har i den pågældende henvendelse til Folketingets Retsudvalg af 1. december 2003 foreslået en række ændringer i forslaget til lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter (L 96). I det følgende behandles de enkelte hovedpunkter, som tages op i henvendelsen.

1. Anvendelsesområdet for lovforslagets §§ 9 og 10

Jonas Christoffersen foreslår, at lovforslagets § 9 om adgangen til at foretage tvangsindgreb, hvis der foreligger rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, udvides til – ligesom lovforslagets § 10, stk. 1, om retten til ikke at inkriminere sig selv – også at finde anvendelse, hvis der er mistanke om en lovovertrædelse, som ikke nødvendigvis vil føre til straf, men som vil kunne føre til en anden sanktion, der kan sidestilles med straf.

Hertil bemærkes følgende

Mens bestemmelsen i lovforslagets § 9 om adgangen til at foretage tvangsindgreb er afgrænset til at omfatte tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et forhold, der kan føre til straf, omfatter lovforslagets § 10, stk. 1, om retten til ikke at inkriminere sig selv – udover sådannetilfælde – efter bemærkningerne til lovforslaget også tilfælde, hvor der er konkret mistanke om et forhold, som kan føre til sanktioner, der kan sidestilles med straf.

Det skyldes, at lovforslagets § 10, stk. 1, bl.a. skal ses på baggrund af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvorefter en person, som i konventionens forstand er anklaget for en forbrydelse, har ret til ikke at udtale sig om den påståede forbrydelse og til ikke at blive tvunget til at medvirke til at opklare den påståede forbrydelse, jf. bl.a. pkt. 4.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Udtrykket »straf« i lovforslagets § 10, stk. 1, skal således forstås i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, jf. bl.a. pkt. 4.1 i de almindelige bemærkninger samt Retssikkerhedskommissionens betænkning, side 68 f, med omtale af konventionens udtryk »anklaget for en forbrydelse«. I pkt. 4.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger er det i den forbindelse omtalt, at udtrykket »forbrydelse« i konventionens artikel 6 efter omstændighederne også omfatter lovovertrædelser, hvortil der er knyttet sanktioner, som efter national lovgivning ikke henregnes til strafferetsplejen, men som uanset dette kan sidestilles med straf (som f.eks. visse disciplinære sanktioner, jf. Retssikkerhedskommissionens betænkning, side 68 f ).

Som anført i pkt. 3.6 i lovforslagets almindelige bemærkninger er lovforslagets § 9 begrundet i hensynet til ikke at omgå retsplejelovens straffeprocessuelle regler om tvangsindgreb over for personer, som er mistænkt for en strafbar lovovertrædelse. Hvis der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, skal et tvangsindgreb derfor efter bestemmelsen i lovforslagets § 9, stk. 1, ske i medfør af retsplejelovens regler, såfremt betingelserne i § 9, stk. 2-4, ikke er opfyldt.

Lovforslagets § 9 skal derimod – i modsætning til lovforslagets § 10, stk. 1, om retten til ikke at inkriminere sig selv – ikke ses på baggrund af artikel 6 i Den Europæiske Mennesker-ettighedskonvention og det forbud mod selvinkriminering, der følger af denne bestemmelse. Administrative myndigheders foretagelse af husundersøgelser og andre lignende tvangsindgreb – og dermed lovforslagets § 9 – rejser således i almindelighed ikke spørgsmål i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, jf. om baggrunden herfor nærmere Retssikkerhedskommissionens betænkning, side 90.

På den anførte baggrund finder Justitsministeriet ikke, at lovforslagets § 9 bør udvides til ligesom § 10, stk. 1, også at omfatte tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om forhold, der kan føre til en sanktion, som kan sidestilles med straf.

I øvrigt tilføjes det, at der i dansk ret kun i yderst begrænset omfang vil kunne tænkes at forekomme administrative foranstaltninger, som ikke anses for straf, men som uanset dette skal sidestilles med straf i relation til artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det rejste spørgsmål har derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke nogen væsentlig praktisk betydning.

2. Tvangsindgreb og oplysningspligter over for ansatte mv.

2.1. Jonas Christoffersen anfører desuden, at der efter hans mening ikke er nogen begrundelse for lovforslagets forudsætning om i forhold til lovforslagets § 10 om retten til ikke at inkriminere sig selv mv. generelt at foretage identifikation mellem på den ene side en juridisk person (f.eks. et aktie- eller anpartsselskab), som mistænkes for et strafbart forhold, og på den anden side fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, herunder ansatte. Endvidere anfører Jonas Christoffersen, at der bør indsættes en udtrykkelig bestemmelse herom i lovteksten, såfremt den nævnte forudsætning fastholdes.

Hertil bemærkes følgende

a) Som det fremgår af bestemmelsens ordlyd, omfatter lovforslagets § 10, stk. 1, om mistænkte personers ret til ikke at udtale sig også juridiske personer.

Det rejser spørgsmålet om, i hvilket omfang fysiske personer med tilknytning til en juridisk person, som mistænkes for et strafbart forhold, skal identificeres med den juridiske person i relation til retten til ikke at udtale sig.

Er en juridisk person (f.eks. et aktie- eller anpartsselskab) således under mistanke for et strafbart forhold, må der tages stilling til, om den ret til bl.a. ikke at udtale sig, der følger af § 10, stk. 1, er begrænset til at gælde for f.eks. virksomhedens ledelse, eller om retten også gælder for de ansatte mv. i virksomheden.

b) I Retssikkerhedskommissionens betænkning er der – uden at kommissionen har taget endelig stilling til denne problemstilling – beskrevet to mulige modeller.

Den ene model indebærer, at der også i sådanne tilfælde skal ske identifikation mellem den juridiske person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, såfremt der foreligger konkret mistanke om, at der er begået en lovovertrædelse, som kan medføre straf for den juridiske person som sådan.

Den anden model indebærer, at der i de pågældende tilfælde kun skal ske identifikation mellem den mistænkte juridiske person og en enkelt person fra den juridiske persons ledelse (den processuelle repræsentant), hvorimod andre fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, herunder ansatte, behandles som tredjemænd (vidner) med den virkning, at de har oplysningspligt i overensstemmelse med lovforslagets § 10, stk. 2, om andre end den mistænkte.

Anvendes den førstnævnte model med fuld identifikation, vil fysiske personer med tilknytning til en juridisk person, som mistænkes for en strafbar lovovertrædelse, ikke kunne pålægges at afgive oplysninger til myndigheden, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse, jf. lovforslagets § 10, stk. 1.

Anvendes den anden model, vil fysiske personer med tilknytning til den juridiske person kunne pålægges at afgive oplysninger til myndigheden, hvis det sker med henblik på andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. lovforslagets § 10, stk. 2.

For begge de beskrevne modeller gælder således – i overensstemmelse med et grundlæggende princip bag bestemmelsen i § 10 – at f.eks. de ansatte i en virksomhed ikke vil kunne pålægges at afgive oplysninger, hvis myndighedens formål med at afkræve disse oplysninger er at tilvejebringe materiale til brug for en straffesag mod virksomheden.

Valget mellem de nævnte modeller har således alene betydning for, om f.eks. de ansatte i en virksomhed vil kunne pålægges at afgive oplysninger til myndigheden, hvis det sker med henblik på andre spørgsmål end fastsættelse af straf, f.eks. udstedelse af påbud eller forbud.

c) Som det fremgår af pkt. 4.2.4 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, har Justitsministeriet efter en samlet afvejning fundet, at der som udgangspunkt bør ske fuld identifikation mellem den juridiske person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, såfremt der foreligger konkret mistanke om, at der er begået en lovovertrædelse, som kan medføre straf for den juridiske person (virksomheden) som sådan.

Justitsministeriet har herved bl.a. lagt vægt på, at anvendelse af kommissionens anden model – hvorefter der alene skulle ske identifikation mellem den juridiske person og en enkelt person fra den juridiske persons ledelse (den processuelle repræsentant) – kunne indebære vanskelige afgrænsningsspørgsmål. Bl.a. ville en forvaltningsmyndighed i forbindelse med spørgsmålet om anvendelse af en oplysningspligt i så fald skulle vurdere, hvorvidt der var tale om en fysiskperson, som under en eventuel senere straffesag mod den juridiske person ville blive tillagt beføjelser som processuel repræsentant.

Hertil kommer, at størstedelen af de eksisterende oplysningspligter ikke alene omhandler adgangen til at kræve oplysninger meddelt mundtligt, men også indebærer, at oplysninger enten af egen drift eller efter begæring fra myndigheden skal indsendes til den pågældende myndighed. I sådanne situationer ville det efter Justitsministeriets opfattelse være uhensigtsmæssigt at lade spørgsmål om anvendelse af en oplysningspligt afhænge af, hvilken eller hvilke fysiske personer i virksomheden der står for at sende oplysningerne til myndigheden.

Det anførte indebærer, at en juridisk persons bestyrelse, direktion og ansatte som udgangspunkt skal identificeres med en mistænkt juridisk person ved anvendelsen af lovforslagets § 10, stk. 1, om retten til ikke at udtale sig. Derimod skal der ikke ske identifikation i forhold til f.eks. aktionærer, som ikke deltager i virksomhedens bestyrelse mv., og personer, som uden at være i et ansættelses- eller ansættelseslignende forhold til virksomheden udfører opgaver for denne.

d) Justitsministeriet finder ikke, at der er behov for i selve lovteksten at indsætte en udtrykkelig bestemmelse om, at der i overensstemmelse med det ovenfor anførte som udgangspunkt skal ske identifikation mellem en mistænkt juridisk person (en virksomhed) og ansatte m.v.

Efter Justitsministeriets opfattelse er der således tale om et spørgsmål, der efter almindelige lovtekniske principper mest hensigtsmæssigt kan behandles i bemærkningerne til lovforslaget.

e) Det bemærkes, at der efter lovforslaget ikke vil være noget til hinder for, at ansatte mv. i en virksomhed frivilligt meddeler oplysninger til en myndighed om forhold, der vedrører en konkret mistanke om, at den juridiske person (virksomheden) som sådan har begået et strafbart forhold.

Lovforslaget indebærer således alene, at ansatte mv. som udgangspunkt ikke vil kunne forpligtes til at give oplysninger til den pågældende myndighed om forhold, der vedrører en konkret mistanke om, at den juridiske person (virksomheden) har begået en strafbar lovovertrædelse.

f) Justitsministeriet er – som det også har været fremme i den offentlige debat – opmærksom på, at der på arbejdsmiljøområdet, hvor lovgivningen har til formål at beskytte de ansattes sundhed mv., gør sig særlige hensyn gældende.

Efter arbejdsmiljølovens § 76 skal enhver, der er pålagt pligter efter loven, herunder ansatte personer, efter anmodning give Arbejdstilsynet alle oplysninger, der er nødvendige for udøvelsenaf tilsynets virksomhed. Lovforslaget indebærer som en fravigelse af det ovenfor beskrevne udgangspunkt, at denne oplysningspligt fortsat i alle tilfælde vil finde anvendelse i forhold til fysiske personer med tilknytning til en juridisk person (en virksomhed), som mistænkes for en strafbar overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Inden for arbejdsmiljøområdet vil ansatte mv. således fortsat – også i tilfælde, hvor en virksomhed mistænkes for en strafbar overtrædelse af reglerne på området – være forpligtet til at afgive oplysninger til arbejdstilsynsmyndighederne, hvis formålet hermed alene er at tilvejebringe oplysninger til brug for udførelsen af tilsyns– og kontrolopgaver. Der henvises til lovforslagets § 22.

Tilsvarende indebærer lovforslaget, at Søfartsstyrelsen i forbindelse med tilsyn med ansattes sikkerhed om bord på skibe fortsat – også i tilfælde, hvor der foreligger konkret mistanke mod den pågældende juridiske person (virksomhed) om en strafbar lovovertrædelse – vil kunne forpligte skibets fører mv. og enhver, som handler på dennes vegne, til at afgive oplysninger, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Der henvises til lovforslagets § 23.

2.2. Jonas Christoffersen foreslår også, at der i lovforslaget indsættes en regel om, at den mistænktes nærmeste undtages fra eventuelle oplysningspligter. I den forbindelse anfører Jonas Christoffersen, at en ægtefælle til en mistænkt person efter lovforslaget vil være forpligtet til at opfylde en oplysningspligt, hvorimod en tilfældig ansat vil blive identificeret med virksomheden og dermed ikke have pligt til at meddele oplysninger.

Hertil bemærkes følgende

Retsplejelovens § 171 indeholder regler om, i hvilket omfang en persons nærmeste (ægtefæller, andre nært pårørende mv.) har pligt til at afgive forklaring i tilfælde, hvor forklaring afgives for retten. Bestemmelsen – der bl.a. fastslår, at en person som udgangspunkt ikke har pligt til at afgive forklaring i retten, hvis forklaringen kan udsættes vedkommendes nærmeste for straf – regulerer derimod ikke tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om pligt til at afgive oplysninger over for en forvaltningsmyndighed.

Justitsministeriet finder ikke, at der er anledning til at indføre særlige regler om begrænsninger i forvaltningsmyndigheders adgang til at anvende oplysningspligter i lovgivningen mv. over for personer, hvis nærmeste mistænkes for at have begået et strafbart forhold – herunder ved at indføre regler svarende til bestemmelsen i retsplejelovens § 171 om afgrænsningen af pligten for en persons nærmeste til at afgive vidneforklaring for retten.

Lovforslaget indebærer derfor, at der i tilfælde, hvor en person mistænkes for at have begået et strafbart forhold, ikke vil gælde særlige regler for en forvaltningsmyndigheds adgang til at anvende oplysningspligter i lovgivningen mv. over for en mistænkt persons nærmeste. En mistænkt persons nærmeste vil således være omfattet af den almindelige bestemmelse i lovforslagets § 10, stk. 2, om adgangen til over for andre end den mistænkte at anvende oplysningspligter, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Det bemærkes i den forbindelse, at der med hensyn til en mistænkt persons nærmeste ikke foreligger de samme hensyn af bl.a. praktisk karakter, der – som anført i pkt. 2.1 ovenfor – kan begrunde, at der i relation til lovforslagets § 10, stk. 1, som udgangspunkt sker identifikation mellem en juridisk person (virksomhed), som mistænkes for et strafbart forhold, og dens ansatte m.v.

Hertil kommer som nævnt ovenfor, at forvaltningsmyndigheder ikke vil kunne håndhæve oplysningspligter over for bl.a. en mistænkt persons nærmeste med det formål at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag mod den mistænkte, jf. lovforslagets § 10, stk. 2.

3. Forholdet mellem lovforslagets § 10 og visse andre bestemmelser i lovgivningen

I lovforslagets bemærkninger er det forudsat, at visse bestemmelser i anden lovgivning ikke berøres af lovforslagets § 10. Der kan i den forbindelse henvises til pkt. 4.3.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger med omtale af færdselslovens § 65 samt bemærkningerne til lovforslagets § 10 med omtale af vidnepligtsreglerne i tjenestemandsloven og lov om undersøgelseskommissioner.

Jonas Christoffersen foreslår, at det, der er anført i lovforslagets bemærkninger om forholdet mellem lovforslagets § 10 og de nævnte bestemmelser, skrives ind i selve lovteksten.

Hertil bemærkes, at der efter Justitsministeriets opfattelse ikke er anledning til at indsætte en udtrykkelig bestemmelse i lovforslaget om de omhandlede spørgsmål. Justitsministeriet finder således, at de pågældende retstekniske spørgsmål om forholdet mellem regler i forskellige love er egnet til at blive behandlet i lovforslagets bemærkninger.

4. Retten til ikke at udtale sig i faresituationer

Jonas Christoffersen foreslår, at der i lovforslaget indføjes en undtagelse til selvinkrimineringsforbudet i § 10, stk. 1, således at forvaltningsmyndigheder kan anvende oplysningspligter over for en mistænkt person i tilfælde, hvor der kan opstå farelignende situationer, også selv om den mistænkte hermed vil kunne være forpligtet til at afgive oplysninger, som inkriminerer vedkommende selv. I den forbindelse nævnes bl.a. tilfælde, hvor der som led i forvaltningsmyndigheders opgavevaretagelse kan være spørgsmål om destruktion af sundhedsfarlige fødevarer eller standsning af en igangværende forurening.

Hertil skal Justitsministeriet bemærke, at lovforslagets § 10, stk. 1 – som anført i pkt. 1.1 ovenfor – bl.a. bygger på det selvinkrimineringsforbud, der kan udledes af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, og på den retspraksis, der knytter sig til denne bestemmelse.

I den forbindelse kan der bl.a. henvises til pkt. 4.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger, hvor det i en gennemgang af selvinkrimineringsforbudet i Den Europæiske Menneskerettigheds-konventions artikel 6 bl.a. anføres, at det ikke er afklaret i konventionspraksis, om forbudet mod selvinkriminering i artikel 6 er til hinder for, at administrative myndigheder fortsætter behandlingen af en »civil« sag, f.eks. med henblik på at meddele forbud eller påbud, og i forbindelse hermed anvender oplysningspligter under trussel om straf mv., selv om der er blevet indledt strafforfølgning i anledning af samme forhold, f.eks. for udøvelse af virksomhed uden overholdelse af relevant lovgivning.

Imidlertid er det som anført i bemærkningerne nærliggende at antage, at den mistænkte i sådanne tilfælde kan påberåbe sig forbudet mod selvinkriminering i artikel 6, i det omfang oplysningerne vedrører det eller de forhold, der har givet anledning til strafforfølgning.

På baggrund af den eksisterende retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol må det efter Justitsministeriets opfattelse give anledning til betydelig tvivl, om det ville være foreneligt med artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention at indføre en regel om, at forbudet mod selvinkriminering ikke skulle gælde, såfremt en oplysningspligt anvendes i forhold til en mistænkt person med henblik på at afværge faresituationer (dvs. med henblik på f.eks. at destruere sundhedsfarlige fødevarer eller standse en forurening).

Hertil kommer, at en sådan undtagelse til lovforslagets § 10, stk. 1, om retten til ikke at udtale sig ikke ville være forenelig med andre grundlæggende principper i dansk ret om mistænkte personers ret til ikke at udtale sig.

Heller ikke i retsplejelovens straffeprocessuelle regler findes der således mulighed for at pålægge en mistænkt eller tiltalt person pligt til at udtale sig – og dermed eventuelt inkriminere sig selv – itilfælde, hvor tilvejebringelse af de pågældende oplysninger kunne tænkes at afværge mulige faresituationer. En person, der f.eks. er sigtet for ulovlig handel med narkotika, vil således ikke kunne forpligtes til over for politiet at oplyse, hvem de pågældende stoffer er solgt til – heller ikke i tilfælde, hvor der er eller kan være tale om alvorlig helbredsfare for modtagerne.

Der kan være grund til at fremhæve, at den omtalte bestemmelse i lovforslagets § 10, stk. 1, alener begrænser adgangen til at håndhæve oplysningspligter over for mistænkte personer.

Lovforslagets regler vil således ikke være til hinder for, at forvaltningsmyndigheder – bl.a. med henblik på at afværge faresituationer af den omhandlede karakter – gennemfører tvangsindgreb i form af kontrolbesøg mv. hos såvel en mistænkt person som hos andre for herigennem at skaffe oplysninger til brug for behandlingen af spørgsmål om f.eks. udstedelse af påbud eller forbud, jf. lovforslagets § 9, stk. 2.

Lovforslagets regler vil endvidere ikke være til hinder for, at oplysningspligter i lovgivningen mv. anvendes over for andre end den mistænkte med henblik på behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. lovforslagets § 10, stk. 2.

5. Konkurrenceretten

Jonas Christoffersen anfører også, at der i lovforslaget bør tages stilling til forholdet mellem lovforslagets § 10 og konkurrencerettens regler om oplysningspligt.

Hertil bemærkes følgende

Efter lovforslagets § 1, stk. 5, omfatter § 1, stk. 1 og 2, ikke tvangsindgreb, som foretages efter indhentet retskendelse. Det indebærer, at lovforslagets regler om gennemførelse af tvangsindgreb (kapitel 2) og om forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelsen af tvangsindgreb (kapitel 3) ikke finder anvendelse for konkurrencemyndighedernes kontrolbesøg, der kun kan finde sted efter indhentet retskendelse, jf. konkurrencelovens § 18, stk. 3.

Om baggrunden herfor kan der henvises til pkt. 3.1.2.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Derimod finder lovforslagets regler om retten til ikke at inkriminere sig selv mv. (kapitel 4 (§ 10)) som udgangspunkt også anvendelse for konkurrencemyndighederne. Lovforslagets § 10, stk. 1, om mistænkte personers ret til ikke at udtale sig vil således også gælde for konkurrencemyndighedernes virksomhed.

Om bestemmelsen i lovforslagets § 10, stk. 2, hvorefter andre end den mistænkte person har pligt til at afgive oplysninger, hvis det sker med henblik på behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, er det i bemærkningerne til lovforslaget forudsat, at konkurrencelovens regler skal gå forud for denne bestemmelse. I pkt. 4.3.3 i de almindelige bemærkninger er der således anført følgende

»Særligt om konkurrencemyndighederne bemærkes, at konkurrencelovens § 17 indeholder en bestemmelse, hvorefter Konkurrencestyrelsen kan kræve alle de oplysninger, der er nødvendige for styrelsens virksomhed eller for at afgøre, om et forhold er omfattet af konkurrenceloven. Endvidere indeholder konkurrencelovens § 18, stk. 1, en bestemmelse, hvorefter Konkurrencestyrelsen i forbindelse med kontrolundersøgelser kan kræve mundtlige forklaringer. Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at disse bestemmelser, der bl.a. har sammenhæng med EU-retlige regler, fortolkes således, at der for en mistænkt kan være pligt til at afgive visse oplysninger i overensstemmelse med EF-domstolens domme på konkurrenceområdet. Endvidere kan der for andre end den mistænkte være pligt til at afgive oplysninger, selv om dette i det enkelte tilfælde måtte ske med henblik på behandling af spørgsmål om fastsættelse af straf. For at sikre samspillet mellem EU-reglerne – herunder de EU-regler, der vedrører Europa-kommissionens adgang til at kræve oplysninger i konkurrencesager – og de regler, der regulerer Konkurrencestyrelsens behandling af sådanne sager, forudsættes det, at bestemmelserne i konkurrencelovens § 17 og § 18, stk. 1, skal gå forud for lovforslagets § 10, stk. 2, om adgangen til at kræve oplysninger hos andre end den mistænkte. Om spørgsmål om bl.a. EU-konkurrenceretten kan i øvrigt henvises til betænkningen, side 48 ff og 80 f.«

Økonomi- og Erhvervsministeriet, Konkurrencestyrelsen, har til brug for besvarelsen af spørgsmålet herudover supplerende oplyst følgende om forholdet mellem lovforslagets § 10 og konkurrencelovgivningen

»Konkurrenceretlige aspekter i relation til L 96 Forslag til lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter.

Oplysningspligten i dansk konkurrenceret.

Oplysningspligten i dansk konkurrenceret svarer til oplysningspligten efter EU-konkurrenceretten.

Der gælder således inden for dansk konkurrenceret en vidtgående pligt til at afgive oplysninger til myndighederne svarende til den gældende EU-praksis.

Retten til tavshed er begrænset under hensyntagen til nødvendigheden af en konkurrenceretlig kontrol med virksomhederne.

Ved indførelsen af forbudsprincippet i dansk konkurrencelovgivning ved lov nr. 384 af 10. juni 1997 var formålet at tilpasse den danske konkurrencelov til EU-konkurrencereglerne.

Det fremgår blandt andet af forarbejderne (FT1996/97, tillæg A, s. 3648)

»Hensigten med lovforslageter endvidere at skabe optimale muligheder for et godt samspil mellem de danskeog de EU-retlige konkurrenceregler samt at sikre, at de konkurrenceretlige vilkårher i landet ikke adskiller sig markant fra det, der gælder efter EU-reglerne.Dette indebærer samtidig, at virksomhedernes handlemåde kun vil skulletilpasses ét regelsæt.«

Forarbejderne tog dog ikke udtrykkeligt stilling til spørgsmålet om forholdet til oplysningspligten. Hjemmelsgrundlaget er forskellig alt efter, om der er tale om en undersøgelse på styrelsens initiativ (§17 og §18) eller en undersøgelse på Kommissionens initiativ (§25 og §26). Der blev derfor ved ændringen i år 2000 (lov nr. 416 af 31. maj 2000) foretaget en udtrykkelig præcisering af, at oplysningspligten i dansk konkurrenceret svarer til EU-konkurrencereglerne.

