Betænkning over Forslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forvaltningsloven\n(Fangeflugt og begrænsning i indsattes adgang til aktindsigt m.v.)

Bilag 1

Oversigt over bilag vedrørende L 140

Bilagsnr.

Titel

1

Høringssvar, fra justitsministeren

2

Nye skærpede regler for udgang til indsatte, fra justitsministeren

3

Forslag til tidsplan for udvalgets behandling af lovforslaget

4

Henvendelse af 25/3-02 fra fængselsinspektør Hans Jørgen Engbo, Statsfængslet i Jyderup

5

Spm. 1 om kommentar til henvendelse af 25/3-02 fra fængselsinspektør Hans Jørgen Engbo, Statsfængslet i Jyderup, til justitsministeren

6

Høringssvar, fra justitsministeren

7

Spm. 2 om retstilstanden i Norge og Sverige vedrørende indsattes adgang til aktindsigt, til justitsministeren

8

Spm. 3 om statistik for fangeflugt de sidste 5 år, til justitsministeren

9

Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

10

Spm. 4 om, hvorfor Det danske Center for Menneskerettigheder ikke har ressourcer til at afgive udtalelse om forslaget, til justitsministeren

11

Kopi af svar på spm. 114 om kommentar til henvendelse af 15. januar 2002 fra Dansk Fængselsforbund, jf. alm. del bilag 508, fra justitsministeren

12

Svar på spm. 3 om statistik for fangeflugt de sidste 5 år, fra justitsministeren

Svar på spm. 4 om, hvorfor Det danske Center for Menneskerettigheder ikke har ressourcer til at afgive udtalelse om forslaget, fra justitsministeren

13

Svar på spm. 1 om kommentar til henvendelse af 25/3-02 fra fængselsinspektør Hans Jørgen Engbo, Statsfængslet i Jyderup, fra justitsministeren

14

Spm. 5 om forholdet til ungdomssanktioner, til justitsministeren

15

Program for det interne ekspertmøde 13/5-02 om lovforslaget

16

Svar på spm. 2 om retstilstanden i Norge og Sverige vedrørende indsattes adgang til aktindsigt, fra justitsministeren

17

Svar på spm. 5 om forholdet til ungdomssanktioner, fra justitsministeren

18

Spm. 6, om det begrænsede antal idømt ungdomssanktion er tilstrækkeligt til at ændre balancen, til justitsministeren

Spm. 7 om rammer for personer, der dømmes til ungdomssanktion, til justitsministeren

Spm. 8 om udskydelse af ændring for § 74 a og inddragelse af Socialministeriets magtcirkulære, til justitsministeren

Spm. 9 om forarbejderne til § 74 a, til justitsministeren

19

Spm. 10 om begrundelsen for, at lovforslagets § 1 også omfatter ungdomssanktionen, til justitsministeren

20

Spm. 11, om årsagen til forslaget vedrørende fangeflugt er ny viden, til justitsministeren

Spm. 12, om ministeren finder udviklingen vedrørende fangeflugter alarmerende, til justitsministeren

Spm. 13 om udnyttelse af eksisterende regler vedrørende aktindsigt, til justitsministeren

Spm. 14 om, i hvilke situationer de eksisterende regler til begrænsning af aktindsigt ikke kan anvendes, til justitsministeren

Spm. 15, om sanktion for flugt for anbragte efter § 74 a, stk. 1, gælder både åbne og lukkede institutioner, til justitsministeren

Spm. 16 om, hvor unge, der flygter, skal anbringes, til justitsministeren

Spm. 17, om flere undvigelser betyder længere fastholdelse i lukket institution, til justitsministeren

Spm. 18, om forsinkelse også er udeblivelse, til justitsministeren

Spm. 19 om proportionalitetsprincippet i relation til flugt, til justitsministeren

21

Materiale fra ekspertmødet den 13. maj 2002

22

Henvendelse af 9/5-02 fra tidligere formand for Kriminalpolitisk Forening København, Carsten Glargaard, Risskov

23

Spm. 20 om kommentar til henvendelse af 9/5-02 fra tidligere formand for Kriminalpolitisk Forening København, Carsten Glargaard, Risskov, til justitsministeren

