Beretning om Små partikler

Beretning afgivet af Miljø- og Planlægningsudvalget den 13. september 2002

Beretning

om

Små partikler

1. Indledning

Luftforurening med små partikler udgør et alvorligt miljø- og sundhedsproblem. På den baggrund har udvalget besluttet at skrive beretning om små partikler, disses indvirken på miljø og sundhed samt initiativer til nedbringelse af denne forurening.

2. Udtalelse fra miljøministeren

Miljøministeren har over for udvalget oplyst følgende

Luftforurening med partikler

Det vakte stor opsigt, da en amerikansk undersøgelse (»Six City Study«) i 1993 påviste en signifikant sammenhæng mellem dødelighed og partikler i luften. En amerikansk undersøgelse (»American Cancer Study«) fra 1995 med data fra 150 byer kom til tilsvarende konklusioner. Resultaterne er senest bekræftet i den undersøgelse, der kom frem i marts 2002 (Journal of the American Medical Association) og gav anledning til en del presseomtale af partikler. Resultatet af disse undersøgelser er blevet bekræftet i en lang række studier, hvor man har fulgt den tidsmæssige sammenhæng mellem luftforureningsniveauer og hospitalsindlæggelser og andre indikatorer. Der er her vist en sammenhæng mellem luftens indhold af partikler og hjerte-kar-sygdomme, astma, kronisk bronkitis, for tidlig fødsel, vejrtrækningsproblemer og lungekræft.

Årsagen til partiklernes store negative effekt på sundheden er endnu ikke fuldt belyst, men det er blandt andet påvist, at små sodpartikler fra for eksempel dieselkøretøjer kan trænge fra lungerne ud i blodet, og dette kan være en årsag til den klare sammenhæng med hjerte-kar-sygdomme.

De seneste beregninger i Rapport 358 (2000) fra Danmarks Miljøundersøgelser viser, at 3.000- 7.000 dødsfald om året i Danmark kan tilskrives påvirkninger fra luftforurening med partikler. En stor part af disse dødsfald skyldes forværring af tilstanden hos mennesker, der lider af hjerte-kar- og luftvejssygdomme. Hovedparten af partikelforureningen i Danmark stammer fra transport og fotokemisk omdannelse af emissioner fra udenlandske kilder.

Udslippet fra trafikken menes at udgøre omkring 15 pct. af det samlede udslip af partikler i Danmark. Danmarks Miljøundersøgelser vurderer, at trafikken bidrager med cirka en tredjedel af luftforureningen med partikler i København.

EU-regulering

Inden for EU har partikelproblematikken haft betydning for en række nye direktiver, der er trådt i kraft de senere år. I det nye EU-direktiv om luftkvalitet fra 2000 (Rådets direktiv 1999/30/EF om luftfkvalitetsgrænseværdier for svovldioxid, nitrogendioxid og nitrogenoxider, partikler og bly i luften) fastsættes grænseværdier for PM10 (koncentrationen af partikler mindre end 10 mikrometer målt som mikrogram per kubikmeter luft med en årsmiddelværdi på 40 µg/m3 fra 2005 og en foreløbig værdi på 20 µg/m3 fra 2010. Til sammenligning kan det nævnes, at den tidligere danske grænseværdi var på 150 µg/m3 (~ 110 µg/m3 PM10) for TSP (alle partikler i luften uden en øvre grænse for størrelsen), så der er tale om en betydelig stramning.

De nye grænseværdier er fastsat med baggrund i de nævnte undersøgelser i USA i begyndelsen og midten af 1990’erne, samt nyere undersøgelser i Europa. En revision af EU-grænseværdierne er planlagt til 2003-2004, fordi man har erkendt, at det nuværende grundlag er for svagt, og fordi man overvejer at anvende andre mål for forureningen med partikler, for eksempel PM2.5, PM1 , antalskoncentrationer af partikler eller andre mål for partikelforureningen.

Dieselbiler er en af hovedkilderne til partikelforurening i byerne. EU har nedsat emissions-grænserne ved typegodkendelse af både lette og tunge dieselkøretøjer, de såkaldte EURO-normer. For tunge køretøjer (lastbiler m.m.) indeholder det nye EURO4-direktiv en grænseværdi til emission af partikler på 0.02 g/kWh fra 2006 (for lastbiler opgøres emissioner i forhold til motoreffekt, da køretøjernes størrelse varierer betydeligt). Dette er en reduktion på 80 pct. i forhold til de tidligere normer, og det forventes at ville medføre, at lastbiler og busser skal have monteret et partikelfilter for at kunne opfylde kravene. For lette køretøjer forventes en tilsvarende stramning indført for dieselbiler i forbindelse med kommende direktiver, der forventes at træde i kraft omkring 2009.

