Beretning om Informationen af Folketinget i forbindelse med genfremsættelsen af forslag til lov om værdipapirhandel i november 1995

Bilag

Uddrag af statsrevisorernes beretning til Folketinget om telesektorens udvikling og salget af statens aktier i Tele Danmark A/S

Beretning til statsrevisorerne om telesektorens udvikling og

salget af statens aktier i Tele Danmark A/S

Maj 1998

RB 1801/98

Udleveres til pressen

onsdag den 3. juni 1998

Rigsrevisionen

VIII. Minoritetsaktionærernes forhold

A. Reglerne om tilbudspligt

a. Baggrund

208. De øvrige aktionærer i Tele Danmark A/S modtog ikke købstilbud fra Ameritech Corporation, da staten indgik aftale om salg af aktieposten til Ameritech. Efter Tele Danmarks efterfølgende tilbagekøb af statens resterende aktier og tilsvarende nedsættelse af selskabets aktiekapital kom Ameritech til at råde over ca. 42 % af stemmerettighederne i Tele Danmark. En sådan aktiepost må på grund af spredningen af ejerskabet til de øvrige aktier antages at give Ameritech faktisk bestemmende indflydelse, men ikke retlig kontrol, der ville kræve mere end 50 % af stemmerne.

209. Det var Ameritech's og Finansministeriets opfattelse, at den aftalte aktieoverdragelse ikke medførte pligt for Ameritech til at afgive købstilbud til de øvrige aktionærer (på identiske vilkår). Begrundelsen herfor var, at værdipapirhandelsloven ikke indeholdt en bestemmelse om tilbudspligt (overtagelsestilbud) for en erhverver, der alene opnåede faktisk bestemmende indflydelse i et selskab.

Der blev dog efterfølgende fra en minoritetsaktionærs side rejst tvivl om, hvorvidt denne opfattelse var korrekt. Københavns Fondsbørs' bestyrelse tog den 28. januar 1998 stilling til en klage fra aktionæren, men fandt ikke anledning til at imødekomme dennes synspunkt om, at minoritetsaktionærerne skulle have modtaget købstilbud fra Ameritech. Denne afgørelse er siden blevet påklaget til Fondsrådet, der endnu ikke har truffet afgørelse. Fondsrådets afgørelse kan indbringes for domstolene.

210. Spørgsmålet om tilbudspligt har siden den 1. maj 1996 været reguleret af lov nr. 1072 af 20. december 1995 om værdipapirhandel (værdipapirhandelsloven). Tidligere var spørgsmålet om tilbudspligt reguleret i de børsetiske regler udstedt af Københavns Fondsbørs.

b. De børsetiske regler

211. Med hjemmel i fondsbørsloven fastsatte Københavns Fondsbørs med virkning fra januar 1992 et sæt børsetiske regler. Spørgsmålet om overdragelse af kontrollerende aktieposter var reguleret i § 7, stk. 1

»I forbindelse med dispositioner, der direkte eller indirekte resulterer i overdragelsen af en aktiepost, som retligt eller faktisk giver kontrol over et børsnoteret selskab, skal erhververen give alle aktionærer mulighed for at afhænde deres aktier på identiske betingelser.«

Der var således indlagt et skøn ved bedømmelsen af, om en aktieoverdragelse gav kontrol over et selskab, som ville medføre en pligt til at fremsætte købstilbud til de øvrige aktionærer.

212. I kommentaren til bestemmelsen hed det, at alle aktionærer havde krav på ligelig behandling, herunder også ved overdragelse eller etablering af kontrollerende aktieposter, eftersom der ofte blev skabt markant ændrede vilkår og udsigter for et selskab, når kontrollen skiftede. Derfor skulle ejere af minoritetsposter sikres mulighed for at afhænde deres aktier til en pris, der svarede til den pris, der var givet for den kontrollerende aktiepost.

Det fremgik af kommentaren, at kontrollerende aktieposter hverken behøvede at være baseret på kapitalmæssig eller stemmemæssig majoritet, eftersom en række selskaber på grund af spredningen af ejerskabet til de øvrige aktier ville være mulige at kontrollere med under 50 % af aktierne eller stemmerne, og at kontrollen typisk ville vise sig som muligheden for at kunne vælge flertallet af bestyrelsesmedlemmerne.