Det fremgår således af forarbejderne til 2000-loven (FT 1999-2000 tillæg A, s. 6832)

»Begrundelsen for at giveKonkurrencestyrelsen en udtrykkelig hjemmel til at kunne kræve mundtligeforklaringer på stedet i forbindelse med en kontrolundersøgelse er et ønske omat harmonisere reglerne. Lovforslaget indebærer således, atKonkurrencestyrelsen udtrykkeligt vil have de samme beføjelser, hvad entenstyrelsen foretager en kontrolundersøgelse på egne vegne i henhold til § 18eller på Kommissionens vegne i medfør af § 25 eller bistår Kommissionen veddennes foretagelse af en kontrolundersøgelse i henhold til § 26.«

I forbindelse med den seneste ændring ved lov nr. 426 af 6. juni 2002 hedder det i bemærkningerne (FT 2001/2002, tillæg A, s. 4450)

»Indholdet af de mundtligeforklaringer, der kan afkræves under en kontrolundersøgelse, ændres heller ikkemed forslaget. De mundtlige forklaringer angår alene oplysninger om faktuelleforhold og vedrørende genstanden for kontrolundersøgelsen. Som eksempler kannævnes oplysninger om virksomhedens organisationsdiagram, medarbejdernesarbejdsområder, hvor en særlig enhed ellermedarbejder fysisk er placeret eller, hvor virksomhedensforretningspapirer opbevares. Der kan fortsat ikke stilles spørgsmål, derforudsætter en overtrædelse afkonkurrencereglerne. Konkurrencestyrelsen kan således ikke kræve mundtligeforklaringer efter § 18, stk. 1, 2. pkt., i tilfælde, hvor styrelsen har ensådan konkret mistanke om et strafbart forhold, at der er grundlag for at rejsesigtelse. I så fald skal Konkurrencestyrelsen gå frem efter retsplejelovensregler og gøre den pågældende bekendt med retten til ikke at udtale sig.«

Efter EU-praksis kan faktuelle oplysninger omfatte spørgsmål, der f.eks. tjener til at opklare, hvor bøger og andre forretningspapirer befinder sig, hvorledes de er systematiseret, og hvad en given forkortelse i et dokument måtte stå for.

Der vil også kunne stilles faktuelle spørgsmål om den, som er genstanden for tvangsindgrebet – f.eks. om virksomhedens organisation, medarbejderes arbejdsområder eller adgangskoden til en computer.

Endelig vil der kunne stilles faktuelle spørgsmål om f.eks. dato og sted for afholdelsen af møder, navne og stilling på de personer, som har repræsenteret virksomheden på møderne, og hvorledes en ordning for udveksling af informationer og statistiske oplysninger har fungeret, ligesom myndighederne kan anmode virksomhederne om at indsende dokumenter, der er relateret til oplysningerne.

En virksomhed har ikke pligt til at besvare spørgsmål, såfremt virksomheden derved tvinges til at afgive tilståelse om at have begået retsstridige handlinger, som det påhviler myndighederne at føre bevis for. Der kan henvises til sag C-374/87, Orkem, Saml. 1989, s. 3283, sag T-112/98, Manesmannröhren-Werke, Saml. 2001-II, s. 729 samt sag C-238/99P m.fl., Limburgse Vinyl Maatschappij NV, Saml. 2002I, s. 8375.

EU-retspraksis vedrørende oplysningspligten er senest blevet kodificeret med Rådets forordning nr. 1/2003.

Konkurrencestyrelsen har hidtil administreret de danske regler vedrørende oplysningspligten i konkurrenceloven i overensstemmelse hermed.

Lovforslag L 96

For at sikre en effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne er det nødvendigt, at myndighederne i vidt omfang kan indsamle oplysninger om, hvad der foregår i markedet. Ud fra hensynet til en effektiv håndhævelse er det fundet hensigtsmæssigt i bemærkningerne til § 10, stk. 2, i L 96 at foretage en eksplicit fremhævelse af, at konkurrencelovens regler skal gå forud for adgangen til at kræve oplysninger »hos andre end den mistænkte«.

Det har været vurderingen, at der ikke forelå det samme behov for en præcisering i relation til lovforslagets § 10, stk. 1, vedrørende oplysningspligten for den mistænkte virksomhed. Det fremgår blandt andet udtrykkeligt afforarbejderne til konkurrenceloven, at Konkurrencestyrelsen ikke kan kræve mundtlige forklaringer efter § 18, stk. 1, 2. pkt., i tilfælde, hvor styrelsen har en sådan konkret mistanke om et strafbart forhold, at der er grundlag for at rejse sigtelse. I så fald skal Konkurrencestyrelsen gå frem efter retsplejelovens regler og gøre den pågældende bekendt med retten til ikke at udtale sig.

Baggrunden for præciseringen af adgangen til at kræve oplysninger hos andre end den mistænkte er en vurdering af, at det er afgørende for håndhævelsen af konkurrenceloven, at oplysninger fuldt ud kan indhentes fra andre end den mistænkte.

Med præciseringen sikres det, at der ikke er en markant forskel på de tvangsindgreb, der kan anvendes over for virksomheder alt afhængig af, om tvangsindgrebet sker med hjemmel i EU-reglerne eller med hjemmel i de danske konkurrenceregler. Det sikres således, at Konkurrencestyrelsen i tilfælde af virksomheders misbrug af markedsdominans eller anden konkurrenceskadelig adfærd kan indsamle oplysninger i stort set samme omfang som EU-Kommissionen kan, når der er tale om en adfærd, som har skadelig virkning på det indre marked.

Som eksempel kan nævnes, at Konkurrencestyrelsen fra en anden virksomhed end den mistænkte kan kræve faktuelle oplysninger, som generelt beskriver markedet. Sådanne faktuelle oplysninger – der indhentes, uanset om det er til brug for en forbudssag eller en straffesag – er nødvendige for, at Konkurrencestyrelsen kan fastlægge de forskellige markedsaktørers position, herunder om en virksomhed har en vis markedsandel eller måske ligefrem har en dominerende stilling på markedet.

Som et andet eksempel kan nævnes, at Konkurrencestyrelsen kan få adgang til oplysninger om aftaler, fakturer, betalinger m.v. hos en ikke mistænkt virksomhed, som denne virksomhed måtte have indgået eller foretaget i relation til en virksomhed, der er under mistanke for eksempelvis at misbruge sin dominerende stilling over for andre virksomheder end den virksomhed, hvorfra oplysningerne indhentes.«

Spørgsmål 10

Ministeren bedes redegøre for i hvilket omfang begrebet i L 96, § 5, stk. 4, nr. 1 »Øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes« har det samme eller et andet indhold end det tilsvarende begreb i anden lovgivning, f.eks. i retsplejelovens § 796, stk. 3 »såfremt undersøgelsens øjemed ville forspildes«.

Ministeren bedes i den forbindelse detaljeret redegøre for,

– hvilke krav der kan stilles til administrationens henholdsvis politiets vurdering af, hvorvidt øjemedet ville forspildes i en given situation,

– herunder særligt, hvilke krav der skal stilles til, at myndigheden tilvejebringer dokumentation for det grundlag, som vurderingen i det enkelte tilfælde hviler på.

Ministeren bedes i den forbindelse særligt redegøre for, hvilken styrke indikationen af, at »øjemedet ville forspildes«, der skal foreligge som betingelse for, at undtagelsesbestemmelsen i lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1 kan finde anvendelse, herunder om det måtte antages, at kravene for at anvende tilsvarende bestemmelser i anden lovgivning f.eks. i retsplejelovens § 796, stk. 3, må antages at være tilsvarende eller anderledes.

Spørgsmål 11

Ministeren anmodes endvidere om at oplyse, hvorvidt undtagelsesbestemmelsen i lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1, skal fortolkes indskrænkende.

Svar fra justitsministeren

1. Lovforslagets § 5, stk. 1 og 2, indebærer, at en myndighed forud for gennemførelsen af en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb skal underrette parten om beslutningen. Ilovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1-5, er imidlertid angivet nogle til dels overlappende tilfældegrupper, hvor dette krav om forudgående underretning ikke gælder.

Pligten til forudgående underretning gælder således bl.a. ikke i tilfælde, hvor øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis der skulle gives forudgående underretning, jf. lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1.

Som anført i lovforslagets bemærkninger til § 5, stk. 4, nr. 1, tager bestemmelsen først og fremmest sigte på de tilfælde, hvor en myndighed foretager tvangsindgreb som led i sin kontrol- eller tilsynsvirksomhed.

Formålet med bestemmelsen i § 5, stk. 4, nr. 1, er således navnlig at sikre en fortsat effektiv kontrol med overholdelsen af lovgivningen på de enkelte områder. Det vil sige, at bestemmelsen skal sikre, at myndighederne heller ikke fremover vil være forpligtet til at varsle f.eks. et kontrolbesøg, såfremt en varsling ikke ville være i overensstemmelse med kontrolbesøgets formål.

2. Bestemmelsen i lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1, indebærer derfor bl.a., at myndighederne kan undlade at varsle et kontrolbesøg, hvis det på grundlag af de konkrete omstændigheder må antages, at kontrolbesøgets formål ville være forspildt, såfremt der skete forudgående varsling.

Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor en myndighed på baggrund af tidligere erfaringer med en bestemt virksomhed har grund til at antage, at den pågældende – såfremt der skete varsling – ville bortskaffe de effekter mv., der ønskes kontrolleret.

Der kan i den forbindelse efter Justitsministeriets opfattelse ikke stilles krav om, at myndigheden skal have en egentlig viden om, at f.eks. en virksomhed ville bortskaffe relevante effekter mv. forud for et kontrolbesøg, såfremt der blev givet forudgående varsling.

Varsling kan således også undlades, hvis myndigheden – f.eks. på baggrund af tidligere erfaringer med en virksomhed eller med en bestemt branche eller dele af en branche – har en begrundet formodning om, at en virksomhed med henblik på at lægge hindringer i vejen for kontrollen ville fjerne effekter, installationer mv., såfremt der skete forudgående varsling.

3. Som omtalt i lovforslagets bemærkninger vil bestemmelsen i § 5, stk. 4, nr. 1, ikke kun finde anvendelse i tilfælde, hvor det – som omtalt umiddelbart ovenfor i pkt. 2 – ud fra de konkrete omstændigheder skønnes, at formålet med et kontrolbesøg ville være forspildt, hvis der blev givet forudgående underretning. Den pågældende bestemmelse vil ifølge bemærkningerne også finde anvendelse i tilfælde, hvor det generelt må antages, at øjemedet med kontrollen ville blive forspildt, såfremt den pågældende borger eller virksomhed var »advaret« forinden.

Hermed sigtes der til, at bestemmelsen også kan anvendes i alle de tilfælde, hvor et kontrolbesøg mv. efter sin generelle karakter vil gå ud på at kontrollere et »øjebliksbillede«. Ønsker en myndighed at gennemføre et kontrolbesøg, som har til formål at kontrollere et øjebliksbillede, er dette således i sig selv tilstrækkeligt grundlag for at undlade varsling efter lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1.

Eksempelvis vil der derfor efter den nævnte bestemmelse ikke skulle varsles i de tilfælde, hvor fødevaremyndighederne ønsker at kontrollere et øjebliksbillede af hygiejnetilstanden på en restaurant, eller hvor myndighederne ønsker at kontrollere et øjebliksbillede af den dyrevelfærdsmæssige tilstand hos en landmands besætning.

Som andre eksempler kan nævnes, at der heller ikke med den nævnte bestemmelse vil skulle varsles forud for et kontrolbesøg, som har til formål at kontrollere et øjebliksbillede af arbejdsmiljømæssige forhold på en virksomhed, eller som har til formål at kontrollere et øjebliksbillede af, om der i en virksomhed er personer, som udfører »sort« arbejde.

4. På den anførte baggrund må det efter Justitsministeriets opfattelse forventes, at lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1, vil få væsentlig praktisk betydning på en række områder.

Bestemmelsen indebærer således, at myndighederne inden for de – til dels rummeligt – angivne rammer, som er omtalt ovenfor, kan undlade at varsle tvangsindgreb omfattet af bestemmelsen.

Af det anførte følger også, at bestemmelsen ikke skal fortolkes indskrænkende i forhold til sin ordlyd, og det vil i sagens natur i betydeligt omfang være overladt til den pågældende kontrolmyndigheds skøn at vurdere, om betingelserne for at undlade varsling efter bestemmelsen er opfyldt.

Der vil endvidere ikke ved en fortolkning af lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1, skulle tages hensyn til de regler, som findes i retsplejeloven, og som anvender lignende formuleringer, herunder f.eks. retsplejelovens § 796, stk. 3, om ransagning inden for strafferetsplejen (der anvender formuleringen »såfremt undersøgelsens øjemed ville forspildes«). Det bemærkes i den forbindelse, at formuleringen i f.eks. retsplejelovens § 796, stk. 3, ikke benyttes med henblik på at afgrænse, om ransagning kan ske med eller uden forudgående varsel, men derimod med henblik på at afgrænse, i hvilke tilfælde politiet selv – når retsplejelovens betingelser er opfyldt – kan foretage en ransagning uden at afvente rettens godkendelse.

Spørgsmål 15

Hvad er den retspolitiske begrundelse for, at give f.eks. arbejdstilsynet hjemmel til uden retskendelse at skaffe sig adgang, foretage undersøgelser, gennemgå dokumenter, medtage prøver/dokumenter hos en virksomhed m.v., som ikke er under mistanke for et strafbart forhold, mens virksomheder, hvor der foreligger en begrundet mistanke, kan afvise at lukke tilsynet ind – under henvisning til forslagets § 9, stk. 1?

Spørgsmål 16

Er det ministerens opfattelse, at der ved den foreslåede bestemmelse i § 9 er tilvejebragt et dels administrerbart regelsæt, dels en "retsgaranti" for borgeren og virksomheden, som denne kan henholde sig til?

Disse to spørgsmål er motiveret i følgende

Det hedder i § 9, stk. 2, at stk. 1 »gælder ikke, hvis tvangsindgrebet alene gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end straf«.

Tages bestemmelsen efter sin ordlyd, afskæres tilsynets beføjelser altså i tilfælde, hvor formålet med at skaffe sig adgang og/eller fortsætte undersøgelser mv., når formålet ikke kun er at undersøge grundlaget for eventuelle påbud mv., men samtidig at sikre grundlag for en underbygget anmeldelse til politiet.

At bestemmelsen skal tages efter sit pålydende, fremgår på den ene side af lovbemærkningerne side 55, 1. sp. 2. afsnit

»...et tvangsindgreb kan gennemføres (eller fortsættes), hvis formålet med at tilvejebringe de pågældende oplysninger alene er at behandle andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Vil formålet med tvangsindgrebet (også) være at tilvejebringe oplysninger til brug for spørgsmål om fastsættelse af straf, vil myndigheden derimod kun kunne gennemføre et tvangsindgreb, såfremt den mistænkte meddeler samtykke«.

Andetsteds i bemærkningerne, samme spalte, 4. afsnit, fremgår det derimod modsat, at undersøgelserne gerne må have dette dobbelte formål, såfremt

»...det ville være et naturligt og sagligt begrundet led i sagens behandling også at gennemføre det pågældende tvangsindgreb, såfremt der ikke kunne blive tale om efterfølgende (tillige) at forfølge spørgsmålet om fastsættelse af straf. At myndigheden muligvis samtidig er opmærksom på, at oplysningerne også vil kunne være relevante ved en eventuel senere straffesag, er i den forbindelse uden betydning«.

Lovbemærkningerne giver andetsteds udtryk for, at en rimeligt begrundet mistanke ikke er til hinder for, at myndigheden

»...kan anvende sine beføjelser efter særlovgivningen med henblik på at fremskaffe oplysninger i det omfang, det må anses for nødvendigt for, at myndigheden kan vurdere, om der er tale om en sag, som bør overgives til politiet, og for at politiet kan vurdere, om der – også ud fra ressourcemæssige hensyn – er fornødent grundlag for at iværksætte strafferetlig efterforskning (herunder beslaglæggelse m.v.)«

I sådanne tilfælde er formålet end ikke dobbelt, men alene at behandle spørgsmål om straf, herunder at efterforske sagen så langt, at politiet "også ud fra ressourcemæssige hensyn" kan vurdere, om der er grundlag for at gå ind i sagen.

Derimod hedder det andre steder i bemærkningerne til § 9, stk. 1 ( side 54, venstre sp., 2. afsnit)

»Bestemmelsen vil kunne indebære, at en myndighed, som i forbindelse med et kontrolbesøg mv. får mistanke om et strafbart forhold, vil være afskåret fra at benytte en eventuel hjemmel i lovgivningen til umiddelbart at beslaglægge relevante beviser (f.eks. regnskabsbilag, andre dokumenter m.v.).«

Hvis samtykke ikke kan opnås

»..forudsættes det, at myndigheden – såfremt den finder tilstrækkelig anledning til straks at tilkalde politiet med henblik på gennemførelse af en beslaglæggelse efter de straffeprocessuelle regler i retsplejeloven – vil have ret til at forblive på stedet for at sikre eventuelle beviser, indtil politiet møder frem.«

Spørgsmål 17

Lovbemærkningerne rejser her mindst 2 centrale spørgsmål, nemlig

I hvilke tilfælde, må arbejdstilsynet forlade sig på, dels at politiet har tid til ikke alene at komme til stede og sikre beviserne, men også mulighed for at opnå den fornødne retskendelse – og i hvilke tilfælde, må tilsynet anvende sine beføjelser efter særlovgivningen med henblik på at fremskaffe oplysninger i det omfang, det må anses for nødvendigt for, at myndigheden kan vurdere, om der er tale om en sag, som bør overgives til politiet, og for at politiet kan vurdere, om der – også ud fra ressourcemæssige hensyn – er fornødent grundlag for at iværksætte strafferetlig efterforskning?

Spørgsmål 18

Hvorledes skal tilsynet forholde sig, hvor tilsynet ønsker at sikre dokumenter til kopiering, udtage prøver eller foretage fotografiske optagelser, men politiet – af ressourcemæssige årsager – ikke ser sig i stand til at komme før næste dag eller senere?

Svar på spørgsmål 15-18 fra justitsministeren

1. Lovforslagets § 9 omhandler tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om, at en fysisk eller juridisk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre bøde eller anden straf.

I sådanne tilfælde indebærer § 9, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, at en myndighed kan gennemføre et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb, hvis formålet er at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Kun hvis den mistænkte person meddeler samtykke, kan et tvangsindgreb gennemføres med det formål at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af spørgsmål om fastsættelse af straf.

Den retspolitiske begrundelse for lovforslagets § 9 er at modvirke omgåelse af retsplejelovens regler om politiets adgang til at foretage ransagning m.v. i sager om strafferetlig efterforskning.

Synspunktet bag lovforslagets § 9 er således, at forvaltningsmyndigheder ikke bør kunne omgå retsplejelovens regler ved – med det formål at få fat i oplysninger til brug for spørgsmål om fastsættelse af straf – at anvende andre regler i lovgivningen (f.eks. arbejdsmiljølovgivningen), der ikke på samme måde som retsplejelovens regler varetager de særlige retssikkerhedsmæssige hensyn, der gør sig gældende, når en person mistænkes for at have begået et strafbart forhold.

2. Det er Justitsministeriets opfattelse, at lovforslagets § 9 sikrer, at der fortsat kan gennemføres en effektiv kontrol på de enkelte forvaltningsområder samtidig med, at de berørte borgeres og virksomheders retssikkerhed varetages.

I den forbindelse er der i det følgende i pkt. 3-7 en nærmere omtale af bestemmelsen i lovforslagets § 9. Nedenfor omtales således bl.a., hvad det nærmere betyder, at en myndighed – i tilfælde, hvor der foreligger rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold – efter lovforslagets § 9 ikke må foretage tvangsindgreb med det formål at tilvejebringe oplysninger til brug for fastsættelse af straf.

3. Som anført ovenfor indebærer lovforslagets § 9, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, at en myndighed i tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, kan gennemføre et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb, hvis formålet er at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Lovforslagets § 9, stk. 1, fastsætter således, at tvangsindgreb med henblik på at tilvejebringe oplysninger om det eller de forhold, som mistanken omfatter, alene kan gennemføres efter reglerne i retsplejeloven om strafferetsplejen, mens lovforslagets § 9, stk. 2, fastsætter, at dette ikke gælder, hvis tvangsindgrebet alene gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Bestemmelsen i lovforslagets § 9, stk. 3, fastsætter, at de nævnte regler i § 9, stk. 1 og 2, finder tilsvarende anvendelse, hvis der foretages et tvangsindgreb mod andre end den mistænkte. Det vil sige, at lovforslagets § 9 om adgangen til at foretage kontrolbesøg og andre tvangsindgreb i tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, gælder både, hvor tvangsindgrebet rettes mod den mistænkte, og hvor tvangsindgrebet i den pågældende sag rettes mod andre end den mistænkte.

4. Som det fremgår, skal der som forudsætning for, at lovforslagets § 9 overhovedet finder anvendelse, foreligge rimelig grund til mistanke om en strafbar lovovertrædelse.

I den forbindelse er det forudsat i lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen, at ikke enhver oplysning, der kan pege i retning af, at der er begået et strafbart forhold, indebærer, at der kan siges at være rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold.

Baggrunden herfor er bl.a., at der ikke bør kunne opstå situationer, hvor den pågældende forvaltningsmyndighed vil være afskåret fra selv at tilvejebringe fornødne oplysninger med hjemmel i lovgivningen på det enkelte område, men hvor det materiale, der foreligger, samtidig er så generelt og ukonkret, at det ikke er muligt at vurdere, om der er grundlag for iværksættelse af straffeprocessuelle indgreb efter retsplejeloven som f.eks. beslaglæggelse.

Det er denne afgrænsning i forhold til retsplejelovens regler, der gives udtryk for, når det i bemærkningerne til lovforslagets § 9, stk. 1, er anført, at en forvaltningsmyndighed er berettiget til at anvende sine beføjelser efter særlovgivningen med henblik på at fremskaffe oplysninger i det omfang, det må anses for nødvendigt for, at myndigheden kan vurdere, om der er tale om en sag, som bør overgives til politiet, og for, at politiet kan vurdere, om der – også ud fra ressourcemæssige hensyn – er fornødent grundlag for at iværksætte strafferetlig efterforskning.

5. I de tilfælde, hvor der foreligger sådanne konkretiserede oplysninger, at der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold – således at man er »inde i« bestemmelsen i lovforslagets § 9 – vil myndigheden alligevel efter lovforslagets § 9, stk. 2, kunne gennemføre eller fortsætte et kontrolbesøg mv., hvis formålet hermed er at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Ved fastlæggelsen af, hvad der vil være formålet med et kontrolbesøg mv., bemærkes i den forbindelse, at det ofte vil være relevant for en myndighed med henblik på varetagelsen af sine tilsyns- og kontrolopgaver mv. gennem et kontrolbesøg at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf – uafhængigt af, at de pågældende oplysninger også kan anvendes ved en efterfølgende vurdering af, om der er anledning til at forfølge spørgsmålet om fastsættelse af straf.

I en række tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, vil der således foreligge en situation, hvor myndigheden kan have brug for oplysninger om det eller de forhold, som mistanken omfatter, til brug for behandlingen af spørgsmål, der ikke vedrører fastsættelse af straf – som f.eks. udstedelse af påbud eller forbud eller inddragelse mv. af en tilladelse – og hvor myndigheden samtidig er opmærksom på, at der som supplement eller alternativ til iværksættelse af sådanne ikke-strafferetlige foranstaltninger også kan blive tale om at forfølge spørgsmålet om straf (enten ved at myndigheden selv har mulighed for i givet fald at afgøre sagen med et bødeforelæg eller ved at anmelde forholdet til politiet).

Spørgsmålet er, hvad der i sådanne tilfælde ligger i udtrykket i lovforslagets § 9, stk. 2, om, at et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb kan foretages, hvis det »alene gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf«.

Herom er det i lovforslagets bemærkninger anført, at en myndighed efter lovforslagets § 9, stk. 2, vil kunne gennemføre et tvangsindgreb, hvis det kan lægges til grund, at det ville være et naturligt og sagligt begrundet led i sagens behandling også at gennemføre det pågældende tvangsindgreb, såfremt der ikke kunne blive tale om efterfølgende eventuelt (tillige) at forfølge spørgsmålet om fastsættelse af straf. At myndigheden muligvis samtidig er opmærksom på, at oplysningerne også vil kunne være relevante ved en eventuel senere straffesag, er i den forbindelse uden betydning.

Det vil sige, at en forvaltningsmyndighed – uanset at der måtte være rimelig grund til mistanke om en strafbar overtrædelse af lovgivningen – vil kunne gennemføre et kontrolbesøg, hvis der er anledning til det med henblik på, at myndigheden kan varetage sine tilsynsopgaver. Det gælder, selv om de oplysninger, der hermed tilvejebringes, også vil skulle anvendes ved den efterfølgende vurdering af spørgsmål om fastsættelse af eventuel straf.