24

1. udkast til betænkning

25

Spm. 21 om teknisk bistand til et ændringsforslag, så dømte til ungdomssanktion undtages fra § 124, til justitsministeren

26

Svar på spm. 6, om det begrænsede antal idømt ungdomssanktion er tilstrækkeligt til at ændre balancen, fra justitsministeren

Svar på spm. 7 om rammer for personer, der dømmes til ungdomssanktion, fra justitsministeren

Svar på spm. 8 om udskydelse af ændring for § 74 a og inddragelse af Socialministeriets magtcirkulære, fra justitsministeren

Svar på spm. 9 om forarbejderne til § 74 a, fra justitsministeren

Svar på spm. 10 om begrundelsen for, at lovforslagets § 1 også omfatter ungdomssanktion, fra justitsministeren

Svar på spm. 11, om årsagen til forslaget vedrørende fangeflugt er ny viden, fra justitsministeren

Svar på spm. 12, om ministeren finder udviklingen vedrørende fangeflugter alarmerende, fra justitsministeren

Svar på spm. 13 om udnyttelse af eksisterende regler vedrørende aktindsigt, fra justitsministeren

Svar på spm. 14 om, i hvilke situationer de eksisterende regler til begrænsning af aktindsigt ikke kan anvendes, fra justitsministeren

Svar på spm. 15, om sanktion for flugt for anbragte efter § 74 a, stk. 1, gælder både åbne og lukkede institutioner, fra justitsministeren

Svar på spm. 16 om, hvor unge, der flygter, skal anbringes, fra justitsministeren

Svar på spm. 17, om flere undvigelser betyder længere fastholdelse i lukket institution, fra justitsministeren

Svar på spm. 18, om forsinkelse også er udeblivelse, fra justitsministeren

Svar på spm. 19 om proportionalitetsprincippet i relation til flugt, fra justitsministeren

Svar på spm. 20 om kommentar til henvendelse af 9/5-02 fra tidligere formand for Kriminalpolitisk Forening - København, Carsten Glargaard, Risskov, fra justitsministeren

Svar på spm. 21 om teknisk bistand til et ændringsforslag, så dømte til ungdomssanktion undtages fra § 124, fra justitsministeren

27

Ændringsforslag, fra justitsministeren

28

2. udkast til betænkning

Betænkning afgivet af Retsudvalget den 23. maj 2002

Betænkning

over

Forslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forvaltningsloven

(Fangeflugt og begrænsning i indsattes adgang til aktindsigt m.v.)

[af justitsministeren (Lene Espersen)]

1. Ændringsforslag

Der er af justitsministeren stillet 2 ændringsforslag til lovforslaget.

2. Udvalgsarbejdet

Lovforslaget blev fremsat den 27. februar 2002 og var til 1. behandling den 14. marts 2002. Lovforslaget blev efter 1. behandling henvist til behandling i Retsudvalget.

Møder

Udvalget har behandlet lovforslaget i 7 møder.

Ekspertmøde

Mandag den 13. maj 2002 afholdt Retsudvalget et internt ekspertmøde om lovforslaget.

Høring

Lovforslaget blev samtidig med fremsættelsen sendt i høring. Den 13. marts og 11. april 2002 sendte justitsministeren de indkomne høringssvar til udvalget. Den 24. april 2002 sendte justitsministeren et høringsnotat til udvalget.

Skriftlige henvendelser

Udvalget har i forbindelse med udvalgsarbejdet modtaget skriftlige henvendelser fra fængselsinspektør Hans Jørgen Engbo, Statsfængslet i Jyderup, og fra Carsten Glaargaard, Risskov.

Spørgsmål

Udvalget har stillet 21 spørgsmål til justitsministeren til skriftlig besvarelse, som denne har besvaret.

3. Indstillinger og politiske bemærkninger

Et flertal i udvalget (V, DF, KF og KRF) indstiller lovforslaget til vedtagelse med de stillede ændringsforslag.

Et mindretal i udvalget (S, SF, RV og EL) indstiller lovforslaget til forkastelse ved 3. behandling og vil ved 2. behandling stemme hverken for eller imod de stillede ændringsforslag.

