Betænkning og indstilling over ændring af forretningsorden for Folketinget

Bilag 1

Uddrag af Europaudvalgets beretning af 19. februar 1999 om større åbenhed i den danske EU-beslutningsproces m.v.

»II. Åbne Europaudvalgsmøder

( )

Tid og sted

Møderne afholdes normalt på en bestemt ugedag i Europaudvalgets mødelokale og indkaldes efter behov.

Dagsorden

Dagsordenen fastsættes af Europaudvalget, idet det tilstræbes, at der på en bestemt mødedag kun behandles EU-forslag, som vedrører én minister. Sagerne sættes på dagsordenen på et så tidligt tidspunkt, at regeringen kan tage hensyn til partiernes meldinger under de drøftelser, der foregår i EU-regi, inden der skal træffes beslutning på et møde i Ministerrådet. Når det drejer sig om et konkret forslag til en retsakt, sættes sagen normalt først på dagsordenen for et åbent møde, når der foreligger et grundnotat fra regeringen.

Efter anmodning fra et medlem kan Europaudvalget efter aftale med den pågældende minister træffe beslutning om også at sætte andre aktuelle emner inden for ministerens ressort på dagsordenen for et åbent Europaudvalgsmøde.

( )

Drøftelsen

Drøftelsen indledes af ministeren, som kort redegør for de politisk væsentlige punkter i sagen og for regeringens (foreløbige) holdning hertil. Derefter kan partiernes ordførere og de danske medlemmer af Europa-Parlamentet stille spørgsmål til ministeren, og der kan foregå en politisk drøftelse, hvorunder partierne kan tilkendegive deres (foreløbige) holdning. Der drages ikke nogen konklusion af drøftelsen, og der kan ikke træffes beslutning på et åbent Europaudvalgsmøde.

Taletider

For hver sag på dagsordenen fastsættes der taletider for ministre, ordførere og andre deltagere.

Offentlighed

Møderne er åbne for offentligheden, herunder presse og tv.

( )

Referat

De åbne møder optages på bånd, og der udarbejdes et referat af møderne.

Deltagere

Ud over medlemmer/stedfortrædere i Europaudvalget kan følgende deltage i drøftelserne på de åbne Europaudvalgsmøder

Andre medlemmer af Folketinget

Danske medlemmer af Europa-Parlamentet

I særlige tilfælde kan Europaudvalget invitere eksperter til at komme med oplæg, bevare spørgsmål og eventuelt deltage i den efterfølgende diskussion.«

»Forholdet til de danske medlemmer af Europa-Parlamentet

( )

Danske medlemmer af Europa-Parlamentet kan fremsende forslag eller ændringsforslag, som behandles i Europa-Parlamentet, til det relevante fagudvalg i Folketinget, ligesom de kan fremsende udkast til egne ændringsforslag og udkast til spørgsmål til den danske minister. Danske medlemmer af Europa-Parlamentet, der måtte ønske at følge sådanne henvendelser op ved personligt fremmøde i udvalget, kan allerede efter de gældende regler for deputationer gøre dette. Europaudvalget vil i en drøftelse med udvalgsformændene lægge op til, at der aftales en ordning, hvorefter fagudvalgene behandler sådanne skriftlige eller mundtlige henvendelser fra MEP´erne. Det indebærer ikke, at MEP´erne får ret til at deltage i almindelige udvalgsmøder, og de kan ikke kalde en minister i samråd eller deltage under et sådant samråd, ligesom de ikke direkte kan stille skriftlige udvalgsspørgsmål til en minister - men måske inspirere udvalget til at gøre det. Fagudvalget bør sætte en sådan henvendelse på dagsordenen og træffe beslutning om, hvordan man i det konkrete tilfælde vil behandle den, f.eks. ved at

- henvise sagen til drøftelse direkte mellem de pågældende MEP´er og interesserede ordførere

drøfte den i udvalget

stille spørgsmål til ministeren

kalde ministeren i samråd

afgive en udtalelse om sagen.

De danske medlemmer af Europa-Parlamentet, der har rejst sagen, orienteres om, hvorledes udvalget har behandlet den.

Hvis der på et senere tidspunkt, hvor sagen behandles i Europaudvalget, fra danske medlemmer af Europa-Parlamentet er ønske om en tilsvarende kontakt til Europaudvalget - og dette ikke kan foregå på et af de åbne Europaudvalgsmøder, hvori de danske medlemmer af Europa-Parlamentet deltager med taleret - har de en tilsvarende ret til at få deres henvendelse behandlet i Europaudvalget.«

§ 1

I forretningsorden for Folketinget, som vedtaget den 17. december 1953 og senest ændret den 29. januar 1998, foretages følgende ændringer

1. § 8 ophæves, og i stedet indsættes

Ȥ 8

Stk. 1. Ved hver folketingssamlings begyndelse vælges blandt et udvalgs medlemmer en formand og en næstformand. Hvis kun én er bragt i forslag som formand henholdsvis næstformand, giver Folketingets formand meddelelse om valget, samtidig med at det meddeles, at udvalget er nedsat. Meddelelsen, der gives ved henvisning til opslag ved Folketingssalen, optages i Folketingstidende. Folketingets medlemmer kan inden kl. 12 dagen efter valget over for Lov- og Parlamentssekretariatet gøre indsigelse mod valget. Er flere bragt i forslag, eller gøres der indsigelse mod valget, indkalder Folketingets formand medlemmerne af det pågældende udvalg til et sættende møde, der skal afholdes inden forløbet af 3 mødedage, efter at udvalget er nedsat. På det sættende møde vælges blandt udvalgets medlemmer en formand og en næstformand efter reglerne i § 36, stk. 2.

Stk. 2. Skal der foretages valg af formand eller næstformand i et udvalg i løbet af en folketingssamling, sker valget på et møde i det pågældende udvalg efter reglerne i § 36, stk. 2.

Stk. 3. Ordinære møder i et udvalg foregår for lukkede døre, medmindre udvalget beslutter andet. Om udvalgsbehandling af spørgsmål vedrørende ministeransvar gælder dog bestemmelserne i kapitel XVIII.

Stk. 4. Det er alene udvalgets medlemmer, der kan træffe beslutning i et udvalgsmøde. Et udvalg er beslutningsdygtigt, når over halvdelen af dets medlemmer er til stede. Afgørelse træffes ved almindeligt flertal, jf. dog stk. 1 og 2.

Stk. 5. Et udvalg kan beslutte at modtage deputationer, der har anmodet om foretræde for udvalget. Et foretræde foregår efter retningslinjer fastsat af Folketingets Præsidium.

Stk. 6. Et udvalg kan anmode en minister om at besvare spørgsmål stillet af udvalget. Spørgsmål stilles skriftligt, og udvalget kan anmode om skriftligt svar eller bede ministeren om at besvare spørgsmålet mundtligt under et samråd i et udvalgsmøde. Udvalget kan anmode om, at spørgsmål besvares inden en nærmere angiven frist. Hvis en sådan frist ikke er angivet, bør ministeren, senest 4 uger efter at spørgsmålet er stillet, have besvaret dette eller have givet udvalget meddelelse om, hvornår svar kan forventes. Hvis ministeren ikke ser sig i stand til at besvare spørgsmålet, bør ministeren snarest muligt og inden 4 uger meddele dette skriftligt.

Stk. 7. Deltagerne i et lukket udvalgsmøde må ikke videregive oplysninger om forhandlingerne til offentligheden, medmindre udvalget har besluttet andet. Udvalget kan ikke træffe beslutning om at videregive oplysninger, der efter lov eller anden gyldig bestemmelse er fortrolige, ligesom der ikke må gives eller henvises til sådanne oplysninger i åbne udvalgsmøder.

Stk. 8. Afholdes samråd for åbne døre, optages denne del af mødet på bånd eller lignende medium. Hvert udvalg træffer i øvrigt beslutning om udvalgsarbejdets tilrettelæggelse og gennemførelse og kan herunder beslutte at invitere andre til at deltage i et udvalgsmøde eller dele af dette.

Stk. 9. Et udvalg kan ud over ordinære møder afholde andre møder, herunder

åbne møder, hvor et eller flere emner debatteres. Udvalget kan forud for mødet træffe beslutning om, hvem der kan deltage i debatten,

åbne temamøder, hvor udvalget og en indbudt minister drøfter hovedtemaer inden for udvalgets sagsområder. Udvalget træffer beslutning om temamødets form og om offentlighedens deltagelse i temamødet,

høringer m.v., hvorunder personer, udvalget anmoder herom, kan redegøre for et emne og fremlægge synspunkter. Udvalget træffer beslutning om høringens form og om offentlighedens adgang til høringen.

Stk. 10. Flere udvalg kan beslutte at afholde et møde sammen.

Stk. 11. Når lovforslag eller forslag til folketingsbeslutning fremsat af et eller flere medlemmer af Tinget er til behandling i et udvalg og forslagsstilleren henholdsvis ordføreren for forslagsstillerne ikke er indvalgt i udvalget, har den pågældende ret til at deltage i udvalgets forhandlinger om den pågældende sag, dog uden stemmeret og uden ret til at fremsætte nogen udtalelse i betænkningen.

Stk. 12. Folketingsmedlemmer valgt på Færøerne eller i Grønland har ret til at deltage i udvalgsbehandling af forslag, der angår henholdsvis Færøerne eller Grønland, dog uden stemmeret og uden ret til at fremsætte nogen udtalelse i betænkningen, medmindre de er indvalgt i det pågældende udvalg.

Stk. 13. Over udvalgsforhandlingerne fører udvalgets sekretær en protokol, der skal indeholde oplysning om mødets tidspunkt, de til udvalget indgåede henvendelser samt forhandlingernes emner og udfald.

Stk. 14. Til såvel stående som særlige udvalg knyttes en eller flere sekretærer. Sekretærerne skal bortset fra særligt begrundede undtagelsestilfælde være ansat i Folketingets administration og skal have juridisk, nationaløkonomisk eller tilsvarende uddannelse. Udvalgssekretæren har til opgave at rådgive udvalgets formand og udvalgets medlemmer ved tilrettelæggelsen og gennemførelsen af udvalgsarbejdet. Bistanden omfatter den praktiske tilrettelæggelse af udvalgsarbejdet, fremskaffelse af oplysninger til udvalget eller til udvalgets medlemmer og udarbejdelse af udvalgets betænkning eller beretning. Udvalgssekretæren bistår endvidere ved udarbejdelse af de forslag til love og andre beslutninger, som folketingsmedlemmer ønsker at fremsætte.

Bilag 2

Bilag 2

Skrivelse af 3. februar 1999 fra statsministeren til Folketingets formand

3. februar 1999

Kære folketingsformand,

Tak for brevet af 16. november 1998, hvor du orienterer mig om, hvad der foreløbig er sket i Folketinget med hensyn til projektet om forbedring af lovkvaliteten siden lovkvalitetskonferencen.

Jeg er - som jeg også understregede i mit indlæg på konferencen og på vort møde den 17. december 1998 - enig i, at der er tale om et fælles projekt - men samtidig et projekt, hvor vi hver især har et vigtigt ansvar for at tilrettelægge vores del af arbejdet, så målene nås. Uden at ansvar og kompetence sammenblandes.

Jeg vil nedenfor kort redegøre for de initiativer, som regeringen foreløbig har iværksat på området.

Initiativerne med at gøre lovprogrammet mere egnet som planlægningsinstrument for regering og Folketing vil blive fortsat og udbygget i folketingsåret 1999-2000 bl.a. ved, at lovforberedelsen i ministerierne forudsættes at starte tidligere end sædvanligt.

Der er taget initiativ til en styrkelse af den juridisk-lovtekniske kvalitet og ekspertise i fagministerierne. Dette er bl.a. sket på baggrund af et notat fra Justitsministeriet, der også beskriver samspillet mellem fagministerierne og Justitsministeriet i forbindelse med lovudarbejdelsen.

Justitsministeriets Lovafdeling er anmodet om i forbindelse med den almindelige lovtekniske gennemgang fremover i videre omfang end tidligere også at vurdere lovenes forståelighed, form, sprog m.v.

Der er under ledelse af Justitsministeriet igangsat et omfattende vejledningsarbejde om lovteknik, tilrettelæggelsen af lovgivningsarbejdet m.v. Vejledningen vil blive udsendt i 1999.

Ministerierne er anmodet om, at lov- og beslutningsforslag skal gøres tilgængelige på Internettet/ministeriernes hjemmesider samtidig med, at de sendes til høring.

Ministerierne er også anmodet om at sende lov- og beslutningsforslag til de relevante folketingsudvalgs medlemmer til orientering samtidig med, at de sendes til høring.

Jeg synes egentlig, at vi er nået et pænt stykke vej i bestræbelserne.

Regeringen overvejer derudover nogle yderligere initiativer, som jeg på et senere tidspunkt vil vende tilbage til.

Jeg lægger - som du ved - stor vægt på, at der i det videre arbejde med at forbedre lovkvaliteten er en klar arbejds- og ansvarsfordeling mellem regeringen og Folketinget. Vi har hver især vigtige overvejelser at gøre - og bør som altovervejende udgangspunkt koncentrere os om "egne" ansvarsområder. Samtidig mener jeg også, at det er det bedste grundlag for vort fremtidige samarbejde.

I det omfang Folketingets drøftelser omfatter forslag og idéer, der har nær sammenhæng med regeringens arbejde, lægger jeg naturligvis vægt på at blive orienteret herom på det tidligst mulige tidspunkt.

Med venlig hilsen

Poul Nyrup Rasmussen

§ 2

Folketingsbeslutningen træder i kraft fra begyndelsen af folketingsåret 1999-2000.

Bemærkninger til forslaget

Til nr. 1

Folketingets forretningsorden har hidtil kun indeholdt få bestemmelser om udvalgenes møder. Udvalget finder, at der er behov for en mere generel beskrivelse også af de traditionelle udvalgsmøder og ikke alene af nyere udvalgsaktiviteter som høringer, temamøder m.v. Det foreslås derfor, at der i forretningsordenen indsættes bestemmelser om beslutningskompetencen i udvalgene, udvalgenes traditionelle muligheder for at modtage deputationer, stille spørgsmål og afholde samråd m.v. samt en klargøring af beskrivelsen af høringer og temamøder og endelig en beskrivelse af den nye type åbne møder, som Europaudvalget har anbefalet.

Ved behandling af spørgsmål vedrørende ministeransvar erstattes og suppleres de generelle bestemmelser, som foreslås i §§ 8 og 8 a, med de særlige bestemmelser i forretningsordenens kapitel XVIII. Der henvises til det beslutningsforslag, som Udvalget for Forretningsordenen har fremsat i betænkning og indstilling vedrørende ændring af forretningsorden for Folketinget. (Spørgsmål vedrørende ministeransvar) (B 136), jf. også henvisningen hertil i den foreslåede § 8, stk. 3.

Mødeoffentlighed

Offentligheden har allerede efter Folketingets regler om dokumentoffentlighed mulighed for at få baggrundsmateriale fra udvalgsmøderne, f.eks. ministerens talepapir til brug for et samråd eller en skriftlig henvendelse fra en deputation. Desuden refereres der i dag i noget videre omfang end tidligere fra udvalgsmøderne, ikke mindst ved de uformelle pressemøder, der ofte finder sted efter et vigtigt udvalgsmøde.

Forretningsordenen har siden 1989 indeholdt en særlig regel om offentlige udvalgshøringer. Ved ændringen af forretningsordenen i 1997 blev der desuden givet mulighed for at afholde såkaldte åbne temamøder, hvor udvalget og en indbudt minister drøfter hovedtemaer inden for udvalgets sagsområde.

Europaudvalget har i sin beretning nr. 2 fra februar 1999 foreslået Udvalget for Forretningsordenen, at der gennemføres ændringer i forretningsordenen, der gør det muligt at holde åbne Europaudvalgsmøder, hvori også andre medlemmer af Folketinget og danske medlemmer af Europa-Parlamentet kan deltage.

Tendensen går i retning af større offentlighed, og mulighederne for at følge det arbejde, der udføres i Folketingets udvalg, bør derfor også forbedres.

Efter forslaget er udgangspunktet fortsat, at udvalgenes møder holdes for lukkede døre, og at der ikke må refereres fra forhandlingerne.

Forslaget giver hvert udvalg mulighed for at træffe beslutning om at give offentligheden adgang til at overvære et udvalgsmøde eller bestemte dele af udvalgsmødet.

Bestemmelsen kan praktiseres således, at et udvalg i en bestemt sag beslutter, at offentligheden skal have adgang til udvalgets møde. Praksis kan også udvikle sig således, at et udvalg (efterhånden) beslutter, at offentligheden skal have adgang til visse punkter på udvalgets dagsorden, f.eks. samråd med ministre eller modtagelse af deputationer, medmindre det i den konkrete sag skønnes mest hensigtsmæssigt, at behandlingen foregår for lukkede døre.