Hvis det er naturligt og sagligt begrundet som led i udførelsen af tilsynsopgaver – som f.eks. til brug for spørgsmål om eventuel udstedelse af påbud efter arbejdsmiljøloven – kan Arbejdstilsynet således gennemføre et kontrolbesøg, uanset at der er mistanke om, at der er sket en overtrædelse af arbejdsmiljøreglerne, som kan medføre straf for virksomheden.

En virksomhed kan derfor ikke med henvisning til, at der foreligger mistanke om en strafbar lovovertrædelse, nægte Arbejdstilsynet at gennemføre et kontrolbesøg på virksomheden med henblik på tilsynets varetagelse af sine tilsyns- og kontrolopgaver.

6. Beskæftigelsesministeriet har i den forbindelse over for Justitsministeriet oplyst, at formålet med Arbejdstilsynets kontrolbesøg i praksis normalt er at tilvejebringe oplysninger til brug for afgørelsen af spørgsmål om udstedelse af påbud mv.

Også i de tilfælde, hvor der er mistanke om en overtrædelse af arbejdsmiljøreglerne, der kan føre til straf for virksomheden, foretages Arbejdstilsynets kontrolbesøg således – sådan som lovfor-slagets § 9 fortsat vil give mulighed for – normalt fordi der er anledning til det med henblik på at vurdere spørgsmål om behovet for f.eks. udstedelse af påbud.

Beskæftigelsesministeriet har desuden oplyst, at der undtagelsesvist kan være tilfælde, hvor der er mistanke om et strafbart forhold, uden at det samtidig vil være relevant for Arbejdstilsynet at gennemføre eller fortsætte et kontrolbesøg med det formål at varetage kontrol- og tilsynsopgaver, der ikke vedrører spørgsmål om fastsættelse af straf. I så fald må det efter Beskæftigelsesministeriets opfattelse antages, at der allerede i dag – på samme måde som lovforslagets § 9 vil udelukke det – ikke er mulighed for, at Arbejdstilsynet med hjemmel i arbejdsmiljøloven foretager et kontrolbesøg med det formål at indhente oplysninger til brug for en eventuel straffesag. Det betyder, at der i dag – og også fremover – kan være situationer, hvor Arbejdstilsynet må overveje at anmode politiet om at foretage en ransagning mv.

Hvis Arbejdstilsynet undtagelsesvist kommer i en situation, hvor tilsynet selv er afskåret fra at fortsætte et kontrolbesøg eller foretage andet tvangsindgreb (som f.eks. undersøgelse eller beslaglæggelse af effekter), er det i bemærkningerne til lovforslagets § 9 forudsat, at tilsynet – ligesom andre kontrolmyndigheder – vil være berettiget til at forblive på virksomheden for at sikre eventuelle beviser, indtil politiet møder frem. Det vil sige, at myndigheden vil have ret til gennem sin tilstedeværelse at søge modvirket, at en virksomhed måtte forsøge at fjerne eller destruere relevante bevismidler, inden politiet når frem.

I det omfang, der undtagelsesvist opstår sådanne tilfælde, må det forventes, at politiet normalt vil blive anmodet om at møde frem så hurtigt som muligt – det vil sige samme dag – såfremt der er behov for f.eks. at beslaglægge bevismateriale.

7. Det bemærkes, at en mistænkt person eller virksomhed efter lovforslagets § 9, stk. 4, kan meddele samtykke til fravigelse af den omtalte bestemmelse i lovforslagets § 9, stk. 1. Et sådant samtykke vil i det enkelte tilfælde indebære, at den pågældende forvaltningsmyndighed kan gennemføre kontrolbesøg og andre tvangsindgreb, også selv om formålet – eller ét af formålene – hermed måtte være at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af en straffesag.

8. Ovenfor er der redegjort for en række spørgsmål om lovforslagets § 9.

I tilknytning hertil kan der være anledning til at tilføje, at der i forbindelse med lovforslagets behandling er rejst spørgsmål om den præcise formulering af lovforslagets § 9.

Bl.a. er det blevet anført, at det ikke er hensigtsmæssigt, at lovforslagets § 9, stk. 2, er formuleret således, at en myndighed i tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, alligevel kan gennemføre et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb, hvis tvangsindgrebet » alene« gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Det er således blevet anført, at ordet »alene« ikke bør indgå i bestemmelsens formulering.

Justitsministeriet er enig i, at det kan give anledning til tvivl, hvorledes der opnås den mest hensigtsmæssige formulering af lovforslaget § 9.

På baggrund af bl.a. de synspunkter, der er blevet fremsat om dette spørgsmål i forbindelse med lovforslagets behandling, har Justitsministeriet derfor på ny overvejet formuleringen af bestemmelsen.

I det følgende gengives hovedindholdet af disse overvejelser

Bestemmelsen i lovforslagets § 9 bygger – sådan som det bl.a. er omtalt ovenfor – på hensynet til ikke at omgå strafferetsplejens regler om adgangen til at foretage tvangsindgreb i straffesager. Synspunktet er således, at tvangsindgreb i form af ransagning, beslaglæggelse mv. bør ske efter retsplejelovens regler, i det omfang det er et formål hermed at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag mod en mistænkt person. Det indebærer efter Justitsministeriets opfattelse, at kontrol- og tilsynsmyndigheder ikke – medmindre den mistænkte person meddeler samtykke, jf. pkt. 7 ovenfor – skal kunne foretage kontrolbesøg mv. efter regler inden for det enkelte forvaltningsområde, hvis formålet eller en del af formålet hermed er at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag.

Dette er baggrunden for, at lovforslagets § 9, stk. 2, er formuleret således, at tvangsindgreb uden for strafferetsplejen – i tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold – kan gennemføres, »hvis tvangsindgrebet alene gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf«.

Imidlertid kan der rejses det spørgsmål, om denne formulering er fuldt ud hensigtsmæssig i forhold til de – i praksis formentlig ofte forekommende – tilfælde, hvor det vil være relevant gennem et kontrolbesøg hos en borger eller virksomhed, som mistænktes for et strafbart forhold, at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, men hvor det tillige vil kunne være relevant efterfølgende at anvende sådanne oplysninger ved en undersøgelse og vurdering af, om der skal pålægges straf i forhold til den mistænkte borger eller virksomhed.

Med lovforslagets § 9, stk. 2, og bemærkningerne til denne bestemmelse lægges der – sådan som der er nærmere redegjort for i pkt. 5 ovenfor – op til, at der også i disse tilfælde kan gennemføres et kontrolbesøg mv.

Et kontrolbesøg kan således i tilfælde af denne karakter gennemføres, såfremt formålet – med herigennem at tilvejebringe oplysninger til brug for andre kontrol- og tilsynsopgaver end fastsættelse af straf – i sig selv kan begrunde kontrolbesøgets gennemførelse. Det vil sige, at myndigheden kan gennemføre et kontrolbesøg, hvis det allerede – altså alene – som følge af myndighedens varetagelse af kontrol- og tilsynsopgaver, der ikke vedrører fastsættelse af straf, vil være et naturligt og sagligt led i myndighedens behandling af sagen. At myndigheden samtidig er opmærksom på, at de oplysninger, der tilvejebringes under kontrolbesøget, også kan være relevante ved en eventuel efterfølgende straffesag, er i den forbindelse uden betydning, jf. lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen i § 9.

Det anførte indebærer, at det for en kontrolmyndighed, der skal beslutte, om der er grundlag for at gennemføre et kontrolbesøg, vil være lovligt at lægge vægt på, om kontrolbesøget vil kunne tjene et formål ved behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Hvis dette lovlige formål i sig selv – eller med lovforslagets § 9, stk. 2’s ord »alene« – kan begrunde, at der gennemføres et kontrolbesøg, kan kontrolbesøget gennemføres. Det gælder, selv om myndigheden samtidig er klar over, at de oplysninger, der hermed tilvejebringes, kan vise sig at være relevante ved behandlingen af spørgsmål om fastsættelse af straf.

Som det fremgår, tilsigter lovforslagets § 9, stk. 2, kun at regulere spørgsmålet om, med hvilke formål et kontrolbesøg kan gennemføres i tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold.

Justitsministeriet er i den forbindelse blevet opmærksom på, at den nuværende formulering af lovforslagets § 9, stk. 2, kan give det forkerte indtryk, at bestemmelsen desuden – med formuleringen » alene gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf« – skulle tilsigte at begrænse mulighederne for under en straffesag at anvende oplysninger, som er tilvejebragt under en kontrolbesøg m.v., der i overensstemmelse med det ovenfor anførte er gennemført med et lovligt formål.

Da en sådan begrænsning ifølge lovforslagets bemærkninger ikke er tilsigtet, vil jeg inden for kort tid fremsætte et ændringsforslag, der indebærer, at ordet »alene« i § 9, stk. 2, udgår.

Forslaget vil ikke ændre ved, at et tvangsindgreb i tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, ikke kan gennemføres med det formål – eller med bl.a. det formål – at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af en straffesag. Ændringsforslaget vil imidlertid præcisere, at lovforslagets § 9 ikke begrænser den gældende adgang til efterfølgende at anvende oplysninger, der er tilvejebragt under et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb, ved behandlingen af spørgsmål om fastsættelse af straf.

Det pågældende ændringsforslag vil af de samme grunde, som her er anført, også indeholde forslag om en tilsvarende ændring af lovforslagets § 10, stk. 2.

Lovforslagets § 10, stk. 2, fastsætter, at bestemmelser i lovgivningen mv. om pligt til at meddele oplysninger – i tilfælde, hvor der er konkret mistanke om et strafbart forhold – kan anvendes i forhold til andre end den mistænkte, i det omfang oplysningerne alene søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Spørgsmål 36

Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 23. januar 2004 fra Jonas Christoffersen, Københavns Universitet, jf. L 96 – bilag 44.

Svar fra justitsministeren

Jonas Christoffersen har tidligere henvendt sig til Folketingets Retsudvalg med bemærkninger til lovforslaget (L 96 – bilag 3).

Justitsministeriet har i besvarelsen af spørgsmål nr. 3 kommenteret denne henvendelse.

I sin seneste henvendelse supplerer Jonas Christoffersen de synspunkter, der er fremkommet i den tidligere henvendelse til udvalget, med bl.a. nogle konkrete eksempler.

På den baggrund skal Justitsministeriet – med udgangspunkt i ministeriets kommentarer til Jonas Christoffersens tidligere henvendelse – bemærke følgende

1. Anvendelsesområdet for § 9 om tvangsindgreb

Jonas Christoffersen finder, at lovforslagets § 9 om begrænsninger i adgangen til at anvende tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, hvis der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, bør udvides til – ligesom lovforslagets § 10, stk. 1, om den mistænktes ret til ikke at udtale sig mv. – også at gælde, hvis der er rimelig grund til mistanke om forhold, der kan føre til en sanktion, som kan sidestilles med straf.

Som det fremgår af Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 3, skal lovforslagets § 9 – i modsætning til lovforslagets § 10, stk. 1, om retten til ikke at inkriminere sig selv – ikke ses på baggrund af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og det forbud mod selvinkriminering, der følger af denne bestemmelse. Administrative myndigheders foretagelse af husundersøgelser og andre lignende tvangsindgreb – og dermed lovforslagets § 9 – rejser således i almindelighed ikke spørgsmål i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, jf. om baggrunden herfor nærmere Retssikkerhedskommissionens betænkning, side 90.

På den baggrund finder Justitsministeriet ikke, at lovforslagets § 9 bør udvides til ligesom § 10, stk. 1, også at omfatte tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om forhold, der kan føre til en sanktion, som kan sidestilles med straf.

I øvrigt vil der – som nævnt i besvarelsen af spørgsmål nr. 3 – kun i yderst begrænset omfang kunne tænkes at forekomme administrative foranstaltninger, som ikke kan anses for straf, men som uanset dette skal sidestilles med straf i relation til artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det pågældende spørgsmål har derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke nogen væsentlig praktisk betydning.

2. Oplysningspligter over for ansatte

Hvis der er konkret mistanke om, at en fysisk eller juridisk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, gælder bestemmelser i lovgivningen mv. om pligt til at meddele oplysninger til myndigheden efter lovforslagets § 10, stk. 1, ikke i forhold til den mistænkte, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. Bestemmelsen bygger – som anført ovenfor – bl.a. på artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Ligesom i sin tidligere henvendelse finder Jonas Christoffersen ikke, at der i forhold til lovforslagets § 10 bør ske identifikation mellem på den ene side en juridisk person (f.eks. et aktie- eller anpartsselskab), som mistænkes for et strafbart forhold, og på den anden side fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, herunder ansatte.

Som det fremgår af pkt. 4.2.4 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget – og som der nærmere er redegjort for i besvarelsen af spørgsmål nr. 3 – har Justitsministeriet efter en samlet afvejning fundet, at der som udgangspunkt bør ske fuld identifikation mellem den juridiske person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, såfremt der foreligger konkret mistanke om, at der er begået en lovovertrædelse, som kan medføre straf for den juridiske person (virksomheden) som sådan.

Justitsministeriet har herved bl.a. lagt vægt på, at anvendelsen af en alternativ model – hvorefter der alene skulle ske identifikation mellem den juridiske person og en enkelt person fra den juridiske persons ledelse (den processuelle repræsentant) – kunne indebære vanskelige afgrænsnings-spørgsmål. Bl.a. ville en forvaltningsmyndighed i forbindelse med spørgsmålet om anvendelse af en oplysningspligt i så fald skulle vurdere, hvorvidt der var tale om en fysisk person, som under en eventuel senere straffesag mod den juridiske person ville blive tillagt beføjelser som processuel repræsentant.

Hertil kommer, at størstedelen af de eksisterende oplysningspligter ikke alene omhandler adgangen til at kræve oplysninger meddelt mundtligt, men også indebærer, at oplysninger enten af egen drift eller efter begæring fra myndigheden skal indsendes til den pågældende myndighed. I sådanne situationer ville det efter Justitsministeriets opfattelse være uhensigtsmæssigt at lade spørgsmål om anvendelse af en oplysningspligt afhænge af, hvilken eller hvilke fysiske personer i virksomheden der står for at sende oplysningerne til myndigheden.

Hvis man i stedet for den nævnte ordning med fuld identifikation havde valgt, at der ikke skulle ske identifikation mellem en mistænkt juridisk person og dens ansatte mv., ville det have betydet, at pligter i lovgivningen mv. til at meddele oplysninger til en myndighed ville gælde i forhold til de ansatte mv., i det omfang oplysningerne skulle tilvejebringes til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. lovforslagets § 10, stk. 2. Det kan som følge heraf – som Jonas Christoffersen er inde på – ikke afvises, at den nævnte ordning med fuld identifikation mellem en mistænkt juridisk person og ansatte mv. i konkrete tilfælde kan have den praktiske konsekvens, at en myndighed beslutter, at der på den pågældende virksomhed med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for andre spørgsmål end fastsættelse af straf skal gennemføres et kontrolbesøg (jf. herved lovforslagets § 9), der eventuelt ikke ville være blevet gennemført, såfremt de nødvendige oplysninger i sagen kunne have være tilvejebragt ved anvendelse af en oplysningspligt i forhold til ansatte på virksomheden.

Imidlertid kan dette efter Justitsministeriets opfattelse ikke ændre ved, at ordningen med fuld identifikation – af de grunde, der er nævnt – som udgangspunkt bør finde anvendelse, hvis en juridisk person mistænkes for et strafbart forhold.

I den forbindelse skal det i øvrigt bemærkes, at begge de omtalte modeller (altså den valgte model med fuld identifikation og den ovennævnte alternative model) – i overensstemmelse med et grundlæggende princip bag § 10 – vil indebære, at de ansatte i en virksomhed ikke vil kunne pålægges at afgive oplysninger, hvis myndighedens formål med at afkræve disse oplysninger er at tilvejebringemateriale til brug for en straffesag mod virksomheden. Valget mellem de nævnte modeller har således alene betydning for, om f.eks. de ansatte i en virksomhed vil kunne pålægges at afgive oplysninger til myndigheden, hvis det sker med henblik på andre spørgsmål end fastsættelse af straf, f.eks. udstedelse af påbud eller forbud.

Det skal også bemærkes, at lovforslagets regler i intet tilfælde vil være til hinder for, at f.eks. ansatte på en virksomhed frivilligt giver oplysninger til en kontrolmyndighed.

Jonas Christoffersen peger desuden på, at det anførte efter omstændighederne kan betyde, at en oplysningspligt ikke kan anvendes over for personer, som er ansat hos en juridisk person (f.eks. et aktie- eller anpartsselskab), mens den samme oplysningspligt kan anvendes over for personer, som er ansat i en personlig ejet virksomhed.

Herom skal Justitsministeriet henvise til pkt. 4.3.5 i lovforslagets almindelige bemærkninger, hvor det er anført, at det ovennævnte spørgsmål om identifikation opstår som følge af den retlige konstruktion for juridiske personer, og at Justitsministeriet ikke finder tilstrækkelig anledning til at foreslå generelle regler, der regulerer det nævnte spørgsmål om identifikation i forhold til enkeltmandsvirksomheder.

Navnlig inden for arbejdsmiljøområdet kan særlige hensyn gøre, at der fortsat bør være adgang til – med henblik på tilvejebringelse af oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf – at anvende arbejdsmiljølovgivningens regler om oplysningspligt overfor ansatte i tilfælde, hvor den juridiske person (virksomheden) mistænkes for en strafbar overtrædelse af reglerne. Som anført i besvarelsen af spørgsmål nr. 3 vil det, der er anført ovenfor om fuld identifikation, derfor efter lovforslaget ikke skulle gælde på dette område, jf. lovforslagets § (og lovforslagets § 23 særligt om ansattes sikkerhed om bord på skibe).

4. Særlig undtagelse til § 10, stk. 1, i faresituationer

Jonas Christoffersen gentager i sin seneste henvendelse også sit forslag om, at der i lovforslaget bør indføjes en undtagelse til lovforslagets § 10, stk. 1, om retten til ikke at inkriminere sig selv. Forslaget ville indebære, at forvaltningsmyndigheder kunne anvende oplysningspligter over for en mistænkt person i tilfælde, hvor der kan opstå farelignende situationer (det vil sige med henblik på f.eks. at destruere sundhedsfarlige fødevarer eller standse en forurening) – også selv om den mistænkte hermed vil kunne være forpligtet til at afgive oplysninger, som inkriminerer vedkommende selv.

Efter Jonas Christoffersens opfattelse vil artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettigheds-konvention ikke være til hinder for en sådan undtagelse. Jonas Christoffersen peger i den forbindelse bl.a. på, at det i lovforslagets bemærkninger er forudsat, at konventionen ikke er til hinder for, at selvinkrimineringsforbudet i lovforslagets § 10, stk. 1, viger for de bestemmelser om oplysningspligt, der findes i færdselslovens § 65 samt i tjenestemandsloven og lov om undersøgelseskommissioner. Der peges endvidere på, at det er antaget, at artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ikke kan påberåbes i forbindelse med anvendelsen af bestemmelsen om oplysningspligt i udlændingelovens § 40, stk. 1.

På baggrund af den eksisterende retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol må det – som anført i besvarelsen af spørgsmål nr. 3 – efter Justitsministeriets opfattelse give anledning til betydelig tvivl, om det ville være foreneligt med artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention at indføre en regel om, at forbudet mod selvinkriminering ikke skulle gælde, såfremt en oplysningspligt anvendes i forhold til en mistænkt person med henblik på at afværge faresituationer.

Hertil kommer, at en sådan undtagelse til lovforslagets § 10, stk. 1, om retten til ikke at udtale sig ikke ville være forenelig med andre grundlæggende principper i dansk ret om mistænkte personers ret til ikke at udtale sig.

Heller ikke i retsplejelovens straffeprocessuelle regler findes der således mulighed for at pålægge en mistænkt eller tiltalt person pligt til at udtale sig – og dermed eventuelt inkriminere sig selv – i tilfælde, hvor tilvejebringelse af de pågældende oplysninger kunne tænkes at afværge mulige faresituationer. En person, der f.eks. er sigtet for ulovlig handel med narkotika, vil således ikke kunne forpligtes til over for politiet at oplyse, hvem de pågældende stoffer er solgt til – heller ikke i tilfælde, hvor der er eller kan være tale om alvorlig helbredsfare for modtagerne.

Det er ikke udtryk for en anden opfattelse, når det i lovforslagets bemærkninger er forudsat, at de særlige bestemmelser om oplysningspligt i færdselsloven § 65, i tjenestemandslovens regler om tjenstligt forhør samt i lov om undersøgelseskommissioner ikke berøres af lovforslagets § 10, stk. 1. Der vil således heller ikke med disse særlige bestemmelser kunne være pligt for en mistænkt person til at afgive selvinkriminerende oplysninger, jf. f.eks. § 12, stk. 1, i lov om undersøgelses-kommissioner, hvorefter pligten til at afgive forklaring for kommissionen ikke gælder i det omfang, der må antages at foreligge mulighed for strafansvar for den pågældende i anledning af de forhold, undersøgelsen omfatter.

Særligt om bestemmelsen om oplysningspligt i udlændingelovens § 40, stk. 1, bemærkes følgende

Efter udlændingelovens § 40, stk. 1, 1. pkt., skal en udlænding meddele de oplysninger, som er nødvendige til bedømmelse af, om en tilladelse i henhold til denne lov kan gives, inddrages eller bortfalde, eller om udlændingen opholder sig lovligt her i landet.

Manglende opfyldelse af denne oplysningspligt kan betyde, at en ansøgning ikke imødekommes, og kan endvidere medføre straf i form af bøde eller under skærpende omstændigheder fængsel i indtil 4 måneder, jf. udlændingelovens § 60, stk. 1.

Bestemmelsen i artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention antages ikke at omfatte sager om udlændinges adgang til indrejse, ophold m.v., jf. bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols afgørelse i sagen Maaouia mod Frankrig (dom af 5. oktober 2000).

Det betyder, at en udlænding ikke i forhold til udlændingemyndighederne kan påberåbe sig det forbud mod selvinkriminering, som følger af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6. En udlænding vil derfor efter udlændingelovens § 40, stk. 1, have pligt til at fremkomme med de nødvendige oplysninger til bedømmelse af, om en tilladelse i medfør af udlændingeloven kan gives, eller om en tilladelse skal inddrages eller bortfalde, eller til bedømmelse af, om udlændingen opholder sig lovligt her i landet. Det gælder, selv om oplysningerne vedrører eventuelle strafbare forhold, jf. Integrationsministeriets bemærkninger til L 32 forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Folketingstidende 2001-2002, 2. samling, tillæg A, side 751 ff).

Integrationsministeriet har oplyst, at bestemmelsen i lovforslagets § 10, stk. 1 – der som anført i lovforslagets bemærkninger bl.a. bygger på artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – ikke bør medføre begrænsninger i adgangen til at kræve oplysninger efter udlændingelovens § 40, stk. 1.

På den baggrund forudsætter Justitsministeriet, at udlændingelovens § 40, stk. 1, 1. pkt. – som en »lex specialis« – skal gå forud for lovforslagets § 10, stk. 1.

Spørgsmål 47

Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 3. februar 2004 fra Kommunernes Landsforening, jf. L 96 – bilag 52.

Spørgsmål 51

Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 5. februar 2004 fra Kommunernes Landsforening, jf. L 96 – bilag 57.

Svar fra justitsministeren

Kommunernes Landsforening har i de pågældende henvendelser til Folketingets Retsudvalg af 3. og 5. februar 2004 rejst en række problemstillinger i relation til forslaget til lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter (L 96).

I det følgende behandles de enkelte hovedpunkter, som tages op i henvendelserne.

1. Kontrol af øjebliksbilleder

I sin henvendelse lægger Kommunernes Landsforening vægt på, at forvaltningsmyndighederne ikke skal varsle kontrolbesøg i tilfælde, hvor besøget har karakter af en kontrol af et »øjebliksbillede.«

Som eksempel nævnes tilfælde, hvor en tilsynsmedarbejder skal ud for at kontrollere, om der er flydelag eller anden overdækning på gyllebeholdere. Et forudgående varsel om kontrolbesøget ville ifølge Kommunernes Landsforening give landmanden mulighed for at rette op på eventuelle mangler inden kontrollens gennemførelse. Som et andet eksempel nævnes brandtilsynets kontrol af antallet af besøgende på diskoteker. Skulle tilsynsmyndigheden afgive et forudgående varsel om et sådant kontrolbesøg, ville formålet med kontrollen ifølge Kommunernes Landsforening også i dette tilfælde blive forspildt.

