Betænkning over Forslag til lov om ændring af lov om valg til Folketinget\n(Udvidelse af kredsen af personer med dansk indfødsret, der under ophold i udlandet anses for at have fast bopæl i riget, og afkortelse af fristen for optagelse på valglisten, for så vidt angår vælgere, der opholder sig i udlandet eller tilflytter fra udlandet)

Bilag 1

Oversigt over bilag vedrørende L 114

Bilagsnr.

Titel

1

Høringssvar og høringsnotat, fra indenrigs- og sundhedsministeren

2

Henvendelse af 21/11-03 fra Valgretsforeningen i Danmark

3

Henvendelse af 12/1-04 fra Valgretsforeningen i Danmark

4

Tidsplan for udvalgets behandling af lovforslaget

5

Spm. 1 om ret til at stemme inden for 2 år efter udrejse er mere i overensstemmelse med grundloven end ret til at stemme inden for 5 eller 10 år, til indenrigs- og sundhedsministeren

Spm. 2 om en vurdering af bopælskravet i grundlovens § 29, til indenrigs- og sundhedsministeren

6

Henvendelse af 30/1-04 fra Danes Worldwide/Dansk Samvirke

7

Materiale udleveret af Danes Worldwide/Dansk Samvirke under foretræde for udvalget den 5/2-04

8

Svar på spm. 1, om ret til at stemme inden for 2 år efter udrejse er mere i overensstemmelse med grundloven end ret til at stemme inden for 5 eller 10 år, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Svar på spm. 2 en vurdering af bopælskravet i grundlovens § 29, fra indenrigs- og sundhedsministeren

9

1. udkast til betænkning

10

Besvarelse af § 20-spørgsmål nr. S 2616, S 2617 og S 2694 fra indenrigs- og sundhedsministeren

11

Ændringsforslag, fra indenrigs- og sundhedsministeren

12

2. udkast til betænkning

13

3. udkast til betænkning

Betænkning afgivet af Kommunaludvalget den 27. maj 2004

Betænkning

over

Forslag til lov om ændring af lov om valg til Folketinget

(Udvidelse af kredsen af personer med dansk indfødsret, der under ophold i udlandet anses for at have fast bopæl i riget, og afkortelse af fristen for optagelse på valglisten, for så vidt angår vælgere, der opholder sig i udlandet eller tilflytter fra udlandet)

[af indenrigs‑ og sundhedsministeren (Lars Løkke ;Rasmussen)]

1. Ændringsforslag

Der er stillet 4 ændringsforslag til lovforslaget. Indenrigs- og sundhedsministeren har stillet ændringsforslag nr. 3. Dansk Folkepartis medlemmer af udvalget har stillet ændringsforslag nr. 1, 2 og 4.

2. Udvalgsarbejdet

Lovforslaget blev fremsat den 11. december 2003 og var til 1. behandling den 15. januar 2004. Lovforslaget blev efter 1. behandling henvist til behandling i Kommunaludvalget.

Møder

Udvalget har behandlet lovforslaget i 4 møder.

Høring

Et udkast til lovforslaget har inden fremsættelsen været sendt i høring, og indenrigs- og sundhedsministeren sendte den 7. november 2003 dette udkast til udvalget, jf. alm. del – bilag 28. Den 11. december 2003 sendte indenrigs- og sundhedsministeren de indkomne høringssvar samt et notat herom til udvalget.

Skriftlige henvendelser

Udvalget har i forbindelse med udvalgsarbejdet modtaget skriftlige henvendelser fra Danes Worldwide/Dansk Samvirke og Valgretsforeningen i Danmark.

Deputationer

Endvidere har Danes Worldwide/Dansk Samvirke og Valgretsforeningen i Danmark mundtligt over for udvalget redegjort for deres holdning til lovforslaget.

Spørgsmål

Udvalget har stillet 2 spørgsmål til indenrigs- og sundhedsministeren til skriftlig besvarelse, som denne har besvaret.