Hvert udvalg skal endvidere tage stilling til behovet for procedureregler inden afholdelse af åbne møder. Der tænkes her på spørgsmålet om skriftligt referat eller digitale lydoptagelser, taletidsregler, adgang til tv-optagelse og båndoptagelse m.v. Afholdes samråd for åbne døre, optages denne del af mødet på bånd eller lignende medium.

Ved afgørelse af, om et samråd skal foregå for åbne døre, vil det være naturligt at lægge vægt på en tilkendegivelse fra den, der står bag samrådsspørgsmålet, om, på hvilken måde samrådet ønskes gennemført. Også en minister vil over for udvalget inden samrådet kunne tilkendegive, om oplysninger efter ministerens opfattelse mest hensigtsmæssigt vil kunne gives for åbne eller lukkede døre, ligesom procedureregler kan drøftes med ministeren.

Af praktiske grunde vil de elektroniske medier næppe kunne få adgang til udvalgsmøder i udvalgenes sædvanlige mødelokaler, og der vil kun være et begrænset antal tilhørerpladser. Hvis et udvalg anser behandlingen af en sag for så væsentlig, at offentligheden i videre omfang skal have mulighed for at være til stede, kan udvalget beslutte dette og henlægge sit møde til et af Folketingets større mødelokaler.

I Sverige foregår udvalgsmøderne som udgangspunkt bag lukkede døre, men et udvalg kan beslutte, at et udvalgsmøde helt eller delvis skal være offentligt, når det drejer sig om at indhente oplysninger.

I Norge foregår udvalgsmøder for lukkede døre. Der er imidlertid etableret en prøveordning, hvorefter et udvalg kan beslutte, at møder, hvor udvalget modtager mundtlige forklaringer fra personer, som udvalget selv anmoder om at møde, eller som anmoder om at forelægge oplysninger for udvalget (såkaldte høringer), holdes for åbne døre.

I Europa-Parlamentet foregår udvalgsmøder for åbne døre, og alle fremmødte har mulighed for at bede om ordet.

Den foreslåede ændring ville give mulighed for at indføre en ordning svarende til den norske og svenske.

Det Udenrigspolitiske Nævn vil ikke være omfattet af de foreslåede ændringer, idet Det Udenrigspolitiske Nævn er nedsat i henhold til en særskilt lov, der regulerer nævnets virksomhed.

Europaudvalget har igennem årene afgivet flere beretninger om sin arbejdsform. I udvalgets seneste beretning af 19. februar 1999 redegøres bl.a. for Europaudvalgets sondring mellem åbne og lukkede Europaudvalgsmøder og for, hvorledes Europaudvalget vil tilrettelægge de åbne Europaudvalgsmøder.

Også Finansudvalget har afgivet en beretning om sin arbejdsform. Der henvises til beretning nr. 3, Folketingsåret 1997-98 (1. samling).

Der er intet til hinder for, at udvalgene - inden for rammerne af Folketingets forretningsorden - beslutter en generel praksis for tilrettelæggelse af udvalgets møder, således at der ikke på hvert møde skal tages stilling til f.eks. spørgsmålet om offentlighedens adgang.

Beslutninger i udvalg

Det fremgår allerede af den nugældende bestemmelse i forretningsordenens § 8, stk. 5, at et udvalg er beslutningsdygtigt, når over halvdelen af dets medlemmer er til stede. Det foreslås præciseret, at det alene er udvalgets medlemmer, der kan træffe beslutning i et udvalgsmøde, og at beslutning træffes ved almindeligt flertal - bortset fra beslutning om valg, der træffes efter reglerne i forretningsordenens § 36, stk. 2.

Det bemærkes, at der ved præcisering af bestemmelsen ikke tilsigtes nogen ændring i udvalgenes mulighed for i det daglige praktiske arbejde at tage hensyn til tilkendegivelser fra medlemmer, der ikke personligt kan være til stede under et udvalgsmøde. Et medlem, der er til stede, vil også fortsat kunne tegne sit partis medlemmer i udvalget. Udvalget kan derfor efter denne praktisk anvendelige regel være beslutningsdygtigt, selv om der ikke fysisk er over halvdelen af udvalgets medlemmer til stede. Denne praksis har sammenhæng med, at beslutninger i udvalgene normalt træffes uden egentlig afstemning, på samme måde som en lang række beslutninger i Folketingssalen træffes uden afstemning, jf. forretningsordenens § 35, stk. 1. Bestemmelsen i forretningsordenens § 8, stk. 5 (den nu foreslåede § 8, stk. 4) anvendes kun, hvis der anmodes om en formel afstemning i overensstemmelse med forretningsordenen. Finansudvalget har beskrevet sine procedureregler i beretning nr. 3, Folketingsåret 1997-98 (1. samling) om Finansudvalgets arbejdsform. Også i Europaudvalget er der en fast praksis for proceduren for mandatgivning. Udvalgene vil fortsat kunne følge sådanne aftalte procedurer.

Deputationer, udvalgsspørgsmål, samråd m.v.

Folketingets forretningsorden har ikke tidligere indeholdt bestemmelser om udvalgenes muligheder for at modtage deputationer, at stille spørgsmål til en minister, at anmode en minister om at besvare spørgsmål i et samråd og lign.

Det foreslås, at disse muligheder nævnes i forretningsordenen. Beskrivelsen af udvalgenes handlemuligheder er ikke udtømmende. Det foreslås derfor også, at det nævnes, at hvert udvalg i øvrigt træffer beslutning om udvalgsarbejdets tilrettelæggelse og gennemførelse og herunder kan beslutte at invitere andre til at deltage i et udvalgsmøde eller dele af dette.

Endelig foreslås en præcisering af gældende praksis, der giver udvalgene mulighed for at beslutte at afholde møder sammen.

Særligt om tidsfrist for svar på spørgsmål

Bilag 3

Bilag 3

Statsministerens talepapir under samråd i udvalget den 21. april 1999

Besvarelse af samrådsspørgsmål A fra Folketingets Udvalg for Forretningsordenen

Spørgsmål A

»Hvilke oplysninger kan statsministeren give på baggrund af statsministerens brev til Folketingets formand af 3. februar 1999, hvori det nævnes, at regeringen overvejer yderligere initiativer med henblik på forbedring af lovkvaliteten?«

Svar

I mit brev til Folketingets formand af 3. februar 1999 nævnte jeg seks initiativer på lovkvalitetsområdet.

Initiativerne med at gøre lovprogrammet mere egnet som planlægningsinstrument for regering og Folketing fortsættes og udbygges. Bl.a. er lovforberedelsen for det nye folketingsår 1999/2000 startet tidligere end sædvanligt. Det betyder, at regeringen får bedre muligheder for at foretage en samlet og grundig screening af lovprogrammet på baggrund af vores såkaldte checkliste. Det betyder - forhåbentlig - også, at et stort antal lovforslag kan fremsættes i samlingens start, hvilket jo er vores fælles målsætning. Endelig forventer jeg, at vi kan blive endnu mere præcise med hensyn til oplysningerne i lovprogrammet om forventet fremsættelsestidspunkt.

Der er taget initiativ til en styrkelse af den juridisk-lovtekniske kvalitet og ekspertise i fagministerierne. Det er bl.a. sket på grundlag af et oplæg fra Justitsministeriet, der også beskriver samspillet mellem fagministerierne og Justitsministeriet i forbindelse med lovudarbejdelsen. Statsministeriet og Justitsministeriet vil nærmere drøfte opprioriteringen og tilrettelæggelsen af lovarbejdet med fagministerierne i løbet af foråret.

Justitsministeriets Lovafdeling er anmodet om i forbindelse med den almindelige lovtekniske gennemgang fremover i videre omfang end tidligere også at vurdere lovenes forståelighed, form, sprog m.v. Punktet er nu et fast led i Justitsministeriets tilbagemeldinger til ministerierne. Det er en ganske stor opgave og også en langsigtet proces at forbedre lovene på dette område. Men jeg synes, vi er kommet godt i gang.

Der er under ledelse af Justitsministeriet iværksat et omfattende vejledningsarbejde om lovteknik, tilrettelæggelsen af lovgivningsarbejdet m.v. Vejledningen vil blive udsendt i 1999. Folketingets Lov- og Parlamentssekretariat vil blive inddraget i forbindelse med vejledningen.

Der er iværksat en ordning - bl.a. efter drøftelse her i udvalget - hvorefter udkast til lov- og beslutningsforslag er tilgængelige på Internettet og ministeriernes hjemmesider samtidig med, at de sendes til høring.

Ministerierne er - også efter drøftelse her i udvalget - anmodet om at sende udkast til lov- og beslutningsforslag til de relevante folketingsudvalgs medlemmer samtidig med, at de sendes til høring.

I mit brev til formanden skrev jeg også, at regeringen overvejer yderligere initiativer. Disse overvejelser er endnu ikke afsluttet. De skal bl.a. ses i sammenhæng med den nævnte Vejledning fra Justitsministeriet. Men jeg vil godt i overskriftsform nævne tre punkter, som overvejes

Det første er, at vi hele tiden må være opmærksomme på, at lovgivning ikke må iværksættes pr. automatik. Vi må overveje alternativerne til lovgivning. Der kan være både bedre og billigere måder at nå de mål, vi sætter os.

Derfor bør en god lovgivningsproces altid indeholde overvejelser om andre måder at regulere på: informationskampagner, egen-kontrol-systemer, hvor de berørte parter selv aftaler, hvordan man skal nå målene, eller økonomiske virkemidler i stedet for traditionel regulering. På dette område er vi i gang med en væsentlig styrkelse af grundlaget for lovgivningsarbejdet.

Det andet punkt, jeg godt vil nævne, er konsekvensvurderinger af lovforslag. De er vigtige, fordi de giver os mulighed for at foretage en afvejning og prioritering af hensynene bag lovgivningen. Kravene til konsekvensvurderinger vil blive løbende udbygget bl.a. i takt med metodeudviklingen - og spørgsmålet overvejes i forbindelse med Vejledningen fra Justitsministeriet. Jeg kan også nævne, at Erhvervsministeriet arbejder med en ny og udbygget manual for så vidt angår de erhvervsøkonomiske bemærkninger til lovforslag.

Det tredje - men ikke mindst vigtige - punkt drejer sig om evaluering af vedtagne love. Her tror jeg tankegangen lidt for ofte er den, at når der først er vedtaget en lov, så er der så at sige "gjort rent bord". Sådan bør det ikke være. I en række situationer kan der være behov for, at der efter en vis periode foretages en grundig vurdering af, om de mål, vi satte os med en lovgivning, og de forudsætninger, som vi i øvrigt gjorde os, holdt.

En model for en sådan vurdering kunne være, at en minister efter f.eks. en treårig periode afleverer en rapport til det relevante folketingsudvalg efter, at rapporten har været til høring bl.a. hos de myndigheder, organisationer, der var inddraget i forbindelse med lovens udarbejdelse.

Jeg er godt klar over, at vi i forskellige sammenhænge også i dag evaluerer love - herunder også i forbindelse med revisionsbestemmelser. Men jeg tror, vi kan styrke og systematisere indsatsen. Vi vil i regeringen tage en nærmere drøftelse af spørgsmålet, herunder foretage en mere konkret vurdering af behovet samt overveje, hvilken model - eller modeller - der kan være mest hensigtsmæssige.

Må jeg også generelt nævne for udvalget, at OECD for øjeblikket - som led i en mere omfattende landegennemgang - er i gang med en evaluering af dele af den danske regulering. Jeg ved, at også Folketinget har været inddraget heri. Nu vil vi ikke nødvendigvis på alle områder være enige med OECD om, hvad god regulering er, men det er klart, at OECD´s beskrivelser og vurderinger vil blive overvejet som led i regeringens løbende bestræbelser på at forbedre lovkvaliteten.

Bilag 4

Bilag 4

Skrivelse af 6. maj fra Finansudvalget

FINANSUDVALGET

Formanden

Folketingets formand

Hr. Ivar Hansen

6. maj 1999

Kære Ivar.

I forbindelse med de igangværende overvejelser vedrørende eventuelle ændringer i Folketingets Forretningsorden har Finansudvalget på et møde g.d. drøftet udvalgets arbejdsfelt og herunder navnlig spørgsmålet om, i hvilket omfang udvalget bør behandle andre forslag end bevillingslovforslag og forslag til lov om statslån. Udgangspunktet for drøftelsen var bl.a. den af udvalget den 4. marts 1998 afgivne beretning om Finansudvalgets arbejdsform.

Finansudvalget ønsker at henlede opmærksomheden på pkt. 2.3.2. i denne beretning, hvori det bl.a. hedder, at

»For så vidt angår (lovforslag eller forslag til) folketingsbeslutning, der fremsættes vedrørende aktstykker, der er til behandling i Finansudvalget, finder udvalget, at sådanne forslag som udgangspunkt bør behandles i vedkommende ressortudvalg.

Udvalget finder dog, at forslag vedrørende aktstykker fremsat af statsministeren, finansministeren eller økonomiministeren eventuelt kan henvises til udvalgsbehandling i Finansudvalget. Endvidere kan forslag vedrørende andre ministerområder, når særlige grunde taler herfor, udvalgsbehandles i Finansudvalget.«

Med venlig hilsen

Jan Petersen

næstformand

Bilag

Uddrag af Europaudvalgets beretning af 19. februar 1999 om større åbenhed i den danske EU-beslutningsproces m.v.

Skrivelse af 3. februar 1999 fra statsministeren til Folketingets formand

Statsministerens talepapir under samråd i udvalget den 21. april 1999

Skrivelse af 6. maj 1999 fra Finansudvalget

Forbedret lovkvalitet

1. Indledning

a. Tidligere drøftelser

Ønsket om forbedring af lovkvaliteten blev omtalt i Præsidiets forslag til ændring af forretningsordenen i 1996-97, jf. Folketingstidende 1996-97, tillæg A, s. 4400 og tillæg B, s. 1095 og 1110. Det anføres heri, at Præsidiet havde drøftet »at nedsætte et udvalg, der skulle komme med indstilling med krav til højnelse af kvaliteten af lovgivningen. Et sådant udvalg skulle være sammensat af bl.a. repræsentanter for brugerne af lovgivningen.« Da drøftelserne af tidsmæssige grunde ikke kunne afsluttes i forbindelse med gennemførelsen af dette forslag, anførte Præsidiet i bemærkningerne, at man ville fortsætte overvejelserne herom.

Debatten om forbedring af lovkvaliteten kom igen på den politiske dagsorden, efter at regeringen i regeringsgrundlaget fra marts 1998 havde erklæret at ville overveje, hvorledes den kunne medvirke til, at der skabes større kvalitet i lovgivningen.

Samtidig genoptog Folketingets Præsidium sine overvejelser. Efter en grundig forberedelse med drøftelse i Præsidiet, Udvalget for Forretningsordenen og mellem Folketingets formand og de enkelte gruppeformænd afholdt Præsidiet en konference om forbedring af lovkvaliteten. Det skete på Hotel Marienlyst i Helsingør i oktober 1998 lige før det nye folketingsår. I konferencen deltog en tredjedel af Folketingets og regeringens medlemmer. Statsministeren gav som den første oplægsholder en redegørelse for regeringens forslag i det videre arbejde. Ordstyrer for konferencen var professor Lars Nordskov Nielsen.

Efter konferencen besluttede Præsidiet, at Udvalget for Forretningsordenen skulle have det overordnede ansvar for opfølgningen. Det besluttedes endvidere, at der på formandens initiativ skulle indledes en drøftelse med udvalgenes formænd og næstformænd om, hvorledes udvalgene kunne bidrage til at styrke lovkvaliteten. Et møde herom fandt sted den 19. januar 1999. Til mødet havde 4 udvalgsformænd, Lissa Mathiasen (S), Mariann Fischer Boel (V), Knud Erik Kirkegaard (KF) og Villy Søvndal (SF), udarbejdet et oplæg, som dannede udgangspunkt for drøftelserne. Efter mødet blev Udvalget for Forretningsordenen orienteret om drøftelserne.

I juni 1998 henvistes to forslag fra henholdsvis Dansk Folkeparti og Enhedslisten til Udvalget for Forretningsordenen. I udvalgsbehandlingen indgik også en skrivelse af 4. juni 1998 fra Kim Behnke (FP). Disse forslag drejede sig om offentlighedens adgang til at følge Folketingets behandling af EU-forslag. Der var i Udvalget for Forretningsordenen enighed om, at der ikke var grundlag for at afgive betænkning over forslagene, men Udvalget for Forretningsordenen meddelte dog i skrivelse af 25. juni 1998, at udvalget fandt det ønskeligt at inddrage Europaudvalget i de videre overvejelser om de væsentlige spørgsmål, som behandles i de nævnte beslutningsforslag. Udvalget for Forretningsordenen forudsatte, at Europaudvalget også inddrog synspunkter fra relevante fagudvalg. Europaudvalget indhentede i den anledning kommentarer fra en række fagudvalg og folketingsgrupper, og den 2. december 1998 afholdt Folketingets formand et møde med udvalgenes formænd og næstformænd om behandlingen af EU-sager i udvalgene.