Det fremgik endvidere, at den retlige kontrol var afhængig af en stemmemajoritet hos erhververen i kraft af dennes aktiebesiddelse, der også kunne opnås med en mindre aktiepost med en særlig stemmevægt. I den situation behøvede der ikke at være tale om en kapitalmajoritet. Den faktiske kontrol var en praktisk majoritet i form af aktiebesiddelse, en aftale mellem flere aktionærer, der gav erhververen bestemmende indflydelse, uden at denne havde haft det i kraft af sin aktiebesiddelse, eller når stemmeretten til aktier tilkom en virksomhed, som erhververen kontrollerede via en koncernforbindelse.

c. Børsudvalgets overvejelser om tilbudspligt

213. I juli 1993 nedsatte den daværende industriminister Børsudvalget, der skulle fremkomme med forslag til lovændringer inden for værdipapirområdet med henblik på bl.a. at fremtidssikre børslovgivningen, at sikre større indflydelse og ansvarlighed for interessenterne over for fondsbørsen og børshandelens virkemåde og at implementere direktiverne om investeringsservice og kapitalkrav. Børsudvalget var sammensat af repræsentanter for en række organisationer og interessenter på værdipapirmarkedet samt repræsentanter for Erhvervsministeriet, Økonomiministeriet, Finansministeriet og Boligministeriet.

Børsudvalget afsluttede sit arbejde i maj 1995 med afgivelse af betænkning nr. 1290, der indeholdt lovudkast, som dannede grundlaget for de lovforslag, der i maj 1995 blev fremsat af erhvervsministeren.

Børsreformen omfattede lov nr. 353 af 6. juni 1995 om ændring af realkreditloven, lov nr. 368 af 14. juni 1995 om ændring af lov om banker og sparekasser m.v., lov nr. 1071 af 20. december 1995 om fondsmæglerselskaber samt lov nr. 1072 af 20. december 1995 om værdipapirhandel m.v.

214. Et flertal i Børsudvalget fandt det på grund af den tvivl, der tidligere havde eksisteret med hensyn til tilbudspligtens retlige status, nødvendigt at fastlægge tilbudspligten og de generelle krav dertil i værdipapirhandelsloven. Udvalget ønskede dog ikke at fastlægge detailregler for, hvornår der forelå retlig eller faktisk kontrol, der ville udløse tilbudspligt. Sådanne regler skulle fastsættes af et nyoprettet Fondsråd. Børsudvalget forventede, at regelsættet skulle ændres ofte, hvorfor indsættelse af detailregulering i loven ikke var i overensstemmelse med intentionen om, at værdipapirhandelsloven skulle være en rammelov med overordnede regler og principper.

215. Et mindretal i Børsudvalget (repræsentanten for Dansk Industri og Danmarks Rederiforening) kunne tilslutte sig flertallets udtalelse om, at regler om tilbudspligt skulle ses som en betryggelse af investorer. Det begrundede ifølge mindretallet imidlertid ikke en ubetinget pligt til at fremsætte købstilbud til minoritetsaktionærer i forbindelse med overdragelse af en kontrollerende aktiepost i et børsnoteret selskab.

Mindretallet fandt, at en ubetinget pligt til at fremsætte købstilbud ville modvirke interessen for børsnotering i Danmark, da der ville blive pålagt erhververen en uoverskuelig økonomisk forpligtelse, ligesom overdragelse af en kontrollerende aktiepost i adskillige tilfælde ingen realitetsændring betød for minoritetsaktionærer, f.eks. hvor der blev overdraget en i forvejen eksisterende majoritetspost. Endvidere anførte mindretallet, at en tilsvarende pligt ikke gjaldt på børser i en række af de nærmest omkring Danmark liggende lande, f.eks. Sverige, Holland og Tyskland. Desuden blev det nævnt, at arbejdet med det 13. EF-selskabsdirektiv om tilbudspligt ikke var tilendebragt, og at en eventuel regulering burde afvente dette.