3. Indstillinger og politiske bemærkninger

Et flertal i udvalget (udvalget med undtagelse af DF og RV) indstiller lovforslaget til vedtagelse med det af indenrigs- og sundhedsministeren stillede ændringsforslag og vil stemme imod de af DF stillede ændringsforslag.

Venstre og Det Konservative Folkeparti har naturligvis fortsat samme ønske om at udvide kredsen af personer med dansk indfødsret, der har valgret til Folketinget uanset udlandsophold, som da regeringen tiltrådte.

V og KF må imidlertid samtidig konstatere, at det på baggrund af den betænkning, Valgretsudvalget har afgivet, ikke er muligt at realisere dette ønske inden for grundlovens rammer. Valgretsudvalget fik til opgave af regeringen at undersøge mulighederne for, hvorledes kredsen af personer med dansk indfødsret, der under ophold i udlandet har valgret til Folketinget, i videst muligt omfang kan udvides inden for rammerne af grundloven. Det har været Valgretsudvalgets vurdering, at en udvidelse af kredsen af personer med dansk indfødsret, der under ophold i udlandet opfylder bopælskravet i grundloven, kun kan komme på tale for personer, der forholdsvis kortvarigt og midlertidigt har taget ophold i udlandet. Valgretsudvalget har i overensstemmelse hermed fundet, at personer med dansk indfødsret, der har til hensigt at vende tilbage til riget inden for en længere periode end 2 år efter udrejsen, og som ikke hører til de grupper, der er opregnet i den gældende folketingsvalglovs § 2, ikke kan anses for at have fast bopæl i riget, jf. betænkning nr. 1432/2003, side 293-309, 316-318, 321 og 322. Det er samtidig Valgretsudvalgets opfattelse, at grundlovens bopælskrav ikke er i strid med EU-retten, jf. betænkningens side 154-156, hvilket Justitsministeriet kan henholde sig til, jf. indenrigs- og sundhedsministerens besvarelse den 6. april 2004 af § 20-spørgsmål nr. S 2616 stillet af Poul Nødgaard (DF) (L 114 – bilag 10).

V og KF er klar over, at andre juridiske eksperter har givet udtryk for en anden fortolkning af grundlovens bopælskrav og af EU-rettens krav til de danske valgregler. På baggrund af Valgretsudvalgets betænkning hersker der imidlertid ikke den fornødne sikkerhed for, at det vil være i overensstemmelse med grundlovens bopælskrav, at personer med dansk indfødsret, der har til hensigt at vende tilbage til riget inden for en længere periode end 2 år efter udrejsen, og som ikke hører til de grupper, der er opregnet i den gældende folketingsvalglovs § 2, anses for at have fast bopæl i riget.

V og KF må med denne begrundelse stemme imod ændringsforslagene fra DF, uanset at V og KF kan tilslutte sig DF’s ønske om at give valgret til personer med dansk indfødsret, der tager til udlandet, og som har tænkt sig at vende tilbage til Danmark inden 12 år efter udrejsen.

V og KF vil imidlertid fortsat arbejde for på længere sigt at give valgret i et videre omfang til personer med dansk indfødsret, der opholder sig i udlandet. Hvis det på længere sigt viser sig muligt at realisere dette ønske, vil V og KF på ny tage sagen op. Hvis en ændring af grundloven bliver aktuel, vil V og KF derfor arbejde for, at det bliver muligt inden for den nye grundlovs rammer at realisere dette ønske.

Socialistisk Folkepartis lægger vægt på den argumentation, der ligger i betænkning nr. 1432/2003, og hvis konklusioner er meget grundigt underbygget. Betænkningen er i virkeligheden en videnskabelig redegørelse og den første og eneste grundige gennemgang af tolkningen af begrebet »fast bopæl i riget« med inddragelse af alle forarbejderne til ikke mindst 1849-grundloven. SF har godt nok konstateret, at der er andre, der har en anden tolkning. Men den bygger ingenlunde på lignede grundige analyser og kan efter SF’s opfattelse reelt ikke bruges som argumentation i denne sammenhæng.