Mindretallet vil klart slå fast, at det ikke kan acceptere forhold i vores fængsler, der giver stærke fanger mulighed for at true fængselspersonalet eller tyrannisere medfanger. Vi finder det naturligvis heller ikke acceptabelt, når fanger flygter. Tilsvarende er vi meget optaget af, hvordan udgangstilladelser for de indsatte fungerer i praksis.

Udgangspunktet for mindretallet er: Hvad er det for en kriminalforsorg, vi gerne vil have? Hvad er det for et fængselsvæsen, vi gerne vil have? Hvordan sikrer vi fremover, at arbejdsmiljøet for de ansatte bliver acceptabelt? Hvordan sikrer vi, at de forventninger, den enkelte borger måtte have til dette samfund i forhold til at skabe størst mulig tryghed bliver tilgodeset? Netop fordi det er så svære balancer, skal disse spørgsmål ses i en sammenhæng.

Det er et led i det danske retssystem, at begår man kriminalitet, straffes man. Det er kriminalforsorgens opgave at drage omsorg for, at straffen bliver fuldbyrdet under den fornødne sikkerhed. Men det er også kriminalforsorgens opgave at søge at resocialisere de pågældende. Her er netop prøveløsladelse og udgangstilladelser et væsentligt element, fordi man dels kan pålægge den pågældende diverse vilkår, dels så at sige have snor i den pågældende.

Vi har alle samfundet, borgerne og ofrene en dyb interesse i at medvirke til, at dømte efter endt afsoning ikke falder tilbage i ny kriminalitet.

Mindretallet finder, at der med dette lovforslag er tale om en unødvendig og potentiel skadelig hastebehandling af væsentlige forslag vedrørende borgernes strafrisiko og vedrørende kriminalpolitiske kerneemner uden den fornødne tid til rimelige overvejelser og behandling af udtalelserne fra de hørte instanser eller en ordentlig dokumentation for nødvendigheden af de foreslåede indgreb.

Mindretallet deler opfattelsen, som er kommet til udtryk i flere høringssvar, at lovforslaget såvel i forbindelse med fremsættelsen som i bemærkningerne først og fremmest er begrundet i hensynet til »retsfølelsen«. Det fremgår ligeledes, at regeringen øjensynlig ikke lægger vægt på, om lovforslaget kan tænkes at få en reel generalpræventiv betydning, eller om det kan virke individuelpræventivt afskrækkende hvad der er en udbredt enighed blandt eksperter om, ikke vil være tilfældet ligesom der direkte tages afstand fra at overveje de skadevirkninger for de dømtes rehabilitering og øvrige fremtid, som de ønskede strafskærpelser kan tænkes at medføre.

Mindretallet deler ligeledes de betragtninger, som Dansk Retspolitisk Forening har givet udtryk for i sit høringssvar, hvor foreningen skriver: »Dette er i sagens natur en politisk tilkendegivelse, som i øvrigt ses at være i tråd med den nuværende regerings symbolorienterede lovgivningpraksis, hvor de faktiske sideeffekter af en ideologisk præget lovgivning tillægges underordnet betydning. Men selv en lovgivning, der begrundes med hensynet til »retsfølelsen« (og herunder angiveligt specielt til ofrene), burde i givet fald søges begrundet nærmere end med en så ubestemt størrelse. Der foreligger således ingen dokumentation for, hvorledes den folkelige retsfølelse i almindelighed forholder sig til ministerens egen. En række tidligere undersøgelser af befolkningens holdninger til straffe og straffede har vist, at holdningerne hos store dele af befolkningen er mere liberal og hensyntagende end politikernes egne. Det havde været ønskeligt, om regeringen havde forholdt sig mere spørgende til retsfølelsen end blot at tage udgangspunkt i ministerens og hendes regeringsfællers subjektive indstilling. Man kunne f.eks. indledningsvis have foretaget undersøgelser af befolkningens holdninger netop til de foreliggende forslag. I denne forbindelse skal det i øvrigt bemærkes, at tidligere undersøgelser har konstateret, at »retsfølelsen « ingenlunde er entydig, men at forskellige befolkningsgrupper har forskellig viden om og holdning til (kriminal-)retlige forhold. Alt i alt er det et særdeles tvivlsomt og subjektivt grundlag, der nu lovgives på.«