Mindretallet foreslog, at såfremt en regulering af tilbudspligten ikke kunne undgås, burde § 7 i de børsetiske regler videreføres i den hidtidige form, ligesom tilbudspligten ikke burde indtræde, hvis aktionærernes stilling måtte betragtes som uændret.

216. Finansministeriet har oplyst, at tærskelværdierne for regler om tilbudspligt i en række lande er følgende: Finland mere end 2/3 af aktierne, Frankrig mere end 1/3, Italien mere end 50 % (eller lavere, hvis bestemt af tilsynsmyndigheden), Norge mere end 45 %, Storbritannien mere end 30 %, Tyskland mere end 50 % (anbefaling, ikke pligt), mens Holland, Sverige, Østrig og USA ikke har regler om tilbudspligt.

Økonomiministeren anmodede i december 1997 Finanstilsynet om en nærmere undersøgelse af reglerne for tilbudspligt i en række lande. Undersøgelsen foreligger dog ikke endnu.

217. Under Børsudvalgets arbejde bemærkede Erhvervs- og Selskabsstyrelsen i september 1994 og januar 1995 over for Erhvervsministeriet, at de foreslåede regler om tilbudspligt efter styrelsens opfattelse var i strid med den danske holdning til udkastet til det 13. selskabsdirektiv om tilbudspligt, hvor styrelsen sammen med departementet var forhandlingsdelegation. Styrelsen fandt, at de foreslåede regler måtte antages at medføre, at den danske forhandlingsstrategi ville lide skade. Styrelsen opfordrede derfor til, at der skete en afklaring af den danske holdning til regler om tilbudspligt.

Direktivet havde været forhandlet fra 1987 til 1991, hvorefter forhandlingerne gik i stå. Det på daværende tidspunkt seneste forslag opererede med en tærskelværdi på 1/3 af stemmerettighederne i et selskab. Ifølge oplysninger fra Erhvervs- og Selskabsstyrelsen indeholdt det principale danske forhandlingsmandat imidlertid et rammedirektiv med et princip om tilbudspligt, så den enkelte medlemsstat selv kunne udfylde dette princip. Subsidiært kunne man alene acceptere en tærskelværdi på minimum 50 % af stemmerettighederne, mens man tertiært ville acceptere en tærskelværdi på 1/3 af stemmerettighederne, mod at tilbudets omfang blev begrænset til 50 % af samtlige stemmerettigheder.

Kommissionen forelagde i november 1997 et ændret forslag til 13. selskabsdirektiv om tilbudspligt, der i lighed med det principale danske forhandlingsmandat var udformet som et rammedirektiv. I forslaget indgik, at der skulle gives købstilbud, hvis ejerandelen oversteg en given tærskelværdi. Medlemsstaterne skulle herefter fastsætte størrelsen af denne værdi. Direktivet er ikke endeligt vedtaget.

d. Forslaget til værdipapirhandelsloven fra maj 1995 og høringssvarene

218. Erhvervsministeren fremsatte den 3. maj 1995 et forslag til lov om værdipapirhandel. I overensstemmelse med anbefalingen fra Børsudvalget var bestemmelsen om tilbudspligt medtaget, og spørgsmålet var reguleret i § 31, stk. 1

»I forbindelse med dispositioner, der direkte eller indirekte resulterer i overdragelsen af en aktiepost, som retligt eller faktisk giver kontrol over et selskab, der har en eller flere aktieklasser optaget til notering på en fondsbørs, skal erhververen give alle selskabets aktionærer mulighed for at afhænde deres aktier på identiske betingelser. Fondsbørsen påser overholdelse af 1. pkt.«

Bestemmelsen i lovforslaget var næsten identisk med bestemmelsen i de børsetiske regler, dog havde man i overensstemmelse med Københavns Fondsbørs' hidtidige praksis præciseret, at tilbudspligten gjaldt, selv om aktiemajoriteten blev opnået ved overdragelse af aktier i en eventuel unoteret aktieklasse, ligesom tilbudspligten ville omfatte såvel udstederens noterede som unoterede aktier.

I lighed med formuleringen af de børsetiske regler var der ved formuleringen af lovforslaget indlagt et skøn i bedømrnelsen af, om en aktieoverdragelse gav kontrol over et selskab, som ville medføre en pligt til at fremsætte købstilbud til de øvrige aktionærer. Dog ville muligheden for at udøve kontrol medføre pligt til at fremsætte købstilbud.