SF mener selvfølgelig, at grundloven skal fortolkes, og at den over tid er tolket forskelligt. Men der er naturligvis også grænser, og betænkning nr. 1432 argumenterer grundigt og velunderbygget for, at der er grænser her, hvis man skal holde sig inden for grundlovens rammer. Men det viser selvfølgelig også, at vil man gå længere, må man ændre grundloven.

Et mindretal i udvalget (DF) indstiller lovforslaget til vedtagelse med de stillede ændringsforslag. Selv om de af mindretallet stillede ændringsforslag ikke vedtages, vil mindretallet stemme for lovforslaget ved 3. behandling.

Dansk Folkeparti skal henvise til grundlovens § 29, som – i modsætning til de fleste andre landes lovgivning – stiller krav om »fast ophold i riget« som betingelse for at kunne opnå valgret ved folketingsvalg. De fleste andre lande kræver alene statsborgerskab som betingelse. Det gælder f.eks. næsten alle europæiske lande og USA.

Betingelsen om fast ophold i riget er – inden for grundlovens rammer – blevet forstået sådan, at danske statsborgere, der opholder sig midlertidigt i udlandet, anses for at opfylde betingelsen, såfremt de pågældende er ansat af og udsendt af en dansk offentlig myndighed eller en herværende virksomhed eller opholder sig i udlandet som ansat i en international organisation eller gør tjeneste i en dansk hjælpeorganisation eller opholder sig i udlandet i uddannelsesøjemed eller af helbredsmæssige grunde m.v.

Uanset denne fortolkning, sådan som den er udmøntet i folketingsvalglovens § 2, stk. 2, nr. 1-6, er der i dag et betydeligt antal danske statsborgere anslået til omkring 100.000 personer – der ikke kan deltage i folketingsvalg, uanset at deres udlandsophold i realiteten kun er af midlertidig karakter. For en stor del af disse danske statsborgere gælder, at de har bevaret en nær tilknytning til Danmark, bl.a. gennem erhvervsmæssig virksomhed, ved at opretholde helårs- eller fritidsbolig i Danmark eller ved at betale skatter til Danmark. Hertil kommer, at behovet for at kunne opretholde sine borgerlige rettigheder – herunder retten til at stemme ved folketingsvalg – bør imødekommes gennem en tidssvarende lovgivning, der er afpasset efter samtidens forhold, herunder den øgede mobilitet, it-teknologi m.v., der gør det helt naturligt, at danskere i kortere eller længere perioder tager midlertidigt ophold i udlandet.

Der er derfor behov for en lempelse af den hidtidige, meget restriktive fortolkning af grundlovens § 29.

Der har da også i de senere år været en bred og en voksende politisk interesse for at omdefinere kravet om fast ophold i riget. Så sent som i regeringsgrundlaget fra 2001 for den nuværende regering fastslås således

»Regeringen ønsker at ændre lovgivningen, så det ikke er ansættelsesforholdene, men i stedet den reelle tilknytning til Danmark, der er afgørende for, om personer opnår stemmeret. Alle personer, der for en periode på 12 år arbejder i udlandet, men som har tænkt sig at vende tilbage til Danmark, skal have mulighed for at opretholde stemmeretten i den periode, vedkommende måtte opholde sig i udlandet. På den måde undgås unødige bureaukratiske komplikationer i forbindelse med ansøgningen om opretholdelse af stemmeret.«

DF finder, at lovforslaget om en 2-års-regel er helt utilstrækkeligt. Efter det oplyste vil kun ca. 1.000 danske statsborgere være omfattet af lempelsen.

Betænkning nr. 1432/2003 (Valgret under udlandsophold), der ligger til grund for lovforslaget, dokumenterer efter mindretallets opfattelse ikke, at en 2-års-regel er den mindst restriktive fortolkning, der er mulig inden for grundlovens rammer.