Ud over de nævnte forslag har Europaudvalget i løbet af efteråret og vinteren drøftet kontakten til de danske medlemmer af Europa-Parlamentet og ændringer i den skriftlige kommunikation mellem ministerier og udvalg. Europaudvalget afgav beretning herom den 19. februar 1999.

b. Lovkvalitet

I oplægget til folketingsgrupperne under de indledende drøftelser forud for lovkvalitetskonferencen i 1998 anførtes, at kvalitet i forbindelse med lovgivningen omfatter dels den indholdsmæssige, juridiske og sproglige kvalitet af de vedtagne love, dels kvaliteten af tilblivelsesprocessen. Heraf følger, at en lov bør

være affattet således, at kun de ønskede formål - herunder de politiske intentioner - opnås. Den må således ikke have utilsigtede virkninger

være skrevet i et præcist sprog, der er til at forstå for brugerne - såvel borgerne, erhvervslivet m.v., der skal efterleve den, som myndighederne, der skal administrere den

være juridisk korrekt, og

at lovgivningsprocessen bør sikre

et grundigt forarbejde før fremsættelsen af lovforslag i Folketinget

den fornødne tid til en grundig behandling af lovforslag og eventuelle ændringsforslag

berørte enkeltpersoner og grupper mulighed for at følge med og komme med indvendinger m.v. og dermed påvirke resultatet.

Under Marienlystkonferencen anførte statsministeren, at man - lidt forenklet - kan tale om fire former for kvalitet: Den juridisk lovtekniske kvalitet, den økonomiske kvalitet, proceskvaliteten og den politiske kvalitet.

Statsministeren lagde i øvrigt vægt på, at man ikke forveksler politisk uenighed om et konkret stykke lovarbejde med mangel på kvalitet. Det var vigtigt at skelne mellem kvalitet og interessemodsætninger.

Statsministeren var enig i, at Folketinget og regeringen har et vigtigt fælles projekt. Han fandt det også vigtigt at understrege, at Folketinget og regeringen hver har et ansvar for at tilrettelægge deres del af arbejdet, så målene om større kvalitet kan nås.

Udvalget er enig med statsministeren i, at regeringens lovforberedelse i overensstemmelse med principperne om »magtens deling« er et anliggende for regeringen. Folketingets medlemmer har ansvaret for behandlingen af lovforslag i Folketinget, og regeringen og Folketinget har et fælles ansvar for den vedtagne lov.

2. Regeringens lovforberedelse

a. Regeringens foreløbige initiativer med henblik på forbedring af lovkvaliteten

Som nævnt ovenfor er det regeringen, der har ansvaret for regeringens lovforberedelse.

Regeringen har siden lovkvalitetskonferencen taget en række initiativer på dette område. I brev til Folketingets formand af 3. februar 1999 (bilag 2) gennemgik statsministeren regeringens foreløbige initiativer. Statsministeren anførte samtidig, at han - i det omfang Folketingets drøftelser omfatter forslag og ideer, der har nær sammenhæng med regeringens arbejde - lagde vægt på at blive orienteret herom på det tidligst mulige tidspunkt.

Udvalget har den 21. april 1999 haft et samråd med statsministeren om yderligere initiativer med henblik på forbedring af lovkvaliteten.

Statsministerens talepapir til brug for besvarelsen af udvalgets samrådsspørgsmål herom er optrykt som bilag 3 til betænkningen og indstillingen.

Udvalget hilser de iværksatte initiativer med tilfredshed. Det viser regeringens vilje til i praksis at ville leve op til hensigterne om at styrke lovkvaliteten.

For så vidt angår initiativerne med at gøre lovprogrammet mere egnet som planlægningsinstrument for regeringen og Folketinget, er der allerede høstet visse erfaringer. Der henvises til omtalen herom i afsnit 4.

b. Folketingets idéer og ønsker til lovforberedelsen

Selv om Folketinget anerkender, at regeringen har ansvaret for regeringens lovforberedelse, er det vigtigt i relation til Folketingets ansvar for behandlingen af lovforslag i Tinget, at der løbende føres konstruktive drøftelser mellem Folketinget og regeringen om principperne for indholdet og opbygningen af det beslutningsgrundlag, som lovforslaget med bemærkninger udgør.

Der har i mange år været en god tradition for sådanne drøftelser, og statsministeren har med sine initiativer vist, at regeringen er lydhør over for Folketingets ønsker.

Udvalget har under samrådet med statsministeren drøftet bemærkninger fra udvalget om forslag vedrørende regeringens lovforberedelse.

Om høringer forud for fremsættelse af lovforslag har statsministeren under samrådet oplyst, at det er hovedreglen i forbindelse med regeringsforslag, at der gennemføres en skriftlig høring forud for fremsættelsen. Statsministeren oplyste endvidere, at der, i de - forholdsvis få - tilfælde, hvor dette f.eks. af tidsmæssige årsager ikke lader sig gøre, normalt foretages en høring samtidig med fremsættelsen. I de ganske særlige situationer - og det hører virkelig til sjældenhederne - hvor der ikke måtte være foretaget enten en forudgående eller en parallel høring, fandt statsministeren også, at det bør være ministeren, der i givet fald iværksætter en høring eller andet - f.eks. efter ønske fra det pågældende folketingsudvalg. Statsministeren understregede, at dette - i overensstemmelse med »magtens deling« - ikke forhindrer, at Folketinget måtte vælge at iværksætte bredere høringer eller konferencer om lovforslag, men at dette var noget andet end en traditionel høring.

Udvalget finder, at i situationer, hvor der undtagelsesvis ikke er foretaget en skriftlig høring, bør Folketinget påtage sig en forpligtelse til at sikre sig, at relevante eksperter og parter bliver hørt efter fremsættelsen. Dette er i overensstemmelse med statsministerens ovennævnte opfattelse. Udvalgene har som led i behandlingen af lovforslag mulighed for at bede den relevante minister om at foranstalte en skriftlig høring. Udvalgene kan dog også selv iværksætte en sådan høring. Det er dog - så vidt det er udvalget bekendt - kun sket en enkelt gang inden for de senere år, nemlig da Udvalget for Forretningsordenen i forbindelse med gennemførelsen af lovforslaget om undersøgelseskommissioner gennemførte en skriftlig høring af de tidligere hørte myndigheder og organisationer om visse vidtgående ændringsforslag. Udvalgene har også mulighed for at afholde, hvad statsministeren ovenfor kaldte en bredere høring eller konference i forbindelse med et møde i Folketingets regi, således som det skete i forbindelse med behandlingen af den såkaldte rockerlov (forslag til lov om forbud mod ophold i bestemte ejendomme (L 22, Folketingsåret 1996-97)).

Udvalget er af den opfattelse, at det ny cirkulære om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter m.v., som Statsministeriet udsendte i september 1998, på en række områder har betydet forbedringer i kvaliteten af de bemærkninger, der ledsager regeringsforslag.

Udvalget kunne yderligere ønske sig oplysninger om lovforslagsforhold til fundamentale retsprincipper, herunder grundloven, menneskerettighederne og generelle strafferetlige og forvaltningsmæssige principper, hvor lovforslaget ifølge sit indhold berører sådanne principper. Statsministeren har under samrådet oplyst, at disse spørgsmål er et hovedelement i forbindelse med Justitsministeriets lovtekniske gennemgang. Det oplystes endvidere, at emnerne også indgår med vægt i den kommende vejledning om lovgivningsarbejdet fra Justitsministeriet.

I udvalgets ønsker til indholdet af bemærkningerne til lovforslagene ligger også, at der bør redegøres for årsagen til, at man i konkrete tilfælde har fraveget f.eks. de almindelige forvaltningsmæssige principper, således som de kommer til udtryk i forvaltningsloven og offentlighedsloven.

Særligt med hensyn til bemyndigelser lægger udvalget vægt på, at der i de ledsagende bemærkninger i de enkelte tilfælde nøje redegøres for baggrunden for, at bemyndigelsesbestemmelsen ønskes indsat, samt for de hensyn, der ønskes tilgodeset i forbindelse med udnyttelsen af bemyndigelsen. Statsministeren har heroverfor oplyst, at Justitsministeriet i forbindelse med den lovtekniske gennemgang er meget opmærksom også på brugen af brede bemyndigelser.

Udvalget har bemærket, at regeringens og Folketingets fælles ønske om at reducere antallet af lovforslag ikke bør føre til anvendelse af såkaldte samlelove i andre tilfælde, end hvor der foreligger en nøje saglig eller politisk sammenhæng mellem de foreslåede temaer. Statsministeren har under samrådet erklæret sig enig heri, men var ikke bekendt med, at der i dette folketingsår havde været nogen konkrete eksempler på samlelove, hvor der ikke havde været en god begrundelse herfor.

c. Den politiske forberedelse af lovforslag

Blandt de spørgsmål, der blev drøftet på Marienlystkonferencen, var, i hvilket omfang politikere skulle involvere sig i drøftelser på det lovforberedende plan, og hvilke konsekvenser politiske forlig får for lovkvaliteten.

Det er en væsentlig del af de danske lovgivningstraditioner, at der indgås forlig inden fremsættelsen af lovforslag, og at partier inden fremsættelsen bliver enige om principper. Sådanne forlig eller »indforståelser« kan have forskellig karakter i henseende til detaljeringsgrad og bundethed for parterne. Udvalget bemærker, at man - også når lovforslag udarbejdes på grundlag af forlig - bør være opmærksom på at leve op til de krav til lovkvalitet, som iagttages gennem den grundige forberedelse, der normalt går forud for regeringens fremsættelse af lovforslag. Det kan være relevant at have i erindring i de tilfælde, hvor der ikke foreligger et fuldt belyst beslutningsgrundlag på tidspunktet for indgåelsen af forliget, eller hvor procedurerne for ændring af forliget reelt, f.eks. af tidsmæssige grunde, begrænser muligheden for at rette op på sådanne fejl eller uhensigtsmæssigheder, der måtte vise sig under den senere offentlige folketingsbehandling, f.eks. i forbindelse med henvendelser fra berørte.

d. Særligt om indhentelse af Folketingets samtykke til indgåelse af traktater m.v. og opfølgningen heraf

Selv om det er regeringen, der handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, kan den ikke uden Folketingets samtykke indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse Folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning (grundlovens § 19). Som eksempel herpå kan nævnes ratifikation af traktater m.v., der kræver, at der gennemføres lovgivning nu eller senere til opfyldelse af den folkeretlige forpligtelse, Danmark herved påtager sig. I øvrigt må det bemærkes, at området for grundlovens § 19 set fra Folketingets synspunkt har stigende betydning, især på menneskerettighedsområdet, hvor der på internationalt plan finder en detaljeret regulering sted af betydning for borgernes retsstilling. Denne udvikling forstærkes ved etableringen af internationale domstole, idet danske domstole på sådanne områder utvivlsomt i stadig højere grad vil føle sig tilskyndet til at anlægge fortolkninger af den nationale lov, der svarer til de internationale domstoles, jf. nedenfor.

Er der tale om en traktat, der umiddelbart skal træde i kraft, indhentes Folketingets samtykke ofte »stiltiende« i forbindelse med, at der gennemføres den nødvendige lovgivning, men i andre tilfælde vil Folketingets samtykke blive givet i form af vedtagelse af en folketingsbeslutning. Dette gælder navnlig, når der er tale om indgåelse af traktater m.v., der ikke umiddelbart skal træde i kraft, eller hvis der er tale om, at der på ratifikationstidspunktet endnu ikke foreligger et fuldt færdigt forslag til den nødvendige lovgivning. Endelig vil det naturligvis også være den form, der benyttes, hvis der er tale om en traktat eller anden mellemfolkelig forpligtelse, der ikke forudsætter lovgivning, men som i øvrigt er af større betydning.

Visse traktater indgås af regeringen uden inddragelse af Folketinget på grundlag af en almindelig bemyndigelse i en lov til at indgå sådanne traktater. En sådan bemyndigelse kan også omfatte opfyldelsen af en sådan traktat, f.eks. ved udstedelse af en bekendtgørelse. I andre tilfælde indeholder loven en bemyndigelse til at fravige en eller flere af lovens bestemmelser, hvis det sker med henblik på at opfylde internationale forpligtelser.

I de tilfælde, hvor ratifikationssamtykket indhentes stiltiende i forbindelse med gennemførelsen af den nødvendige lovgivning, vil udvalget anse det for ønskeligt, at det tydeligt af bemærkningerne fremgår, at der samtidig er tale om indhentelse af ratifikationssamtykke. Det bør herunder præciseres, hvis regeringen på et eller flere punkter har valgt ikke at følge traktatens bestemmelser. Endvidere bør regeringen i de tilfælde, hvor traktaten giver flere muligheder for at efterleve denne, redegøre for det valg, der er truffet. Endelig bør regeringen også i de tilfælde, hvor den har fundet, at den eksisterende retstilstand levede op til de internationale forpligtelser, redegøre for de overvejelser, der ligger til grund for denne vurdering. Oplysninger af denne karakter må anses for væsentlige set i lyset af, at indgåelse af internationale forpligtelser i stigende grad påvirker borgernes retsstilling, ikke mindst fordi der formentlig er en tendens til, at domstolene i højere grad end tidligere er tilbøjelige til at anvende traktatteksten direkte.

I de tilfælde, hvor ratifikationssamtykket bliver indhentet gennem vedtagelse af en folketingsbeslutning, har det været fremført, at det kunne være ønskeligt, om Folketinget fik bedre mulighed for at følge gennemførelsen af traktaten m.v. Dette kunne bl.a. ske ved, at det i bemærkningerne til forslaget til folketingsbeslutning blev skitseret, hvorledes og efter hvilken tidsplan traktaten vil blive gennemført. Der kan f.eks. være tale om, at der nationalt i Danmark skal foretages visse faktiske handlinger, f.eks. udpegelse af levesteder for dyr og fugle, eller internationalt ved, at et givent antal stater skal ratificere eller tiltræde traktaten, før den træder i kraft.

Statsministeren gav under samrådet tilsagn om at overveje en model for at gennemføre ovennævnte forslag. Statsministeren anførte, at forhandling og indgåelse af traktater mellem Danmark og andre lande i dag spænder over et meget vidt emnefelt og involverer en lang række fagministerier, der selvstændigt forhandler internationale aftaler inden for deres ressortområder. De nævnte forslag vil blive taget op til en generel drøftelse med de berørte ministerier med henblik på at finde frem til en egnet og ensartet fremgangsmåde.

Udvalget har endvidere fundet, at det vil øge Folketingets mulighed for at følge det internationale arbejde, hvis regeringen en gang årligt udarbejdede en fortegnelse over internationale traktater m.v., som Danmark havde undertegnet, men endnu ikke ratificeret, samt over traktater, som Danmark havde ratificeret, men som endnu ikke var trådt i kraft, fordi det nødvendige antal stater ikke havde deponeret deres ratifikations- eller tiltrædelsesinstrumenter.

Endelig finder udvalget, at regeringen bør informere vedkommende fagudvalg, inden Danmark deltager i vedtagelse og undertegnelse af en traktat.

Statsministeren har i tilknytning til samrådet oplyst, at han vil overveje disse forslag nærmere i lyset af de fremkomne bemærkninger og synspunkter.

3. Offentlighedens inddragelse i lovgivningsarbejdet

a. Åbne udvalgsmøder

Som nævnt ovenfor forudsætter god lovkvalitet bl.a., at berørte enkeltpersoner og grupper har mulighed for at følge lovgivningsprocessen og komme med indvendinger m.v. og dermed påvirke resultatet.

Allerede i forbindelse med ændringen af forretningsordenen i 1997 drøftede udvalget, om der skulle åbnes mulighed for, at udvalgenes møder eller dele af disse kunne være åbne for offentligheden. Europaudvalget har i sin beretning nr. 2 af 19. februar 1999 foreslået Udvalget for Forretningsordenen at gennemføre en ændring af Folketingets forretningsorden, der gør det muligt at holde åbne Europaudvalgsmøder.

I bilag 1 gengives Europaudvalgets overvejelser om tilrettelæggelsen af åbne Europaudvalgsmøder.

Efter udvalgets opfattelse har offentligheden allerede efter Folketingets regler om dokumentoffentlighed i vid udstrækning mulighed for at få oplysninger om udvalgenes arbejde.

Meget væsentlige elementer i udvalgsarbejdet i forbindelse med behandling af lovforslag er de skriftlige spørgsmål fra udvalget og skriftlige svar fra ministeren samt de skriftlige henvendelser fra interesseorganisationer m.fl. Dette skriftlige materiale er som altovervejende hovedregel tilgængeligt for offentligheden dagen efter omdeling til udvalget. Der kan abonneres på udvalgenes bilag, eller man kan bestille bilag gennem Folketingets lovbutik. Ministerierne skal desuden sende svar m.v. til udvalgene i elektronisk form, så de kan offentliggøres på Folketingets hjemmeside. I afsnit 3 c og d er Folketingets hjemmeside omtalt nærmere.