Der er i EU startet et nyt program, CAFE (Clean Air For Europe), der skal se på alle aspekter inden for luftforurening og prøve at skabe en bedre sammenhæng mellem krav til luftkvalitet og de emissionsbegrænsninger, der pålægges forskellige sektorer. For eksempel inden for partikelområdet kan nævnes betydningen af måleenheder. Inden for CAFE vil man for eksempel diskutere, hvordan partikler skal måles for blandt andet luftkvalitet, udstødning fra biler samt emissioner fra industri og kraftværker for at skabe bedre overensstemmelse og forbedre mulighederne for at beskrive og forstå sammenhængen.

Andre internationale tiltag vedrørende partikler

Fra 2000 er der kommet krav fra FN-organisationen ECE (Economic Commission for Europe) om årlige opgørelser af de europæiske partikelemissioner baseret på indberetninger fra deltagerlandene. Det kan forventes, at der inden for nogle år kommer internationale forhandlinger om emissionsbegrænsninger for partikler. For at kunne vurdere omkostningerne og nytteværdien af sådanne krav for Danmark er det nødvendigt med mere viden om kilderne til luftforureningen med partikler.

Danske tiltag

I Danmark har der været gennemført et toårigt pilotprojekt med montering af filtre på busser og renovationskøretøjer i Odense. Projektet er ved at blive afrapporteret. Hovedkonklusion er, at efter-monterede filtre har en god virkning og holdbarhed. Der har dog været nogle tekniske problemer især i det første år. Sideløbende er trafikselskaberne i en lang række amter begyndt at kræve montering af partikelfiltre, når de udliciterer især bybusruter. Færdselsstyrelsen har ved en rundspørge fastslået, at omkring en tredjedel af rutebusserne i Danmark har fået eftermonteret et partikelfilter i dag.

I september 2000 blev der i Trafikministeriets regi nedsat en arbejdsgruppe, der skulle undersøge mulighederne for at fremme udbredelsen af partikelfiltre på tunge køretøjer i Danmark. Rapporten kom med et meget bredt spænd af beregninger for effekten af montering af filtre på alle lastbiler. Spændet lå fra 22 til 1.000 færre dødsfald om året i Danmark. Dette skyldes usikkerhed omkring effekten af ultrafine partikler. Hvis man skal prissætte de samlede positive sundhedseffekter, stiger spredningen yderligere og varierer mellem 50 mio. kr. og 9 mia. kr. om året. De årlige omkostninger blev vurderet til 600 mio. kr. Der var således ingen klare konklusioner med hensyn til, om det var samfundsøkonomisk fordelagtigt at eftermontere partikelfiltre på tunge køretøjer.

På finansloven for 2002 er der afsat en særlig bevilling til forbedring af vidensgrundlaget om partikler. Den samlede bevilling for dette projekt er sat til 3 mio. kr. om året i 2002-2004. Hovedtemaerne er

- En detaljeret måling af størrelsen og sammensætningen af partiklerne på udvalgte steder over længere perioder. Dette vil give den nødvendige viden om sammenhængen mellem kilder og dosis til befolkningen, der er afgørende for at kunne forbedre beregninger af effekten af tiltag som for eksempel montering af partikelfiltre på tunge køretøjer.

- En vurdering af EU’s grænseværdi for luftkvaliteten for 2010 på 20 µg/m3. Vil det være muligt at opfylde den, og/eller hvad vil det koste, hvis det kræver en særlig indsats at nå dette mål?

- En vurdering af danske partikelemissioner og deres betydning for luftkvaliteten i forhold til betydningen af den langtransporterede del af luftforureningen. Sådanne vurderinger er nødvendige, før Danmark kan binde sig til internationale aftaler.

- En vurdering af sundhedseffekter i Danmark.

Sammenfatning af regeringens politik med hensyn til luftforurening med partikler

Regeringen finder, at luftforurening med partikler er et alvorligt problem. Problemet er delvis af grænseoverskridende karakter, og det er i høj grad nødvendigt med fælles løsninger inden for EU og ECE. Desuden savnes der stadig mere detaljeret viden om problemet. Dette gælder både med hensyn til danske forhold og generelt. Der foregår både i Danmark og i andre lande en omfattende forskning, der formodentlig vil forbedre beslutningsgrundlaget betydeligt i de kommende år.

Følgende aktuelle tiltag til at nedbringe luftforureningen med partikler kan fremhæves

- Forbedring af vidensgrundlag om partikler.