For det første fremgår det, at et mindretal på 2 af udvalgets 6 medlemmer har fundet, at meget taler for, at en 12-års-regel kan gennemføres inden for grundlovens rammer. Disse udvalgsmedlemmer har lagt vægt på, at en sådan ordning ville svare til den praksis, som konsekvent og i en lang periode fra 1980 til 2003 har været fulgt af Valgretsnævnet, og at der på denne baggrund måtte kræves meget sikre holdepunkter for at fastslå, at en sådan praksis ikke kan lovfæstes. For det andet foretager udvalgets flertal ikke nogen egentlig juridisk fortolkning og herunder ingen formålsfortolkning, men henviser alene til en »naturlig sproglig forståelse« af ordene. Hertil må bemærkes, at ordene »fast bopæl i riget« er skrevet i en tidsperiode, hvor den internationalisering og mobilitet, vi kender i dag, ikke kunne forudses, og derfor ikke har haft indflydelse på ordvalget. En fortolkning, der udelukkende bygger på ordenes sproglige indhold, er derfor ikke særlig vejledende i forbindelse med det problem, der er påvist.

DF peger på, at flere eksperter, der ikke var medlemmer af udvalget, bl.a. professor, dr. jur. Hjalte Rasmussen og kontorchef, lic. jur. Peter Vestergaard, har givet udtryk for, at begrænsning i adgangen til at afgive stemme ved et folketingsvalg er i strid med de i EU gældende principper om retten til fri bevægelighed, fri etableringsret m.v.

DF gør endvidere opmærksomheden på de synspunkter, der er formuleret af professor, dr. jur. Peter Germer i et notat til Folketingets Kommunaludvalg af 6. september 2001. (Bilag 43 til beslutningsforslag nr. B 144, folketingsåret 2000-01). Heri citeres fra Germers »Statsforfatningsret«, 3. udgave, 2001, kapitel 3

»Udtrykket fast bopæl i riget omfatter bopæl i alle dele af riget, herunder Færøerne og Grønland. Nogen nærmere præcisering af, hvad der skal forstås ved »fast bopæl«, findes ikke i grundloven. Folketingsvalglovens § 2 har udvidet bopælsbegrebet i betragtelig grad. Disse udvidelser må i dag anses for dækket af forfatningsretlig sædvane. Hvis samfundsudviklingen tilsiger det, må lovgivningsmagten kunne udvide bopælsbegrebet yderligere, men administrative myndigheder og domstolene kan ikke gå ud over lovgivningens grænser i deres fortolkning af bopælsbegrebet.«

I notatet til Kommunaludvalget skriver Germer herom

»Hvis lovgivningsmagten finder, at udlandsdanskere – på grund af samfundsudviklingen og den tekniske udvikling – i otte år efter fraflytning må anses for at have bevaret en tilknytning til Danmark, der kan sidestilles med fast bopæl i riget, vil jeg mene, at der kan argumenteres for, at en sådan lov ud fra en formålsfortolkning vil være forenelig med grundlovens § 29, stk. 1.«

DF finder sammenfattende, at der er vægtige argumenter, der taler for, at udvidelsen af kredsen af danske statsborgere ved ændring af folketingsvalglovens § 2 skal gå længere end foreslået af regeringen. DF har derfor stillet ændringsforslag, hvorved det sikres, at udlandsdanskere anses for at have fast bopæl i riget, såfremt de agter at vende tilbage til riget inden for 12 år efter udrejsen.

Et andet mindretal i udvalget (RV) vil ved 2. behandling redegøre for sin stilling til lovforslaget og de stillede ændringsforslag.

Det Radikale Venstre ønsker, at danske statsborgere, der bosætter sig i udlandet, og som bevarer deres statsborgerskab, skal have bedre muligheder for at bevare deres stemmeret til Folketinget end tilfældet er i dag. Mere end 20 års praksis med at give stadig flere grupper af udlandsdanskere dispensation fra grundlovens bopælskrav har efter vor opfattelse udviklet sig til et uigennemskueligt væv af afgørelser, der må forekomme udlandsdanskerne tilfældigt og vilkårligt. RV har derfor med forventning set frem til mere ensartede regler på området og en væsentlig udvidelse af stemmeretten. Ved VK-regeringens tiltrædelse blev der givet et klart løfte om, at dette ville ske.