Med virkning fra begyndelsen af folketingsåret er der truffet beslutning om, at foreløbige ændringsforslag og udkast til betænkninger m.v. skal være offentligt tilgængelige for herved at give lovgivningens brugere en væsentlig styrket mulighed for at opnå indflydelse under behandlingen af lovforslag i Folketinget.

Endvidere har udvalgene efter de gældende regler mulighed for at afholde åbne høringer og åbne temamøder. Reglerne herfor er så fleksible, at det giver udvalgene mulighed for at inddrage offentligheden på forskellig vis, f.eks. i forbindelse med behandling af lov- og beslutningsforslag.

Der er i udvalget forskellige opfattelser af, om det er hensigtsmæssigt at give mulighed for åbne udvalgsmøder, og hvilke konsekvenser åbne udvalgsmøder vil få.

På den ene side er det blevet anført, at åbne udvalgsmøder vil kunne få den virkning, at politiske forhandlinger, i endnu videre omfang end det er tilfældet i dag, vil foregå uden for udvalgsmøderne, og at f.eks. de oplysninger, der gives under samråd, vil kunne få en meget formel karakter. På den anden side fremføres det, at åbne udvalgsmøder kan skærpe interessen for udvalgsarbejdet og være med til at intensivere den politiske debat både i udvalgene og i offentligheden. Dertil kommer, at åbenhed om beslutningsprocessen er et vigtigt principielt element i den demokratiske proces.

Udvalget har imidlertid lagt stor vægt på at fremsætte et forslag, som hele udvalget kunne stå bag, og foreslår på den baggrund, at der gives udvalgene mulighed for at beslutte, at et udvalgsmøde eller dele af dette afholdes for åbne døre. Med dette forslag er udgangspunktet fortsat, at udvalgenes møder holdes for lukkede døre, og at der ikke må refereres fra forhandlingerne i lukkede møder.

Forslaget giver hvert udvalg mulighed for en gradvis udvikling tilpasset det enkelte udvalgs behov.

Der er endvidere enighed om, at ordningen skal evalueres, når den har fungeret et år.

I forbindelse med overvejelserne om muligheden for at holde udvalgsmøder for åbne døre har udvalget drøftet, om der skulle fastsættes særlige procedureregler for sådanne møder, f.eks. om ordret referat eller arkivering af digitale lydoptagelser, taletidsregler, adgangen til tv-optagelse, båndoptagelse m.v. Det er i den forbindelse blevet anført, at muligheden for at afholde udvalgsmøder for åbne døre kan indebære, at nogle af de debatter, der i dag gennemføres som forespørgselsdebatter i Folketingssalen, i fremtiden vil blive gennemført som debatter i udvalg i forbindelse med samråd med en minister, og at der derfor kan være behov for procedureregler og referater, der svarer til dem, der gælder i Folketingssalen.

Udvalget er af den opfattelse, at det bør overlades til det enkelte udvalg at tage stilling til disse spørgsmål. Forslaget om at give udvalgene mulighed for at beslutte, at et udvalgsmøde eller dele af dette afholdes for åbne døre, lægger op til en gradvis udvikling tilpasset hvert enkelt udvalgs behov. Det er derfor også mest hensigtsmæssigt, at hvert udvalg træffer beslutning om en procedure tilpasset udvalgets arbejdsform og de emner, der behandles i udvalget.

Udvalget understreger dog samtidig, at hvis et udvalg ønsker at afholde et samråd for åbne døre, skal der før samrådet være taget stilling til de ovennævnte spørgsmål, således at betingelserne for gennemførelse af samrådet står klart både for udvalgets medlemmer og for den minister, der anmodes om at komme i samråd.

Ved åbne samråd båndoptages forhandlingen.

Ved afgørelse af, hvorledes et samråd skal foregå, vil det være naturligt at lægge vægt på en tilkendegivelse fra den, der står bag samrådsspørgsmålet, om, på hvilken måde samrådet ønskes gennemført. Også en minister vil over for udvalget inden samrådet kunne tilkendegive, om oplysninger efter ministerens opfattelse mest hensigtsmæssigt vil kunne gives for åbne eller lukkede døre, ligesom procedureregler kan drøftes med ministeren.

Forslagene om at give mulighed for at holde åbne udvalgsmøder gør det nødvendigt også at tage stilling til den tavshedspligt, der hidtil er antaget at kunne udledes af forretningsordenens § 8, stk. 5, 2. pkt., hvorefter udvalget ved afslutningen af et udvalgsmøde kan træffe beslutning om, at meddelelser i nærmere bestemt omfang skal tilgå offentligheden.

Folketingets forretningsorden har hidtil kun indeholdt få bestemmelser om udvalgenes møder. Udvalget finder, at det giver et skævt billede, at Folketingets forretningsorden alene indeholder bestemmelser om mere ekstraordinære udvalgsaktiviteter som høringer, temamøder m.v. Det foreslås derfor, at der i forretningsordenen indsættes en beskrivelse af de ordinære udvalgsmøder, beslutningskompetencen i udvalgene, udvalgenes traditionelle muligheder for at modtage deputationer, stille spørgsmål og afholde samråd m.v. Der tilsigtes ikke hermed nogen indskrænkning i det enkelte udvalgs mulighed for at tilrettelægge udvalgsarbejdet på den måde, som er bedst stemmende med det enkelte udvalgs arbejdsområder.

Beskrivelsen af høringer og temamøder tilpasses den praksis, der har udviklet sig. Endelig beskrives den nye type åbne møder, som Europaudvalget har anbefalet. Bestemmelse herom er udformet således, at alle udvalg - og ikke alene Europaudvalget - får mulighed for at afholde sådanne møder.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til nedenstående beslutningsforslags § 1, nr. 1.

b. Inddragelse af offentligheden under udvalgsarbejdet i øvrigt

Før regeringsforslag fremsættes eller samtidig med fremsættelsen, foretager ministerierne oftest en skriftlig høring af berørte myndigheder og interesseorganisationer med henblik på at sikre, at de, der efterfølgende bliver berørt af loven, kan bidrage med oplysninger om, hvordan loven rent praktisk vil komme til at fungere.

I forbindelse med udvalgenes behandling af forslag forekommer det ofte, at der stilles ændringsforslag, der ændrer det oprindelige lovforslag væsentligt. Det påses, at ændringerne ikke er så omfattende, at der foreligger en tilsidesættelse af grundlovens § 41, stk. 2, om, at et lovforslag skal være behandlet 3 gange i Folketinget, før det kan vedtages.

Selv om ændringsforslag ligger inden for rammerne af bestemmelsen i grundlovens § 41, stk. 2, kan ændringsforslag dog have vidtrækkende konsekvenser for dem, der efterfølgende bliver berørt af loven. Det kan ikke mindst være et spørgsmål om, hvordan de politiske intentioner rent praktisk kan gennemføres mest hensigtsmæssigt.

Udvalgene har allerede i dag mulighed for at anmode berørte parter eller eksperter om at kommentere ændringsforslag, men der er ikke tradition for, at der foretages en høring hverken over de ændringsforslag, der stilles af ministeren, eller over de ændringsforslag, der stilles af medlemmer af Folketinget.

Udvalget finder, at udvalgene i forbindelse med behandling af lovforslag bør overveje, om de ændringsforslag, som påtænkes stillet i udvalgets betænkning, har en sådan karakter, at det vil være hensigtsmæssigt at gennemføre en høring. Høring over ændringsforslag må i givet fald foregå inden for snævrere tidsfrister end dem, der typisk gælder for høring over lovudkast.

Høringen kan tilrettelægges som en skriftlig høring af dem, der har været hørt over lovudkastet, eventuelt suppleret med organisationer eller andre, der har haft foretræde for udvalget i forbindelse med behandling af lovforslaget, eller af andre, som udvalget måtte finde det relevant at inddrage. Udvalget kan bede den relevante minister om at foretage en skriftlig høring, eller udvalget kan selv iværksætte den. Hvis et udvalg finder det mere hensigtsmæssigt, kan en høring også gennemføres ved at invitere de berørte parter til i et møde at kommentere ændringsforslagene.

Statsministeren har under samrådet givet udtryk for, at udvalget i en sådan situation bør anmode den pågældende minister om at foretage en sådan høring. Der henvises i øvrigt til omtalen ovenfor i afsnit 2 b om høring over lovforslag.

c. Folketingets hjemmeside - direkte mulighed for at følge Folketingets arbejde med lovforslag

Med åbningen af Folketingets hjemmeside i oktober 1997 har organisationer og offentligheden i øvrigt fået bedre muligheder for at følge Folketingets arbejde med lovforslag.

Lov- og beslutningsforslag, Folketingets dagsordener og forhandlinger, udvalgenes dagsordener og offentlige bilag, herunder udvalgsbetænkninger, er nu samlet ét sted, og i de fleste tilfælde vil offentligheden have en væsentlig hurtigere adgang til dokumenterne.

Der arbejdes løbende på at sikre, at så mange udvalgsbilag som muligt foreligger i fuld tekst på hjemmesiden, og at dokumenterne er tilgængelige så hurtigt som muligt.

Informationerne på hjemmesiden søges udbygget, i det omfang det er muligt, med hensyntagen til Folketingets nuværende edb-systemer. Bl.a. overvejes det, om orientering om udvalgenes planlægning af deres arbejde med lovforslag kan formidles i overskuelig form på hjemmesiden. Når Folketingets nye edb-system er færdigudviklet om ca. 3 år, vil mulighederne for at formidle oplysninger til offentligheden over Folketingets hjemmeside bliver yderligere forbedret.

Bestræbelserne på at sikre, at udvalgsbilagene foreligger i elektronisk form, indebærer en række yderligere arbejdsopgaver i forbindelse med journalisering m.v. I hvert fald indtil disse opgaver kan automatiseres yderligere i forbindelse med indførelse af et nyt edb-system, er der behov for en ressourcetilførsel til udførelsen af disse opgaver.

Udvalget finder, at Folketingets hjemmeside har vist sig at være et nyttigt redskab i formidlingen af viden om de elementer, der indgår i Folketingets behandling af lovforslag - ikke mindst for de professionelle aktører i lovgivningsprocessen. Udvalget lægger derfor vægt på, at udviklingen af hjemmesiden fortsætter. Udvalget er dog opmærksom på, at ikke alle borgere har adgang til at bruge Internettet.

d. Brug af Ftweb som debatforum om lovgivningen

Med de gode erfaringer, man hidtil har haft med Ftweb som informationskilde for offentligheden, har udvalget drøftet, om der som et pilotprojekt skulle etableres et begrænset antal elektroniske debatfora i tilknytning til FtWeb en. Det enkelte forum oprettes på initiativ af et udvalg og tilknyttes enten udvalget generelt, et aktuelt lovforslag eller et aktuelt emne - alle med bred folkelig interesse.

Formålet med pilotprojektet kunne være

At undersøge befolkningens interesse for at deltage i en elektronisk politisk debat

At få belyst, i hvilket omfang Folketingets udvalg og medlemmer finder en sådan debatform brugbar og værdifuld

At få belyst, hvor mange ressourcer det kræver i administrationen at holde sådanne fora i gang.

Udvalget kan tilslutte sig, at der på forsøgsbasis gives udvalg mulighed for at etablere et sådant debatforum, men anser det for nødvendigt, at der til sådanne projekter udpeges en redaktør til at holde debatten på rette spor. Det bør naturligvis fremgå af det pågældende debatforums åbningsbillede, at der sker en sådan redaktionel udvælgelse af indlæggene.

4. Planlægningen af folketingsarbejdet

En forbedret tilrettelæggelse af folketingsarbejdet vil - ud over at lette medlemmernes og ministrenes arbejde - også være med til at fremme lovkvaliteten. Ved en forbedret planlægning skal således søges opnået den bedst mulige samling af forslag om ensartede emner, bedre tid til forberedelser af behandlingerne i Salen for såvel medlemmerne som offentligheden, bedre tid til udvalgsarbejdet og større spredning af specielt anden- og tredjebehandlingerne, hvor den store koncentration op til jul og grundlovsdag i dag medfører risiko for tekniske fejl ved udarbejdelsen af ændringsforslag med lovsjusk til følge.

a. Planlægningen af folketingsarbejdet i dag

Siden 1947 har Folketingets formand på Tingets sidste ugentlige mødedag ladet omdele en ugeplan med angivelse af planerne for arbejdet i Folketingssalen i den følgende uge. Et udkast til denne ugeplan udsendes onsdag og drøftes på et møde mellem folketingssekretæren og gruppesekretærerne på sekretærmødet samme dag kl. 14. Fra 1986 er endvidere i løbet af foråret udsendt en årsplan med angivelse af forventede mødedage i Salen det følgende folketingsår, men uden angivelse af kommende forslag, der endnu vil være ukendte.

På et møde i Præsidiet i midten af september 1998 blev der truffet beslutning om, at der fra det nye folketingsår løbende skulle udarbejdes en plan ikke kun for arbejdet i den kommende uge, men over de kommende 2 uger. Til det udkast til ugeplan, der udsendes om onsdagen, er der således vedlagt et foreløbigt udkast også for den næstfølgende uge.

Det har været overvejet, om der er grundlag for at tage et yderligere skridt til forbedring af planlægningen af folketingsarbejdet. Udvalget har i den anledning fået udarbejdet et notat om planlægningen af folketingsarbejdet og har endvidere fået forelagt et eksempel på det norske Stortings planlægning.

b. Forhåndsmeddelelser forud for fremsættelsen

Det er naturligvis af stor betydning for tilrettelæggelsen af folketingsarbejdet, at Folketinget så tidligt som muligt orienteres om kommende regeringsforslag. Folketingets forretningsorden indeholder ingen regler herom, men det lovkatalog, der siden 1965 er bilagt statsministerens åbningsredegørelse, indeholder fra 1998 oplysning om det forventede tidspunkt for fremsættelsen af regeringens forslag inden for 14-dages-perioder. Dette er et meget vigtigt bidrag fra regeringen til forbedring af den procesrelaterede lovkvalitet.

I forlængelse af forretningsordensændringen i 1997 fremsender statsministeren endvidere 4 statusredegørelser årligt (december, februar, marts og april) til Udvalget for Forretningsordenen om afviklingen af lovgivningsprogrammet med angivelse af forventet tidspunkt for fremsættelser inden for 14-dages-perioder.

Bl.a. på baggrund af det atypiske folketingsår 1997-98 med folketingsvalg og folkeafstemning er erfaringerne med disse forhåndsmeddelelser om kommende fremsættelser endnu begrænsede. Når henses til sikkerheden i forudsigelserne om efterårets fremsættelser i lovkataloget fra oktober 1998, må det imidlertid vurderes, at Folketinget har fået et meget vigtigt planlægningsinstrument.

Udvalget er opmærksom på, at det især har været fremsættelsen og gennemførelsen af større pakker som konsekvens af finanslovforlig eller andre forlig, der har medført ændringer for en allerede lagt plan for færdiggørelsen af arbejdet i ugerne før jul og før grundlovsdag. Særligt vedrørende lovgivning, der er en følge af finanslovsforlig, har statsministeren anført, at der må være forståelse for, at sådanne forlig som oftest skal gennemføres forholdsvis hurtigt, at forligene og den efterfølgende lovgivning uundgåeligt må påvirke Folketingets planlægning, og at det er nødvendigt med fleksibilitet.

c. Fremsatte forslag

Tilrettelæggelsen af folketingsarbejdet kan til en vis grad foregå på grundlag af ovennævnte forhåndsmeddelelser om kommende forslag, om end en sådan planlægning - ikke mindst i de første år efter indførelsen af disse meddelelser - vil være behæftet med en betydelig grad af usikkerhed. Et væsentligt sikrere grundlag for en planlægning er de allerede fremsatte forslag. Det er derfor fortsat væsentligt, at så mange regeringsforslag som muligt fremsættes i begyndelsen af folketingsåret. Ved forretningsordensændringen i 1997 indførtes den regel, at hovedparten af de lovforslag, regeringen påtænker at fremsætte, bør fremsættes ved folketingsårets begyndelse. Lovforslag bør endvidere ifølge forretningsordenen normalt fremsættes senest 1. april, for at de kan påregnes gennemført i det pågældende folketingsår. Senere fremkomne forslag bør i fremsættelsestalen indeholde en begrundelse for forsinkelsen. Herudover er det i 1995 aftalt med regeringen, at halvdelen af regeringsforslagene skal søges fremsat inden medio november og resten kontinuerligt derefter frem til april. Erfaringerne med specielt novemberfristen er gode. I november 1998 var 50 pct. af de i lovkataloget annoncerede forslag fremsat.

d. Placeringen af 1. behandling

Intervallet mellem fremsættelse og 1. behandling af forslag er af stor betydning for medlemmernes mulighed for at forberede ordførerskaber og offentlighedens mulighed for at rette henvendelse til ordførerne. Ifølge forretningsordenen kan 1. behandling tidligst finde sted 2 dage efter fremsættelsen, men bør ikke ske tidligere end 5 dage efter fremsættelsen. Præsidiet har herudover besluttet, at det ved fastsættelsen af dagsordenen skal tilsigtes, at 1. behandling først finder sted i den anden uge efter fremsættelsen. Selv denne sidstnævnte frist har, for så vidt angår de fleste lovforslag, kunnet praktiseres i efteråret 1998, når bortses fra de 22 lovforslag, der fremsattes som konsekvens af finanslovforliget. Antallet af fremsættelser er faldet efter nytår ikke mindst som følge af de mange fremsættelser inden jul. I planlægningen er der herefter to muligheder

At fastholde, at der skal gå (små) 2 uger inden første behandlingen, selv om der ville være »plads« på planen for den førstkommende uge, der ellers ville blive tynd, og med den virkning, at den tid, der er til rådighed for udvalgsarbejdet, bliver kortere.