Hertil bemærkes følgende

Lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1, indebærer, at kravet om varsling kan fraviges helt eller delvist, hvis øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretning skulle gives.

Det er i lovforslagets bemærkninger anført, at bestemmelsen bl.a. sigter til kontrolbesøg, som myndigheder foretager på områder, hvor det generelt må antages, at øjemedet med kontrollen ville blive forspildt, såfremt den pågældende borger eller virksomhed var »advaret« forinden. Der sigtes her – som anført i bemærkningerne – bl.a. til de tilfælde, hvor kontrollen har karakter af en kontrol af et »øjebliksbillede.«

En forvaltningsmyndighed skal således ikke efter lovforslaget foretage varsling af en part inden gennemførelsen af et kontrolbesøg, hvis øjemedet med kontrollen hermed ville blive forspildt, jf. lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1. Myndighederne vil derfor bl.a. i de eksempler, der er nævnt i Kommunernes Landsforenings henvendelse, kunne undlade at varsle kontrolbesøg.

2. »Blandede« kontrolbesøg

I nogle tilfælde vil der kunne være tale om, at en myndighed ønsker at gennemføre et kontrolbesøg mv. f.eks. på en virksomhed, uden at undtagelserne til kravet om forudgående underretning er opfyldt for alle de forhold, der kan blive undersøgt under kontrolbesøget.

Som det fremgår af lovforslagets almindelige bemærkninger, forudsætter Justitsministeriet, at udgangspunktet i disse situationer vil være, at en myndighed kan fravige den nævnte hovedregel om forudgående underretning, såfremt én eller flere af de nævnte undtagelser til kravet om forudgående underretning er opfyldt med hensyn til ikke uvæsentlige dele af et samlet kontrolbesøg m.v.

I den forbindelse anfører Kommunernes Landsforening, at der i selve loven bør tilføjes en udtrykkelig bestemmelse, der gør det klart, at disse »blandede« kontrolbesøg kan gennemføres uden forudgående varsling. Kommunernes Landsforening anfører, at det hermed vil være klart for de berørte private parter, at de ikke i disse situationer har krav på forudgående underretning.

Hertil bemærkes følgende

Jeg vil i lyset af bemærkningerne fra Kommunernes Landsforening i forbindelse med Folketingets videre behandling af lovforslaget foreslå en ændring af forslagets § 5, som i selve lovteksten tydeliggør, at forvaltningsmyndighederne kan gennemføre de omhandlede »blandede« besøg uden forudgående varsel.

3. Indsigelse mod beslutning om iværksættelse af tvangsindgreb

Bestemmelsen i lovforslagets § 5, stk. 3, 1. pkt., indebærer, at parten inden for en af myndigheden fastsat frist har adgang til at fremsætte indsigelser mod beslutningen om at iværksætte tvangsindgreb.

I den forbindelse anfører Kommunernes Landsforening, at det bør fremgå klart af selve loven, at forvaltningsmyndighederne har mulighed for med henvisning til hensigtsmæssig myndigheds-planlægning at tilsidesætte en indsigelse mod tidspunktet for kontrolbesøget.

Hertil bemærkes følgende

Som det fremgår af lovforslagets § 5, stk. 3, 1. pkt., har parten inden for en af myndigheden fastsat frist adgang til at fremsætte indsigelser mod beslutningen om at iværksætte tvangsindgreb.

Fremkommer parten inden for den fastsatte frist med indsigelser, har myndigheden derfor pligt til at vurdere, om der er grundlag for at fastholde den pågældende beslutning om iværksættelse af tvangsindgreb. Gøres der f.eks. indsigelse mod tidspunktet for indgrebets gennemførelse, må myndigheden som beskrevet i lovforslagets bemærkninger foretage en afvejning af bl.a. hensynet til parten og hensynet til en hensigtsmæssig myndighedsplanlægning.

Bl.a. fordi en varsling som hovedregel skal gives senest 14 dage inden gennemførelsen af et kontrolbesøg – således at vedkommende har god tid til at indrette sig på det – må det forventes, at der kun undtagelsesvist vil være tilfælde, hvor en parts indsigelse vil være af så tungtvejende karakter, at dette – overfor bl.a. hensynet til myndighedens planlægning – vil medføre, at tidspunktet for kontrolbesøget bør ændres. Indsigelser om, at det vil passe parten bedre, at tidspunktet for et varslet kontrolbesøg ændres, vil således ikke medføre, at myndigheden vil være forpligtet til at følge indsigelsen, medmindre tungtvejende hensyn til parten taler for det.

Da det vil være de konkrete forhold, der afgør, om en indsigelse fra parten skal følges, finder Justitsministeriet ikke, at det vil være hensigtsmæssigt i selve loven at indsætte en bestemmelse om det nævnte spørgsmål. De ovenfor anførte synspunkter vil imidlertid blive indarbejdet i den vejledning til kontrolmyndighederne, som Justitsministeriet vil udarbejde, inden loven træder i kraft.

Det tilføjes i øvrigt, at de enkelte myndigheder – i det omfang det findes hensigtsmæssigt – vil kunne have en ordning, hvor man f.eks. telefonisk kontakter den pågældende borger eller virksomhed, inden der udsendes varsling om et kontrolbesøg, således at myndigheden herigennem på forhånd i videst muligt omfang kan tage højde for eventuelle indsigelser, der vedrører tidspunktet for et kontrolbesøgs gennemførelse.

4. Forholdet mellem særmyndigheden og politiet

Kommunernes Landsforening anfører endvidere, at lovforslagets §§ 9 og 10 vil medføre færre straffesager, fordi sagerne vil skulle overlades til politiet på et tidligere tidspunkt end i dag og på baggrund af et mindre gennemarbejdet sagsmateriale fra særmyndighederne.

Som eksempel fremhæver Kommunernes Landsforening miljøområdet, hvor forvaltnings-myndighederne ikke vil kunne anmode virksomhederne om oplysninger om bestemte forhold i de tilfælde, hvor der er mistanke om overtrædelse af gældende regler. Politiet vil i disse tilfælde i samarbejde med miljømyndighederne selv skulle tilvejebringe og bekoste tilvejebringelsen af de relevante oplysninger også i tilfælde, hvor disse allerede foreligger i virksomheden.

Hertil bemærkes følgende

4.1. Lovforslagets § 9

Lovforslagets § 9 indebærer, at en forvaltningsmyndighed i tilfælde, hvor en person med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold, kun vil være berettiget til at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, i det omfang det sker med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Bestemmelsen betyder således, at forvaltningsmyndighederne i de nævnte mistanketilfælde ikke vil kunne foretage et kontrolbesøg mv., hvis formålet hermed er at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag. Derimod kan forvaltningsmyndighederne (også) i tilfælde, hvor en person med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold, uden inddragelse af politiet gennemføre eller fortsætte et tvangsindgreb og dermed tilvejebringe oplysninger om det eller de forhold, som mistanken omfatter, hvis formålet med tvangsindgrebet er at tilvejebringe oplysningerne til brug for andet end fastsættelse af straf, herunder f.eks. spørgsmål om udstedelse af et påbud eller forbud i medfør af bestemmelser på det pågældende lovgivningsområde. I den forbindelse har det ingen betydning, at der tilvejebringes oplysninger, som også vil være relevante for behandling af spørgsmål om fastsættelse af straf, herunder for myndighedens vurdering af, om der f.eks. ved at indgive politianmeldelse er grundlag for en videre strafferetlig forfølgning af sagen. Der kan i den forbindelse endvidere henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 15-18.

På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at lovforslagets § 9 medfører, at tilsynsmyndigheder mv. fortsat i meget vidt omfang uden inddragelse af politiet kan gennemføre kontrolbesøg og andre tvangsindgreb, selv om der foreligger rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold. De forskellige myndigheder vil således efter lovgivningen på det enkelte område, herunder f.eks. miljøområdet, i almindelighed have til opgave at varetage en række opgaver, der netop ikke vedrører fastsættelse af straf, og lovforslaget vil som anført ikke være til hinder for at gennemføre tvangsindgreb, hvor formålet er at løse sådanne kontrol- og tilsynsopgaver mv.

I overensstemmelse med det anførte lægges der i lovforslagets bemærkninger ikke op til en ændret praksis for den arbejdsfordeling, der er mellem tilsynsmyndighederne og politiet på de enkelte forvaltningsområder. Det anføres således bl.a. i pkt. 3.6.3 i lovforslagets almindelige bemærk-ninger

»Lovforslaget vedrører desuden kun begrænsninger i adgangen til at gennemføre tvangsindgreb. Der er med lovforslaget ikke noget til hinder for, at den pågældende tilsynsmyndighed mv. foretager andre sagsbehandlingsskridt med det formål at behandle spørgsmål om fastsættelse af straf. I overensstemmelse hermed lægges der ikke med lovforslaget op til nogen ændring af den praksis, der eksisterer på de enkelte områder med hensyn til arbejdsfordelingen mellem tilsynsmyndigheder m.v. og politiet. Også i de tilfælde, hvor lovforslaget vil afskære en tilsynsmyndighed fra selv at foretage et tvangsindgreb – og hvor et tvangsindgreb derfor i givet fald skal forestås af politiet (ofte med rettens godkendelse) efter reglerne i retsplejeloven – forudsættes det således, at der ikke sker nogen forskydning af den øvrige arbejdsfordeling mellem tilsynsmyndighederne m.v. og politiet.

Det forhold, at spørgsmål om foretagelse af tvangsindgreb i visse tilfælde skal overlades til politiet, bør derfor ikke i almindelighed medføre ændringer med hensyn til, i hvilket omfang de forskellige tilsynsmyndigheder mv. – efter den praksis, der gælder på det enkelte område – f.eks. undersøger og forbereder en sag, inden sagen eventuelt overgives til politiet med henblik på stillingtagen til, om der skal rejses tiltale. Det bemærkes herved, at det ofte vil være tilsynsmyndighederne, der besidder den særlige faglige ekspertise, som der er behov for ved behandling af straffesager om overtrædelse af lovgivningen på det enkelte forvaltningsområde. Af den grund forudsættes det også, at politiet i tilfælde, hvor et tvangsindgreb efter lovforslaget kun kan gennemføres efter reglerne i retsplejeloven, normalt vil skulle være ledsaget af repræsentanter for vedkommende tilsynsmyndighed mv. Endvidere vil sagen i disse tilfælde, når tvangsindgrebet er gennemført – i det omfang der er praksis for det på det enkelte forvaltningsområde – kunne sendes tilbage til vedkommende kontrolmyndighed mv. med henblik på yderligere sagsbehandling også af spørgsmål, der vedrører eventuel efterfølgende pålæggelse af straf.«

4.2. Lovforslagets § 10, stk. 1

a. Lovforslagets § 10, stk. 1, indebærer, at en person, som mistænkes for at have begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, ikke har pligt til at meddele oplysninger til en offentlig forvaltningsmyndighed, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, der søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.

Som eksempel på betydningen af lovforslagets § 10, stk. 1, kan – som anført i henvendelsen fra Kommunernes Landsforening – efter omstændighederne nævnes tilfælde, hvor en nabo klager over lugtgener fra en virksomhed, og hvor det efter miljølovgivningen kan pålægges den pågældende virksomhed for egen regning at fremskaffe oplysninger om lugtforholdene ved hjælp af en lugtmåling.

Om en naboklage giver anledning til konkret mistanke om, at en person har begået en strafbar lovovertrædelse, må bero på en konkret vurdering. I den forbindelse må det bl.a. indgå, hvor troværdig anmeldelsen forekommer, hvor konkret de pågældende forhold er angivet, og om der i øvrigt – det vil sige i de oplysninger, som myndigheden herudover er i besiddelse af – er holdepunkter for, at der kan foreligge et strafbart forhold. En anmeldelse vil således ikke i sig selv skabe grundlag for en mistanke som angivet i bestemmelsen, hvis anmeldelsen ikke indeholder bl.a. tilstrækkeligt konkretiserede oplysninger om de pågældende forhold.

Måtte en anmeldelse som f.eks. en naboklage give tilstrækkeligt grundlag for en konkret mistanke om en strafbar lovovertrædelse, herunder f.eks. overtrædelse af vilkår om maksimale lugtgener, vil § 10, stk. 1, finde anvendelse. En tilsynsmyndighed kan på den baggrund ikke pålægge den mistænkte virksomhed at medvirke til fremskaffelse af oplysninger som f.eks. en lugtmåling, der eventuelt viser en strafbar overtrædelse af vilkår om maksimale lugtgener.

Der vil imidlertid i praksis være en række tilfælde, hvor en myndighed ud fra de foreliggende oplysninger vil have gjort op med, at der ikke er anledning til at forfølge spørgsmålet om fastsættelse af straf, selv om der foreligger en konkret mistanke om, at vedkommende borger eller virksomhed har begået en overtrædelse af lovgivningen, der ville kunne sanktioneres med straf. Det vil bl.a. kunne gælde, hvis overtrædelsen er af mindre grov karakter. I sådanne tilfælde vil bestemmelsen i § 10, stk. 1, ikke finde anvendelse. Det anføres således i lovforslagets bemærkninger til § 10, stk. 1, bl.a.

»I en række tilfælde vil en myndighed ud fra de foreliggende oplysninger have gjort op med, at der ikke er anledning til at forfølge spørgsmålet om fastsættelse af straf, selv om der foreligger en formodning eller antagelse om, at vedkommende borger eller virksomhed har begået en overtrædelse af lovgivningen, der kan sanktioneres med straf.. I sådanne tilfælde vil bestemmelsen i § 10, stk. 1, ikke (længere) finde anvendelse. Måtte der i den pågældende sag efterfølgende på ny opstå spørgsmål om eventuelt at fastsætte straf – f.eks. hvis der senere fremkommer oplysninger, der viser, at en lovovertrædelse kan være af mere grov karakter – vil det imidlertid igen blive relevant at iagttage § 10, stk. 1, samt den beskyttelse, der følger af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.«

Endelig kan det oplyses, at spørgsmål om betaling for iværksættelse af undersøgelser, målinger mv. ikke er reguleret af lovforslaget. Lovforslagets § 10, stk. 1, er således ikke til hinder for, at en mistænkt virksomhed – hvis der i øvrigt er hjemmel til det – pålægges at afholde udgiften til undersøgelser, målinger mv., der foretages af tilsynsmyndigheder. Det bemærkes i den forbindelse, at spørgsmål om kontrolmyndighedernes egen tilvejebringelse af oplysninger, herunder måleresultater m.v., ikke er reguleret af bestemmelsen i § 10, stk. 1 (men efter omstændighederne af bestemmelsen i § 9 om tvangsindgreb). Spørgsmål herom vil fortsat skulle løses efter reglerne på det pågældende lovgivningsområde, herunder f.eks. reglerne på miljøområdet.

Miljøministeriet har i den forbindelse oplyst, at der er igangsat et analysearbejde, der skal belyse, om der vil være behov for at justere håndhævelsesreglerne i miljølovgivningen. Det skal bl.a. undersøges, om der er behov for at styrke mulighederne for, at myndighederne selv foretager undersøgelser for virksomhedens regning, eller behov for at forbedre mulighederne for at nedlægge forbud.

b. Det kan i øvrigt tilføjes, at lovforslagets § 10, stk. 1, ikke uden videre vil indebære, at en myndighed, som har konkret mistanke om et strafbart forhold, vil være afskåret fra fortsat anvendelse af oplysningspligter i tilfælde, hvor vedkommende borger eller virksomhed har pligt til løbende at indberette visse oplysninger til en myndighed. Eksempelvis kan en virksomhed have pligt til løbende at foretage angivelser, egenkontrolmålinger m.v., der skal indgives til en myndighed. Opstår der – f.eks. på baggrund af en sådan indberetning – konkret mistanke om en strafsanktioneret lovovertrædelse for så vidt angår en bestemt periode, vil den pågældende oplysningspligt ikke af den grund bortfalde også for efterfølgende perioder.

Som eksempel kan nævnes de pligter i lovgivningen, der vedrører løbende indberetning om produktion, forbrug mv. Opstår der på baggrund af en sådan indberetning konkret mistanke om, at en virksomhed i den periode (f.eks. det år eller kvartal), som indberetningen vedrører, har overtrådt reglerne på det pågældende område, vil dette ikke i sig selv medføre, at pligten til fortsat at indberette om kommende perioder suspenderes.

At der måtte være konkret mistanke om, at reglerne er overtrådt i en bestemt periode eller med hensyn til et konkret forhold, er således ikke ensbetydende med, at der vil være konkret mistanke om, at reglerne (også) vil blive overtrådt i senere perioder mv. Hvis f.eks. en indberetning fra en borger eller virksomhed af egenkontrolmålinger giver anledning til konkret mistanke om, at vedkommende i 1. kvartal 2005 har overtrådt regler inden for miljøområdet, vil dette således ikke være ensbetydende med, at der efter lovforslagets § 10, stk. 1, vil være opstået en konkret mistanke om, at vedkommende også i 2. kvartal 2005 vil overtræde de samme regler – og vedkommende vil derfor fortsat kunne have pligt til gennem egenkontrolmålinger at indberette til myndigheden i de følgende kvartaler.

5. Vejledning

Kommunernes Landsforening anfører desuden, at indførelsen af nye regler om retssikkerhed føjer sig til rækken af forvaltningsretlige regler, som kommunerne skal iagttage i samspillet med borgerne, og at der på grund af reglernes indbyrdes sammenhæng og kompleksitet vil blive behov for klar og rettidig vejledning til både myndigheder og borgere.

Hertil bemærkes følgende

Som det fremgår af lovforslaget, foreslås det, at loven først skal træde i kraft den 1. januar 2005. Sigtet er at give de berørte myndigheder tilstrækkelig tid til at indrette sig på lovforslagets regler, herunder bl.a. at udarbejde nødvendigt vejledningsmateriale om lovens anvendelse.

6. Lovforslagets økonomiske konsekvenser

Kommunernes Landsforening vurderer, at lovforslaget vil medføre et betydeligt merarbejde i kommunerne, som de skal kompenseres for.

Hertil bemærkes følgende

Lovforslagets økonomiske konsekvenser for kommunerne vil indgå i de årlige forhandlingsrunder mellem staten og kommunerne om den kommunale økonomi.

Spørgsmål 55

Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 9. marts 2004 fra Gorm Toftegaard Nielsen, Aarhus Universitet, jf. L 96 – bilag 69.

Svar fra justitsministeren

Professor Gorm Toftegaard Nielsen, Aarhus Universitet, har i den pågældende henvendelse til Folketingets Retsudvalg af 9. marts 2004 rejst en række problemstillinger i relation til forslaget til lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter (L 96).

I det følgende behandles de enkelte hovedpunkter, som tages op i henvendelsen.

1. Lovforslagets § 9

Gorm Toftegaard Nielsen anfører bl.a., at det efter hans opfattelse ikke i alle tilfælde er klart, hvad det er for et hensyn til ikke at omgå strafferetsplejens regler, der tænkes på i relation til lovforslagets § 9 om adgangen til at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen i tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold.

Endvidere anføres det, at der ikke er overensstemmelse mellem lovforslagets § 9 og lovforslagets bemærkninger til denne bestemmelse. Gorm Toftegaard Nielsen skriver således i relation til lovforslagets § 9 bl.a., at »Lovteksten vælger retssikkerheden, medens ministeriet med sine bemærkninger forsøger at nedtone (skjule?), hvor radikal ændringen er «.

Hertil bemærkes følgende

I besvarelsen af spørgsmål nr. 15-18 er der nærmere redegjort for, at lovforslagets § 9 bygger på hensynet til ikke at omgå strafferetsplejens regler om adgangen til at foretage tvangsindgreb i straffesager. Synspunktet er således, at tvangsindgreb i form af ransagning, beslaglæggelse m.v. bør ske efter retsplejelovens regler, i det omfang det er et formål hermed at tilvejebringe oplysninger til brugfor en straffesag mod en mistænkt person. Det indebærer efter Justitsministeriets opfattelse, at kontrol- og tilsynsmyndigheder ikke – medmindre den mistænkte person meddeler samtykke – skal kunne foretage kontrolbesøg mv. efter regler inden for det enkelte forvaltningsområde, hvis formålet eller en del af formålet hermed er at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag.

Den nævnte besvarelse af spørgsmål nr. 15-18 indeholder i den forbindelse en nærmere omtale og gennemgang af indholdet af lovforslagets § 9 – herunder en nærmere omtale af de spørgsmål, som Gorm Toftegaard Nielsen også kommer ind på. Besvarelsen indeholder således bl.a. en udførlig og detaljeret redegørelse for sammenhængen mellem lovforslagets § 9 og bemærkningerne i lovfor-slaget til denne bestemmelse.

Der kan derfor i det hele henvises til den nævnte besvarelse, idet det i anledning af de synspunkter, som Gorm Toftegaard Nielsen gør sig til talsmand for, blot skal tilføjes, at ministeriet – sådan som den omhandlede besvarelse også viser – selvsagt ikke har forsøgt i lovforslagets bemærkninger at nedtone endsige skjule betydningen af lovforslagets § 9. Efter Justitsministeriets opfattelse er der således god overensstemmelse mellem ordlyden af lovforslagets § 9, stk. 2, og det, der er anført i lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen.

I øvrigt kan det for god ordens skyld nævnes, at jeg som nærmere beskrevet i pkt. 8 i den nævnte besvarelse vil fremsætte et ændringsforslag, der indebærer, at ordet »alene« udgår af lovforslagets § 9, stk. 2 (og § 10, stk. 2) – ikke af de grunde, som Gorm Toftegaard Nielsen anfører, men fordi Justitsministeriet er blevet opmærksom på, at den nuværende formulering af bestemmelsen kan give det forkerte indtryk, at bestemmelsen skulle tilsigte at begrænse mulighederne for under en straffesag at anvende oplysninger, som er tilvejebragt under et kontrolbesøg mv., der i overensstemmelse med det ovenfor anførte er gennemført med et lovligt formål

Som nærmere omtalt i besvarelsen af spørgsmål nr. 15-18 vil også dette ændringsforslag således indebære, at et tvangsindgreb i tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, ikke kan gennemføres med det formål – eller med bl.a. det formål – at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af en straffesag. Ændringsforslaget vil imidlertid præcisere, at lovforslagets § 9 ikke begrænser den gældende adgang til efterfølgende at anvende oplysninger, der er tilvejebragt under et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb, ved behandlingen af spørgsmål om fastsættelse af straf.

2. Lovens anvendelsesområde

Gorm Toftegaard Nielsen omtaler også en række spørgsmål om anvendelsesområdet for lovforslagets kapitel 3 – det vil sige lovforslagets § 9, som er omtalt i pkt. 1 ovenfor, og som vedrører adgangen til at foretage kontrolbesøg og andre tvangsindgreb i tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold.

I den forbindelse anfører Gorm Toftegaard Nielsen, at der med lovforslaget lægges op til, at lovforslagets § 9 i forhold til retsplejelovens regler om ransagning af lokaliteter mv. skal have et udvidet anvendelsesområde med hensyn til, hvilke lokaliteter der falder inden for bestemmelsen. Ifølge Gorm Toftegaard Nielsen må det således bl.a. antages, at miljømyndighedernes tilstedeværelse på en privatejet mark vil være omfattet af lovforslagets § 9 med den konsekvens, at dette vil medvirke til at forringe miljømyndighedernes mulighed for at foretage tilsynsvirksomhed.

Hertil bemærkes følgende

a. Bestemmelsen i lovforslagets § 1 om lovens anvendelsesområde har følgende formulering

»§ 1. Lovens kapitel 2 og 3 finder anvendelse ved tvangsindgreb, som foretages af den offentlige forvaltning uden for strafferetsplejen, og som består i

1) husundersøgelse eller

2) undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer.

Stk. 2. Lovens kapitel 3 finder også anvendelse ved tvangsindgreb, som foretages af den offentlige forvaltning uden for strafferetsplejen, og som består i

1) undersøgelse af andre lokaliteter,

2) undersøgelse eller beslaglæggelse af andre genstande,

3) brud på meddelelseshemmeligheden eller

4) eftersyn eller anden undersøgelse af personer.

Stk. 3. Lovens kapitel 4 finder anvendelse i tilfælde, hvor der i lovgivningen mv. er fastsat pligt til at meddele oplysninger til den offentlige forvaltning.

Stk. 4. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at loven helt eller delvis skal gælde for nærmere angivne selskaber, institutioner, foreninger mv., som ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning, i det omfang de pågældende ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelser til at anvende tvangsindgreb eller oplysningspligter som nævnt i stk. 1-3.