Det foreliggende lovforslag er en skuffelse for alle, der havde håbet på et gennembrud på området. Det ekspertudvalg, hvis betænkning ligger til grund for lovforslagets meget restriktive 2-års-grænse, mener endda, at den hidtidige praksis har udviklet sig for langt. Man kan derfor frygte, at den mulighed for dispensation, der gennem årene har udviklet sig, jf. folketingsvalglovens § 2, fremover vil blive forvaltet mere restriktivt. Udlandsdanskerne risikerer hermed at komme fra asken til ilden.

Et stort flertal i Folketinget ønsker at danske statsborgere i udlandet skal kunne bevare deres stemmeret i længere tid. Ændringsforslaget om en længere periode har modtaget mange pæne ord, men flertallet ønsker alligevel at følge ekspertudvalgets anbefaling på 2 år, uanset at man er klar over, at andre juridiske eksperter har en anden fortolkning end udvalget.

RV vil fortsat arbejde for at danske statsborgere bevarer deres stemmeret, også selv om de opholder sig længere tid i udlandet. Med det foreliggende lovforslag løses stort set ingen problemer, og selv et meget velvilligt flertal i Folketinget vil ikke kunne bringe sagen videre, fordi der nu er lagt en meget restriktiv fortolkning af grundlovens bopælskrav til grund.

De mange danske statsborgere, der bor og arbejder i udlandet er i pagt med internationaliseringen af både det økonomiske og politiske liv. Det er den danske grundlov imidlertid ikke, og de tusindvis af danskere, der med rette føler sig demokratisk umyndiggjort, har herefter kun ét at håbe på: en grundlovsændring.

Kristendemokraterne, Tjóðveldisflokkurin, Inuit Ataqatigiit og Siumut var på tidspunktet for betænkningens afgivelse ikke repræsenteret med medlemmer i udvalget og havde dermed ikke adgang til at komme med indstillinger eller politiske udtalelser i betænkningen.

En oversigt over Folketingets sammensætning er optrykt i betænkningen.

4. Ændringsforslag med bemærkninger

Ændringsforslag

Af et mindretal (DF)

Til § 1

1) I det under nr. 1 foreslåede § 2, stk. 3, ændres »2 år« til: »12 år«.

[12-års-grænse for valgret for personer med ophold i udlandet]

2) Nr. 4 udgår.

[Ens regler for optagelse på valgliste for personer omfattet af § 2, stk. 1-4]

Til § 2

Af indenrigs- og sundhedsministeren, tiltrådt af et flertal (udvalget med undtagelse af RV)

3) I stk. 1 ændres »1. april« til: »1. juli«.

[Ændret ikrafttræden]

Af et mindretal (DF)

4) I stk. 2 ændres »nr. 1-4,« til: »nr. 1-3,«.

[Konsekvensændring som følge af ændringsforslag nr. 2]

Bemærkninger

Til nr. 1

Det foreslås, at personer med dansk indfødsret, der agter at vende tilbage til riget inden for 12 år efter udrejsen, samt de med disse personer samlevende ægtefæller, registrerede partnere og ugifte samlevende med dansk indfødsret bevarer stemmeretten i 12 år efter udrejsen. Det gælder uanset formålet med udlandsopholdet.

Ved at grænsen sættes ved 12 år, bliver der mulighed for ligebehandling af personer, som er omfattet af § 2, stk. 2, og personer, som bliver omfattet af § 2, stk. 3, i overensstemmelse med en praksis i Valgretsnævnet, som i mange år bevilgede valgret i 12 år.