Mindretallet finder endvidere, at de foreslåede strafskærpelser vil indebære en særdeles uheldig udvikling inden for kriminalforsorgen. De danske fængsler er i forvejen overbelagte, hvorfor en yderligere belastning vil få uheldige følger i det daglige fængselsmiljø, herunder for det i forvejen belastede forhold mellem fanger og personale. Mindretallet ser ligeledes med bekymring på den situation, som et i forvejen meget trængt personale må forventes at få. Det kan frygtes, at arbejdet med at resocialisere de indsatte specielt i forhold til de behandlingsprogrammer, som kriminalforsorgen i de senere år har iværksat, og som er forudsætningen for, at man til stadighed kan arbejde på at sikre den enkelte borger den største tryghed og sikkerhed, ikke vil ske.

Mindretallet finder, at den økonomiske og miljømæssige belastning af fængselsvæsenet yderligere vil blive skærpet med de bebudede indskrænkninger i adgangen til udgang og orlov for indsatte. Heller ikke her er de faktiske forslag begrundet i faktisk misbrug af de gældende udgangsordninger. Netop de danske orlovsordninger har veldokumenterede fordele med hensyn til fangernes kontakt med familien og det almindelige samfund under afsoning og dermed for deres chancer for senere re-integration. Desuden er udgangsordningerne af gunstig betydning for fængselsmiljøet ved at lette en del af den spænding, der ellers karakteriserer lukkede institutioner. Særligt skal det understreges, at mindretallet er dybt bekymret for de indsatte, der kan nægtes udgang på grund af manglende familietilknytning.

Mindretallet er generelt imod den ny bestemmelse i straffeloven om at gøre det strafbart for anholdte og fængslede at flygte. Særlig kraftigt vil mindretallet understrege sin afstandtagen fra at benytte denne sanktion i forhold til den særlige ungdomssanktion (§ 74 a). Mindretallet finder ikke, der er grundlag for at foretage så væsentlige ændringer i balancen mellem straf og socialpædagogisk foranstaltning. Indførelsen af ungdomssanktionen var netop beregnet på at give unge en struktureret, kontrolleret socialpædagogisk behandling. På nuværende tidspunkt finder mindretallet det ikke rigtigt at foretage forandringer i denne sanktion. Mere rigtigt havde det været at give denne ordning fred og ro til at komme godt i gang, og man kunne så om et par år have taget den op til vurdering. Herunder ville det ikke mindst være på sin plads at inddrage Socialministeriets magtcirkulære som en del af en samlet vurdering på dette særlige område.

Mindretallet finder, at de foreslåede ændringer vedrørende aktindsigt i den grad savner et sagligt belæg. Ikke mindst ser mindretallet med bekymring på, hvordan det vil komme til at påvirke specielt de svage fanger. Hvordan det er gået med at benytte det bestående regelsæt, har mindretallet ikke kunnet få oplyst, ligesom mindretallet kan konstatere, at der ikke foreligger nogen form for dokumentation for behovet for de nye tiltag.

Mindretallet ønsker derudover at påpege, at dette lovforslag medfører yderligere opgaver for domstolene i kraft af den nye bestemmelse i straffeloven, hvor det bliver gjort strafbart for anholdte og fængslede at flygte. Dette set i sammenhæng med regeringens øvrige lovforslag om strafskærpelser (L 118), forbedret vidnebeskyttelse, hvorunder brugen af anonyme vidner medtages (L 139), og de budgetterede drastiske nedskæringer for domstolene giver grund til skarp kritik af regeringens manglende ansvarlighed. Mindretallet har søgt at få tilkendegivelse fra regeringen om, hvorledes regeringen vil imødegå problemstillingen, men uden held. Man kan ikke skære i bevillingerne og samtidig pålægge flere opgaver, uden at det naturligvis får som konsekvens, at sagsbehandlingstiderne ved domstolene bliver længere. Dette er regeringens ansvar, og mindretallet beklager, at regeringen endnu ikke har vist rettidig omhu.