At sætte forslagene til 1. behandling ugen efter fremsættelsen.

I et antal tilfælde er det besluttet at sætte forslagene til 1. behandling ugen efter fremsættelsen.

e. Planlægningen af udvalgsbehandlingen

Som anført nedenfor i afsnit 5 c er det en forudsætning for spredningen af anden- og tredjebehandlinger, så man undgår den store koncentration i december og maj, at også udvalgene bidrager til langtidsplanlægningen.

f. Placeringen af 2. behandling

Efter forretningsordenen skal der gå 2 dage mellem en udvalgsbetænknings omdeling (offentliggørelse) og 2. behandling. Præsidiet besluttede imidlertid i 1997, at der af hensyn til offentlighedens mulighed for at reagere på ændringsforslag så vidt muligt skal gå 5-6 dage fra omdeling af udvalgsbetænkningen til 2. behandling. Praksis har imidlertid udviklet sig således, at det i udvalgene aftales, at medlemmernes begrundelser for indstilling til lovforslaget kan afleveres 1 til 2 dage efter det møde, hvori udvalget har afgivet betænkning. Betænkningerne færdiggøres og omdeles derfor senere end tidligere. Intentionerne om en uformel 5-6-dages-frist opfyldes således ikke, og offentligheden har derfor ikke fået længere reaktionsmulighed over for omfattende ændringsforslag. Dette er kun delvis afhjulpet ved, at ændringsforslag som foran nævnt nu offentliggøres inden betænkningsafgivelsen.

Det er udvalgets opfattelse, at 5-6-dages-fristen i langt højere grad bør respekteres af udvalgene i forbindelse med fremtidige betænkningsafgivelser.

g. Overvejelser om forbedringer

Der er fremsat ønske om, at planlægningen af folketingsarbejdet gennemføres for en periode, der går ud over de nuværende 14 dage. Man kunne forestille sig en månedsplan, kvartalsplan, halvårsplan eller helårsplan udarbejdet på grundlag af fremsatte forslag og - i begrænset omfang - oplysninger om kommende forslag.

Med retten til at fremsætte forslag hele året og den nuværende usikkerhed om kommende forslag - herunder også om private forslag - vil det imidlertid ikke være muligt at gennemføre planer, der prætenderer at udfylde alle omfattede dage fuldt ud. En færdig plan for blot en måned eller et kvartal frem må således anses for urealistisk.

Udvalget har imidlertid overvejet, om man kunne supplere de nuværende ugeplaner/2-ugers-planer med en løbende opdateret og offentliggjort oversigt for f.eks. en måned eller et kvartal.

Det bør efter udvalgets opfattelse opstilles som et mål, at der som supplement til de nuværende ugeplaner/2-ugers-planer udarbejdes en sådan løbende opdateret oversigt, hvor man tilføjer de aftaler, som er indgået siden sidste udsendelse. Forsøgsvis kunne man udarbejde en kvartalsoversigt over perioden fra oktober til jul og fra jul til påske. Oversigten vil løbende skulle ajourføres inden for perioden. Udvalget skal fremhæve, at det er vigtigt, at der kan fæstes lid til de oplysninger, der findes i oversigten. Oversigten skal naturligvis kunne ændres, således som også en ugeplan kan ændres, men det skal ske så relativt sjældent, at medlemmerne kan regne med, at oversigten som altovervejende hovedregel holder.

5. Udvalgenes arbejde med lovforslag

Udvalgsarbejdet har en meget afgørende betydning for lovkvaliteten. Regeringen er forpligtet til at foretage et grundigt forarbejde før fremsættelse af lovforslag i Folketinget, mens det er Folketingets udvalg, der er forpligtet til at sørge for en grundig behandling af lovforslag og eventuelle ændringsforslag.

Forretningsordenen indeholder kun ganske få bestemmelser om udvalgenes arbejde. Inden for disse rammer tilrettelægger hvert enkelt udvalg selv suverænt sit arbejde med mulighed for at tilpasse arbejdsformen til de aktuelle arbejdsopgaver i udvalget. Hvert udvalg har derfor selv ansvaret for, at der gennemføres et grundigt udvalgsarbejde. Udvalget for Forretningsordenen har imidlertid anset udvalgsarbejdet for så væsentligt et element i lovkvaliteten, at man har inddraget de øvrige udvalg i en drøftelse af, om tilrettelæggelsen af udvalgsarbejdet med lov- og beslutningsforslag kunne styrkes. En sådan drøftelse har fundet sted på et møde mellem Folketingets formand og udvalgenes formænd og næstformænd med udgangspunkt i et oplæg udarbejdet af en arbejdsgruppe bestående af 4 udvalgsformænd. Arbejdsgruppens oplæg blev justeret efter drøftelserne på mødet og er gengivet nedenfor under b.

En væsentlig forudsætning for et grundigt udvalgsarbejde er, at der er den fornødne tid til udvalgsarbejdet. En forbedret tilrettelæggelse af planlægningen af folketingsarbejdet, jf. ovenfor under 4, vil medvirke hertil. Det er imidlertid også væsentligt, at regeringen medvirker til, at udvalgsarbejdet kan tilrettelægges på en hensigtsmæssig måde. Regeringen tilvejebringer oplysninger til udvalgene gennem svar på udvalgenes spørgsmål. Udvalgene har mulighed for at anmode ministrene om at besvare spørgsmål inden en bestemt frist eller for at aftale generelle frister for svar på spørgsmål. Det har ikke været almindeligt, at udvalgene benyttede sig heraf. Det foreslås, at der i Folketingets forretningsorden indsættes en generel tidsfrist, inden for hvilke udvalgenes spørgsmål bør være besvaret. Konkret vil udvalgene kunne beslutte at bede om svar inden for kortere tidsfrister, hvis det måtte være mest hensigtsmæssigt. Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til beslutningsforslagets § 1, nr. 1.

Bedre muligheder for at tilrettelægge udvalgsarbejdet vil gøre det mere realistisk for udvalgene at bidrage til planlægning af arbejdet i Folketingssalen, jf. nedenfor under c.

Det fornødne grundmateriale må endvidere være til rådighed for udvalgene, jf. nedenfor under a.

Desuden har udvalget drøftet indholdet af udvalgenes betænkninger, bistanden til udvalgsarbejdet og udvalgsstrukturen, jf. nedenfor under d, e og f.

a. Udvalgsarbejdet - fremsendelse til udvalgene af høringssvar og udarbejdelse af paralleltekster

Udvalgene har i højere grad end tidligere sat fokus på, hvilket grundmateriale regeringen bør stille til rådighed i forbindelse med udvalgsbehandlingen af regeringsforslag.

De fleste udvalg har truffet aftale med ministrene om, at eventuelle høringssvar suppleret med et notat om disse skal sendes til udvalget forud for 1. behandling af regeringens forslag.

Det påses også i større udstrækning end tidligere, om der er udarbejdet såkaldte »paralleltekster« til ændringslove, og i forbindelse med større lovforslag anmodes ministerierne om at udarbejde et udkast til lovbekendtgørelse (en sammenskrivning af lovforslaget og gældende lov).

Denne udvikling hilses med tilfredshed og viser, at udvalgene påtager sig sin del af ansvaret for, at konsekvenser af ny lovgivning søges grundigt belyst, inden der træffes beslutning.

b. Styrkelse af tilrettelæggelsen af behandlingen af lov- og beslutningsforslag og af den politiske drøftelse i udvalget

Nedenfor gengives det oplæg, som en arbejdsgruppe bestående af 4 udvalgsformænd har udarbejdet.

Arbejdsgruppen fremhæver, at udvalgene bør styrke tilrettelæggelsen af behandlingen af lov- og beslutningsforslag og den politiske drøftelse i udvalget. Udvalgenes medlemmer og stedfortrædere har uanset den politiske holdning til et konkret forslag en fælles interesse i, at tekniske og faktuelle spørgsmål vedrørende forslaget er grundigt belyst fra flere sider.

På den anden side fremhæver arbejdsgruppen, at det af hensyn til den politiske proces er vigtigt, at udvalgsbehandlingen kan tilpasses det konkret forslag. Der foreslås derfor ikke indført et regelsæt for udvalgsbehandlingen. Der findes allerede en bred vifte af instrumenter, udvalgene kan benytte ved behandling af lov- og beslutningsforslag. Udvalgene opfordres til at være kreative ved tilrettelæggelsen af udvalgsarbejdet med lov- og beslutningsforslag.

Til inspiration for udvalgene har arbejdsgruppen udarbejdet checklister, som udvalgene kan tage udgangspunkt i ved tilrettelæggelsen af udvalgsarbejdet.

Arbejdsgruppen foreslår, at udvalget i forbindelse med den første gennemgang af et lovforslag foretager en indledende drøftelse. Under denne drøftelse kan udvalget på baggrund af debatten under 1. behandling af forslaget i Salen søge at klarlægge dels de politiske problemer, dels de initiativer, der ønskes iværksat i forbindelse med behandlingen af forslaget. I den forbindelse kan udvalget eventuelt fastlægge en tidsplan for udvalgsarbejdet. Hvis det er et politisk og teknisk ukompliceret forslag, kan tidspunktet for betænkningsafgivelse eventuelt aftales allerede på dette tidspunkt og meddeles Lov- og Parlamentssekretariatet.

Udvalgssekretærernes viden inden for udvalgets emneområde og overblik over processen bør udnyttes. I forbindelse med den indledende gennemgang af lovforslaget kan udvalgssekretæren afklare visse faktuelle tvivlsspørgsmål og gøre udvalget opmærksom på spørgsmål, som er uafklarede efter 1. behandling, eller på dele af lovforslagets tekst eller bemærkninger, som synes uklare. Udvalgssekretæren kan endvidere komme med forslag til en tidsplan og sørger for, at besluttede initiativer sættes i værk.

Arbejdsgruppen foreslår endvidere, at udvalget har politiske midtvejsdrøftelser en eller flere gange i stedet for - som det ofte er tilfældet nu - at den politiske drøftelse og afgivelse af betænkning foregår i ét og samme møde.

Et typisk tidsforløb kunne se således ud

Indledende drøftelse og gennemgang af forslaget samt fastsættelse af tidsplan. Eventuel meddelelse til Lov- og Parlamentssekretariatet om tidspunkt for betænkningsafgivelse.

Eventuelle besluttede initiativer iværksættes.

Svar på indledende spørgsmål modtages på det aftalte tidspunkt og gennemgås herefter på et udvalgsmøde.

Politisk drøftelse og beslutning om det videre forløb.

Tidsplan justeres. Eventuel meddelelse til Lov- og Parlamentssekretariatet om tidspunkt for betænkningsafgivelse.

Eventuelle besluttede initiativer iværksættes.

Eventuel gentagelse af punkt 3 og 4, hvorefter sagen sættes på dagsordenen med henblik på afgivelse af betænkning.

Udvalget kan tilslutte sig, at tilrettelæggelsen af behandling af lov- og beslutningsforslag og den politiske drøftelse i udvalgene styrkes, og anbefaler, at udvalgene følger de procedurer, der er foreslået af arbejdsgruppen.

Allerede i forbindelse med behandlingen af forslag til folketingsbeslutning om ændring af forretningsordenen i foråret 1997 (B 108) bemærkede Udvalget for Forretningsordenen i sin betænkning, at de enkelte udvalg naturligvis har ansvaret for, at der foretages en kvalitativt forsvarlig behandling af forslagene, og at der afsættes den fornødne tid hertil. Bl.a. blev det henstillet til udvalgene at overveje, om udvalgsbehandlingen i højere grad kan struktureres. Arbejdsgruppens forslag ligger helt i forlængelse af denne henstilling.

c. Udvalgenes bidrag til langtidsplanlægning af Folketingets arbejde

Det er arbejdsgruppens opfattelse, at tidsplaner i udvalgene og adskillelse af tidspunktet for den (afsluttende) politiske drøftelse og afgivelse af betænkning kan forbedre udvalgenes muligheder for på et tidligt tidspunkt at meddele Lov- og Parlamentssekretariatet, hvornår udvalget planlægger at afgive betænkning. Ved politisk og teknisk enkle forslag kan udvalget give besked om tidspunktet for betænkningsafgivelse på et tidligt tidspunkt, mens det først kan ske på et senere tidspunkt ved mere komplicerede forslag. Udvalgene kan herved bidrage til en yderligere forbedring af langtidsplanlægningen af arbejdet i Folketingssalen. Det er dog væsentligt, at informationerne i en langtidsplan er så sikre, at man kan fæste lid til dem. Udvalgene skal desuden kunne udvise den fornødne fleksibilitet af hensyn både til den politiske proces og til offentligheden, f.eks. deputationer, der anmeldes sent.

Udvalget bemærker, at det er det enkelte udvalg, der afgør, hvornår der skal afgives betænkning over et forslag. Det er således udvalget, der beslutter, hvornår behandlingen af forslaget kan afsluttes med betænkningsafgivelse. Udvalget henviser i den forbindelse til bemærkningerne i betænkningen fra folketingsåret 1996-97 over forslag til folketingsbeslutning om ændring af forretningsordenen (B 108) om, at ethvert udvalg har mulighed for at beslutte, at et forslag ikke færdigbehandles med afgivelse af betænkning inden mødeperiodens ophør, hvis udvalget finder, at det ikke har været muligt at gennemføre en forsvarlig behandling.

Udvalget finder dog samtidig, at en længere tidshorisont for planlægning af Folketingets arbejde så vidt muligt også bør omfatte anden- og tredjebehandlinger. Det forudsætter, at udvalgene planlægger udvalgsarbejdet og påser en overholdelse af de tidsfrister for besvarelse af udvalgsspørgsmål, som foreslås indsat i Folketingets forretningsorden, eller at udvalgene indgår realistiske aftaler med ministrene om, hvornår der kan forventes svar på udvalgsspørgsmål. Det forudsætter ligeledes, at udvalgene jævnligt drøfter det forventede tidspunkt for kommende betænkningsafgivelser, så dette kan fastsættes med den sikkerhed, som er nødvendig, hvis det skal have mening at indføre oplysningerne i en plan/mødeoversigt, samtidig med at der tages hensyn til den politiske proces og sikres den fornødne tid til en kvalitativ behandling af forslagene. Hvis udvalgene som foreslået ovenfor har jævnlige politiske drøftelser og ikke, som det ofte er tilfældet nu, alene har politisk drøftelse og afgivelse af betænkning i ét og samme møde, vil udvalgene kunne fastsætte et realistisk tidspunkt for betænkningsafgivelse, der giver udvalgets medlemmer den fornødne tid til at forberede eventuelle ændringsforslag og udtalelser i betænkningen.

d. Indholdet af udvalgenes betænkninger

Vedrørende indholdet af udvalgenes betænkninger har arbejdsgruppen foreslået, at det skal fremgå af en betænkning, hvis udvalget f.eks. har haft en bestemt forståelse af en bestemmelse i et lovforslag eller andre forudsætninger af betydning for den efterfølgende fortolkning af loven. Når det er relevant, bør betænkningen derfor udbygges.

Udvalget kan tilslutte sig arbejdsgruppens bemærkninger om indholdet af udvalgsbetænkninger. Udvalget finder, at det yderligere bør overvejes, om der er grundlag for at foreslå andre ændringer i udformningen af udvalgenes betænkninger.

F.eks. må de krav, der stilles til lovforslags udformning i et sprog, der er så let at tilegne sig for brugerne som muligt, også omfatte betænkninger.

Indledningen i udvalgenes betænkninger er efterhånden blevet meget standardiseret. Betænkningernes generelle informationsværdi og retskildeværdi ville blive øget, hvis betænkningerne indeholdt en beskrivelse af udvalgets arbejde med lovforslaget og omtale af de emneområder, der særligt har været overvejet i udvalgene.