En valgret på 12 år vil desuden være mere i overensstemmelse med »Regeringsgrundlaget fra 26. november 2001«, som regeringen synes at have glemt. Her gav regeringen et løfte om, at » Alle personer, der for en periode på 12 år arbejder i udlandet, men som har tænkt sig at vende tilbage til Danmark, skal have mulighed for at opretholde stemmeretten i den periode, vedkommende måtte opholde sig i udlandet. På den måde undgås unødigt bureaukratiske komplikationer i forbindelse med ansøgningen om opretholdelse af stemmeret.«

Imidlertid har regeringen i stedet for at holde dette løfte nedsat et udvalg af juridiske eksperter til at vurdere, hvad der i grundlovens § 29 skal anses for »fast bopæl«. Et flertal i Valgretsudvalget (på 4 ud af 6 medlemmer) har skønnet, at grænsen går ved 2 år. Regeringen har herefter valgt at følge dette skøn og foreslå en 2-års-grænse for stemmeretten. Dette er sket, uanset at andre fremtrædende juridiske eksperter stiller spørgsmål ved, om en grænse på 2 år er mere i overensstemmelse med grundloven end f.eks. en grænse på 8 eller 12 år.

At sætte grænsen ved 2 år på baggrund af et skøn, som der fra flere sider sættes spørgsmål ved, er en krænkende udelukkelse af en stor gruppe af danskere, som arbejder i udlandet for at dygtiggøre sig, og som er et stort aktiv for det danske samfund, når de efter en årrække vender hjem.

Til nr. 2 og 4

Det vil være rimeligt, at der gælder ens regler med hensyn til afgørelse om optagelse på folketingsvalglisten, uanset om der er tale om personer, der er omfattet af § 2, stk. 1, 2, 3 eller 4.

Til nr. 3

Da det ikke har været muligt at nå at gennemføre lovgivningsprocessen så betids, at loven kan træde i kraft den 1. april 2004 eller eventuelt den 1. maj 2004, foreslås ikrafttrædelsestidspunktet udsat til den 1. juli 2004.

Som anført i lovforslagets specielle bemærkninger er baggrunden for det i lovforslagets § 2, stk. 1, anførte ikrafttrædelsestidspunkt den 1. april 2004, at lovforslaget dermed kunne få virkning ved Europa-Parlaments-valget den 13. juni 2004. Nye regler, der skal finde anvendelse ved et bestemt valg, herunder Europa-Parlaments-valget den 13. juni 2004, skal være vedtaget og sat i kraft, ikke blot i passende tid forud for valgdagen, men også i passende tid forud for de tidsfrister for forberedelsen af valget, der er relevante i relation til de nye regler – i dette tilfælde tidsfristen for optagelse på og udarbejdelse af valglister. Denne tidsfrist indtræder efter gældende regler den 28. maj 2004 for Europa-Parlaments-valget den 13. juni 2004. Ved et ikrafttrædelsestidspunkt, der ligger væsentligt tættere på den 28. maj 2004 end den 1. april 2004, vil der ikke være den fornødne tid til at gennemføre de nye regler. På den baggrund foreslås tidspunktet for lovens ikrafttrædelse udsat til den 1. juli 2004.

Thor Gunnar Kofoed (V) Gudrun Laub (V) Ester Larsen (V) Marianne Pedersen (V) nfmd. Jens Vibjerg (V) Uno Larsson (DF) Poul Nødgaard (DF) fmd. Knud Erik Kirkegaard (KF) Helle Sjelle (KF) Arne Toft (S) Inger Bierbaum (S) Jørn Pedersen (S) Karen J. Klint (S) Ole Stavad (S) Kristen Touborg (SF) Elisabeth Arnold (RV) Line Barfod (EL)

Kristendemokraterne, Tjóðveldisflokkurin, Inuit Ataqatigiit og Siumut havde ikke medlemmer i udvalget.

Folketingets sammensætning

Venstre, Danmarks Liberale Parti (V)

55

*

Enhedslisten (EL)

4

Socialdemokratiet (S)

52

Kristendemokraterne (KD)

4

Dansk Folkeparti (DF)

22

Tjóðveldisflokkurin (TF)

1

Det Konservative Folkeparti (KF)

16

Inuit Ataqatigiit (IA)

1

Socialistisk Folkeparti (SF)

12

Siumut (SIU)

1

Det Radikale Venstre (RV)

9

Uden for folketingsgrupperne (UFG)

2

*

Heraf 1 medlem valgt på Færøerne