Stk. 5. Stk. 1 og 2 omfatter ikke tvangsindgreb, som foretages efter indhentet retskendelse.«

b. Som det fremgår, fastsætter lovforslagets § 1, stk. 1 , at lovens kapitel 2 og 3 – det vil sige §§ 2-9 – omfatter tvangsindgreb, som foretages uden for strafferetsplejen, og som består i 1) husundersøgelse eller 2) undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer.

Udtrykket »husundersøgelse« omfatter efter lovforslagets bemærkninger private lokaliteter, som anvendes til beboelse, samt andre rum, der ikke er offentligt tilgængelige som f.eks. fabriks- og lagerlokaler, baglokaler til butikker m.v., garager, stalde og lader. Det forudsættes desuden i lovforslagets bemærkninger, at udtrykket også omfatter undersøgelse af rum mv. i befordringsmidler, i det omfang de kan siges at være sidestillet med beboelsesrum som f.eks. kahytsrum på et skib og soverum i lastbiler.

Udtrykket »undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer« omfatter efter lovforslagets bemærkninger enhver rådighedsberøvelse og undersøgelse af private notater, forretningspapirer, regnskaber, protokoller, logbøger og lignende. Det gælder, hvad enten de pågældende oplysninger mv. findes i papirform eller elektronisk form. Legitimationspapirer og andre papirer som f.eks. pas og kørekort, der er udstedt af en offentlig myndighed og er beregnet til forevisning, er ikke omfattet.

Herudover fastsættes det i lovforslagets § 1, stk. 2 , at lovforslagets kapitel 3 – det vil sige § 9 – også finder anvendelse ved 1) undersøgelse af andre lokaliteter, 2) undersøgelse eller beslaglæggelse af andre genstande, 3) brud på meddelelseshemmeligheden og 4) eftersyn eller anden undersøgelse af personer.

Med formuleringerne »undersøgelse af andre lokaliteter« og »undersøgelse eller beslaglæggelse af andre genstande« sigtes ifølge bemærkningerne til de ransagnings- og beslaglæggelsestilfælde i retsplejeloven, der falder udenfor lovforslagets § 1, stk. 1, der er omtalt ovenfor.

Udtrykket »undersøgelse af andre lokaliteter« – altså andre lokaliteter end dem, der er omfattet af lovforslagets § 1, stk. 1, jf. ovenfor – omfatter således efter lovforslagets bemærkninger bl.a. undersøgelse af udendørs lokaliteter som f.eks. haver, marker, gårdspladser og byggepladser samt en række lokaliteter, hvortil der er almindelig offentlig adgang som f.eks. butikslokaler og visse kontorlokaler. Udenfor falder derimod lokaliteter, der har til hovedformål at tjene som egentligt opholdssted for et offentligt publikum mv., herunder restaurationslokaler.

Omfattet af udtrykket »andre genstande« – altså andre genstande end dem, der er omfattet af lovforslagets § 1, stk. 1, jf. ovenfor – er bl.a. transportmidler. Som eksempel herpå kan nævnes undersøgelse af en bils bagagerum samt undersøgelse af lasten i et skib eller en lastbil.

»Beslaglæggelse af andre genstande« omfatter enhver form for rådighedsberøvelse af de pågældende genstande.

»Brud på meddelelseshemmeligheden« – der i grundlovens § 72 betegnes »brud på post-, telegraf- og telefonhemmeligheden« – foreligger, når der er truffet foranstaltninger med henblik på at opnå kendskab til indholdet af en meddelelse eller foranstaltninger med henblik på at få oplyst, om en sådan meddelelse overhovedet er afsendt. Der kan f.eks. være tale om undersøgelse af breve og pakker eller aflytning af telefon eller anden telekommunikation, jf. bemærkningerne til lovforslagets § 1, stk. 2.

»Eftersyn eller anden undersøgelse af personer« omfatter ifølge lovforslagets bemærkninger de legemsindgreb, der også er omfattet af retsplejelovens kapitel 72, herunder f.eks. besigtigelse af legemets ydre, visitation af tøj, som den pågældende er iført, samt nærmere undersøgelse af legemet.

c. Den ovenstående beskrivelse omfatter som anført de former for tvangsindgreb, der falder inden for anvendelsesområdet for lovforslagets § 9, som regulerer adgangen til at foretage tvangsindgreb, hvis der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold.

Som det fremgår, omfatter bestemmelsen bl.a. undersøgelse af beboelseslokaler, butikslokaler og udendørs lokaler som f.eks. byggepladser. Uden for anvendelsesområdet falder lokaliteter, der har til hovedformål at tjene som egentligt opholdssted for et offentligt publikum mv., herunder restaurationslokaler.

Bestemmelsen i lovforslagets § 9 bygger – sådan som der bl.a. er redegjort for i besvarelsen af spørgsmål nr. 15-18 – på hensynet til ikke at omgå retsplejelovens regler om adgangen til at foretage ransagning, beslaglæggelse m.v. ved behandlingen af en straffesag.

I overensstemmelse med, at der er denne sammenhæng mellem på den ene side lovforslagets § 9 og på den anden side retsplejelovens regler om ransagning, beslaglæggelse m.v., tilsigter lovforslagets § 1, stk. 1 og 2, at afgrænse anvendelsesområdet for lovforslagets § 9 således, at denne bestemmelse omfatter de former for tvangsindgreb, der anses for ransagning, beslaglæggelse mv. efter retsplejeloven.

d. Som omtalt i Gorm Toftegaard Nielsens artikel giver retsplejelovens regler, forarbejderne til disse regler, retspraksis og den juridiske litteratur ikke i alle tilfælde et fuldstændigt entydigt billede af, om en myndigheds disposition vil have karakter af en ransagning efter retsplejeloven. Der kan således være særlige tilfælde, hvor det kan give anledning til tvivl, om en myndighedsdisposition er omfattet af retsplejelovens regler om ransagning, og hvor hverken retspraksis eller den juridiskelitteratur indeholder en præcis afklaring af spørgsmålet. Gorm Toftegaard Nielsen anfører i den forbindelse bl.a., at retsplejelovens regler ikke kan fortolkes således, at politiets tilstedeværelse i en privat have altid vil udgøre en ransagning. Om dette er tilfældet må afhængige af omstændighederne, således at et indgreb, der f.eks. består i, at politiet begynder at grave i en privat have, kan være omfattet af retsplejelovens ransagningsregler.

I forbindelse med sin omtale af spørgsmålet nævner Gorm Toftegaard Nielsen bl.a. Strafferetsplejeudvalgets betænkning nr. 1159/1989. De gældende regler i retsplejeloven bygger på denne betænkning, hvor det om afgræsningen af, hvilke indgreb der kan anses for ransagning, bl.a. er anført (betænkningen, side 43)

»Ikke alle politiets undersøgelser af husrum, andre lokaliteter eller genstande kan anses som egentlige ransagninger. Kun undersøgelser, der har karakter af straffeprocessuelle tvangsindgreb, er, som tidligere nævnt, ransagninger. Hermed er det teoretiske udgangspunkt givet. Problemet er imidlertid, hvorledes man nærmere skal beskrive og fastlægge grænsen mellem de undersøgelser, der er ransagninger og dermed reguleret af reglerne herom, og de undersøgelser, der ikke udgør strafbare indgreb i nogens interessesfære og derfor ikke er undergivet særskilt regulering. Hvor går den »nedre grænse« for ransagning?

Spørgsmålets besvarelse har en række praktiske konsekvenser. Både i de gældende regler i retsplejeloven og i udvalgets lovudkast findes en ret detaljeret regulering af ransagning, Hvis en undersøgelse må anses som en egentlig ransagning, skal disse regler være opfyldt. Det drejer sig om, hvem der har kompetence til at tillade indgrebet, om eventuel indhentelse af formeligt samtykke fra indehaveren eller efterfølgende godkendelse af retten, om betingelserne for indgrebet samt om den formelle fremgangsmåde ved indgrebets foretagelse, herunder tilkaldelse af vidner og underretning af indehaveren. Ligger undersøgelsen under den »nedre grænse«, falder alle disse krav væk..

Navnlig ved undersøgelser af fast ejendom kan der foreligge en række tilfælde, hvor det er tvivlsomt, om undersøgelsen ligger over eller under den nedre grænse for ransagning: Er politiets undersøgelse i en privatejet skov, eventuelt for at finde nedgravede koster, en ransagning? Kan politiet uden at iagttage ransagningsreglerne foretage eftersyn på private gårdspladser, parkeringsområder og lignende, hvor man har mistanke om, at en forbrydelse kan have fundet sted? Skal politiet, når en forbryder forfølges gennem private haver, overholde ransagningsreglerne, det vil navnlig sige indhente efterfølgende samtykke fra ejerne? Kan politiet – uden at der foreligger ransagning – foretage eftersyn af opgange, vestibuler og fællesarealer i et boligkompleks, hvor man har mistanke om, at en eftersøgt person opholder sig?

Ved besvarelsen af disse spørgsmål må man se på, hvorvidt politiets adfærd – uden at være særligt hjemlet som ransagning – ville udgøre en strafbar krænkelse af de personer, der har rådighed over de pågældende arealer. De relevante straffebud indeholder imidlertid ikke nogen skarp angivelse af, hvornår der foreligger en strafbar krænkelse af andres enemærker. Straffelovens §§ 263 og 264 taler således om den, der ”uberettiget” skaffer sig adgang til andres gemmer, til fremmed hus eller andet ikke frit tilgængelig sted. Mark- og vejfredslovens § 17 taler om den, der »uden ejerens tilladelse eller anden hjemmel« færdes på anden mands grund. Og politivedtægtens § 16 taler om, at »uvedkommende« ikke må tage ophold på trapper, i porte, i opgange, gårde, haver, køretøjer etc. Det fremgår af disse formuleringer, at formålet med at skaffe sig adgang til andres enemærker er af væsentlig betydning ved vurderingen af, om der foreligger et strafbart forhold

Herefter må det antages, at politiet er berettiget til – uden at der foreligger egentlig ransagning – at skaffe sig adgang til og foretage iagttagelser på private områder i hvert fald i samme omfang, som udenforstående privatpersoner kan gøre det straffrit. Derudover må politiet på grund af de særlige kvalificerede formål, som det varetager – både efterforskningsmæssige formål og som uanmodet forretningsfører (»negotiorum gestor«) for ejeren af den lokalitet, hvor en forbrydelse eller en ulykke måske er ved at finde sted eller har fundet sted – have udvidet adgang til at foretage eftersyn af sådanne områder, som vel ikke er offentligt tilgængelige, men hvor politiets tilstedekomst for at løse dets opgaver er til ringe ulempe for ejeren eller snarere er til betryggelse for denne. På dette grundlag må det antages, at de ovenfor side 43, 2. afsnit, [det vil sige i nærværende citats 3. afsnit], rejste spørgsmål alle må besvares derhen, at politiets undersøgelser og skaffen sig adgang til de pågældende steder ikke har karakter af ransagning. På samme måde må det antages, at politiet kan undersøge en henkastet tegnebog eller en på et usædvanlig sted efterladt og formentlig brugsstjålet bil for at finde eventuelle spor af en forbrydelse, uden at et sådant eftersyn kan betegnes som en ransagning.

Udvalget har overvejet, om man bør søge at opstille særlige regler, der præciserer den nedre grænse for ransagning. Udvalget er dog veget tilbage herfor, idet vurderingen i hvert enkelt tilfælde må afhænge af de konkrete omstændigheder, herunder ejerens interesse i at værne sine enemærker mod andres indtrængen og politiets formål med at skaffe sig adgang samt arten og omfanget af den undersøgelse, der agtes foretaget. Der er således en afgørende forskel imellem f.eks. om politiet flygtigt gennemser en række private forhaver for at se om en bankrøver, der er løbet forbi, har kastet sin overtrækstøj og sit våben ind i en have, og på den anden side, om politiet giver sig til at grave i en privat forhave for at lede efter nedgravede koster eller narkotika. Hvis politiet har en vis mistanke mod ejeren af det pågældende område, taler dette i retning af at kræve de formelle ransagningsregler opfyldt.

Efter udvalgets opfattelse bør den endelige fastlæggelse i hvert enkelt tilfælde af den nedre grænse for ransagning overlades til praksis, herunder eventuelt retspraksis f.eks. på grundlag af en klage efter retsplejelovens § 746. Medvirkende for udvalget ved denne indstilling har det været, at de gældende regler om ransagning, der heller ikke fastlægger den nedre grænse, ikke i praksis har givet anledning til tvister og klager af betydning.«

I overensstemmelse med det, der er anført om retsplejelovens regler om ransagning, lægges der med lovforslaget § 9 – om adgangen til at foretage tvangsindgreb, hvis der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold – ikke op til, at en myndigheds tilstedeværelse på f.eks. en privat mark eller i en privatejet skov, have eller lignende nødvendigvis vil udgøre et tvangsindgreb omfattet af bestemmelsen. For at forholdet vil falde inden for anvendelsesområdet for denne bestemmelse, skal der således efter ordlyden af og bemærkningerne til lovforslagets § 1 være tale om en »undersøgelse«.

Vurderingen af, om der foreligger en »undersøgelse«, vil – ligesom med hensyn til retsplejelovens ransagningsregler – bero på de konkrete omstændigheder i det enkelte tilfælde, hvor en myndighed er til stede i et privatejet mark- eller skovområde, en privatejet have eller lignende.

I denne vurdering vil bl.a. indgå karakteren og omfanget af de foranstaltninger, der skal foretages – herunder om myndigheden i forbindelse med sin tilstedeværelse skal foretage foranstaltninger i form af f.eks. nærmere at kontrollere bestemte forhold på det pågældende område. Desuden vil den omstændighed, at myndigheden i det pågældende tilfælde kan have en vis mistanke mod ejeren af det pågældende område om, at der er begået en strafbar lovovertrædelse – i lighed med de synspunkter, der er anført i ovennævnte citat fra Strafferetsplejeudvalgets betænkning – tale i retning af at anse myndighedens tilstedeværelse for et tvangsindgreb omfattet af lovforslagets § 9.

Der er imidlertid grund til at fremhæve, at det nævnte spørgsmål om den præcise afgrænsning af anvendelsesområdet for lovforslagets § 9 efter Justitsministeriets opfattelse ikke vil have nogen væsentlig praktisk betydning.

Det skyldes, at myndighederne efter lovforslagets § 9, stk. 2, fortsat vil kunne udføre sin tilsyns- og kontrolopgaver også i de situationer, hvor den omtalte vurdering indebærer, at man i de omhandlede mistanketilfælde er inden for anvendelsesområdet for lovforslagets § 9, stk. 1. Der kan i den forbindelse henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 15-18, hvor der er nærmere redegjort for, at myndighederne også i sådanne situationer kan udføre tilsyns- og kontrolopgaver, såfremt der er anledning til det med henblik med henblik på behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Hvad enten myndigheden i det enkelte tilfælde er »inde i« lovforslagets § 9 eller ej, kan myndigheden således gennemføre kontrolforanstaltninger m.v., hvis det er et sagligt led i udførelsen af myndighedens tilsyns– og kontrolopgaver.

3. Lovforslagets § 10, herunder identifikation

Gorm Toftegaard Nielsen finder ikke, at der i relation til lovforslagets § 10 om mistænkte personers ret til ikke at udtale sig bør ske identifikation mellem på den ene side en juridisk person (f.eks. et aktie- eller anpartsselskab), som mistænkes for et strafbart forhold, og på den anden side fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, herunder bl.a. ansatte.

Hertil bemærkes, at dette spørgsmål om identifikation er behandlet nærmere bl.a. i Retssikker-hedskommissionens betænkning, side 148 ff, samt i pkt. 4.2.4 og 4.3.4 i lovforslagets bemærkninger. Som det fremgår heraf, har Retssikkerhedskommissionen beskrevet to mulige modeller.

Den ene model indebærer, at der skal ske identifikation mellem den juridiske person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, såfremt der foreligger konkret mistanke om, at der er begået en lovovertrædelse, som kan medføre straf for den juridiske person som sådan.

Den anden model indebærer, at der kun skal ske identifikation mellem den mistænkte juridiske person og en enkelt person fra virksomhedens ledelse (den processuelle repræsentant), hvorimod andre fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, herunder ansatte, behandles som tredjemænd (vidner).

Anvendes den førstnævnte model med fuld identifikation vil fysiske personer med tilknytning til en juridisk person, som mistænkes for en strafbar lovovertrædelse, således ikke kunne pålægges at afgive oplysninger til myndigheden, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse, jf. lovforslagets § 10, stk. 1. Anvendes den anden model, vil fysiske personer med tilknytning til den juridiske person derimod kunne pålægges at afgive oplysninger til myndigheden, hvis det sker med henblik på andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. lovforslagets § 10, stk. 2.

I Retssikkerhedskommissionens betænkning (side 152) anføres det, at der kan argumenteres for begge de nævnte modeller, og at der således er tale om et spørgsmål, der kan give anledning til betydelig tvivl.

Justitsministeriet er enig i dette og har derfor som omtalt i pkt. 4.3.4 i lovforslagets bemærkninger ved valget mellem de pågældende modeller måttet foretage en samlet afvejning af forskellige fordele og ulemper ved hver af modellerne.

Denne samlede afvejning har medført, at der i lovforslaget lægges op til en ordning med fuld identifikation, således at der i relation til lovforslagets § 10 som udgangspunkt skal ske identifikation mellem på den ene side en mistænkt juridisk person og på den anden side fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, herunder ansatte.

Justitsministeriet har i den forbindelse som anført i lovforslagets bemærkninger bl.a. lagt vægt på, at anvendelse af kommissionens anden model – hvorefter der alene skulle ske identifikation mellem den juridiske person og en enkelt person fra den juridiske persons ledelse (den processuelle repræsentant) – kunne indebære vanskelige afgrænsningsspørgsmål, idet en forvaltningsmyndighed i forbindelse med spørgsmålet om anvendelse af en oplysningspligt i så fald skulle vurdere, hvorvidt der var tale om en fysisk person, som under en eventuel senere straffesag mod den juridiske person ville blive tillagt beføjelser som processuel repræsentant. Hertil kommer, at størstedelen af de eksisterende oplysningspligter ikke alene omhandler adgangen til at kræve oplysninger meddelt mundtligt, men også indebærer, at oplysninger enten af egen drift eller efter begæring fra myndigheden skal indsendes til den pågældende myndighed. I sådanne situationer ville det efter Justitsministeriets opfattelse være uhensigtsmæssigt at lade spørgsmål om anvendelse af oplysningspligten afhænge af, hvilken eller hvilke fysiske personer i virksomheden der står for at sende oplysningerne til myndigheden.

I øvrigt kan der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 3 og 36, hvor den problemstilling, der vedrører identifikation mellem en mistænkt juridisk person og dens ansatte mv., ligeledes er nærmere omtalt.

Spørgsmål 57

Ministeren bedes bekræfte, at lovforslaget om retssikkerhed på kontrolområdet ikke indebærer forringelse i kontrolmulighederne på miljøområdet.

Svar fra miljøministeren

Som jeg oplyste under samrådet d. 23. marts 2004, svarer de fleste af lovforslagets procedureregler til, hvad der er normal praksis på miljøområdet i dag.

Varslingsreglen i § 5 vil dog medføre ændringer af praksis i et vist omfang, men heller ikke denne bestemmelse vil forringe myndighedernes muligheder for at opdage overtrædelser af reglerne eller for at gribe ind over for akut forurening, da der i lovforslaget er hjemmel til at undlade varsling i de tilfælde, hvor der er væsentlige hensyn, der taler imod varsling.

Med hensyn til forholdet mellem miljømyndigheder og politiet må det, som jeg oplyste i svaret på samrådsspørgsmål A, forventes, at man i almindelighed på miljøområdet vil kunne fortsætte den praksis, man hidtil har haft med hensyn til arbejdsdelingen mellem miljømyndigheder og politiet, og at der dermed ikke vil ske en forringelse af kontrolmulighederne.

I de fleste tilfælde vil oplysningspligterne – også med forslaget til § 10 – kunne anvendes som i dag. Som jeg oplyste i svaret på samrådsspørgsmål A, afviger den nuværende praksis på miljøområdet imidlertid formentlig på visse punkter fra den retstilstand, der vil følge af § 10, idet miljømyndighederne i visse tilfælde anvender oplysningspligter i videre omfang, end de vil kunne efter § 10.

Dette er baggrunden for det analysearbejde, der skal belyse, om der vil være et behov for at justere tilsyns- og håndhævelsesreglerne i miljølovgivningen og de vejledninger, der gælder på området. Jeg kan i øvrigt vedrørende dette henvise til mit svar på spørgsmål 64.

Spørgsmål 61

Efter lovforslagets § 9, stk. 2, kan myndighedernes tvangsmæssige tilvejebringelse af oplysninger fra en juridisk eller fysisk person, der med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse, alene gennemføres til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. stk. 1.

Af § 10, stk. 1, fremgår det, at hvis der foreligger en konkret mistanke om, at en fysisk eller juridisk person har begået en strafbar lovovertrædelse, kan oplysninger alene søges tilvejebragt, hvis det (på forhånd) kan udelukkes, at oplysningerne kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.

Vil ministeren redegøre for sammenhængen mellem og forskellen på § 9, stk. 2, og § 10, stk. 1, herunder sondringen mellem rimelig grund til mistanke og konkret mistanke?

Svar fra justitsministeren

1. Lovforslagets § 9 bygger – sådan som der bl.a. er redegjort for i besvarelsen af spørgsmål nr. 15-18 – på hensynet til ikke at omgå retsplejelovens regler om adgangen til at foretage ransagning, beslaglæggelse mv. ved behandlingen af en straffesag.

Synspunktet bag lovforslagets § 9 er således, at forvaltningsmyndigheder ikke bør kunne omgå retsplejelovens regler ved – med det formål at få fat i oplysninger til brug for spørgsmål om fastsættelse af straf – at anvende andre regler i lovgivningen (f.eks. arbejdsmiljølovgivningen), der ikke på samme måde som retsplejelovens regler varetager de særlige retssikkerhedsmæssige hensyn, der gør sig gældende, når en person mistænkes for at have begået et strafbart forhold.

I overensstemmelse hermed indebærer lovforslagets § 9, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, at en myndighed i tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, kan gennemføre et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb, hvis formålet er at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Som det fremgår, finder bestemmelsen anvendelse, hvis der foreligger rimelig grund til mistanke om en strafbar lovovertrædelse.

På baggrund af den nævnte sammenhæng mellem på den ene side lovforslagets § 9 og på den anden side retsplejelovens regler om ransagning, beslaglæggelse mv. er det således fundet mest hensigtsmæssigt i § 9, stk. 1, at anvende udtrykket »med rimelig grund mistænkes for«, der også anvendes i retsplejelovens § 794, stk. 1, nr. 1, om mistankegrundlaget i ransagningssager og i retsplejelovens § 802, stk. 1, nr. 1, om mistankegrundlaget i beslaglæggelsessager (i de sidstnævnte bestemmelser anvendes således udtrykket »med rimelig grund er mistænkt for«).

Det forhold, at der anvendes samme udtryk som i retsplejeloven begrænser ikke adgangen til at foretage ransagning mv. inden for strafferetsplejen efter retsplejelovens regler.

I tilknytning hertil bemærkes, at der ikke bør kunne opstå situationer, hvor den pågældende forvaltningsmyndighed vil være afskåret fra selv at tilvejebringe fornødne oplysninger med hjemmel i lovgivningen på det enkelte område, men hvor det materiale, der foreligger, samtidig er så generelt og ukonkret, at det ikke er muligt at vurdere, om der er grundlag for iværksættelse af straffeprocessuelle indgreb efter retsplejeloven som f.eks. beslaglæggelse.

Det er således denne afgrænsning i forhold til retsplejelovens regler, der gives udtryk for, når det i bemærkningerne til lovforslagets § 9, stk. 1, er anført, at en forvaltningsmyndighed er berettiget til at anvende sine beføjelser efter særlovgivningen med henblik på at fremskaffe oplysninger i det omfang, det må anses for nødvendigt for, at myndigheden kan vurdere, om der er tale om en sag, som bør overgives til politiet, og for, at politiet kan vurdere, om der – også ud fra ressourcemæssige hensyn – er fornødent grundlag for at iværksætte strafferetlig efterforskning.

2. Lovforslagets § 10, stk. 1, fastslår, at oplysningspligter i lovgivningen m.v. ikke gælder for en person i tilfælde, hvor der er konkret mistanke om, at vedkommende har begået et strafbart forhold, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, der søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.

Om udtrykket »konkret mistanke« i lovforslagets § 10, stk. 1, er det i bemærkningerne til bestemmelsen bl.a. anført, at det som udgangspunkt må være afgørende, om myndighedens mistanke er så stærk, at der ville være grundlag for inden for strafferetsplejen at rejse en sigtelse eller at tillægge vedkommende en sigtets rettigheder.