Optryk af bilag i betænkningen drøftes sjældent særskilt i udvalget. De dele af henvendelser eller besvarelser af udvalgenes spørgsmål, som har haft særlig betydning for udvalgets eller en del af udvalgets medlemmers stillingtagen til lovforslaget, kunne fremhæves tydeligere ved citering enten i betænkningens indledende bemærkninger eller som begrundelse for et flertals eller et mindretals indstilling til lovforslaget.

Der har efterhånden udviklet sig den praksis i udvalgene, at partiernes begrundelse for indstillingen til lovforslaget (i daglig tale kaldet betænkningsbidrag) ikke foreligger, inden udvalget afgiver betænkning. Det indebærer, at partierne ikke kan forholde sig til andres bemærkninger, og reducerer dermed værdien af betænkningen. Rent praktisk indebærer en efterfølgende udformning af udtalelser desuden, at færdiggørelsen af den endelige betænkning forsinkes, så offentligheden først får kendskab til betænkningen 2-3 dage efter det udvalgsmøde, hvori den er afgivet. Udvalgene bør tilstræbe, at betænkningsbidrag er udarbejdet, inden udvalget afgiver betænkning.

e. Bistanden til udvalgsarbejdet

Udvalget har drøftet den bistand, der er til rådighed for udvalgene, og om der er behov for en styrkelse af denne bistand.

Bistanden til udvalgene blev udvidet i 1995. Fastlæggelsen af, hvilke områder der skulle styrkes, skete i dialog med partigrupperne og udvalgene. Det blev i høj grad overladt til hvert udvalg at tilpasse udvalgssekretærernes opgaver til de forskellige behov i udvalgene. Bestemmelsen i forretningsordenens § 8 foreslås tilpasset de ændrede opgaver.

Udvalgene har ikke samme antal medarbejdere til rådighed. Nogle udvalg har 2 udvalgssekretærer, nogle har 1 sekretær, og andre udvalg har en udvalgssekretær til rådighed, der samtidig beskæftiger sig med andre udvalg eller andre opgaver. Antallet af udvalgssekretærer, som er til rådighed for udvalgene, afspejler i vidt omfang forskellen på aktiviteten i udvalgene, men der er reelle forskelle i den bistand, der stilles til rådighed, ligesom aktiviteten i nogle udvalg er steget betydeligt siden 1995.

Indtrykket bl.a. fra møder mellem Folketingets formand og udvalgsformænd og næstformænd er, at der i udvalgene er tilfredshed med den udvikling i opgavevaretagelsen, der har fundet sted, men at der er et voksende behov for at kunne igangsætte flere opgaver.

De tilførte ressourcer er primært blevet anvendt på bistand til enkeltmedlemmer i forbindelse med udarbejdelse af lov- og beslutningsforslag og ved tilvejebringelse af oplysninger til individuelle udvalgsmedlemmer i forbindelse med behandling af lovforslag, foretræde for udvalg, samråd m.v. Der er desuden sket et generelt løft i den information, udvalgssekretærerne på eget initiativ tilvejebringer til brug for hele udvalget. Udvidelsen af medarbejderstaben i partigrupperne har desuden medført, at der igangsættes flere opgaver, f.eks. forespørgsler vedrørende ældre udvalgsmateriale og udarbejdelse af forslag.

De yderligere opgaver, som udvalgene nu ønsker iværksat, er f.eks. en systematisering af udvalgsmaterialet ved behandling af større lovforslag og større sager, eksempelvis oversigter over ministersvar og henvendelser vedrørende de forskellige emneområder, et større lovforslag vedrører. Med de knappe tidsfrister, der oftest er forbundet med behandling af lovforslag, og med den ophobning af lovforslag, der trods forsøg på planlægning fortsat ikke kan undgås, kan udvalgenes ønsker ikke altid imødekommes.

I nogle udvalg er det især udvalgenes engagement i EU-arbejdet og det internationale arbejde i øvrigt, der indebærer nye opgaver.

Generelt har udvalgene givet udtryk for, at det stadig er vanskeligt for udvalgene at overskue EU-sagerne, og at det derfor kniber med udvalgenes engagement i disse sager.

Europaudvalget har i sin beretning nr. 2 fra februar 1999 foreslået ændringer af den skriftlige information fra regeringen med henblik på at imødekomme ønsker om »færre, men bedre og mere målrettede papirer«.

I beretningen har Europaudvalget endvidere i omtalen af fagudvalgenes rolle i forbindelse med behandling af EU-sager gjort opmærksom på, at EU-konsulenten vil kunne inddrages i fagudvalgenes arbejdet med EU-sager, og at det materiale, der udarbejdes af Folketingets EU-Oplysning, ligeledes kan indgå i fagudvalgenes arbejde.

De enkelte udvalgssekretærers bistand til udvalgene omfatter naturligvis også EU-sager.

I forbindelse med ændringen af Folketingets organisation i 1998 blev udredningsarbejdet placeret i Udvalgsafdelingen og International Afdeling. Der var ikke knyttet personaleudvidelser til denne ændring.

Udredningsopgaven er ikke blevet nærmere defineret. F.eks. er der ikke taget stilling til, om opgaven omfatter både udredningsarbejde for enkeltmedlemmer og for udvalget som sådant. Udvalgssekretærerne tilvejebringer materiale til udvalgene, f.eks. til brug for samråd eller høringer eller i forbindelse med behandling af forslag, og til enkeltmedlemmer, f.eks. i forbindelse med udarbejdelse af private forslag. Mere systematiske udredningsopgaver foretages ikke på nuværende tidspunkt i Udvalgsafdelingen. Der er f.eks. heller ikke personale, der kan foretage økonomiske vurderinger.

Udvalgssekretærerne har en uddannelse som cand.jur. eller en anden samfundsvidenskabelig uddannelse. Siden 1995 har en stor del af udvalgssekretærerne været ansat i stillinger af ca. 3 års varighed og har typisk et forudgående kendskab til emneområdet for det udvalg, de skal være sekretær for, f.eks. fra det ministerium, der korresponderer med det pågældende udvalg. Udvalgssekretærerne kan dog ikke have specialviden på hele det emneområde, som udvalgenes sagsområder dækker. Hertil kommer, at de daglige sekretæropgaver som tilrettelæggelse af udvalgenes møder, rådgivning og bistand ved udformning af spørgsmål, ændringsforslag og private lov- og beslutningsforslag sætter grænser for muligheden for at udføre større udredningsopgaver.

Det er udvalgets opfattelse, at målsætningen skal være, at Udvalgsafdelingen inden for de klassiske juridiske emner som retspleje, strafferet, formueret og andre tilsvarende generelle juridiske problemstillinger, som vil kunne berøre de fleste udvalg i forbindelse med behandling af lovforslag, skal kunne stille en ekspertise til rådighed, der kan yde udvalg og udvalgsmedlemmer en faglig forsvarlig rådgivning.

En mere dybtgående bistand til alle udvalg inden for statsretlige og andre parlamentarisk-juridiske fagområder, vedrørende menneskerettigheder og offentligretlige problemer samt lovteknik skal kunne ydes af Lov- og Parlamentssekretariatet, jf. afsnit 6.

Derimod er det ikke intentionen, at Folketingets administration skal kunne stille ekspertviden til rådighed for udvalgene inden for store specialområder som f.eks. socialret, skatteret og miljøret.

f. Udvalgsstrukturen

Udvalget har overvejet, om der var behov for en ændring af den nuværende udvalgsstruktur med 24 udvalg, der nedsættes ved hvert folketingsårs begyndelse og efter nyvalg.

Udgangspunktet for udvalgets overvejelser har været, at en reduktion i antallet af udvalg skulle opfylde et eller flere af følgende formål

Bedre mulighed især for de mindre partier for at deltage i udvalgsmøder.

Bedre mulighed for at sikre, at udvalgsmøder ikke placeres, når der er møder i Folketingssalen.

Større sammenhæng i behandlingen af sagerne ved at emner, der er nært beslægtede, samles i ét udvalg.

Bedre personaleudnyttelse og dermed en styrkelse af bistanden til udvalgene.

Udvalget har fået forelagt et forslag om en mindre justering af udvalgene samt en større og mere gennemgribende ændring, der ville reducere antallet af udvalg fra 24 til 16 eller 18 .

Udvalget finder, at spørgsmålet om en eventuel reform af udvalgsstrukturen kræver grundigere overvejelser. Udvalget har derfor udskudt drøftelserne af dette spørgsmål til det nye folketingsår. Udvalget bemærker i den forbindelse, at en eventuel ændring af udvalgenes sagsområder først bør få virkning efter et folketingsvalg.

Udvalget har fra Finansudvalget modtaget et brev (bilag 4) om dette udvalgs arbejdsfelt, hvortil der henvises.

I 1996 blev det besluttet at styrke sekretariatsbetjeningen af § 71-Tilsynet i en 3-årig forsøgsperiode. Forsøgsordningen udløber med udgangen af september måned 2000. Styrkelsen af sekretærfunktionen for § 71-Tilsynet har medført en øget aktivitet og en mere systematisk og kompetent rådgivning til tilsynets medlemmer. Udvalget finder derfor, at der allerede nu bør træffes beslutning om at gøre forsøgsordningen permanent.

g. Særligt om behandlingen af henvendelser fra de danske medlemmer af Europa-Parlamentet til et fagudvalg eller til Europaudvalget

I sin beretning nr. 2 af 19. februar 1999 har Europaudvalget om forholdet til de danske medlemmer af Europa-Parlamentet blandt andet foreslået, at »de kan fremsende forslag eller ændringsforslag, som behandles i Europa-Parlamentet, til det relevante fagudvalg i Folketinget, ligesom de kan fremsende udkast til egne ændringsforslag og udkast til spørgsmål til den danske minister. Danske medlemmer af Europa-Parlamentet, der måtte ønske at følge sådanne henvendelser op ved personligt fremmøde i udvalget, kan allerede efter de gældende regler for deputationer gøre dette. Europaudvalget vil i en drøftelse med udvalgsformændene lægge op til, at der aftales en ordning, hvorefter fagudvalgene behandler sådanne skriftlige eller mundtlige henvendelser fra MEP´erne. Det indebærer ikke, at MEP´erne får ret til at deltage i almindelige udvalgsmøder, og de kan ikke kalde en minister i samråd eller deltage under et sådant samråd, ligesom de ikke direkte kan stille skriftlige udvalgsspørgsmål til en minister - men måske inspirere udvalget til at gøre det. Fagudvalget bør sætte en sådan henvendelse på dagsordenen og træffe beslutning om, hvordan man i det konkrete tilfælde vil behandle den, « Der henvises til bilag 1 med Europaudvalgets overvejelser om, hvorledes proceduren herfor kunne tilrettelægges.

Udvalget for Forretningsordenen skal understrege vigtigheden af, at Europaudvalgets forslag til en mere aktiv medvirken fra fagudvalgene i beslutningsprocesen i forbindelse med EU-sager gennemføres. Udvalget er i den forbindelse enig i, at der bør ske en styrkelse af samarbejdet mellem Folketingets udvalg og danske medlemmer af Europa-Parlamentet, og kan tilslutte sig Europaudvalgets forslag herom. Udvalget skal derfor opfordre fagudvalgene til at følge den af Europaudvalget forslåede procedure, således at de danske medlemmer af Europa-Parlamentet får sagen behandlet, når de retter henvendelse til et udvalg.

6. Den lovtekniske og juridiske gennemgang af lovforslag i Folketinget

a. Udgangspunktet

Selv om alle lovforslag, der fremsættes af regeringen, forud for fremsættelsen har været underkastet en lovteknisk gennemgang i Justitsministeriets Lovafdeling, er udvalget opmærksom på, at det også på dette område er nødvendigt, at der i Folketinget er en juridisk ekspertise til stede.

Dette har dels sammenhæng med, at medlemmer af Folketinget skal kunne fremsætte lovforslag, der i lovteknisk henseende kan leve op til samme standard som regeringsforslag. Hertil kommer det ansvar, Folketinget har for at optrykke lovforslaget som vedtaget af Folketinget, ofte med en del ændringsforslag, der i vidt omfang har ændret lovteksten. Dette optryk underskrives af Folketingets formand, fremsendes til statsministeren og anvendes i forbindelse med Statsrådet og i Lovtidende.

Den lovtekniske gennemgang, der således foretages i Folketinget med henblik på optrykning af det vedtagne lovforslag, har medført en standardisering af en række lovtekniske forhold. Særligt kan følgende forhold fremhæves

Større ensartethed med hensyn til opstilling og typografi.

Færre stave- og trykfejl.

Opfangning af fejl i henseende til teknisk betonede konsekvenser af foreslåede ændringer i en gældende lov, herunder også ikrafttrædelses- og straffebestemmelser.

Koordinering af den samtidige gennemførelse af flere lovforslag, der har en indholdsmæssig sammenhæng.

Om behandlingen af spørgsmålet om lovforslags forhold til grundloven henvises til omtalen nedenfor.

b. Gældende praksis

Ministerierne er i forbindelse med udformningen af deres forslag forpligtet til at leve op til de krav af ren formel, redaktionel karakter, der findes i grundloven, Folketingets forretningsorden og de cirkulærer og vejledninger, der er udstedt af regeringen.

Imidlertid kan grænsen mellem det formelle og det indholdsmæssige være noget flydende, og visse indholdsmæssige mangler kan fremtræde så åbenbart, at det kan være vanskeligt - og urimeligt - at lukke øjnene for dem. Dette er en af begrundelserne for, at der i forbindelse med den lovtekniske gennemgang nødvendigvis må foretages en prioritering.

Den højest prioriterede opgave er at foretage indredaktion af de ændringsforslag, der må forudses vedtaget under behandlingen i Folketinget, og umiddelbart efter vedtagelsen at kunne levere et optryk af det vedtagne lovforslag, der er i fuld overensstemmelse med Folketingets - eller dets flertals - intention. Efter afgivelsen af betænkning m.v. gennemgås de ændringsforslag, der må påregnes at skulle vedtages, særligt med henblik på, at disse kan indredigeres i det fremsatte lovforslag, og med henblik på at sikre, at der ikke bør stilles yderligere ændringsforslag af lovtekniske grunde. I forbindelse med denne gennemgang overvejes det også, om der vil kunne opstå afstemningstekniske problemer ved 2. eller 3. behandling, ligesom der så vidt muligt også foretages en mere overordnet gennemgang af betænkningen, især for så vidt angår de generelle indstillingers overensstemmelse med de indstillinger, der er knyttet til de enkelte ændringsforslag.

Næsten lige så højt prioriteres det, at lovforslagene lever op til kravene om korrekt retskrivning, sprogbrug og opstilling.

Endvidere har man siden begyndelsen af folketingsåret 1998-99 relativt systematisk foretaget undersøgelse af konsekvenser af foreslåede ændringer i en eksisterende lov for andre bestemmelser i denne lov og i ganske enkelte tilfælde for anden lovgivning. Der er altså tale om en undersøgelse af, hvorvidt de foreslåede ændringer i et ændringslovforslag medfører konsekvenser for paragrafhenvisninger i hovedloven, som der ikke er taget højde for.

Resultatet af den lovtekniske gennemgang i Folketinget videregives gennem den pågældende udvalgssekretær til det pågældende ministerium med henblik på, at der kan stilles ændringsforslag. Det er i øvrigt indtrykket, at de pågældende ministerier i altovervejende grad er meget tilfredse med det uformelle samarbejde, der består med Folketingets administration på dette punkt. Der er således enighed om, at der først og fremmest er tale om at samarbejde om en teknisk opgave, hvor det i videst muligt omfang må tilstræbes at undgå fejl. Dette indebærer også, at bistanden kan gå den anden vej. For alle, der deltager i processen, står det klart, at man ikke helt kan undgå, at der opstår fejl undervejs, men at den fælles indsats medfører, at niveauet må betegnes som rimeligt.

c. Forslag til styrkelse af gennemgangen af lovforslagene

Udvalget har drøftet, om man i Folketingets administration i forbindelse med den lovtekniske gennemgang - særligt i forbindelse med indredaktionen af ændringsforslag - kunne medvirke til en forbedring af lovkvaliteten. På den ene side er det klart, at Folketinget ikke kan påtage sig et egentligt ansvar for at finde alle indholdsmæssige mangler, men på den anden side skulle det være muligt at foretage et check af sproglige og andre forhold.

Der er tale om områder, hvor der generelt er et behov for, at Folketingets administration kan rådgive, f.eks. også i forbindelse med udarbejdelse af private forslag og i tilknytning til overvejelser i Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen om Folketingets egne regelsæt.

Det bør understreges, at det ikke, for så vidt angår regeringsforslag, er tanken at dublere det arbejde, der udføres af de pågældende fagministerier og især Justitsministeriets Lovafdeling, men derimod at bidrage til, at der ikke utilsigtet opstår fejl under behandlingen af lovforslaget i Folketinget.