219. Af lovforslagets bemærkninger til § 31 fremgik, at det havde været overvejet, om man fortsat skulle lade reguleringen af tilbudspligt ske i de børsetiske regler, men at en række årsager gjorde, at dette ikke var hensigtsmæssigt, herunder at der var tvivl om, hvilke retlige konsekvenser en manglende overholdelse af de børsetiske regler ville have. Det fremgik, at det ville være hensigtsmæssigt at overføre de overordnede regler fra de børsetiske regler til lovforslaget, men at der ikke var tilsigtet nogen materiel ændring i forhold til de gældende regler.

Med hensyn til de konkrete regler havde det været overvejet, om der i selve værdipapirhandelsloven skulle fastsættes mere detaljerede regler om, hvornår der forelå faktisk eller retlig kontrol, herunder om der skulle fastsættes en bestemt grænse for, hvilken stemmeandel der skulle udløse tilbudspligt. Det fremgik imidlertid, at der i praksis forekom mange og forskelligartede situationer, hvor der kunne opstå tvivl om, hvorvidt der var tale om en ændring af kontrollen med et selskab, ligesom danske såvel som udenlandske erfaringer viste, at en præcisering af, hvornår der var tale om kontrol, var yderst vanskelig. Endvidere fremgik det, at der ved en eventuel udarbejdelse af regler ville blive tale om et ganske omfattende regelsæt, der måtte forventes at skulle ændres ofte, samt at fastsættelse af detailregler ikke ville være i overensstemmelse med Børsudvalgets ønske om, at værdipapirhandelsloven skulle være en rammelov.

220. Lovforslaget blev sendt i høring samtidig med fremsættelsen i maj 1995. Dansk Industri og Danmarks Rederiforening bemærkede til § 31, at forslaget ikke imødekom deres ønsker, og begge henviste til deres mindretalsudtalelser i Børsudvalgets betænkning.

Lovforslaget blev førstebehandlet af Folketinget den 23. maj 1995, men bortfaldt i forbindelse med folketingsårets udløb.

e. Det reviderede forslag til værdipapirhandelsloven fra november 1995

221. I løbet af sommeren 1995 fandt der en række kontakter sted mellem Erhvervsministeriet og organisationsrepræsentanter om indholdet af børsreformen.

Ifølge et notatbilag udarbejdet af Erhvervsministeriet den 5. august 1995 var særlig Dansk Industri og Danmarks Rederiforening betænkelige ved, at kriterierne »retlig eller faktisk kontrol« i lovforslagets § 31 om tilbudspligt skulle være afgørende for, om en erhverver af en aktiepost havde pligt til at afgive købstilbud til de øvrige aktionærer. Det fremgik af notatet, at dette kriterium ikke svarede til den koncerndefinition, der anvendtes i selskabs- og regnskabslovgivningen. I stedet kunne man anvende årsregnskabslovens moderselskabsdefinition, hvilket ifølge notatet ville indebære, at kriteriet for at udløse købstilbud ville være, at erhververen »besidder flertallet af stemmerettighederne i selskabet eller har ret til at udnævne eller afsætte flertallet af medlemmerne af bestyrelsen eller efter vedtægterne eller aftale med aktionærerne råder over flertallet af stemmerettighederne«.

Denne gengivelse af moderselskabsdefinitionen i årsregnskabsloven (lovbekendtgørelse nr. 574 af 24. juni 1994 om visse selskabers aflæggelse af årsregnskab m.v., nu lovbekendtgørelse nr. 526 af 17. juni 1996) omfattede litra a-d i § 1, stk. 2, nr. 6. Imidlertid havde årsregnskabsloven ud over disse 4 kriterier et 5. kriterium, der var udeladt af notatet. Ifølge dette var et selskab et moderselskab, hvis det »besidder kapitalandele i en virksomhed og udøver en bestemmende indflydelse over denne«. Dette kriterium omfattede dermed faktisk kontrol baseret på spredningen af ejerskabet til et selskabs øvrige aktier, hvorved et aktieselskab kan kontrolleres, uden at en ejer råder over mere end 50 % af stemmerettighederne. Det fremgik ikke af notatet, at det 5. kriterium var udeladt.