I modsætning til lovforslagets § 9 skal § 10 bl.a. ses på baggrund af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvorefter en person, som i konventionens forstand er anklaget for en forbrydelse, har ret til ikke at udtale sig om den påståede forbrydelse og til ikke at blive tvunget til at medvirke til at opklare den påståede forbrydelse, jf. bl.a. pkt. 4.2.2. i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Når udtrykket »konkret mistanke« er valgt i lovforslagets § 10, stk. 1, skal det bl.a. ses i sammen-hæng med, at der i forbindelse med behandlingen af spørgsmålet om forbud mod selvinkriminering – herunder bl.a. betydningen af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – i nyere lovgivningspraksis har været en tendens til at anvende dette eller lignende udtryk om det mistankegrundlag, der skal foreligge, inden en myndighed kan være afskåret fra at pålægge en person pligt til at meddele visse oplysninger. Der kan herved f.eks. henvises til forarbejderne til L 248/1999 forslag til lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet (Folketingstidende 1999-2000, tillæg A, s. 6896), L 106/2004 forslag til lov om ændring af byggeloven og planloven og lov om statens byggevirksomhed (Folketingstidende 2003-04, tillæg A, s. 3784) samt L 145/2004 forslag til lov om skove (Folketingstidende 2003-04, tillæg A, s. 5278).

3. Det forhold, at der i § 9 og § 10 ikke anvendes en fuldstændig ens formulering af, hvilke mistankegrundlag der skal foreligge for at være »inde i« den enkelte bestemmelse, indebærer, at der kan være tilfælde, hvor der vil kunne foreligge en »konkret mistanke« i § 10’s forstand, uden at bestemmelsen i § 9 (endnu) finder anvendelse. I lovforslagets bemærkninger til § 10 anføres det således bl.a.

»At en myndighed fra det tidspunkt, hvor der foreligger en konkret mistanke, som udgangspunkt ikke længere kan anvende en oplysningspligt, er ikke i sig selv ensbetydende med, at myndigheden vil være afskåret fra at anvende andre kontrolbeføjelser, herunder tvangsindgreb, selv om dette sker med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af spørgsmål om straf. Myndigheden vil således – som anført i bemærkningerne til lovforslagets § 9 – kunne gennemføre eller fortsætte et kontrolbesøg, indtil der i givet fald er tilvejebragt visse nærmere konkretiserede oplysninger om karakteren og omfanget af det eller de forhold, som mistanken angår, således at der foreligger oplysninger, som kan danne grundlag for, at en person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse, jf. nærmere bemærkningerne til bestemmelsen i lovforslagets § 9, stk. 1, ovenfor.

Der kan således efter omstændighederne forekomme tilfælde, hvor en myndigheds beføjelser til at anvende en oplysningspligt over for en mistænkt person ophører på et tidligere tidspunkt end det tidspunkt, hvor myndigheden må afstå fra at gennemføre tvangsindgreb over for den mistænkte med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for en eventuel straffesag.

Hvis f.eks. skattemyndighederne i forbindelse med et kontrolbesøg i en virksomhed konstaterer, at der sælges ulovligt importerede varer, og der i den forbindelse opstår en konkret mistanke om, at virksomheden har begået en strafbar overtrædelse af afgiftslovgivningen, må skattemyndighederne afstå fra at benytte en oplysningspligt over for den mistænkte med henblik på at tilvejebringe oplysninger, der kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. Skattemyndighederne vil imidlertid i det pågældende eksempel være berettiget til at fortsætte kontrolbesøget, indtil der er foretaget en optælling af antallet af ulovligt importerede varer og dermed tilvejebragt nærmere konkretiserede oplysninger om karakteren og omfanget af den ulovlige import, som mistanken angår.«

Om myndighedernes adgang til at gennemføre og fortsætte kontrolbesøg, selv om der foreligger et sådant mistankegrundlag, at lovforslagets § 9 finder anvendelse, henvises i øvrigt til besvarelsen af spørgsmål nr. 15-18.

Spørgsmål 72

Ministeren bedes bekræfte, at lovforslaget ikke indebærer forringelse i kontrolmulighederne på Arbejdstilsynets område, og at kvaliteten af denne kontrol ikke forringes på grund af lovforslaget.

Svar fra beskæftigelsesministeren

Det er min klare forventning, at alle de situationer, hvor det er nødvendigt for Arbejdstilsynet at kunne fravige hovedreglen om varsling senest 14 dage forud for tvangsindgrebets gennemførelse, er omfattet af undtagelsesbestemmelserne i lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1-5.

Det vil bl.a. gælde screeningsbesøg, jf. min besvarelse af S 4467 og S 4491 (bilag 19).

Det kan imidlertid ikke på forhånd udelukkes, at tilsynsbesøg, der hidtil er foregået uanmeldt, fremover vil skulle varsles, fordi besøget ikke er omfattet af undtagelsesbestemmelserne.

Jeg har i den forbindelse noteret mig, at justitsministeren i sit svar på Retsudvalgets spørgsmål nr. 47 og 51 har tilkendegivet, at hun vil fremsætte ændringsforslag med henblik på en afklaring af, hvordan der skal forholdes med varsling i forhold til de såkaldte »blandede besøg«.

For så vidt angår § 9 om mistanke om en strafbar lovovertrædelse, vil Arbejdstilsynet fortsat altid kunne gennemføre tilsynsbesøget, når formålet er forvaltningsretligt, dvs. at kræve lovliggørelse af forhold, der er i strid med arbejdsmiljølovgivningen.

Allerede i dag aflægger Arbejdstilsynet ikke tilsynsbesøg med henblik på indhentelse af beviser til straffesager, så loven vil på dette punkt ikke få betydning for Arbejdstilsynets kontrolmuligheder.

Arbejdstilsynet er som led i sin forvaltningsvirksomhed forpligtet til at foretage en tilstrækkelig oplysning af sagerne med henblik på at kunne træffe afgørelse, fx i form af et påbud eller et forbud.

Efter bemærkningerne til § 10 finder bestemmelsen ikke anvendelse, hvis det umiddelbart er hensigten alene at afgøre sagen administrativt ved at udstede et forbud eller påbud. Hvis det senere viser sig, at der alligevel bør rejses straffesag, bliver det imidlertid igen relevant at iagttage § 10.

Jeg har i den forbindelse noteret mig, at justitsministeren i sit svar på Retsudvalgets spørgsmål nr. 18 har tilkendegivet, at hun vil fremsætte ændringsforslag, for så vidt angår muligheden for at indhente oplysninger fra andre end den mistænkte.

§ 10 vurderes ikke at få betydning for Arbejdstilsynets mulighed for at udstede administrative bødeforelæg, da bødeforelæg alene bygger på Arbejdstilsynets egne iagttagelser, og dermed ikke på oplysninger fra den mistænkte (arbejdsgiveren og eventuelt ansatte).

§ 10 vurderes heller ikke at få betydning for Arbejdstilsynets muligheder for at indgive politianmeldelser, idet jeg skal bemærke, at Arbejdstilsynet allerede er opmærksom på Menneske-retskonventionens regler om selvinkriminering.

Det er herefter min vurdering, at lovforslaget om retssikkerhed ikke vil indebære forringelser af Arbejdstilsynets muligheder for at udøve sine kontrolfunktioner på landets arbejdspladser.

Spørgsmål 74

Vil ministeren redegøre for, om lovforslaget vil medføre en forringelse af kontrollen på skatteområdet? Der henvises til henholdsvis fødevareministerens svar på spørgsmål herom, jf. L 96 – bilag 29, som klart tager stilling til spørgsmålet om skatteministerens svar på spørgsmål 70, jf. L 96 – bilag 99.

Svar fra skatteministeren

Som jeg har gjort rede for i svaret på spørgsmål nr. 8 den 28. april 2004, jf. L 96 – bilag 16, vil lovforslaget bl.a. indebære, at skatte- og afgiftsmyndighederne skal iagttage visse procedureregler, inden der foretages en udgående kontrol af en skatte- og/eller afgiftspligtig virksomhed. Lovfor-slaget vil også stille krav om et effektivt samarbejde med andre myndigheder f.eks. i spørgsmålet om selvinkriminering.

Det lovgrundlag, som skatte- og afgiftsmyndighedernes kontrolbeføjelser hviler på, herunder adgangen til uden retskendelse at foretage kontrolbesøg i en virksomheds forretningslokaler, berøres imidlertid ikke af lovforslaget, hvorfor skatte- og afgiftsmyndighederne efter min opfattelse har de samme redskaber til at foretage kontrol – også efter lovens vedtagelse. Jeg forventer derfor ikke en forringelse af kontrolmulighederne på skatte- og afgiftsområdet.

Spørgsmål 75

I bemærkningerne til ministerens ændringsforslag, hvorefter ordet »alene« udgår af lovforslagets § 9, stk. 2, er det anført, at forslaget ikke vil ændre ved, at et tvangsindgreb i tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, ikke kan gennemføres med det formål – eller med bl.a. det formål – at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af en straffesag. Kan ministeren i den forbindelse bekræfte, at ændringsforslaget ikke begrænser myndighedernes adgang til med henblik på varetagelsen af sine tilsyns- og kontrolopgaver at foretage kontrolbesøg, selv om der er mistanke om et strafbart forhold.

Svar fra justitsministeren

Justitsministeriet kan bekræfte, at hverken ændringsforslaget, hvorefter ordet »alene« vil udgå af lovforslagets § 9, stk. 2, eller bemærkningerne til ændringsforslaget vil begrænse myndighedernes mulighed for efter lovforslagets § 9 at foretage kontrolbesøg i tilfælde, hvor der er mistanke om et strafbart forhold.

Som det er anført i besvarelsen af spørgsmål nr. 15-18, kan en forvaltningsmyndighed således – uanset at der er mistanke om en strafbar lovovertrædelse – gennemføre et kontrolbesøg, hvis det er naturligt og sagligt begrundet som led i udførelsen af kontrol- og tilsynsopgaver. Ændringsforslaget indebærer ingen ændring heri.

Høringsnotat fra justitsministeren

Kommenteret høringsoversigt om Retssikkerhedskommissionens betænkning nr. 1428/2003 om visse tvangsindgreb og oplysningspligter

1. Indledning

Justitsministeren har den 26. november 2003 fremsat forslag til lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter (L 96). Som anført i pkt. 1 i lovforslagets almindelige bemærkninger bygger lovforslaget på Retssikkerhedskommissionens betænkning nr. 1428/2003 samt høringssvar over betænkningen.

Justitsministeriet har modtaget høringssvar over betænkningen fra følgende myndigheder og organisationer mv.

Præsidenterne for Østre Landsret og Vestre Landsret, Præsidenten for Københavns Byret, præsidenterne for retterne i Århus, Odense, Aalborg og Roskilde, Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Rigsadvokaten, Rigspolitichefen, Foreningen af Politimestre i Danmark, Politifuldmægtigforeningen, Politiforbundet i Danmark, Advokatrådet, Institut for Menneskerettigheder, Datatilsynet, Kommunernes Landsforening, Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune, Dansk Arbejdsgiverforening, Landsorganisationen i Danmark, Finansrådet, Realkreditrådet, Forsikring & Pension, Dansk Industri, Landbrugsraadet, Danmarks Fiskeriforening, Akademikernes Centralorganisation, Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd, Ledernes Hovedorganisation, Sammenslutningen af Landbrugets Arbejdsgiverforeninger, COOP Danmark, Dansk Handel og Service, HTS Interesseorganisationen, Forbrugerrådet, HORESTA, Foreningen af Statsautoriserede Revisorer, Danmarks Rederiforening og Specialarbejderforbundet i Danmark.

2. Generelt

Advokatrådet, Coop Danmark A/S, Danmarks Rederiforening, Dansk Arbejdsgiver-forening, Danmarks Fiskeriforening, Dansk Industri, Forsikring & Pension, Landbrugsrådet og Ledernes Hovedorganisation giver generelt udtryk for en positiv holdning til Retssikkerheds-kommissionens lovudkast.

Den Danske Dommerforening har ikke generelle bemærkninger til betænkningen.

Præsidenten for Københavns Byret, Præsidenten for Retten i Århus, Præsidenten for Retten i Ålborg, Præsidenten for Retten i Odense og Præsidenten for Retten i Roskilde tilslutter sig Den Danske Dommerforenings udtalelse.

Dommerfuldmægtigforeningen tilslutter sig forslaget.

Forbrugerrådet, Institut for Menneskerettigheder, Dansk Handel & Service, Realkreditrådet, Sammenslutningen af Landbrugets Arbejdsgiverforeninger og Foreningen af Statsautoriserede Revisorer har ikke bemærkninger til betænkningen.

Akademikernes Centralorganisation, Specialarbejderforbundet i Danmark, Funktionær-ernes og Tjenestemændenes Fællesråd tilslutter sig mindretalsudtalelsen fra ét medlem af kommissionen, der udtaler generel kritik af kommissionens lovudkast (betænkningen s. 160f ).

Landsorganisationen i Danmark (LO) udtrykker generel kritik af kommissionens lovudkast og vurderer, at kommissionens lovudkast ikke er forenelig med en række bestemmelser i arbejdsmiljøloven, ILO konvention nr. 81 om arbejdstilsyn og EUs rammedirektiv 89/391/EØF om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet.

Kommunernes Landsforening, Frederiksberg Kommune og Københavns Kommune tilslutter sig den supplerende særudtalelse fra ét medlem af kommissionen (betænkningen s. 159f ).

Specialarbejderforbundet i Danmark finder, at en gennemførelse af kommissionens lovudkast vil forringe myndighedernes muligheder for at udøve tilsyns- og kontrolopgaver på f.eks. det arbejdsmiljøretlige område og på Søfartsstyrelsens område. Forbundet finder endvidere, at kommissionen også burde have behandlet bl.a. spørgsmål om lovudkastets betydning for de enkelte lovområder, sølovens regler om vidneforklaring, besætningsmedlemmers forklaringer til brug for Søfartsstyrelsens rapporter om ulykker på søen og den straffeprocessuelle anvendelse af beviser, der eventuelt tilvejebringes i strid med lovudkastets regler om varsling.

Dansk Industri og Dansk Arbejdsgiverforening tilslutter sig kommissionens betænkning og lovudkast, men påpeger, at væsentlige retssikkerhedsmæssige emner ikke er blevet inddraget i kommissionens arbejde. Retssikkerhedskommissionen har således ikke haft lejlighed til at diskutere anvendelsen af objektivt strafansvar og administrative bødeforlæg inden for bl.a. arbejds-miljøområdet. Dansk Industri og Dansk Arbejdsgiverforening finder, at anvendelsen af disse retsinstrumenter er retssikkerhedsmæssigt betænkelig.

HTS – Handel, Transport og Serviceerhvervene finder, at kommissionen burde have haft til opgave at analysere retssikkerhedsmæssige forhold i bred forstand, herunder bl.a. arbejdsgivernes objektive strafansvar i arbejdsmiljøsager. Herved havde man opnået forslag til en egentlig retssikkerhedsreform, der ikke kun omhandlede visse formelle spørgsmål i forbindelse med administrative tvangsindgreb. HTS finder desuden, at erhvervsorganisationerne i højere grad burde have været inddraget i kommissionens arbejde. Herved kunne man have fået belyst, hvorledes reglerne opleves i praksis af virksomhederne. Efter HTSs opfattelse bør der endvidere indføres adgang til rekurs i de tilfælde, hvor manglende fremskaffelse af oplysninger eller manglende tilstedeværelse ved et kontrolbesøg i sig selv er strafsanktioneret i førstegangstilfælde. En sådan rekursadgang vil ifølge HTS sikre, at virksomhedernes indsigelser bliver bedømt på et så objektivt grundlag som muligt, og at myndighedernes praksis bliver ensartet.

Landbrugsrådet beklager, at kommissoriets afgrænsning ikke har gjort det muligt at behandle en række relevante retssikkerhedsmæssige problemstillinger, herunder f.eks. udendørs kontrol, kontrolbesøg i medfør af EU-retten, administrative bøder og objektivt strafansvar. Landbrugsrådet anfører videre, at lovudkastet giver mulighed for en række undtagelser til de retssikkerhedsmæssige tiltag. Landbrugsrådet forventer, at disse undtagelser vil blive anvendt med tilbageholdenhed.

Danmarks Fiskeriforening beklager, at kommissionen ikke har inddraget tvangsindgreb, der gennemføres i medfør af EU-retten, i kommissionens overvejelser. Regeringen bør efter Fiskeriforeningens opfattelse arbejde for, at disse tvangsindgreb, der har stor betydning for fiskerierhvervet, lever op til intentionerne i kommissionens lovudkast.

Advokatrådet påpeger, at betænkningen ikke indeholder overvejelser om forvaltningens adgang til at meddele offentligheden oplysninger om resultatet af kontrolbesøg hos virksomheder m.v. Efter Advokatrådets opfattelse er der behov for at fastsætte regler herom. Advokatrådet anbefaler desuden, at det endelige lovforslag indeholder en redegørelse om, hvorvidt de nugældende regler om tvangsindgreb og oplysningspligter er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.

Forsikring & Pension påpeger, at de foreslåede regler om forudgående underretning af virksomhederne m.v. om forestående tvangsindgreb ikke bør føre til, at kravene til det grundlag, hvorpå myndighederne træffer beslutning om gennemførelse af tvangsindgreb, slækkes. Forsikring & Pension finder endvidere, at opfyldelsen af målsætningen om øget retssikkerhed afhænger af, hvorledes lovudkastets regler vil blive anvendt i praksis. Der bør derfor inden gennemførelse af kommissionens lovudkast foretages en nøje analyse af myndighedernes forventede praksis og fremgangsmåde samt en analyse af, hvilken betydning regelsættet vil få for effektiviteten og retshåndhævelsen.

Foreningen af Politimestre i Danmark finder, at der inden gennemførelse af kommissionens forslag bør foretages en nøjere undersøgelse af lovforslagets betydning for myndighedernes kontrolmuligheder. Der er således tale om et forslag til lovgivning, der ikke kendes i de lande, som Danmark sædvanligvis sammenligner sig med.

Af regeringsgrundlaget fra 2001 fremgår det, at regeringen vil nedsætte en retssikkerheds-kommission med henblik på at forbedre borgernes og virksomhedernes retssikkerhed i tilfælde, hvor offentlige myndigheder kan opnå adgang til private boliger og virksomheder samt i tilfælde, hvor borgere og virksomheder er forpligtet til at meddele visse oplysninger til det offentlige.

På den baggrund nedsatte justitsministeren i februar 2002 Retssikkerhedskommissionen, der bl.a. fik til opgave at udarbejde udkast til et samlet regelsæt, der fastlægger retningslinjer for myndighedernes adfærd i forbindelse med gennemførelse af tvangsindgreb af den omhandlede karakter, og udarbejde udkast til regler, der kan afklare, hvilken nærmere retsstilling borgeren har, og hvilke retsgarantier som skal gælde, hvis der i tilknytning til myndighedernes virksomhed (f.eks. under gennemførelsen af et kontrolbesøg) opstår spørgsmål om, hvorvidt den pågældende borger har begået en lovovertrædelse, som kan medføre straf.

Retssikkerhedskommissionen har ikke haft til opgave at behandle andre spørgsmål f.eks. om objektivt strafansvar og administrative bødeforlæg inden for arbejdsmiljølovgivningen. Om der eventuelt kan være behov for at tage sådanne spørgsmål op, må efter Justitsministeriets opfattelse vurderes i andre sammenhænge, herunder ved eventuelle overvejelser om lovgivningsinitiativer inden for det enkelte forvaltningsområde.

For så vidt angår forvaltningens adgang til at meddele offentligheden oplysninger, har kommissionen efter kommissoriet i relevant omfang kunnet inddrage spørgsmål herom. Kommissionen har imidlertid ikke fundet anledning til at komme ind på dette spørgsmål. Som anført i pkt. 3.5.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger er det Justitsministeriets opfattelse, at spørgsmål om offentliggørelse af resultater af kontrolbesøg mv. fortsat som udgangspunkt bør afgøres efter de almindelige regler om tavshedspligt, reglerne i persondataloven og de almindelige regler om aktindsigt i offentlighedsloven. I det omfang der findes behov for at fastsætte yderligere regler om adgang til at offentliggøre sådanne oplysninger, må det således efter Justitsministeriets opfattelse som hidtil ske i lovgivningen inden for det enkelte forvaltningsområde.

Som anført i betænkningens pkt. 7.6.3.3.2.5.2 har kommissionen ikke fundet, at myndighedernes beslutninger om tvangsindgreb skal kunne påklages til anden administrativ myndighed. Kommissionen finder bl.a., at indførelsen af en generel klageadgang alene vil have begrænset retssikkerhedsmæssig betydning, idet klageinstansen i en række tilfælde reelt ikke ville have noget at efterprøve (f.eks. hvis der er tale om en stikprøvekontrol). Justitsministeriet er enig heri. Der henvises til pkt. 3.3.12 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Spørgsmål om udendørs kontrol og kontrolbesøg i medfør af EU-retten er behandlet i henholdsvis pkt. 3.1.2.2 og pkt. 7 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Som nævnt ovenfor har Advokatrådet anbefalet, at det endelige lovforslag indeholder en redegørelse om, hvorvidt de nugældende regler om tvangsindgreb og oplysningspligter er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Efter Justitsministeriets opfattelse er der ikke grundlag for at antage, at dansk lovgivning mv. om tvangsindgreb og oplysningspligter er i strid med nugældende internationale forpligtelser, herunder bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Der henvises i øvrigt til pkt. 6.1 om gældende ret i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Herudover kan Justitsministeriet oplyse, at danske forvaltningsmyndigheders anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter i en række tilfælde sker på grundlag af regler, der beror på EU-retlige eller andre internationale forpligtelser. I sådanne tilfælde vil lovforslagets regler i fornødent omfang vige med henblik på, at myndighederne kan leve op til disse forpligtelser. Bl.a. på den baggrund kan det efter Justitsministeriets opfattelse ikke antages, at lovforslagets regler vil være i strid med internationale forpligtelser, herunder f.eks. ILO konvention nr. 81 om arbejdstilsyn eller EU's rammedirektiv 89/391/EØF om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet. Der henvises til pkt. 7 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Justitsministeriet har inden lovforslagets fremsættelse haft indgående drøftelser med en række ministerier om lovforslaget. Hertil kommer, at der i begyndelsen af 2006 – dvs. når loven har været i kraft i et år – vil blive iværksat en evaluering af lovens nærmere betydning for myndighederne, jf. pkt. 9 i lovforslagets almindelige bemærkninger. På den baggrund finder Justitsministeriet ikke, at der er behov for yderligere analyser af lovforslagets betydning for myndighedernes kontrolmuligheder.

Særligt om arbejdsmiljøområdet bemærkes, at der i lovforslaget er taget højde for områdets særlige forhold. Der kan således henvises til pkt. 3.3.9 og 3.3.10, hvoraf det fremgår, at arbejdsmiljølovens § 79, stk. 2, går forud for lovforslagets regler om partshøring og begrundelse. Arbejdstilsynet må således fortsat ikke over for en arbejdsgiver oplyse, at et kontrolbesøg foretages som følge af en klage fra f.eks. en ansat. Der kan endvidere henvises til lovforslagets § 22, som indebærer, at ansatte fortsat vil have en forpligtelse til at give Arbejdstilsynet alle oplysninger, der er nødvendige for udøvelsen af tilsynets kontrolvirksomhed. Der kan endelig henvises til lovforslagets undtagelsesregler i § 5, stk. 4, der bl.a. indebærer, at Arbejdstilsynets kontrolbesøg mv. fortsat kan gennemføres uvarslet, hvis øjemedet med besøget ville forspildes ved forudgående underretning. Et kontrolbesøg kan endvidere ske uden forudgående underretning, hvis det f.eks. er nødvendigt af hensyn til de ansattes sikkerhed og sundhed.

Særligt om søfartsområdet bemærkes, at lovforslagets § 23 indebærer, at et skibs fører og maskinchef mv. fortsat vil have en forpligtelse til give Søfartsstyrelsen oplysninger om ansattes sikkerhed og sundhed om bord. Som anført i pkt. 3.6.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger vil økonomi- og erhvervsministeren herudover efter drøftelse med justitsministeren overveje, om der kan være anledning til at foreslå ændringer i søfartslovgivningen, som giver søfartsmyndighederne mulighed for i visse tilfælde at foretage tvangsindgreb på skibe, selv om betingelserne i lovforslagets § 9 ikke er opfyldt.

3. Adgangen til at foretage tvangsindgreb

HTS finder, at Retssikkerhedskommissionen ikke i tilstrækkeligt omfang har overvejet, om eksisterende hjemler til tvangsindgreb kan ophæves.