4. Ændringsforslag med bemærkninger

Ændringsforslag

Af justitsministeren, tiltrådt af et flertal (V, DF, KF og KRF)

Til § 1

1) Efter nr. 2 indsættes som nyt nummer

»01. I § 124 indsættes efter stk. 3 som nyt stykke

»Stk. 4. Bestemmelserne i stk. 1-3 gælder også i forhold til personer i forvaring samt personer, der i stedet for varetægtsfængsel, i forbindelse med straffuldbyrdelse uden for kriminalforsorgen eller i medfør af straffelovens § 74 a er frihedsberøvet i institution m.v.««

[Præcisering af, hvem flugtsanktionen gælder for]

Til § 5

2) Paragraffen affattes således

Ȥ 5

Stk. 1. Lovens §§ 1 og 2 gælder ikke for Færøerne og Grønland, jf. dog stk. 2. Lovens § 3 gælder ikke for sager om færøske eller grønlandske anliggender, men kan ved kongelig anordning sættes i kraft for sådanne sager med de afvigelser, som de særlige færøske og grønlandske forhold tilsiger. Dette gælder dog kun for sager, der er eller har været under behandling af rigsmyndighederne.

Stk. 2. Lovens § 1 kan ved kongelig anordning sættes i kraft for Færøerne med de afvigelser, som de særlige færøske forhold tilsiger.«

[Færøerne og Grønland]

Bemærkninger

Til nr. 1

Præsidenterne for Københavns Byret og retterne i Århus, Odense, Aalborg og Roskilde samt den Danske Dommerforening har i deres høringssvar bl.a. anført, at det kunne overvejes at lade det udtrykkeligt fremgå af den foreslåede bestemmelse, at bestemmelsen omfatter personer, der i medfør af straffelovens § 74 a efter rettens bestemmelse skal undergive sig en struktureret socialpædagogisk behandling (ungdomssanktion) eller er undergivet varetægtssurrogat (retsplejelovens § 765, stk. 2, nr. 3 og 4).

Endvidere har Rigsadvokaten i sit høringssvar fundet, at det kunne overvejes, hvorvidt det bør komme klarere til udtryk i lovteksten, at ophold i døgninstitution eller godkendt opholdssted efter straffelovens § 74 a, stk. 2, (ungdomssanktion) sidestilles med ophold i fængsel.

På den baggrund finder Justitsministeriet det rigtigst, at det med hensyn til en række persongrupper udtrykkeligt præciseres i lovteksten, at de pågældende personer ligesom indsatte i arresthuse og fængsler, herunder indsatte i såvel åbne som lukkede fængsler er omfattet af udtrykket »fængslet« i bestemmelserne i straffelovens § 124.

Som det fremgår af ændringsforslaget, omfatter straffelovens § 124 således personer, der i medfør af straffelovens § 70 er anbragt i forvaring, og frihedsberøvede personer, der i medfør af straffelovens § 74 a efter rettens bestemmelse skal undergive sig en struktureret, kontrolleret socialpædagogisk behandling (ungdomssanktion).

Bestemmelserne i straffelovens § 124 omfatter også personer, der i medfør af straffuldbyrdelseslovens § 78 afsoner fængselsstraf på hospital, i familiepleje, i egnet hjem eller institution (alternative afsoningsformer), samt personer, der i medfør af udgangsbekendtgørelsens § 50 afsoner fængselsstraf under udstationering fra fængsel eller arresthus.

Endvidere omfatter straffelovens § 124 personer, som i medfør af retsplejelovens § 765, stk. 2, nr. 3, efter rettens bestemmelse i stedet for varetægtsfængsling har ophold i egnet hjem eller institution, eller som i medfør af retsplejelovens § 765, stk. 2, nr. 4, skal undergive sig psykiatrisk behandling eller afvænningsbehandling for misbrug af alkohol, narkotika eller lignende, om fornødent på hospital eller særlig institution (surrogatanbragt), samt varetægtsarrestanter, som i medfør af retsplejelovens § 777 er anbragt i anstalt for personer, der udstår fængselsstraf eller forvaring, eller i hospital m.v. (overført til fuldbyrdelsesanstalt m.v.).

I hvert enkelt tilfælde er det naturligvis en forudsætning for at kunne straffe efter straffelovens § 124, at der er tale om et institutionsophold m.v., som har karakter af frihedsberøvelse.