I lighed med formuleringen i årsregnskabsloven fandtes der i § 2, stk. 2, i aktieselskabsloven (lovbekendtgørelse nr. 572 af 24. juni 1994 om aktieselskaber, nu lovbekendtgørelse nr. 545 af 20. juni 1996) en moderselskabsdefinition indeholdende de samme 5 kriterier.

222. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen udarbejdede den 24. august 1995 på opfordring af Erhvervsministeriet et notat om indflydelsesbegrebet i aktieselskabslovens § 2 sammenholdt med indflydelsesbegrebet i § 31 i lovforslaget til værdipapirhandel fra maj 1995.

Det fremgik heraf, at § 31 i det tidligere lovforslag ville medføre en pligt til at fremsætte købstilbud ved indtræden af den blotte mulighed for at udøve bestemmende indflydelse, og at faktisk kontrol baseret på spredningen af ejerskabet til et selskabs øvrige aktier ville henhøre under det 5. kriterium i aktieselskabslovens § 2, stk. 2.

Endvidere fremgik det af notatet, at Erhvervsministeriet havde anmodet Erhvervs- og Selskabsstyrelsen om eventuelt at give et bud på, hvordan man kunne ændre bestemmelsen om tilbudspligt i det tidligere lovforslag, så den tilnærmedes aktieselskabslovens § 2, samt forslag til bemærkninger, som styrelsen ønskede indføjet til den ændrede bestemmelse. Af notatet fremgik det imidlertid, at styrelsen havde aftalt med ministeriet, at ministeriet selv skulle forestå udarbejdelsen af dette.

223. Rigsrevisionen konstaterede i forbindelse med sagsgennemgang i Erhvervsministeriet, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen og Økonomiministeriet (som nyt ressortministerium for fondsbørslovgivningen), at det ikke var muligt fuldt ud at følge sagsbehandlingen vedrørende ændringen af formuleringen af bestemmelsen om tilbudspligt i § 31, stk. 1, i forslaget til lov om værdipapirhandel. I Erhvervsministeriets sager forelå der således ikke materiale om de overvejelser, der lå bag den konkrete formulering eller oplysninger om, hvor beslutningen om ændringen blev truffet. Endvidere bemærkede Rigsrevisionen, at der i Erhvervsministeriets sager forekom materiale, der ikke var journaliseret.

Rigsrevisionen anmodede derfor i februar 1998 Erhvervsministeriet om at oplyse, om der i ministeriet beroede andet yderligere materiale, der kunne belyse ændringen af værdipapirhandelsloven.

Erhvervsministeriet oplyste hertil, at der på departementets sager beklageligvis forekom sagsakter, der ikke var registreret i departementets journalsystem. I den forbindelse ville departementets retningslinjer for journalisering blive gennemgået og indskærpet over for departementets medarbejdere. Endvidere noterede Erhvervsministeriet sig Rigsrevisionens bemærkning om, at det ikke umiddelbart havde været muligt at følge sagsbehandlingen af værdipapirhandelsloven.

Rigsrevisionen har således ikke haft mulighed for at vurdere de nærmere omstændigheder vedrørende ændringen af værdipapirhandelslovens bestemmelser om tilbudspligt.

224. Erhvervsministeriet har efterfølgende over for Rigsrevisionen oplyst, at den ministerielle sagsbehandling bestod i at udarbejde oplæg til en politisk kompromisløsning med henblik på, at lovforslag kunne fremsættes og vedtages inden udgangen af 1995. Ministeriet har endvidere oplyst, at den manglende mulighed for at følge ministeriets sagsbehandling i vidt omfang kan henføres til, at der var tale om politiske drøftelser med henblik på at afklare mulighederne for at finde en samlet kompromisløsning vedrørende børsreformen, og at der ikke blev taget referat af disse drøftelser.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at ændringen af reglerne om tilbudspligt fandt sted i Erhvervsministeriet forud for drøftelserne med partiernes erhvervspolitiske ordførere.