Dansk Industri finder, at myndighederne i for mange tilfælde har hjemmel til at foretage ransagning af private hjem uden retskendelse. På den baggrund beklager Dansk Industri, at kommissionen ikke har anbefalet en ophævelse af konkrete hjemmelsbestemmelser.

Frederiksberg Kommune er enig med Retssikkerhedskommissionen i, at der ikke bør indføres krav om forudgående retskendelse i tilfælde, hvor tvangsindgreb er hjemlet af kontrolhensyn eller som oplysningsmiddel (betænkningen side 113f ).

Som anført i pkt. 3.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger har Retssikkerhedskommissionen i forbindelse med sit arbejde anmodet samtlige ministerier om at oplyse, hvilke eksisterende bestemmelser på de enkelte ministeriers område der giver forvaltningsmyndigheder adgang til uden for strafferetsplejen og uden forudgående retskendelse at foretage tvangsindgreb omfattet af grundlovens § 72. Kommissionen har endvidere anmodet om at få oplyst, om bestemmelserne stadig må anses for påkrævede.

De hørte ministerier har – med ganske få undtagelser – vurderet, at de omhandlede bestemmelser er nødvendige i deres eksisterende form. Retssikkerhedskommissionen har ikke fundet grundlag for at tilsidesætte denne vurdering af behovet for de nævnte regler. Kommissionen henviser i den forbindelse til, at effektivitets- og systemhensyn er tungtvejende, og at retssikkerhedshensynet bør varetages igennem processuelle regler.

Justitsministeriet er enig med kommissionens flertal i, at der ikke er grundlag for at tilsidesætte de hørte myndigheders vurdering af behovet for bestemmelser, der hjemler adgang til at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen og uden retskendelse. Der henvises til pkt. 3.2.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

4. Lovudkastets anvendelsesområde (§ 1)

Advokatrådet, Dansk Industri og Dansk Arbejdsgiverforening bemærker, at kommissionens overvejelser har været begrænset til indgreb, der er omfattet af grundlovens § 72, herunder bl.a. undersøgelse af husrum (indendørs ransagning). Det anføres, at lovudkastets retssikkerhedsgarantier bør gælde uanset, om en virksomheds aktiviteter foregår uden- eller indendørs.

Justitsministeriet har i pkt. 3.1.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger behandlet spørgsmålet om, hvorvidt loven anvendelsesområde bør omfatte tvangsindgreb, der ikke er omfattet af grundlovens § 72, herunder bl.a. myndighedernes undersøgelse af udendørs aktiviteter.

Det fremgår heraf, at Justitsministeriet ikke finder, at lovforslagets regler om gennemførelse af tvangsindgreb (lovforslagets kapitel 2) bør finde anvendelse på tvangsindgreb, der falder uden for grundlovens § 72. Med hensyn til lovforslagets regler om borgernes og virksomhedernes retsstilling i tilfælde, hvor der i tilknytning til forvaltningsmyndigheders tvangsindgreb opstår spørgsmål om et strafbart forhold (lovforslagets kapitel 3), er det derimod Justitsministeriets opfattelse, at anvendelsesområdet ikke bør begrænses til de typer af indgreb, der er omfattet af grundlovens § 72. Denne del af lovforslaget omfatter således bl.a. også kontrolbesøg i en virksomheds udendørs lokaliteter. Der henvises nærmere til pkt. 3.1.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

HORESTA finder, at det bør præciseres i et eventuelt lovforslag, om offentligt tilgængelige lokaler som f.eks. restaurationslokaler er omfattet af de foreslåede regler.

Det fremgår af pkt. 3.1.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger samt bemærkningerne til lovforslagets § 1, stk. 1 og 2, i hvilket omfang lovforslaget omfatter offentligt tilgængelige lokaler. Her anføres det bl.a., at lovforslagets kapitel 2 (§2-8) ikke omfatter offentligt tilgængelige lokaler, hvorimod lovforslagets kapitel 3 (§ 9) omfatter visse lokaliteter, hvortil der er almindelig offentlig adgang.

Datatilsynet finder, at det bør præciseres i bemærkningerne til lovforslaget, om de foreslåede regler også skal finde anvendelse på myndighedernes kontrol over for egne ansatte.

Det fremgår af bemærkningerne til lovforslagets § 1, stk. 1, at bestemmelsen ikke omfatter foranstaltninger, som en offentlig forvaltningsmyndighed måtte være berettiget til at foretage i forhold til myndighedens personale.

5. Gennemførelse af tvangsindgreb (§§ 2-8)

Landbrugsrådet støtter kommissionens forslag. Rådet lægger navnlig vægt på, at kommissionens forslag om varsling og begrundelse forud for myndighedernes kontrol- og tilsynsbesøg gør det muligt at indpasse myndighedernes kontrolbesøg m.v. i virksomhedernes dagligdag.

Ledernes Hovedorganisation støtter kommissionens forslag. Særligt finder organisationen det positivt, at lovudkastet indeholder en lovfæstelse af proportionalitetsprincippet samt regler om fremgangsmåden ved forvaltningens gennemførelse af tvangsindgreb.

Danmarks Fiskeriforening lægger stor vægt på, at der i de enkelte sager om tvangsindgreb foretages en konkret vurdering af proportionalitetsprincippet, og at princippet om skånsomhed under myndighedernes gennemførelse af tvangsindgreb får et konkret indhold i fremtiden.

Efter lovforslagets § 2 må tvangsindgreb kun anvendes, hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige, og hvis indgrebet står i rimeligt forhold til formålet med indgrebet (proportionalitetsprincippet).

Lovforslagets § 7 indebærer, at tvangsindgreb skal foretages så skånsomt, som omstændighederne tillader, herunder så vidt muligt uden at forårsage ødelæggelse eller beskadigelse, og uden at indgrebet på grund af tidspunktet for foretagelsen eller den måde, hvorunder det foretages, giver anledning til unødig opsigt.

Danmarks Rederiforening finder, at et effektivt og pålideligt Port State kontrolsystem forudsætter hurtige og uvarslede inspektioner. Danmarks Rederiforening foreslår derfor en modifikation til lovudkastets hovedregel om minimum 14 dages varsel om kontrolbesøg m.v.

Efter lovforslagets § 5, stk. 1, skal parten senest 14 dage inden gennemførelsen af en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb underrettes om beslutningen. Denne frist kan imidlertid fraviges i medfør af lovforslagets § 5, stk. 4, bl.a. hvis øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, såfremt forudgående underretning skulle gives, eller hvis forudgående underretning viser sig umulig eller uforholdsmæssig vanskelig.

Foreningen af Politimestre i Danmark vurderer, at lovudkastets bestemmelser om fremgangsmåden ved gennemførelse af tvangsindgreb vil vanskeliggøre politiets arbejde med restaurationskontrol, og at antallet af kontroller i den forbindelse må forventes at blive mindre.

Det fremgår af lovforslagets bemærkninger til § 1, stk. 1, at bestemmelserne om fremgangsmåden ved gennemførelse af tvangsindgreb (lovforslagets §§ 2-8) ikke omfatter undersøgelse af lokaler, hvortil der er almindelig offentlig adgang, herunder f.eks. restaurationslokaler.

Landsorganisationen i Danmark (LO) bemærker, at lovudkastets hovedregel om forudgående varsling af myndighedernes tvangsindgreb betyder, at Arbejdstilsynets uanmeldte kontrolbesøg fremover skal ske i henhold til lovudkastets undtagelsesregler. LO finder, at dette er et forkert signal at sende til virksomhederne, og at Arbejdstilsynets kontrolvirksomhed som følge heraf kan blive mindre effektiv. LO finder endvidere, at det bør fremgå udtrykkeligt af en eventuel lov, at Arbejdstilsynet ikke over for en arbejdsgiver må oplyse, at et kontrolbesøg foretages på baggrund af en klage fra en ansat m.v.

Med lovforslaget er der efter Justitsministeriets opfattelse taget højde for, at myndighederne – herunder Arbejdstilsynet – også fremover kan foretage uanmeldte kontrolbesøg, hvor det vil være velbegrundet. F.eks. kan Arbejdstilsynet efter lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 1, gennemføre kontrolbesøg uden forudgående varsling, hvis øjemedet med besøget ville forspildes ved forudgående underretning. Desuden indebærer lovforslagets § 5, stk. 4, nr. 2, at Arbejdstilsynet kan gennemføre kontrolbesøg uden forudgående underretning, hvis afgørende hensyn til de ansattes sikkerhed og sundhed taler for det. Der henvises nærmere til pkt. 3.3.9 i lovforslagets almindelige bemærkninger samt bemærkningerne til lovforslagets § 5, stk. 4.

Som anført i pkt. 3.3.9 og 3.3.10.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger finder Justitsministeriet ligesom Retssikkerhedskommissionen, at der på arbejdsmiljøområdet gør sig særlige forhold gældende, og at Arbejdstilsynet derfor heller ikke fremover over for en arbejdsgiver må oplyse, at et kontrolbesøg skyldes en klage. Det forudsættes derfor i lovforslagets bemærkninger, at arbejdsmiljølovens § 79, stk. 2, går forud for lovforslagets regler om forudgående underretning. Justitsministeriet finder det ikke nødvendigt, at dette skrives ind i selve lovteksten. Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til lovforslagets § 5, stk. 2.

Dansk Industri foreslår, at arbejdsmiljølovens § 79 ændres. Bestemmelsen indebærer, at Arbejdstilsynet ikke over for arbejdsgiveren må oplyse, at et kontrolbesøg skyldes en klage. Dansk Industri finder, at der i stedet skal foretages en konkret vurdering af, hvilke oplysninger om baggrunden for et kontrolbesøg der bør tilbageholdes. Dansk Arbejdsgiverforening foreslår, at det som udgangspunkt kun skal være klagerens identitet, der ikke må oplyses over for arbejdsgiveren.

Som anført umiddelbart ovenfor finder Justitsministeriet ligesom Retssikkerhedskommissionen, at der på arbejdsmiljøområdet gør sig særlige forhold gældende, og at Arbejdstilsynet derfor heller ikke fremover over for en arbejdsgiver bør kunne oplyse, at et kontrolbesøg skyldes en klage.

Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd vurderer, at de foreslåede bestemmelser om forudgående underretning om tvangsindgreb vil medføre en længere og mere omfattende sagsbehandling, der kan forhale myndighedernes kontrolforanstaltninger. Rådet finder, at formålet med kontrolforanstaltningerne herved forspildes.

Som anført i pkt. 9.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger er det Justitsministeriets opfattelse, at myndighedernes arbejdsgange mv. vil kunne omlægges på en sådan måde, at de nye sagsskridt, der følger af lovforslaget, vil kunne integreres i sagsbehandlingen uden mærkbart merarbejde. Justitsministeriet lægger i den forbindelse bl.a. vægt på, at en række myndigheder allerede i dag i betydeligt omfang varsler tilsynsbesøg og udarbejder notater om kontrolbesøg mv., at lovforslaget i en række tilfælde, hvor det er velbegrundet, giver mulighed for at fravige kravet om forudgående underretning, og at myndighederne i vidt omfang vil kunne benytte standardskrivelser m.v. i forbindelse med udfærdigelse af f.eks. varslingsskrivelser.

HTS – Handel, Transport og Serviceerhvervene finder, at virksomhederne efterspørger en langt bedre koordinering af de forskellige myndigheders kontrolbesøg, som kan være ressourcekrævende for virksomhederne. I den forbindelse foreslår HTS en tværministeriel koordineringsenhed og en lovfæstet pligt til for myndighederne i videst muligt omfang at gennemføre fælles kontrolbesøg. HTS lægger endvidere vægt på, at lovudkastets regel om forudgående varsling kun undtagelsesvis fraviges.

Som anført i pkt. 3.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger finder Justitsministeriet ligesom Retssikkerhedskommissionen, at hensynet til såvel en effektiv kontrol som at udsætte berørte borgere og virksomheder for mindst mulig gene taler form at de relevante myndigheder i videst muligt omfang har et indbyrdes samarbejde, der giver mulighed for at gennemføre fælles kontrolbesøg. Et sådant samarbejde eksisterer allerede i dag på en række forvaltningsområder. Som eksempel kan nævnes, at Told og Skat og Arbejdsdirektoratet gennemføre fælles kontrolbesøg i virksomheder for at kontrollere, om der udføres »sort« arbejde. Bl.a. på den baggrund finder Justitsministeriet ikke grundlag for at foreslå oprettelse af en tværministeriel koordineringsenhed eller indførelse af et pligtmæssigt samarbejde.

Om adgangen til at anvende lovforslagets undtagelser til reglen om forudgående underretning kan der bl.a. henvises til pkt. 3.3.9.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger, hvor det er anført, at Justitsministeriet forudsætter, at de pågældende undtagelser kun anvendes i det omfang, det kan begrundes i de hensyn, der er angivet i lovforslaget.

Advokatrådet foreslår, at det indføjes i lovforslagets bemærkninger, at proportiona-litetsprincippet tillige gælder, hvor princippet ikke er udtrykkeligt fastsat. I modsat fald kan der være risiko for, at andre love, der ikke indeholder en lovfæstelse af proportionalitetsprincippet, fortolkes således, at princippet ikke finder anvendelse. Efter Advokatrådets opfattelse bør det desuden overvejes at indskrænke mulighederne for at fravige lovudkastets hovedregel om forudgående underretning om myndighedernes gennemførelse af tvangsindgreb. Advokatrådet finder således, at undtagelserne til reglen om forudgående underretning er så bredt formuleret, at de formentlig blive hovedreglen. Endvidere foreslår Advokatrådet, at der bør beskikkes en advokat, såfremt en myndighed agter at anvende tvangsindgreb over for en mistænkt person, og den pågældende ikke på forhånd kan underrettes herom, jf. lovudkastets § 5, stk. 4. I den forbindelse henvises til retsplejelovens §§ 784 og 785 om advokatbeskikkelse ved indgreb i meddelelses-hemmeligheden. Endelig anfører Advokatrådet at lovudkastets § 6, stk. 2, om undtagelsesvis fravigelse af myndighedernes pligt til at forevise legitimation ikke kan tiltrædes. Det må efter rådets opfattelse ikke forekomme, at en offentlig myndighed under udførelsen af et tvangsindgreb kan undlade at forevise legitimation.

Proportionalitetsprincippet er et almindelig anerkendt forvaltningsretligt princip. Justitsministeriet finder derfor ikke anledning til i lovforslagets bemærkninger at fremhæve, at proportiona-litetsprincippet også gælder på andre lovgivningsområder, hvor princippet ikke er udtrykkeligt fastsat.

Efter Justitsministeriets opfattelse er lovforslagets undtagelsesbestemmelser i § 5, stk. 4, om fravigelse af bl.a. underretningspligten udtryk for en hensigtsmæssig balance mellem en effektiv kontrol med virksomhederne mv. og den enkeltes retssikkerhed. Der henvises herved til pkt. 3.3.9.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Justitsministeriet finder ikke grundlag for at foreslå, at der beskikkes en advokat, såfremt en myndighed agter at anvende tvangsindgreb over for en mistænkt person, og den pågældende ikke på forhånd underrettes herom. Det bemærkes herved, at en myndighed efter lovforslaget kun kan foretage et tvangsindgreb mod en mistænkt person, hvis der foreligger et samtykke, eller hvis tvangsindgrebet alene gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. I disse tilfælde er der efter Justitsministeriets opfattelse ikke behov for beskikkelse af advokat. Er formålet med et tvangsindgreb at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af en straffesag, vil retsplejelovens regler om ransagning mv. finde anvendelse, jf. lovforslagets § 9, stk. 1, herunder bl.a. retsplejelovens § 799, som giver mulighed for advokatbeskikkelse i de særlige tilfælde, hvor der kan foretages hemmelig ransagning.

Justitsministeriet finder ligesom Retssikkerhedskommissionen, at der i særlige tilfælde kan opstå situationer, hvor afgørende hensyn taler for, at en forvaltningsmyndighed kan undlade at fremvise legitimation. Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor en part udviser en truende adfærd. I lovforslagets § 6, stk. 2, er det derfor fastsat, at forevisning af legitimation helt eller delvist kan fraviges, hvis afgørende hensyn taler for det.

Frederiksberg Kommune anfører, at proportionalitetsprincippet allerede i dag efterleves af myndighederne, hvorfor kommissionens forslag om lovfæstelse af princippet er uden betydning. Ligeledes finder kommunen, at det foreslåede krav til myndigheder om at foretage tvangsindgreb så skånsomt som muligt er uden betydning, idet myndighedernes tvangsindgreb altid foretages så skånsomt som muligt. For så vidt angår kommissionens forslag om underretning af virksomhederne m.v. forud for et tvangsindgrebs gennemførelse, bemærker kommunen, at forslaget vil medføre øget bureaukrati og mere sagsbehandling. Endelig anfører kommunen i forbindelse med kommissionens forslag om udarbejdelse af rapporter ved konstaterede lovovertrædelser, at der allerede i dag i vidt omfang udarbejdes notater om tilsyns- og kontrolbesøg.

Som anført ovenfor er det Justitsministeriets opfattelse, at der ikke er grundlag for at antage, at lovforslagets regler i kapitel 2 vil medføre et mærkbart merarbejde for forvaltningsmyndighederne.

6. Forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelse af tvangsindgreb (§ 9)

Advokatrådet kan tiltræde kommissionens forslag.

Specialarbejderforbundet i Danmark anfører, at forslaget er meget vidtgående.

Landsorganisationen i Danmark (LO) vurderer, at en gennemførelse af kommissionens lovudkast vil få alvorlige konsekvenser for Arbejdstilsynets mulighed for at forebygge arbejdsskader og føre tilsyn med arbejdsmiljøet på virksomheder m.v. De foreslåede regler vil således medføre, at politiet må overtage undersøgelsen af arbejdsforholdene i tilfælde, hvor en ulykke kan føre til en straffesag. Herved kan Arbejdstilsynet ikke længere foretage en nærmere undersøgelse af det strafbare forhold f.eks. med henblik på udstedelse af påbud m.v. Arbejdstilsynet vil endvidere efter lovudkastet være afskåret fra at sikre relevante beviser f.eks. fotografiske optegnelser. Konsekvensen bliver et mindre effektivt tilsyn, hvilket på det arbejdsmiljøretlige område vil indebære en forringelse af de ansattes sikkerhed og sundhed.

Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd finder, at kommissionens forslag vil begrænse og besværliggøre myndighedernes mulighed for at varetage tilsyns- og kontrolopgaver.

Politiforbundet finder det paradoksalt, at en særmyndighed efter lovudkastet må indsamle oplysninger til brug for udstedelse af forbud og påbud, men ikke må indsamle oplysninger til brug for en eventuel straffesag.

Rigsadvokaten og Rigspolitichefen bemærker, at politiet ikke altid vil have mandskab til uden forudgående varsel at rykke ud og bistå særmyndigheder ved kontrolbesøg m.v., hvor der er opstået mistanke om et strafbart forhold, og hvor der er behov for at fortsætte undersøgelsen på stedet eller beslaglægge bevismateriale.

Frederiksberg Kommune finder, at den foreslåede bestemmelse vil give anledning til mange tvivlsspørgsmål og vil vanskeliggøre den daglige administration af reglerne om tilsyns- og kontrolbesøg. Eksempelvis kan det være vanskeligt at afgøre, hvornår en person må anses for »mistænkt« i lovens forstand. Tvivlstilfælde vil enten skulle vurderes af en kommunal jurist med kendskab til straffe- og særlovgivningen eller af politi og anklagemyndighed. Endelig synes kommissionens forslag at få den konsekvens, at kommunen ikke i form af et kontrolbesøg kan følge op på et tidligere påbud om lovliggørelse af strafbare forhold, idet den pågældende virksomhed m.v. med rimelig grund kan mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse.

Københavns Kommune vurderer, at de foreslåede procedureregler bl.a. på bygge- og teknikområdet kan medføre en reduktion af tilsynet med nybyggeri med deraf følgende betydelig risiko for fejl og byggeskader. På skatteområdet må det antages, at mulighederne for afdækning af skattesnyd bliver væsentligt forringet.

Som anført i pkt. 3.6 i lovforslagets almindelige bemærkninger foreslår kommissionens flertal en bestemmelse (lovforslagets § 9), hvorefter en forvaltningsmyndighed i tilfælde, hvor en person i overensstemmelse med det anførte med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold, kun vil være berettiget til at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, i det omfang det sker med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Det bagvedliggende synspunkt er, at anvendelsen af et tvangsindgreb i tilfælde, hvor der foreligger en sådan mistanke, og hvor formålet er at tilvejebringe oplysninger til en straffesag, i stedet bør ske efter reglerne i retsplejeloven, som netop tilsigter at varetage de særlige retssikkerhedsmæssige hensyn, der gør sig gældende, når en person mistænkes for at have begået et strafbart forhold.

På den baggrund indebærer lovforslagets § 9, at myndighederne ikke vil kunne foretage et kontrolbesøg mv., hvis formålet hermed er at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag. Derimod kan myndighederne også i tilfælde, hvor en person med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold, uden inddragelse af politiet gennemføre eller fortsætte et tvangsindgreb og dermed tilvejebringe oplysninger om det eller de forhold, som mistanken omfatter, hvis formålet er at tilvejebringe oplysningerne til brug for andet end fastsættelse af straf.

En myndighed kan således – selv om der foreligger rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold – uden inddragelse af politiet gennemføre eller fortsætte et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb og dermed tilvejebringe oplysninger, der vedrører det mulige strafbare forhold, hvis formålet alene er at tilvejebringe oplysningerne til brug for f.eks. spørgsmål om udstedelse af et påbud eller forbud i medfør af lovgivningen på det enkelte område, spørgsmål om tilbagekaldelse af en tilladelse m.v., eller andre spørgsmål, der ikke vedrører fastsættelse af straf.

Hvis formålet ikke er at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag, kan administrative myndigheder derfor i forbindelse med varetagelse af deres tilsyns- og kontrolopgaver mv. uden inddragelse af politiet foretage kontrolbesøg og andre tvangsindgreb, uanset at der hermed tilvejebringes oplysninger, som også vil have betydning for behandling af eventuelle spørgsmål om fastsættelse af straf, herunder for myndighedens vurdering af, om der f.eks. ved at indgive politianmeldelse er grundlag for en videre strafferetlig forfølgning af sagen.

Det er således f.eks. ikke korrekt, at lovforslaget inden for anvendelsesområdet skulle indebære, at politiet må overtage undersøgelsen af f.eks. arbejdsforholdene i alle tilfælde, hvor en ulykke kan føre til en straffesag.

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at lovforslaget vil medføre, at tilsynsmyndigheder mv. fortsat i meget vidt omfang uden inddragelse af politiet kan gennemføre kontrolbesøg og andre tvangsindgreb, selv om der foreligger rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold. De forskellige myndigheder vil således efter lovgivningen på det enkelte område i almindelighed have til opgave at varetage en række opgaver, der netop ikke vedrører fastsættelse af straf, og lovforslaget vil som anført ikke være til hinder for at gennemføre tvangsindgreb, hvor formålet alene er at løse sådanne kontrol- og tilsynsopgaver mv.

Lovforslaget vedrører desuden kun begrænsninger i adgangen til at gennemføre tvangsindgreb. Der er med lovforslaget ikke noget til hinder for, at den pågældende tilsynsmyndighed mv. foretager andre sagsbehandlingsskridt med det formål at behandle spørgsmål om fastsættelse af straf. I overensstemmelse hermed lægges der ikke med lovforslaget op til nogen ændring af den praksis, der eksisterer på de enkelte områder med hensyn til arbejdsfordelingen mellem tilsynsmyndigheder mv. og politiet. Også i de tilfælde, hvor lovforslaget vil afskære en tilsynsmyndighed fra selv at foretage et tvangsindgreb – og hvor et tvangsindgreb derfor i givet fald skal forestås af politiet (ofte med rettens godkendelse) efter reglerne i retsplejeloven – forudsættes det således, at der ikke sker nogen forskydning af den øvrige arbejdsfordeling mellem tilsynsmyndighederne mv. og politiet.