Særligt med hensyn til ungdomssanktion forudsættes det dog, at den foreslåede bestemmelse i straffelovens § 124, stk. 1, kun omfatter personer, der flygter fra en sikret institution, hvor den pågældende opholder sig som led i en ungdomssanktion efter straffelovens § 74 a, stk. 1. Bestemmelsen omfatter derimod ikke personer, der uden tilladelse forlader en ikkesikret institution, hvor den pågældende opholder sig i en senere fase af en idømt ungdomssanktion, selv om anbringelsen i det konkrete tilfælde måtte have karakter af en frihedsberøvelse.

Socialministeriet har således over for Justitsministeriet lagt vægt på, at den foreslåede bestemmelse i straffelovens § 124, stk. 1, kun omfatter personer, der som led i en ungdomssanktion efter straffelovens § 74 a, stk. 1, opholder sig i en sikret institution. Det bemærkes herved, at hovedindholdet i den ungdomssanktion, som blev indført i 2001, består i et længerevarende socialpædagogisk behandlingsforløb, der på længere sigt kan få den unge på ret kurs. Dette kan tale for, at der ikke idømmes en sanktion i form af straf i tilfælde, hvor den unge uden tilladelse forlader en ikkesikret institution i forbindelse med gennemførelse af ungdomssanktionen. I stedet kan det i et sådant tilfælde komme på tale at tilbageføre vedkommende til en sikret institution.

Til nr. 2

Der er alene tale om visse lovtekniske rettelser i forhold til det oprindelige lovforslag.

Ændringsforslaget indebærer, at lovens §§ 1 og 2 ikke gælder for sager om færøske og grønlandske anliggender. Lovens § 1 kan dog ved kongelig anordning sættes i kraft for Færøerne med de afvigelser, som de særlige færøske forhold tilsiger.

Ændringsforslaget indebærer endvidere, at lovens § 3 ikke skal gælde for sager om færøske og grønlandske anliggender, men at lovens § 3 ved kongelig anordning kan sættes i kraft for sådanne sager med de afvigelser, som de særlige færøske og grønlandske forhold tilsiger. Dette gælder dog kun for sager, der er eller har været under behandling af rigsmyndigheder.

For Færøerne gælder der en særlig retsplejelov, hvorfor der i ændringsforslaget ikke er hjemmel til at sætte lovens § 2 i kraft på Færøerne. For Grønland gælder der både en særlig kriminallov og retsplejelov, og ændringsforslaget indebærer derfor, at der hverken er hjemmel til at sætte lovens § 1 eller § 2 i kraft for Grønland.

Tjóðveldisflokkurin, Inuit Ataqatigiit og Siumut var på tidspunktet for betænkningens afgivelse ikke repræsenteret med medlemmer i udvalget og havde dermed ikke adgang til at komme med indstillinger eller politiske udtalelser i betænkningen.

En oversigt over Folketingets sammensætning er optrykt i betænkningen.

Inge Dahl-Sørensen (V) Birthe Rønn Hornbech (V) nfmd. Karsten Nonbo (V) Jørgen Winther (V) Peter Skaarup (DF) Per Dalgaard (DF) Helge Adam Møller (KF) Lars Barfoed (KF) Jann Sjursen (KRF) Pia Gjellerup (S) Lissa Mathiasen (S) Morten Bødskov (S) Per Kaalund (S) Sandy Brinck (S) Anne Baastrup (SF) fmd. Elisabeth Arnold (RV) Line Barfod (EL)

Tjóðveldisflokkurin, Inuit Ataqatigiit og Siumut havde ikke medlemmer i udvalget.

Folketingets sammensætning

Venstre, Danmarks Liberale Parti (V)

56

*

Enhedslisten (EL)

4

Socialdemokratiet (S)

52

Kristeligt Folkeparti (KRF)

4

Dansk Folkeparti (DF)

22

Tjóðveldisflokkurin (TF)

1

Det Konservative Folkeparti (KF)

16

Inuit Ataqatigiit (IA)

1

Socialistisk Folkeparti (SF)

12

Siumut (SIU)

1

Det Radikale Venstre (RV)

9

Uden for folketingsgrupperne (UFG)

1

*

Heraf 1 medlem valgt på Færøerne