- Den nye arbejdsgruppe under Skatteministeriet vedrørende omlægning af registreringsafgiften skal blandt andet se på mulighederne for at fremme person- og varebiler med et lavere udslip af partikler.

- Færdselsstyrelsen arbejder med at indføre en typegodkendelsesordning for partikelfiltre.

- Danmark har i medfør af et EU-direktiv indført landevejssyn fra 1. april 2002, der blandt andet vil medføre mobil kontrol med dieselbilers røgtæthed (og hermed udslippet af partikler).

- Vedtagne EU-normer ved typegodkendelse af dieselbiler medfører lavere udslip fra nye køretøjer efter 2006.

- Det forventes, at EU vedtager nye og mere strenge krav til partikelemissionen fra ikke vejgående køretøjer. Danmark støtter disse tiltag.

- Der er vedtaget et EU-direktiv for luftkvaliteten, der betyder nye lave grænser for luftens indhold af partikler. Dette forpligter lande, der ikke kan overholde grænseværdierne, til at opstille en handlingsplan.

Vedrørende eftermontering af filtre på busser og lastbiler fastholder regeringen, at med den usikkerhed der hersker omkring de sundhedsmæssige fordele, må man afvente en yderligere afklaring af de sundhedsmæssige konsekvenser, inden der kan tages endelig stilling til en sådan ordning.

3. Politiske udtalelser

Et flertal i udvalget (V, DF, KF og KRF) er i lighed med miljøministerens tilkendegivelse helt enige i, at luftforurening med partikler udgør et alvorligt miljø- og sundhedsmæssigt problem, som skal løses.

På den baggrund noterer disse partier sig med tilfredshed, at en række tiltag er iværksat med sigte på at nedbringe luftforureningen med partikler. Blandt andet kan nævnes

Skatteministeriet har nedsat en arbejdsgruppe, der skal udarbejde forslag til omlægning af registreringsafgiften, så den i højere grad afspejler miljøbelastningen, herunder om der med fordel kan gives incitamenter til køb af biler med lavere udslip af partikler. Arbejdsgruppen skal komme med et udspil senest i foråret 2003.

En mulig tilskudsordning for partikelfiltre skal vurderes.

- Færdselsstyrelsen arbejder med at indføre en typegodkendelsesordning for partikelfiltre på tunge køretøjer. Det er oplyst, at ordningen planlægges iværksat i indeværende år. Amter og kommuner kan således fremover referere til denne ordning i forbindelse med offentlige udbud og krav i forbindelse med miljøzoner.

- Danmark har i medfør af et EU-direktiv indført landevejssyn fra 1. april 2002, der blandt andet vil medføre mobil kontrol med dieselbilers røgtæthed (og hermed udslippet af partikler). De første landevejssyn forventes afholdt i starten af 2003.

- I stedet for de nuværende generelle grænseværdier for røgtæthed indføres typespecifikke grænseværdier for nye køretøjers røgtæthed. Tiltaget vil forbedre den fremtidige kontrol af bilernes partikelforurening. Færdselsstyrelsen venter, at de typespecifikke grænseværdier indføres ultimo 2003.

- I forlængelse af det nyligt afsluttede storskalaforsøg i Odense med partikelfiltre på tunge køretøjer vil Færdselsstyrelsen i Odense-2-projektet fortsat følge udviklingen for partikelfiltre og afprøve partikelfiltre på lette køretøjer.

- Vedtagne EU-normer (EURO4-normerne) ved typegodkendelse af tunge dieselbiler medfører lavere udslip fra nye køretøjer efter 2006.

- Det forventes, at EU vedtager nye og mere strenge krav til partikelemissionen fra ikke vejgående dieselmaskiner. Danmark støtter disse tiltag. Kommissionen planlægger at fremlægge et direktivforslag i slutningen af 2002. Mindre forbedringer ventes at træde i kraft omkring 2007, og i 2010 forventes det, at kravene til partikelemission fra nyt udstyr strammes betydeligt.

- Der er vedtaget et EU-direktiv for luftkvaliteten, der indeholder nye lave grænser for luftens indhold af partikler. Dette forpligter lande, der ikke kan overholde grænseværdierne, til at opstille en handlingsplan. I 2010 har EU foreslået en halvering af grænseværdierne for 2005 (fra 40 til 20 uµg per m3 luft).

- Der er afsat 3 mio. kr. om året i 2002-2004 til et projekt, der skal forbedre vidensgrundlaget om partikler.