Det forhold, at spørgsmål om foretagelse af tvangsindgreb i visse tilfælde skal overlades til politiet, bør derfor ikke i almindelighed medføre ændringer med hensyn til, i hvilket omfang de forskellige tilsynsmyndigheder mv. – efter den praksis, der gælder på det enkelte område – f.eks. undersøger og forbereder en sag, inden sagen eventuelt overgives til politiet med henblik på stillingtagen til, om der skal rejses tiltale. Det bemærkes herved, at det ofte vil være tilsynsmyndighederne, der besidder den særlige faglige ekspertise, som der er behov for ved behandling af straffesager om overtrædelse af lovgivningen på det enkelte forvaltningsområde. Af den grund forudsættes det også, at politiet i tilfælde, hvor et tvangsindgreb efter lovforslaget kun kan gennemføres efter reglerne i retsplejeloven, normalt vil skulle være ledsaget af repræsentanter for vedkommende tilsynsmyndighed mv. Endvidere vil sagen i disse tilfælde, når tvangsindgrebet er gennemført – i det omfang der er praksis for det på det enkelte forvaltningsområde – kunne sendes tilbage til vedkommende kontrolmyndighed mv. med henblik på yderligere sagsbehandling også af spørgsmål, der vedrører eventuel efterfølgende pålæggelse af straf.

7. Retten til ikke at inkriminere sig selv m.v. (§ 10)

Advokatrådet kan tiltræde kommissionens forslag.

Landsorganisationen i Danmark (LO) kan ikke støtte, at lovudkastets bestemmelse om forbud mod selvinkriminering afskærer Arbejdstilsynet fra at afkræve ansatte oplysninger i tilfælde, hvor en arbejdsgiver er mistænkt for en strafbar lovovertrædelse.

Som anført i pkt. 4.3.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger vil der fortsat inden for arbejdsmiljøområdet være mulighed for – også i tilfælde, hvor virksomheden som sådan mistænkes for en strafbar overtrædelse af reglerne på området – at anvende en oplysningspligt i forhold til ansatte, hvis formålet hermed alene er at tilvejebringe oplysninger til brug for udførelsen af tilsyns – og kontrolopgaver. Der henvises til lovforslagets § 22 og bemærkningerne hertil.

Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd finder det unødvendigt at give juridiske personer ret til at undlade at udtale sig. Det burde være tilstrækkeligt at give enkeltpersoner i den juridiske persons ledelse ret til at undlade at give oplysninger, såfremt vedkommende risikerer at pådrage sig et personligt strafansvar for en lovovertrædelse, som den juridiske person tillige kan drages til ansvar for.

Som det fremgår af pkt. 4.2.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger, foreslår Retssikkerheds-kommission, at begrænsningerne i adgangen til at håndhæve oplysningspligter skal gælde, hvad enten den mistænkte er en enkeltperson eller en juridisk person. I den forbindelse har kommissionen lagt vægt på, at hensynet til ikke at omgå de straffeprocessuelle regler har samme vægt, hvad enten mistanken er rettet mod en fysisk eller juridisk person. Hertil kommer, at det ikke kan afvises, at Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6 skal fortolkes således, at bestemmelsen også beskytter juridiske personer mod selvinkriminering.

Justitsministeriet kan tilslutte sig Retssikkerhedskommissionens synspunkter. Der henvises til pkt.4.3.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger samt bemærkningerne til lovforslagets § 10, stk. 1.

Finansrådet foreslår, at der i et eventuelt lovforslag indføjes en regel om, at forvaltningsmyndigheder, der handler uden for strafferetsplejen, skal indhente en persons samtykke til, at oplysninger indhentes hos en virksomhed eller pengeinstitut, eller at myndighederne skal forsøge at tilvejebringe oplysninger på anden måde. Finansrådet anfører, at den øvrige lovgivning indeholder eksempler på sådanne adfærdsregler.

Som anført i pkt. 4.2.3 og 4.3.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger lægger kommissionen ligesom Justitsministeriet vægt på, at forslaget ikke er til hinder for, at en myndighed fortsat over for andre end den mistænkte kan anvende regler om oplysningspligt, såfremt oplysningerne søges tilvejebragt med henblik på varetagelse af opgaver uden for strafferetsplejen. Justitsministeriet finder således, at hensynet til en effektiv kontrol taler for, at forvaltningsmyndighederne ikke have indhente en persons samtykke til, at oplysninger inden for de anførte rammer indhentes hos en virksomhed eller et pengeinstitut mv., såfremt der i øvrigt er hjemmel hertil i lovgivningen på det enkelte område.

Rigsadvokaten peger på en række områder, hvor særlige hensyn kan gøre sig gældende, og hvor det på den baggrund kan overvejes at fravige kommissionens forslag til regler om retten til ikke at afgive oplysninger. I den forbindelse peges på færdselslovens §§ 9, stk. 2, 54, stk. 4 og 65, stk. 1, samt straffelovens §§ 141 og 143.

Efter færdselslovens § 9, stk. 2, har den, der har forvoldt visse person- og ejendomsskader mv., pligt til at underrette politiet. Færdselslovens § 54, stk. 4, indebærer, at værten på et serveringssted eller dennes medhjælper, der har grund til at antage, at en kunde ikke er i stand til at føre et køretøj mv., har pligt til – eventuelt ved tilkaldelse af politiet – at søge at hindre den pågældende kunde i at føre et køretøj. Efter straffelovens § 141, har den, som er vidende om at visse forbrydelser tilsigtes begået, pligt til at foretager forebyggelseshandlinger, herunder om fornødent kontakte rette myndighed.

Ved afgivelsen af oplysninger efter de pågældende bestemmelser vil der i almindelighed ikke foreligge en konkret mistanke hos myndigheden (politiet) om en strafbar lovovertrædelse. Herudover vedrører de nævnte bestemmelser oplysninger, der i almindelighed søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf. På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at lovforslagets § 10 ikke vil få praktisk betydning for anvendelsen af de pågældende bestemmelser.

Straffelovens § 143 indebærer i visse tilfælde en pligt til at oplyse omstændigheder, der bestemt taler for, at en for en alvorlig forbrydelse sigtet eller dømt person er uskyldig. Justitsministeriet er enig med Rigsadvokaten i, at der kan rejses et særligt spørgsmål om forholdet mellem lovforslagets § 10 og straffelovens § 143. I den forbindelse forudsættes det, at lovforslagets § 10 ikke vil ændre anvendelsesområdet for den pågældende bestemmelse.

For så vidt angår færdselslovens § 65, stk. 1, om pligt til oplyse, hvilke personer der som førere har benyttet køretøjet, henvises nærmere til pkt. 4.3.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger samt bemærkningerne til lovforslagets § 10, stk. 1. Heraf fremgår det, at færdselslovens § 65, stk. 1, går forud for lovforslagets § 10, stk. 1.

Specialarbejderforbundet i Danmark anfører, at kommissions forslag er meget vidtgående.

Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd finder, at kommissionens forslag vil begrænse og besværliggøre myndighedernes mulighed for at varetage tilsyns- og kontrolopgaver.

Datatilsynet vurderer, at tilsynet vil være nødt til at justere sin praksis og være mere tilbageholdende med at søge tilsynets sager oplyst også i den indledende fase, hvis den foreslåede regel i lovudkastets § 10, stk. 1, vedtages uændret. Konsekvensen kan blive, at Datatilsynet i stedet vil foretage politianmeldelse med henblik på at få sagerne tilstrækkeligt belyst, og at sagerne vil blive trukket unødigt i langdrag. Herudover anfører Datatilsynet, at det kan forekomme mindre hensigtsmæssigt – også for den mistænkte – at samtykke efter § 10, stk. 3, til at afgive oplysninger skal gives skriftligt.

Københavns Kommune finder, at reglerne om selvinkriminering kan få utilsigtede konsekvenser, dels fordi reglerne efterlader mange tvivlsspørgsmål, dels fordi myndighederne i stort omfang er nødt til at inddrage politi og anklagemyndighed.

Frederiksberg Kommune finder, at bestemmelsen vil give anledning til mange tvivlsspørgsmål og i høj grad vanskeliggøre den daglige administration af reglerne om tilsyns- og kontrolbesøg. I mange tilfælde vil det således kræve speciel juridisk viden at afgøre, om en person må anses for »mistænkt« i lovens forstand, og i tvivlstilfælde vil kommunen skulle indhente en vurdering fra politi og anklagemyndighed.

Som anført i pkt. 4.2.2 og 4.3.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger finder Retssikkerhedskommissionen ligesom Justitsministeriet, at der bør indføres en bestemmelse i lovgivningen, som – i lyset af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og den retspraksis, der knytter sig til denne bestemmelse – fastslår, at en person, som mistænkes for at have begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf eller anden sanktion, som må sidestilles med straf, ikke har pligt til at meddele oplysninger til en offentlig forvaltningsmyndighed, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, der søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.

Som begrundelse for en sådan bestemmelse henviser flertallet til den retspraksis om det almindelige forbud mod selvinkriminering, der bl.a. kan støttes på Den Europæiske Menneskeret-tighedskonvention. Herudover finder flertallet, at også hensynet til ikke at omgå strafferetsplejens regler taler for, at der bør gælde begrænsninger for myndighedernes anvendelse af bestemmelser i lovgivningen om oplysningspligt over for personer mv., som mistænkes for at have begået en strafbar handling. Inden for strafferetsplejen har en mistænkt eller tiltalt person således ikke pligt til at afgive forklaring, jf. retsplejelovens §§ 171 og 752.

Kommissionen anfører endvidere i overensstemmelse med Justitsministeriets opfattelse, at den foreslåede bestemmelse i § 10, stk. 1, om begrænsninger i adgangen til at anvende oplysningspligter må antages at svare til, hvad der i dag er den gældende retstilstand på en lang række forvaltnings-områder.

Som anført i pkt. 4.2.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger foreslår Retssikkerhedskom-missionen desuden en bestemmelse, hvorefter andre end den mistænkte alene har pligt til i sager, hvor der indgår en mistænkt person, at meddele oplysninger, i det omfang myndigheden indhenter oplysningerne med henblik på behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf.

Retssikkerhedskommissionen og Justitsministeriet finder således, at hensynet til at imødegå omgåelse af strafferetsplejens regler indebærer, at offentlige forvaltningsmyndigheder bør være afskåret fra at anvende regler uden for strafferetsplejen om oplysningspligt mv. over for andre end den mistænkte, hvis oplysningerne søges tilvejebragt med henblik på behandlingen af spørgsmål om straf. Der henvises til pkt. 4.2.3 og 4.3.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger samt lovforslagets § 10, stk. 2.

Som anført i pkt. 4.3.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger forudsættes det, at det i almindelighed er den pågældende myndighed selv, der foretager vurderingen af mistankekravet i § 10. I bemærkningerne til den foreslåede bestemmelse er der redegjort for en række forhold, der vil kunne indgå i den konkrete vurdering af, om der i det enkelte tilfælde er konkret mistanke om et strafbart forhold.

8. Benyttelse af oplysninger som bevis i en straffesag (§ 11)

Coop Danmark A/S, Den Danske Dommerforening, Foreningen af Politimestre i Danmark, Politifuldmægtigforeningen, Landsorganisationen i Danmark, Rigsadvokaten, Datatilsynet, Rigspolitichefen, Præsidenten for Østre Landsret, Præsidenten for Vestre Landsret og Domstolsstyrelsen kan tilslutte sig opfattelsen hos det mindretal i Retssikkerhedskommissionen, der ikke finder, at lovudkastets § 11 om benyttelse af oplysninger som bevis i en straffesag bør medtages i en ny lov (betænkningen side 154ff).

Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd finder, at kommissionens forslag vil begrænse og besværliggøre myndighedernes mulighed for at varetage tilsyns- og kontrolopgaver.

Advokatrådet kan fuldt ud tiltræde kommissionens forslag.

Kommissionens flertal foreslår en bestemmelse, der begrænser adgangen til at anvende oplysninger som bevis i en straffesag, hvis oplysningerne på et tidspunkt efter, at der er opstået mistanke om et strafbart forhold, er tilvejebragt i forbindelse med gennemførelse af et tvangsindgreb uden for strafferetsplejen eller ved anvendelsen af regler om oplysningspligt. Sådanne oplysninger skal således ikke kunne anvendes som bevis, hvis retten efter en konkret vurdering finder det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt.

Et mindretal i kommissionen (fem medlemmer) kan ikke tilslutte sig den foreslåede bestemmelse. Fire medlemmer anfører i den forbindelse bl.a., at der ikke er grund til at hindre, at anklagemyndigheden fremlægger beviser i en straffesag, hvis der ikke er noget at bebrejde forvaltningsmyndigheden i forbindelse med fremskaffelsen af oplysninger, der viser sig at kunne anvendes i en straffesag.

Som følge af de betænkeligheder, som dette mindretal har anført, har Justitsministeriet nøje overvejet, om flertallets forslag om en begrænsning i adgangen til at benytte lovligt tilvejebragte beviser i straffesager bør medtages i lovforslaget.

Efter en samlet afvejning finder Justitsministeriet ikke, at flertallets forslag bør medtages. Justitsministeriet finder således – ligesom kommissionens flertal er inde på i betænkningen – at man kan have forståelse for en række af de principielle betænkeligheder, som mindretallet har givet udtryk for i kommissionen. Hertil kommer, at domstolene og anklagemyndigheden i deres høringssvar over betænkningen giver udtryk for tilsvarende betænkeligheder ved denne del af lovforslaget.

Justitsministeriet har endvidere lagt vægt på, at den manglende lovfæstelse af flertallets forslag ikke betyder, at anklagemyndigheden i alle tilfælde kan anvende lovligt tilvejebragte oplysninger som bevis i straffesager. I den forbindelse kan der henvises til pkt. 6.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger, hvor det er omtalt, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i praksis er blevet fortolket således, at også lovligt tilvejebragte oplysninger i visse særlige tilfælde bør afskæres som bevis i en straffesag.

Justitsministeriet vil samtidig anmode Rigsadvokaten om ved udgangen af 2006 at vurdere, i hvilket omfang anvendelsen i straffesager af bevismidler, der lovligt er tilvejebragt ved myndighedsskridt uden for strafferetsplejen, giver anledning til retssikkerhedsmæssige overvejelser i praksis. I lyset heraf vil der eventuelt være behov for på ny at overveje den omhandlede problemstilling.

9. Økonomiske konsekvenser

Foreningen af Politimestre i Danmark vurderer, at lovforslaget vil medføre et forøget antal sager hos politiet. En fastholdelse af det nuværende kontrolniveau forudsætter derfor tilførsel af et betydeligt antal jurister til anklagemyndigheden. Foreningen bemærker herudover, at det ikke vil kunne forventes, at der altid vil være politimæssige ressourcer til rådighed med henblik på øjeblikkelig bevissikring og ransagning.

Politifuldmægtigforeningen forventer, at lovforslagets regler om tvangsindgreb vil medføre et øget ressourceforbrug hos politi, anklagemyndighed og domstolene.

Landbrugsrådet lægger til grund, at en gennemførelse af kommissionens lovudkast finansieres af offentlige midler. Rådet kan ikke acceptere brugerbetaling.

Coop Danmark A/S finder, at Retssikkerhedskommissionens forslag vil være ressourcekrævende for alle berørte myndigheder.

Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd (FTF) vurderer, at kommissionens forslag nødvendiggør en ikke uvæsentlig tilførsel af ressourcer til de berørte myndigheder. I den forbindelse er det FTFs opfattelse, at der bør foretages en vurdering af myndighedernes økonomiske behov, og at dette behov dækkes af en merbevilling.

Danmarks Fiskeriforening antager, at kontrollernes effektivitet kan opretholdes ved en omlægning af myndighedernes kontrol.

HORESTA bemærker, at kommissionen giver udtryk for, at myndighederne i forbindelse med kontrolbesøg m.v. allerede i dag iagttager de forvaltningsretlige principper og i vidt omfang varsler tvangsindgreb. På den baggrund finder HORESTA, at kommissionens forslag om forudgående varsling vil være unødvendigt ressourcekrævende for myndighederne. Det anbefales, at man i stedet tilstræber en øget samordning mellem myndighederne.

Landsorganisationen i Danmark (LO) vurderer, at Arbejdstilsynets arbejde efter en gennemførelse af kommissionens lovudkast vil blive mere bureaukratisk og ikke mindst omkostningskrævende.

Politiforbundet vurderer, at en gennemførelse af kommissionens lovudkast vil medføre et ikke ubetydeligt merarbejde i forbindelse med myndighedskontrollen inden for f.eks. fødevare-, arbejdsmiljø- og miljøområdet.

Rigsadvokaten vurderer, at det ikke kan undgås, at et stort antal sager forskydes fra behandling hos særmyndighederne til politi og anklagemyndighed, hvis det hidtidige omfang af særmyndighedernes kontrol skal opretholdes uændret. I den forbindelse anfører Rigsadvokaten, at flere sager vil blive indledt ved politi og anklagemyndighed frem for hos særmyndighederne, fordi en formodning om et strafbart forhold ikke kan udelukkes. Det bemærkes herudover, at den manglende mulighed for, at særmyndighederne kan fuldføre et tilsynsbesøg f.eks. på en virksomhed, hvis der opstår en konkret mistanke om et strafbart forhold, vil medføre, at politiet i videre omfang end hidtil tilkaldes for at bistå ved yderligere undersøgelse og eventuel beslaglæggelse af bevismateriale m.v. Sådanne sager vil tillige belaste anklagemyndigheden, der indbringer sager om ransagning og beslaglæggelse for retten.

Rigspolitichefen anfører, at en gennemførelse af forslaget utvivlsomt vil medføre en øget ressourcebelastning af politi og anklagemyndighed, fordi der vil ske en forskydning af opgavefordelingen mellem kontrolmyndighederne på den side og politi og anklagemyndighed på den anden side. Såfremt der ikke i forbindelse med lovforslagets ikrafttræden tilføres politi og anklagemyndighed ressourcer, bør der iværksættes en kortvarig evaluerings- og registreringsordning af medbelastningen med henblik på en nødvendig ressourcetilførsel til politi og anklagemyndighed.

Kommunernes Landsforening anfører, at kommissionens lovudkast vil medføre merudgifter på det kommunale område.

Frederiksberg Kommune vurderer, at der kan blive tale om mindre kontrol, hvis ikke kommunen tilføres ressourcer i forbindelse med forslagets gennemførelse. Kommunen finder endvidere, at kommissionens forslag kan medføre en forskydning af opgaverne mellem kommuner og politi.

Københavns Kommune vurderer, at de foreslåede regler vil medføre et meget stort merforbrug af ressourcer, som må tilføres kommunen. Københavns Kommune vil derfor fremsætte krav om kompensation, såfremt kommissionens lovudkast gennemføres.

Det vurderes, at myndighedernes arbejdsgange mv. vil kunne omlægges på en sådan måde, at de nye sagsskridt, som lovforslaget medfører, vil kunne integreres i sagsbehandlingen uden mærkbart merarbejde og dermed væsentlige merudgifter til følge. Justitsministeriet lægger i den forbindelse bl.a. vægt på, at en række myndigheder allerede i dag i betydeligt omfang varsler tilsynsbesøg og udarbejder notater om kontrolbesøg m.v., at lovforslaget i en række tilfælde, hvor det er velbegrundet, giver mulighed for at fravige kravet om forudgående underretning, og at myndighederne i vidt omfang vil kunne benytte standardskrivelser mv. i forbindelse med udfærdigelse af f.eks. varslingsskrivelser.

Samtidig med at lovforslaget skaber grundlag for større retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter, lægger regeringen stor vægt på, at der fortsat vil være en effektiv kontrol med overholdelsen af lovgivningen på de enkelte områder.

Der kan i den forbindelse peges på, at kontrollens effektivitet ikke kun afhænger af antallet af f.eks. stikprøvevise kontrolbesøg. Det er lige så vigtigt, at der sker en målrettet planlægning af den samlede kontrolindsats med henblik på inden for det enkelte område bl.a. at kunne rette speciel fokus mod brancher, virksomheder mv., hvor der generelt vurderes at være en særlig risiko for manglende overholdelse af lovgivningen. Med den generelle regulering, som der lægges op til, og som vil stille en række krav til nye eller ændrede arbejdsgange, vil lovforslaget kunne bidrage til, at den enkelte myndighed i endnu højere grad er opmærksom på, hvordan den samlede kontrolindsats tilrettelægges.

Indførelsen af nye, almindelige regler om fremgangsmåden ved myndighedernes kontrolbesøg vil i nogle tilfælde også kunne medvirke til at sikre kvaliteten af det enkelte kontrolbesøg – herunder ved, at berørte virksomheder gennem den foreslåede hovedregel om forudgående underretning vil kunne være forberedt på et kontrolbesøg, således at bl.a. de personer i virksomheden, som kan være til hjælp ved myndighedens kontrol af regnskabsoplysninger, tekniske installationer mv., er til stede i virksomheden på det tidspunkt, hvor myndigheden foretager kontrolbesøget.

Det er tvivlsomt, om – og i givet fald i hvilket omfang – lovforslaget vil medføre merudgifter for myndighederne, da det vil afhænge af, om de praktiske arbejdsgange omlægges som forventet. Som følge af denne usikkerhed vil der i begyndelsen af 2006 blive iværksat en evaluering med henblik på at identificere eventuelle merudgifter.

Der henvises i øvrigt til pkt. 9 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Fødevareudvalgets spørgsmål 126 til fødevareministeren

Ministeren bedes bekræfte, at lovforslaget om retssikkerhed på kontrolområdet (L 96) ikke indebærer forringelse i kontrolmulighederne på fødevareområdet.

Svar

Jeg har i mit svar til udvalget på spørgsmål 70 (Alm. del – bilag 285) og i forbindelse med besvarelse af spørgsmål G (Alm. del – bilag 245) i samråd den 21. januar 2004 givet en redegørelse for, hvilke konsekvenser L 96 vil få for omfanget og kvaliteten af fødevarekontrollen.

Jeg vil gerne understrege, at det er min klare forventning, at alle de situationer, hvor det er nødvendigt for fødevarekontrollen at kunne fravige hovedreglen om varsling senest 14 dage forud for tvangsindgrebets gennemførelse, er omfattet af undtagelsesbestemmelserne i § 5, stk. 4, nr. 1- 5.

Fødevarekontrollen er – ligesom den øvrige kontrol på Fødevareministeriets område – i meget vidt omfang baseret på EU-regler, hvorefter kontrollen skal være uanmeldt. Hertil kommer, at formålet med kontrollen som oftest ville forspildes, hvis kontrollen blev varslet på forhånd. Der er i § 5, stk. 4, taget højde for blandt andre sådanne situationer.

Det kan ikke på forhånd udelukkes, at der kan opstå enkelte situationer, hvor kontrolbesøget hidtil er foregået uanmeldt, men hvor der fremover vil skulle varsles, fordi forholdet ikke er omfattet af undtagelsesbestemmelserne. Der forventes imidlertid ikke at blive tale om nogen nævneværdig stigning i antallet af forhåndsanmeldte tilsyn set ud fra det nuværende samlede antal kontroltimer.

I de mistankesituationer, der er omfattet af § 9, vil myndighederne fortsat altid kunne gennemføre kontrollen, når formålet er at foretage administrative foranstaltninger såsom at nedlægge forbud eller give påbud. Det vil kun være nødvendigt at overlade sagen til politiet i de meget sjældne situationer, hvor formålet med tvangsindgrebet er at skaffe beviser til en straffesag.

§ 10 vedrører spørgsmålet om håndhævelse af oplysningspligter, når der foreligger en konkret mistanke om, at en enkeltperson eller en juridisk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, og vedkommende ikke selv samtykker i at afgive oplysningerne eller giver samtykke til, at de indhentes hos andre. Efter bemærkningerne finder bestemmelsen ikke anvendelse, hvis det umiddelbart er hensigten alene at afgøre sagen administrativt ved at udstede et forbud eller påbud. Hvis det senere viser sig, at der alligevel bør rejses straffesag, bliver det imidlertid igen relevant at iagttage § 10.

Som nævnt i min besvarelse af spørgsmål 70, kan det være vanskeligt for kontrollen på stedet at vurdere, hvorledes en sag vil udvikle sig, herunder om det senere bliver aktuelt at meddele et administrativt bødeforelæg, eller om virksomheden skal meldes til politiet. Tilsvarende problemer kan dog også opstå i visse situationer i dag som følge af bestemmelserne i Menneskerettigheds-konventionen, som § 10 blandt andet bygger på.

På baggrund af de oplysninger, som Justitsministeriet løbende er fremkommet med under det lovforberedende arbejde, er det min forventning, at der ikke vil ske et fald i antallet af gennemførte straffesager som følge af vedtagelsen af L 96.

Samlet set er det således min vurdering, at lovforslaget om retssikkerhed på kontrol-området (L 96) ikke vil indebære forringelse i kontrolmulighederne på fødevare-området.

For så vidt angår de økonomiske konsekvenser af lovforslaget, kan jeg i det hele henvise til mit svar på spørgsmål 70 og til min besvarelse af spørgsmål G i samrådet den 21. januar 2004.

Betænkning afgivet af Retsudvalget den 27. maj 2005

Betænkning

over

Forslag til lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter

[af justitsministeren (Lene Espersen)]