Udvalget har ikke afsluttet sine overvejelser herom, men vil genoptage disse i begyndelsen af det nye folketingsår, jf. nedenfor under 6e.

d. Særligt om behandlingen af sager om lovforslags forhold til grundloven m.m.

Efter forretningsordenens § 16, stk. 3, skal lovforslag eller ændringsforslag, der strider mod grundloven, afvises. »Mener formanden efter forhandling med Udvalget for Forretningsordenen, at en sådan modstrid foreligger, indstiller formanden til Tinget, at forslaget afvises. Der finder ingen forhandling sted om en sådan afvisning.«

Det har jævnligt været drøftet i Folketinget, om der burde gennemføres en styrkelse af den juridisk og forfatningsmæssige ekspertise, der er til rådighed i forbindelse med Folketingets behandling af lovforslag, herunder også til at rådgive Folketingets formand om behovet for at foretage indstilling efter forretningsordenens § 16, stk. 3. Et væsentligt spørgsmål i så henseende har været, om en eventuel udbygning burde ske i regeringens eller i Folketingets regi eller ved opbygning af et uafhængigt organ, oftest kaldet et lovråd.

Til belysning af spørgsmålet har Udvalget for Forretningsordenen tidligere indsamlet oplysninger fra andre lande om forudgående og efterfølgende undersøgelser af lovforslags/loves forhold til forfatningen. For så vidt angår den efterfølgende prøvelse, har Frankrig og Tyskland særlige forfatningsdomstole, mens det i Norge og Island som i Danmark er de almindelige domstole, der kan efterprøve, om en lov må anses for stridende mod grundloven. Mens den tyske forfatningsdomstol såvel under behandlingen i Forbundsdagen som efterfølgende kan efterprøve lovforslag/vedtagne love, foretager Conseil d´Etat i Frankrig efter anmodning undersøgelser af lovforslag i forbindelse med behandlingen i Parlamentet, mens en efterfølgende prøvelse af gennemførte forslag må indbringes for Conseil Constitutionelle. Ifølge den norske grundlovs § 83 kan »Stortinget indhente Høiesterets betænkning over juridiske gjenstande.«, men bestemmelsen anvendes dog efter det oplyste ikke i praksis. I Norge er der henlagt en væsentlig offentligretlig rådgivningsfunktion til en lovafdeling under Justitsministeriet, men til forskel fra den danske lovafdeling høres den norske lovafdeling direkte af Stortinget og afgiver svar på egne vegne og ikke på ministerens. Med hjemmel i Regeringsformen er der i Sverige etableret et lovråd, der høres om de retssikkerhedsmæssigt mest betydningsfulde lovforslag. Lovrådet består af medlemmer af Højesteret og regeringsretten. De pågældende er udnævnt for 2 år ad gangen og har i denne periode ikke fast tjeneste i den ret, hvorfra de kommer. Lovrådet fungerer i 3 afdelinger med hver 3 medlemmer.

I Danmark er der som bekendt ikke nedsat et uafhængigt organ til at udtale sig om foreneligheden med grundloven i forbindelse med fremsættelsen eller behandlingen af lovforslag i Folketinget.

Når spørgsmålet om et forslags grundlovmæssighed er blevet rejst under behandlingen i Folketinget, har der været forskellige måder at løse sagen på. I visse tilfælde har regeringen egenhændigt eller efter anmodning fra det folketingsudvalg, der har behandlet forslaget, indhentet et responsum fra personer, der har været uafhængige af regeringen, typisk juridiske professorer. Ved andre lejligheder er et responsum blevet indhentet fra Justitsministeriets Lovafdeling. Udvalgene har endvidere mulighed for selv at indhente et responsum. Udvalgene skal i givet fald ansøge Folketingets Præsidium om bevilling til afholdelse af de udgifter, der er forbundet hermed. Selv om spørgsmålet i første omgang måtte være blevet taget op i et udvalg, kan det altid senere blive forelagt for Folketingets formand og Udvalget for Forretningsordenen, jf. den ovenfor citerede § 16 i forretningsordenen.

Er spørgsmålet blevet rejst over for Folketingets formand, har denne typisk bedt Folketingets Lov- og Parlamentssekretariat om at belyse problemstillingen og eventuelt om en indstilling. På dette grundlag, eventuelt suppleret af responsa udarbejdet på foranledning af regeringen eller folketingsudvalg, har formanden truffet sin beslutning om anvendelse af forretningsordenens § 16. Udvalget har fra Lov- og Parlamentssekretariatet fået en oversigt over praksis i disse sager.

Det er et gennemgående træk, at Folketingets formænd normalt har taget udgangspunkt i en formodning om, at regeringen - ikke mindst på grund af ministeransvarsreglerne - forud for fremsættelsen gennem sine sagkyndige i Justitsministeriets Lovafdeling har sikret sig, at regeringsforslagene ikke strider mod grundloven. Herudover har formændene generelt haft den holdning, at et forslag kun skulle indstilles til afvisning i henhold til forretningsordenen, når det helt klart har været i strid med grundloven. I de relativt hyppige sager om, hvor vidtgående ændringer der kan gennemføres i fremsatte lovforslag, jf. grundlovens § 41, foretages en grundig vurdering, og det sker ikke sjældent, at ændringsforslag tages tilbage på baggrund af tilkendegivelser fra formanden. Bortset fra disse sager har formanden i de fleste tilfælde, hvor spørgsmålet om grundlovsmæssighed har været rejst, ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for at indstille til Tinget, at lovforslaget blev afvist.

Drøftelserne i udvalget har vist, at der fortsat ikke er flertal for etablering af et lovråd. Derimod har der været tilslutning til, at Folketingets formand og Udvalget for Forretningsordenen i fornødent omfang kan indhente juridiske responsa fra en eller flere juridiske eksperter, når der viser sig behov for det. Herved og med den ekspertise, der også bør være til rådighed i Folketingets Lov- og Parlamentssekretariat, må man kunne imødekomme det forventede stigende behov for forfatningsretlig rådgivning.

e. Den tekniske og juridiske bistand, der er til rådighed under behandlingen af lovforslag m.m.

De lovtekniske opgaver og udviklingen heraf er beskrevet ovenfor under a-c. Udvalget er opmærksom på, at der allerede i dag er tale om en meget vigtig og meget specialiseret funktion, for hvilken der gælder en meget lille fejlmargen, og som udføres af et begrænset antal medarbejdere.

Ud over disse lovtekniske opgaver ydes der også i andre henseender juridisk rådgivning af Lov- og Parlamentssekretariatet. Det sker på følgende områder

Som led i den parlamentarisk-juridiske sekretariatsbetjening af Folketingets formand, Præsidium og Udvalget for Forretningsordenen

På grundlag af henvendelser fra den lovteknisk ansvarlige og/eller udvalgssekretærer om problemer i relation til behandlede lovforslag

På grundlag af henvendelser fra udvalg og enkeltmedlemmer

Udviklingen siden begyndelsen af 1990 erne har medført en ikke uvæsentlig stigning i antallet af sager, hvor Folketinget har haft brug for fra sin egen administration at kunne få udredninger og indstillinger om en bred vifte af forskelligartede spørgsmål, som rækker fra egentlig lovteknisk rådgivning til offentligretlige/statsforfatningsretlige spørgsmål, ændring af forretningsordenen og arbejdsgangene i øvrigt, regler om dokumentoffentlighed og personoplysninger, partistøtte- og partiregnskaber m.m. Der kan således allerede i dag konstateres et udvidet behov for forfatningsretlig rådgivning fra Folketingets administration, og den seneste udvikling vil utvivlsomt - uanset øget ekstern rådgivning, der i øvrigt måtte anvendes - medføre en stigning i behovet for at kunne få en beskrivelse af de juridiske problemstillinger og en løsning heraf eller forslag til, hvorledes de kan løses.

Spørgetimen

I Folketingets Præsidium og i Udvalget for Forretningsordenen har man drøftet en revision af reglerne om spørgetimen. Reglerne blev indført ved folketingsårets start i 1997. På baggrund af drøftelserne er der udarbejdet dette forslag til ændring af Folketingets forretningsorden.

Der er enighed om, at spørgetimen bør ændres, således at der gives hovedspørger bedre mulighed for at følge op på sit spørgsmål. Endvidere er der enighed om, at tidspunktet for afviklingen af spørgetimen ikke som i dag bør bindes op på afviklingen af den igennem mange år kendte spørgetid, der ifølge traditionen afvikles om onsdagen i mødeperioden. Videre er der enighed om, at spørgere bør kunne melde sig hos formanden helt frem til spørgetimens start. Endelig er der enighed om, at formanden i særlige tilfælde bør have mulighed for at fravige tidsbegrænsningerne for den samlede spørgetime og for det enkelte indlæg samt det angivne antal gange, et medlem kan få ordet.

Et mindretal (Venstres, Det Konservative Folkepartis og Fremskridtspartiets medlemmer af udvalget) understreger, at forudsætningen for, at spørgetimen kan fungere efter hensigten, også bygger på, at statsministeren langt oftere, end det hidtil har været tilfældet, er til rådighed for Folketinget i den ugentlige spørgetime.

Mindretallet går derfor ud fra - også under henvisning til statsministerens gentagne forsikringer om at ville medvirke til en øget åbenhed - at statsministeren vil vise sin respekt for Folketinget, den parlamentariske styreform og den offentlige debat ved at bestræbe sig på at være til stede i Folketingets ugentlige spørgetime.

Et andet mindretal (Dansk Folkepartis medlem af udvalget) finder, at den af Folketinget indførte spørgetime slet ikke har fungeret efter hensigten. For at skabe den fornødne interesse om og respekt for Folketingets arbejde er det efter mindretallets opfattelse nødvendigt, at det specifikt bliver statsministeren, som svarer på aktuelle spørgsmål af samfundsmæssig betydning. En ordning, hvorefter statsministeren en gang ugentligt er til rådighed for Folketinget, vil endvidere bringe Danmark på linje med det, der er sædvane i flere andre vesteuropæiske parlamentariske demokratier. Mindretallet er af den opfattelse, at statsministerens fremmøde i sig selv vil kunne medføre, at det bliver partiernes ledere, der vil deltage i spørgetimen. En sådan ordning vil yderligere kunne medvirke til at styrke den åbenhed om regeringens arbejde, som statsministeren så ofte har fremhævet vigtigheden af. På den baggrund vil mindretallet senere på året, når efterårets erfaringer med den reviderede spørgetime er indhøstet, tage sagen op i Præsidiet med henblik på, at der indgås fornyede forhandlinger med statsministeren om, at denne en gang ugentligt giver møde i Folketingets spørgetime.

Indstilling

Herefter indstiller udvalget de i nedenstående forslag til folketingsbeslutning indeholdte ændringer af forretningsordenen til vedtagelse

Forslag til folketingsbeslutning

om

ændring af forretningsorden for Folketinget

(Forbedret lovkvalitet og revision af spørgetimen)

§ 8 a

Stk. 1. Det påhviler formanden for et udvalg at søge udvalgsarbejdet fremmet mest muligt. Skriftlig eller mundtlig underretning om arbejdets forløb afgives, når Folketingets formand anmoder herom.

Stk. 2. Over en sag, som skal til efterfølgende behandling i Tinget, afgives en betænkning eller - hvis udvalget forud har afgivet betænkning om sagen - tillægsbetænkning (eventuelt tilføjelse til betænkning eller tilføjelse til tillægsbetænkning), der omdeles til Tingets medlemmer. Først 2 dage efter, at omdelingen har fundet sted, må sagen behandles i Tinget, jf. dog § 18, stk. 2. Tidspunktet for afgivelse af betænkning over et forslag fastsættes i tilfælde af uenighed i udvalget af dettes flertal. Over forslag fremsat af et eller flere medlemmer af Folketinget bør udvalget dog afgive betænkning, når forslagsstillerne med mindst 14 dages varsel skriftligt anmoder derom og anmodningen støttes af et mindretal repræsenterende mindst 2/5 af udvalgets medlemmer.

Stk. 3. Over et lovforslag, som udvalget har afgivet betænkning over til 2. behandling, kan dog afgives mundtlig indstilling ved 3. behandling, for så vidt udvalgets arbejde afsluttes, uden at der stilles ændringsforslag, og uden at nogen af udvalgets medlemmer kræver tillægsbetænkning afgivet. Træffes der beslutning om mundtlig indstilling, meddeles dette til Folketingets formand gennem Lov- og Parlamentssekretariatet. Mundtlig indstilling afgives ved udvalgets formand, medmindre der vælges en anden ordfører.

Stk. 4. Over et lovforslag, som er henvist til udvalgsbehandling efter påbegyndelsen af 3. behandling (jf. § 9 og § 13, stk. 4), afgiver udvalget betænkning (eventuelt tillægsbetænkning eller tilføjelse til tillægsbetænkning) eller mundtlig indstilling efter tilsvarende regler som nævnt i stk. 2 og 3.

Stk. 5. Indstillinger fra det stående udvalg til valgs prøvelse kan ligesom indstillinger fra det i § 1, stk. 2, omhandlede foreløbige udvalg ske mundtligt og uden overholdelse af nogen frist, for så vidt de er enstemmige og går ud på godkendelse af valg. En enstemmig indstilling om godkendelse af stedfortræder, jf. § 40 og § 41, stk. 1, afgives til Folketingets formand, der meddeler denne til Tinget. Andre enstemmige indstillinger om godkendelse af valg sker ved udvalgets formand, medmindre der vælges en anden ordfører. I andre tilfælde afgives en betænkning med indstilling.

Stk. 6. Et udvalg kan afgive beretning om udvalgsarbejdets forløb vedrørende forslag, hvorom det ikke afgiver betænkning. Herudover kan et udvalg i ganske særlige tilfælde afgive beretning over sin virksomhed i øvrigt.«

2. I § 12, stk. 1, 1. pkt., ændres »§ 8, stk. 10« til: »§ 8 a, stk. 2«.

3. I § 13, stk. 1, 1. pkt., ændres »§ 8, stk. 10 og 11« til: »§ 8 a, stk. 2 og 3«.

4. I § 17, stk. 2, 2. pkt., ændres »§ 8, stk. 13« til: »§ 8 a, stk. 5«.

5. I § 17, stk. 2, 3. pkt., udgår »(jf. § 7, stk. 1, nr. 18)«.

6. § 20, stk. 10 og 11, affattes således

»Stk. 10. Ønsker et medlem at stille spørgsmål til en minister til umiddelbar besvarelse, finder dette sted i en spørgetime, der opføres på dagsordenen efter formandens beslutning. Statsministeren meddeler Folketinget senest kl. 10 på dagen for spørgetimen, hvilke ministre der deltager heri. Medlemmer, der ønsker at stille spørgsmål, meddeler senest ved spørgetimens start dette til Folketingets formand. Formanden afgør, hvilke medlemmer der kan stille spørgsmål, og i hvilken rækkefølge.

Stk. 11. Et spørgsmål i spørgetimen skal sammen med en eventuel begrundelse stilles inden for en taletid på 1 minut. Ministerens besvarelse må ikke overstige 2 minutter. Spørgeren kan efter besvarelsen få ordet op til 3 gange a 1 minut. Eventuelle medspørgere kan få ordet 1 gang a 1 minut for i tilslutning til ministerens besvarelse at stille et supplerende spørgsmål om emnet. Efter den første besvarelse er ministerens taletid 1 minut pr. gang. En minister kan erklære, at ministeren ikke ønsker at besvare spørgsmålet. Spørgetimen må ikke vare længere end en time. Formanden kan i særlige tilfælde fravige de i dette stykke nævnte tidsbegrænsninger og begrænsninger i antal gange, et medlem kan få ordet.«

7. I bilaget affattes afsnittet om den uforberedte spørgetime således

»Uforberedt spørgetime, jf. § 20, stk. 10 og 11

1. gang

Følgende gange

Spørgeren

1 min.

1 min.

Ministeren

2 min.

1 min.

Andre spørgere

1 min. «

§ 8, stk. 4, om udvalgssekretærer foreslås ændret, således at den udvikling i udvalgssekretærernes opgaver, som har fundet sted i de seneste år, afspejles i bestemmelsen.

Det nævnes udtrykkeligt, at udvalgssekretæren kan udføre opgaver for såvel det samlede udvalg som for enkelte medlemmer af udvalget. Af hensyn til ressourceudnyttelsen vil mere omfattende opgaver dog kun kunne sættes i værk efter beslutning i udvalget.

Det nævnes endvidere udtrykkeligt, at udvalgssekretærerne bistår ved udarbejdelse af private lov- og beslutningsforslag.

Den gældende § 8, stk. 4, indeholder en bestemmelse om, at udvalgssekretæren ikke er medlem af Folketinget. Før bestemmelsen blev indført i 1953, valgte udvalget et medlem, som fungerede som udvalgets sekretær. Det er ikke fundet nødvendigt at gentage denne bestemmelse, idet der nu er etableret en fast ordning med ansatte udvalgssekretærer.