Særlig med hensyn til den i beslutningsforslag nr. B 56 om partikelfiltre på busser og lastbiler foreslåede ordning med obligatoriske miljøzoner i de 4 største byer bemærker partierne, at der er andre indgrebsmuligheder lokalt, idet man her vil kunne kræve partikelfiltre på køretøjer, der løser transportopgaver for de lokale myndigheder m.v. Hertil kommer, at kommunen i kraft af færdsels-loven vil kunne indføre forsøg med miljøzoner med særlige krav til emissioner af for eksempel partikler i tæt befolkede områder.

På den baggrund og ud fra ønsket om at sikre, at indsatsen sker på et solidt grundlag, der sikrer mest miljø for pengene, og ønsket om ikke at stille krav, der ensidigt fokuserer på et enkelt virkemiddel uden hensyntagen til den opnåede effekt og de realiserede omkostninger derved, konstaterer V, DF, KF og KRF, at regeringen i foråret 2003 vil fremlægge en partikelredegørelse indeholdende en status for arbejdet samt forslag til den kommende indsats.

Partierne lægger i den forbindelse vægt på, at regeringen i redegørelsen også inddrager den kommende partikelanalyse fra Institut for Miljøvurdering.

KRF er tilfreds med, at regeringen tager problemerne med partikelforurening alvorligt ved at igangsætte analyser på området, herunder at regeringen i foråret 2003 skal fremlægge en partikelredegørelse med status for arbejdet og forslag til en kommende indsats. Partiet havde hellere set, at regeringen på baggrund af de foreliggende oplysninger fremsatte de nødvendige forslag til løsning af problemet, men det forudsætter et flertal i Folketinget, før der kan gøres en landsdækkende indsats. KRF håber herefter, at det med en mindre forsinkelse bliver muligt at få vedtaget de nødvendige tiltag på området.

KRF finder principielt, at man skal fremme brug af partikelfiltre på busser og lastbiler, der kører i de større byer. Ordningen kan f.eks. gennemføres som et tilskud til installering af partikelfiltre på både nye og eksisterende køretøjer. Støtten kan finansieres ved et gebyr på dieselkøretøjer, der ikke opfylder de nye udstødningsnormer for tunge dieselkøretøjer, der træder i kraft 1. januar 2006, og ved indførelse af et mindre gebyr på dieselolie. Forslaget kan eventuelt kombineres med en pligt til at installere partikelfiltre på busser og lastbiler, der kører i de større byer, jf. beslutningsforslag nr. B 56 om partikelfiltre på busser og lastbiler.

For at modvirke, at støtten fører til en overpris på filtrene, bør støtten gradvis aftrappes. Der kan f.eks. startes med et tilskud på 50 pct. af installationsprisen, som aftrappes med f.eks. 10 procentpoints om året og ophører for nye køretøjer i 2006, når filtrene bliver obligatoriske. For de eksisterende køretøjer kan der fastsættes en langsommere aftrapning.

Et mindretal i udvalget (S, SF, RV og EL) anfører, at det ud over i de af miljøministeren anførte undersøgelser endvidere dokumenteres i Ugeskrift for Læger så sent som den 19. august 2002, at ultrafine partikler er en stor trussel mod sundheden. Der sættes tal på, der viser, at partikelfiltre på tunge dieselkøretøjer kan spare 1.250 dødsfald om året og 60.000 astmaanfald årligt. Uanset forskellighederne i tallene, så er forskerne enige. De ultrafine partikler har mange menneskeliv på samvittigheden, og de medfører mange følgesygdomme, luftvejslidelser m.m.

S, SF, RV og EL finder, at luftforurening med partikler er et stort sundhedsproblem for den danske befolkning, og ønsker, at der straks gennemføres initiativer, der kan nedbringe partikelforureningen over Danmark og især i de store byer.

Beslutningsgrundlaget, inklusive de tekniske løsninger, er tilstede, da det er rigeligt dokumenteret, at mange hundrede årlige dødsfald i Danmark skyldes partikelforureningen. Oven i dette skal lægges hjerte-kar-sygdomme, astmatilfælde, øvrige lungesygdomme samt mange sygedage.

Danmark kan ikke vente på EU-normerne, som først træder i kraft i 2006, og som kun gælder for nye biler. Med den nuværende udskiftningsfrekvens på dieseldrevne køretøjer vil der gå 10-15 år, før udskiftningen er tilendebragt og alle dieseldrevne køretøjer har filter installeret. Dette er alt for lang tid. Det er endvidere muligt at fremskynde en dansk løsning uden at komme i konflikt med EU-reglerne.

Skærpede danske regler kombineret med tilskudsordninger el.lign. har inden for andre miljøteknologiske områder som f.eks. vandrensning og vindmøller ikke alene medført miljøgevinster, men også store danske industrielle og økonomiske eventyr. Skærpede danske regler behøver derfor ikke at medføre udgifter, men vil ofte på sigt betyde forøget dansk know-how, skabe flere arbejdspladser m.m.

Montering af partikelfiltre på såvel eksisterende som nye dieseldrevne køretøjer bør understøttes ved en tilskudsordning efter »forureneren betaler«-princippet. Støtten kan finansieres ved gebyr på dieselkøretøjer, der ikke opfylder 2006-normen og derfor ikke har partikelfilter installeret, samt evt. en mindre forhøjelse af dieselafgiften.

Ordningen bør indrettes således, at der vil være en væsentlig gevinst for den enkelte ved at montere partikelfilter.

Med det foreliggende talgrundlag er det også sikkert, at montering af partikelfiltre vil betyde lavere sygdomsfrekvens og derfor færre udgifter til sygedagpenge, førtidspensioner og sygdomsbehandling. Et stykke aktivt, forebyggende arbejde, der både vil skåne mange mennesker og samtidig betyde færre offentlige udgifter.

Selv om der ses fuldstændig bort fra ovenstående dynamiske effekter, vil ordningen have en meget lille statsfinansiel påvirkning. Det er klart, når det er efter » forureneren betaler«-princippet.

S, SF, RV og EL er også opmærksomme på de konkurrencemæssige aspekter, men med en vægtafgift, der i dag ligger på EU’s minimumssats, samt en dieselafgift, der i dag er lavere end bl.a. den tyske, så ser partierne ikke nogle konkurrencemæssige problemer.

Partierne kan fuldt tilslutte sig Det Økologiske Råds forslag til tilskudsmodel, der starter med 50 pct. tilskud, hvorefter tilskuddet nedtrappes med 10 pct. pr. år for helt at forsvinde i 2006. Dette skal sikre en hurtig udbredelse af filtrene samt endvidere medvirke til, at der ikke opretholdes en merpris på filtrene på grund af tilskudsordningen.

S, SF, RV og EL ønsker endvidere

- At der udarbejdes en vejledning fra Arbejdstilsynet, der sikrer, at såvel montering, rensning og service af de forskellige typer af partikelfiltre sker på arbejdsmiljømæssig korrekt vis.

- At der hurtigst muligt indføres en godkendelsesordning for partikelfiltre, der sikrer, at det kun er de bedst fungerende filtre, der udbredes på det danske marked.

- At offentlige institutioner skal stille krav om, at såfremt byggeri, drift, vedligeholdelses- og transportopgaver løses ved hjælp af dieseldrevne køretøjer, skal disse være forsynet med partikelfiltre.

- At der ved alle offentlige transportkøb, f.eks. buskørsel, skal stilles krav om, at busserne skal have monteret partikelfiltre.

- At reglerne vedrørende køretøjers udstødning skal præciseres, således at politiet skal sørge for, at eksisterende dieseldrevne køretøjer, der soder, skal sendes til syn eller pålægges bøde.

- At kommunerne opfordres til at etablere miljøzoner i bykernerne, hvilket der er hjemmel til efter ændring i færdselsloven ved lov nr. 292 af 28. april 2002. Dvs. at kommunerne kan stille skærpede krav til køretøjer, der ønsker at køre i de mest sårbare områder. De store bykommuner kan således lave miljøzoner, hvor kun dieselkøretøjer med filtre må køre. Dermed vil ejerne af disse køretøjer, der kører i bykernerne, være særlig motiverede for at søge tilskud og installere filtre.

I de byområder, hvor kommunerne har udpeget specielle miljøzoner, eller er i gang med det, skal ovenstående initiativer understøttes af krav om obligatoriske partikelfiltre på særligt forurenende busser og lastbiler.

Partierne er også opmærksomme på, at der er partikelforurening fra benzindrevne køretøjer. Dette dog i væsentlig mindre grad end fra dieseldrevne køretøjer. I forbindelse med kommende ændringer af registreringsafgifterne samt de grønne ejerafgifter er det vigtigt, at partikelaspektet indgår som en væsentlig parameter i vurderingen af de enkelte køretøjers miljømæssige belastning og dermed forbundne afgift.

Ovenstående initiativer, der sikrer eftermontering af filtre samt fremskynder indkøb af dieseldrevne køretøjer, der lever op til 2006-normerne, vil være en væsentlig miljømæssig gevinst for de danske byer samt medføre øget sundhed og lavere dødelighed for primært byernes brugere og borgere.

P.u.v.

Eyvind Vesselbo

formand