Øvrige ændringer

De øvrige ændringer er alene af redaktionel karakter og svarer til den nugældende § 8, stk. 1-3, 5-7, 8 og 10-14.

Til nr. 2-4

De foreslåede ændringer er af redaktionel karakter og konsekvenser af de under nr. 1 foreslåede ændringer.

Til nr. 5

Der er tale om en redaktionel ændring som følge af, at det ved ændringen af forretningsordenen i 1997 blev besluttet ikke at medtage udvalgenes sagsområde i forretningsordenen, men i et bilag til denne.

Til nr. 6 og 7

Der er bred enighed om, at spørgetimen, der nu har fungeret i godt halvandet år, ikke har levet op til de intentioner, der lå bag indførelsen af denne spørgeform. Kun sjældent har afviklingen taget den time, der maksimalt er afsat hertil, og i mange tilfælde har spørgetimen varet under en halv time.

Der kan være mange årsager hertil, men en flere gange fremført indvending har været, at det er for vanskeligt for hovedspørger at følge op på et spørgsmål. Derfor foreslås en ændring, hvorefter det samlede antal gange, en hovedspørger kan deltage, øges til 4 gange, medens den enkelte medspørger som hidtil vil kunne få ordet 1 gang.

Endvidere kræves det ikke længere, at en hovedspørger skal tilmelde sig senest 3 timer forud for afholdelsen af spørgetimen, men alene, at den pågældende melder sig til formanden senest ved spørgetimens start.

Der er i udvalget enighed om, at spørgetimen bør placeres om tirsdagen, mens den traditionelle spørgetid fortsat bør gennemføres om onsdagen. I lighed med reglerne for den traditionelle spørgetid, jf. forretningsordenens § 20, stk. 5, angives det dog ikke i den foreslåede bestemmelse, på hvilken ugedag spørgetimen skal finde sted. Dette besluttes formelt af formanden, der således også - som hidtil - vil kunne beslutte, at der en uge ikke skal afholdes en spørgetime. Det er dog med de foreslåede frister forudsat, at spørgetimen tidligst finder sted kl. 13 den pågældende dag.

Mens statsministeren efter de gældende regler allerede mandag skal meddele, hvilke ministre der deltager i spørgetimen om onsdagen (dvs. 2 dage før spørgetimen), foreslås det, at statsministeren fremover først kl. 10 på dagen for spørgetimen skal give meddelelse herom for at sikre størst mulig aktualitet ved udvælgelsen. Det er således vigtigt, at statsministeren ved udvælgelsen af ministre lægger stor vægt på, hvilke ministre der især har været fremme i dagspressen og den offentlige debat.

Taletiderne er som nævnt i forslaget 1 minut, idet dog ministeren til den første besvarelse har 2 minutter til rådighed. For så vidt angår talerrækkefølgen, forudsættes det, at der løbende veksles mellem ministre og medlemmer. Skulle det undtagelsesvis vise sig hensigtsmæssigt at »bundte« flere spørgsmål, forudsættes det, at formanden udnytter sin adgang til at forlænge ministerens taletid til besvarelsen, således at der vil være samme taletid til rådighed for ministeren, som hvis denne havde ordet efter hvert indlæg. Det må være op til hovedspørgeren at bestemme, om den pågældende ønsker at udnytte sin adgang til at stille tillægsspørgsmål straks efter ministerens besvarelser, dvs. inden eventuelle andre medlemmer får ordet som medspørgere, eller om hovedspørgeren ønsker at »gemme« supplerende spørgsmål, til ministeren har besvaret spørgsmål fra medspørgere.

Forslaget indeholder i sidste punktum en mulighed for, at formanden konkret kan fravige tidsbegrænsningerne for den samlede spørgetime og for det enkelte indlæg samt det angivne antal gange, et medlem kan få ordet. Muligheden tænkes anvendt i spørgetimer, hvor der rejses politiske emner af stor interesse for en bredere kreds af medlemmer.

Der er i Udvalget for Forretningsordenen et ønske om, at der i hver spørgetime møder flere ministre end hidtil.

Ivar Hansen (V) fmd. Birte Weiss (S) nfmd. Henning Grove (KF) Poul Nødgaard (DF) Margrete Auken (SF) Helge Mortensen (S) Grete Schødts (S) Ole Løvig Simonsen (S) Jacob Buksti (S) Jan Petersen (S) Jes Lunde (SF) Arne Melchior (CD) Keld Albrechtsen (EL) Jørgen Estrup (RV) Anders Fogh Rasmussen (V) Birthe Rønn Hornbech (V) Christian Mejdahl (V) Helge Adam Møller (KF) Kristian Thulesen Dahl (DF) Kim Behnke (FP) Jann Sjursen (KRF)

§ 20-spørgsmål bør være besvaret inden 6 søgnedage, jf. forretningsordenen § 20, stk. 8.

For udvalgsspørgsmål har der ikke hidtil været nogen frist for ministerens svar.

Dette skyldes formentlig, at de spørgsmål, der stilles af udvalgene, i højere grad end § 20- spørgsmål har til formål at tilvejebringe en række oplysninger og i mindre grad har karakter af politisk stillingtagen til konkrete forhold. Det er derfor vanskeligere at fastsætte en generel frist for udvalgsspørgsmål.

I forbindelse med behandling af lovforslag vil udvalgene ofte anmode ministeren om at besvare spørgsmål inden en af udvalget fastsat frist med henblik på, at udvalget kan afgive betænkning over lovforslaget på et givent tidspunkt.

Hvis en sag, der behandles under alm. del, er meget politisk aktuel, vil udvalget også ofte bede ministeren om at besvare spørgsmål herom inden en nærmere angivet kort frist, f.eks. inden tidspunktet for et aftalt samråd.

En generel tidsfrist for ministrenes besvarelse af udvalgenes spørgsmål vil dog være hensigtsmæssig.

En sådan frist vil samtidig kunne medvirke til, at spørgsmål ikke udelukkende stilles som § 20-spørgsmål, for at spørgeren kan være sikker på at få et hurtigt svar.

Der foreslås indført en generel frist for besvarelse af udvalgsspørgsmål på 4 uger.

Ved afvejning af, hvor lang fristen skal være, må der på den ene side lægges vægt på, at udvalgsspørgsmål generelt ikke må blive besvaret senere, end de hidtil er blevet besvaret, og på den anden side må der tages hensyn til, at ministrene, hvis de skal give udvalgene et fyldestgørende svar, der ofte vil kræve, at departementet retter henvendelse til direktorater eller styrelser eller lokale statslige forvaltninger, må have en vis rimelig sagsbehandlingstid.

Det er opfattelsen, at en frist på 4 uger i vidt omfang vil indebære hurtigere svar, end der gives i dag.

Bestemmelsen giver mulighed for, at udvalget kan bede om svar tidligere (eller senere) end 4 uger efter, at spørgsmålet er stillet. Ved spørgsmål i forbindelse med behandling af lov- og beslutningsforslag vil beslutning om tidsfrist for spørgsmål indgå som en del af udvalgets tilrettelæggelse af udvalgsarbejdet. Ved spørgsmål inden for udvalgets sagsområde i øvrigt (alm. del) vil det typisk være den, der foranlediger spørgsmålet stillet, der kan bede om, at der fastsættes en (kortere) svarfrist. Spørgeren må samtidig være opmærksom på, at kortere svarfrister er mest velegnet til spørgsmål af overvejende politisk karakter.

Såfremt ministeren ikke ser sig i stand til at besvare et spørgsmål inden 4 uger, bør ministeren inden fristens udløb give udvalget skriftlig meddelelse om, hvornår spørgsmålet kan forventes besvaret.

Ligesom ved § 20-spørgsmål er ministeren ikke forpligtet til at besvare et udvalgs spørgsmål. Hvis ministeren ikke ser sig i stand til at besvare udvalgets spørgsmålet, bør ministeren snarest muligt og inden 4 uger meddele udvalget dette skriftligt.

Videregivelse af oplysninger om forhandlingerne på et udvalgsmøde

Den gældende bestemmelse om, at udvalget »ved afslutningen af et udvalgsmøde kan træffe beslutning om, at meddelelser i nærmere bestemt omfang skal tilgå offentligheden«, er oftest forstået således, at der påhviler udvalgsmedlemmer og -sekretærer tavshedspligt med hensyn til, hvad der er foregået på udvalgsmødet. Rækkevidden af en sådan tavshedspligt har dog ofte givet anledning til tvivl. Således har det i praksis altid været accepteret, at man i offentligheden refererede, hvad man selv havde sagt på udvalgsmødet (hvad der kan være svært uden at sætte det i relation til, hvad andre havde sagt), og at man på gruppemøder også refererede andres synspunkter.

Selv om det i teorien har været gjort gældende, at et brud på tavshedspligten er omfattet af straffeloven, specielt § 152, må det konstateres, at der ikke - i hvert fald siden 1953 - har været gjort forsøg på at strafforfølge udvalgsmedlemmer for brud på denne almindelige tavshedspligt efter forretningsordenen, selv om sådanne brud jævnlig har fundet sted. (Derimod er der rejst tiltale mod medlemmer af Folketinget for overtrædelse af særlig i henhold til lov pålagt tavshedspligt vedrørende et udvalgsbilag, jf. Ugeskrift for Retsvæsen 1987 side 53.) En gennemførelse af den foreslåede § 8, stk. 7, vil medføre følgende

Under et udvalgsmøde, som offentligheden har adgang til, må der ikke gives eller henvises til oplysninger, der efter lov eller anden gyldig bestemmelse, er fortrolige. Udtrykket »oplysninger, der efter lov eller anden gyldig bestemmelse, er fortrolige« svarer til udtrykket i straffelovens § 152 og skal afgrænses på samme måde.

Der vil frit kunne refereres fra de åbne dele af et udvalgsmøde.

For så vidt angår den lukkede del af et udvalgsmøde, må udvalgets medlemmer og stedfortrædere og andre, der overværer mødet, ikke videregive oplysninger om forhandlingerne til offentligheden, medmindre udvalget har besluttet andet. Udvalget kan ikke beslutte at videregive fortrolige oplysninger.

I modsætning til den nugældende bestemmelse i forretningsordenens § 8, stk. 5, 2. pkt., omfatter bestemmelsen alene videregivelse af oplysninger om forhandlinger i udvalget. Faktuelle oplysninger, som er kommet frem under et udvalgsmøde, kan således videregives, medmindre der er tale om fortrolige oplysninger.

Det forudsættes dog i overensstemmelse med tidligere praksis, at udvalgsmedlemmerne normalt vil kunne referere de førte forhandlinger i deres respektive partigrupper, når disse skal tage stilling til de forskellige forslag, og at et udvalgsmedlem over for offentligheden kan redegøre for de synspunkter, som vedkommende selv har gjort gældende i udvalget, blot andres synspunkter ikke refereres.

Har forhandlinger været ført om sager, hvis fortrolige behandling er særligt lovhjemlet, kan adgangen til at videregive oplysninger dog være yderligere begrænset, og selv gengivelse på gruppemøder kan være udelukket.

Forretningsordenens eneste sanktionsbestemmelse, § 29, angår handlinger i forbindelse med forhandlingerne i Salen og skriftlige indlæg i forslag og betænkninger. I Folketinget kan overtrædelse af fortrolighedsprincippet således alene medføre en påtale fra Folketingets formand under Tingets forhandlinger, f.eks. hvis udvalgsforhandlinger refereres. Folketingets formand eller Præsidiet vil desuden ved behandling af sager om overtrædelse af referatforbudet kunne udtale sig om de generelle principper herom.

Den foreslåede bestemmelse om forbud mod videregivelse af oplysninger om forhandlinger i et udvalg må i sig selv alene anses for en ordensforskrift. Overtrædelse heraf foreslås ikke særskilt sanktioneret ud over muligheden for påtale, hvis overtrædelse sker i Tinget, jf. forretningsordenens § 29.

Såfremt der ved videregivelse af oplysninger fra et udvalgsmøde samtidig er tale om videregivelse af oplysninger, der efter lov eller anden gyldig bestemmelse er fortrolige, vil overtrædelsen kunne sanktioneres ved påtale efter straffelovens § 152 eller efter særlovgivningen.

Andre møder end de traditionelle udvalgsmøder

I den foreslåede § 8, stk. 9, beskrives andre møder, som udvalgene kan tage initiativ til.

I overensstemmelse med anbefalingen fra Europaudvalget gives der adgang til af holde åbne møder, hvor en indbudt kreds kan deltage i debatten. Sådan som bestemmelsen er formuleret, får alle udvalg dog denne mulighed, idet det ikke anses for hensigtsmæssigt med særforanstaltninger for et enkelt udvalg. Det enkelte udvalg beslutter selv forud for det åbne møde, i hvilket omfang der skal gives mulighed for aktiv deltagelse for deltagere, der ikke er enten medlem eller stedfortræder i det pågældende udvalg. Vedrørende åbne Europaudvalgsmøder henvises til Europaudvalgets beretning nr. 2 af 19. februar 1999. Uddrag fra beretningen er gengivet i bilag 1.

Med hensyn til åbne temamøder ændres formuleringen, så temamøder kan afholdes også på andre tidspunkter end ved begyndelsen af et folketingsår. Hermed bringes bestemmelsen i overensstemmelse med en tidligere beslutning i Præsidiet.

Formuleringen af bestemmelsen om høringer er søgt gjort mindre specifik, således at det bliver muligt for det enkelte udvalg selv i større omfang at beslutte form og indhold af en høring. En sådan ændring svarer til den praksis, der har udviklet sig ved afholdelse af høringer og mødeformer, der kan sammenlignes hermed.

Valg af formand eller næstformand i løbet af en folketingssamling

Ved ændringen af forretningsordenen i 1997 blev de traditionelle sættemøder i udvalgene ved folketingssamlingens begyndelse afskaffet og erstattet af en bestemmelse om, at Folketingets formand giver meddelelse om valget, hvis kun én er bragt i forslag. Det har herefter kunnet give anledning til tvivl, hvorledes valg af formand eller næstformand skulle foregå, hvis der i løbet af folketingssamlingen blev behov for at gennemføre et valg.

Der foreslås derfor indsat en bestemmelse om, at sådanne valg foretages på et møde i det pågældende udvalg.

Udvalgssekretærernes opgaver

Betænkning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 7. maj 1999

Betænkning og indstilling

over

ændring af forretningsorden for Folketinget

(Forbedret lovkvalitet og revision af spørgetimen)

Indholdsfortegnelse

Forbedret lovkvalitet

1. Indledning

a. Tidligere drøftelser

b. Lovkvalitet

2. Regeringens lovforberedelse

a. Regeringens foreløbige initiativer med henblik på forbedring af lovkvaliteten

b. Folketingets idéer og ønsker til lovforberedelsen

c. Den politiske forberedelse af lovforslag

d. Særligt om indhentelse af Folketingets samtykke til indgåelse af traktater m.v. og opfølgningen heraf

3. Offentlighedens inddragelse i lovgivningsarbejdet

a. Åbne udvalgsmøder

b. Inddragelse af offentligheden under udvalgsarbejdet i øvrigt

c. Folketingets hjemmeside - direkte mulighed for at følge Folketingets arbejde med lovforslag

d. Brug af Ftweb som debatforum om lovgivningen

4. Planlægningen af folketingsarbejdet

a. Planlægningen af folketingsarbejdet i dag

b. Forhåndsmeddelelser forud for fremsættelsen

c. Fremsatte forslag

d. Placeringen af 1. behandling

e. Planlægningen af udvalgsbehandlingen

f. Placeringen af 2. behandling

g. Overvejelser om forbedringer

5. Udvalgenes arbejde med lovforslag

a. Udvalgsarbejdet - fremsendelse til udvalgene af høringssvar og udarbejdelse af paralleltekster

b. Styrkelse af tilrettelæggelsen af behandlingen af lov- og beslutningsforslag og af den politiske drøftelse i udvalget

c. Udvalgenes bidrag til langtidsplanlægning af Folketingets arbejde

d. Indholdet af udvalgenes betænkninger

e. Bistanden til udvalgsarbejdet

f. Udvalgsstrukturen

g. Særligt om behandlingen af henvendelser fra de danske medlemmer af Europa-Parlamentet til et fagudvalg eller til Europaudvalget

6. Den lovtekniske og juridiske gennemgang af lovforslag i Folketinget

a. Udgangspunktet

b. Gældende praksis

c. Forslag til styrkelse af gennemgangen af lovforslagene

d. Særligt om behandlingen af sager om lovforslags forhold til grundloven m.m.

e. Den tekniske og juridiske bistand, der er til rådighed under behandlingen af lovforslag m.m.

Spørgetimen

Drøftelserne i Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen.

Indstilling

Forslag til folketingbeslutning