225. Erhvervsministeriet udarbejdede den 25. august 1995 et notat til erhvervsministeren, hvoraf det fremgik, at man for at opnå et politisk kompromis i forhandlingerne om børsreformen skønnede det nødvendigt at imødekomme enkelte af bl.a. Dansk Industri's og Danmarks Rederiforenings synspunkter, herunder organisationernes betænkeligheder ved, at kriterierne »retlig eller faktisk kontrol over selskabet« var afgørende for afgivelse af et købstilbud. Det blev derfor foreslået, at man imødekom organisationerne ved i stedet at tage udgangspunkt i moderselskabsdefinitionen i årsregnskabsloven. I notatets beskrivelse af de heraf følgende konsekvenser manglede imidlertid igen det 5. kriterium om faktisk kontrol baseret på spredning af ejerskabet til et selskabs aktier.

226. Erhvervsministeren drøftede den 28. august 1995 forslag til ændringer i værdipapirhandelsloven med enkelte af Folketingets erhvervspolitiske ordførere. På den baggrund udarbejdede Erhvervsministeriet den 19. september 1995 et notat om forslag til ændringer i værdipapirhandelsloven. Tekstforslaget til § 31, stk. 1, var affattet således

»Overdrages en aktiepost direkte eller indirekte i et selskab, der har en eller flere aktieklasser optaget til notering på en fondsbørs, skal erhververen give alle selskabets aktionærer mulighed for at afhænde deres aktier på identiske betingelser, hvis overdragelsen medfører, at erhververen

1. kommer til at besidde flertallet af stemmerettighederne i selskabet,

2. får ret til at udnævne eller afsætte et flertal af selskabets bestyrelsesmedlemmer,

3. får ret til at udøve en bestemmende indflydelse over selskabet på grundlag af vedtægterne eller aftale med dette i øvrigt eller

4. på grundlag af aftale med andre aktionærer kommer til at råde over flertallet af stemmerettighederne i selskabet.

Den pågældende fondsbørs påser overholdelse af 1. pkt.«

227. Denne udformning af § 31, stk. 1, indgik i det udkast til lov om værdipapirhandel som Erhvervsministeriet den 26. september 1995 fremsendte til Folketingets Erhvervsudvalg, og som blev behandlet på et møde med Folketingets erhvervspolitiske ordførere den 5. oktober 1995.

Af bemærkningerne fremgik det bl a., at det kriterium, der var anvendt i de børsetiske regler (og dermed i lovforslaget fra maj 1995) kunne være vanskeligt at afgrænse, hvorfor vægten i stedet skulle lægges på, om erhververen opnåede bestemmende indflydelse på de i § 31, stk. 1, nr. 1-4, nævnte måder. Det blev anført, at »fordelen ved at lægge disse kriterier til grund er, at det var velkendte begreber, som selskabsdeltagere er vant til at benytte ved afgrænsningen af, hvornår et selskab ifølge aktieselskabs- og årsregnskabslovens definitioner er et moderselskab«.

Lovforslagets bemærkninger var imidlertid ikke fuldt ud i overensstemmelse med den lovgivning, der henvistes til, idet det 5. kriterium som indgik i aktieselskabs- og årsregnskabslovens definitioner af et moderselskab ikke var medtaget i § 31, stk. 1, og det ikke af bemærkningerne fremgik, at det var udeladt. Udeladelsen betød, at lovforslaget og det senere vedtagne forslag til lov om værdipapirhandel ikke kom til at indeholde bestemmelser om faktisk kontrollerende indflydelse baseret på spredningen af ejerskabet til et selskabs aktier. En heraf følgende pligt til at afgive købstilbud over for de øvrige aktionærer i et selskab kom derfor ikke til at indgå i værdipapirhandelsloven.

228. Den 24. oktober 1995 udarbejdede Erhvervsministeriet til regeringens koordinationsudvalg et notat om de politiske indrømmelser i forbindelse med kompromiset om forslaget til værdipapirhandelsloven. Det fremgik, at bestemmelserne om tilbudspligt var formuleret i overensstemmelse med synspunkter fremført af Dansk Industri.

Finansministeriet vurderede i et notat af 6. november 1995, at lovforslagets bestemmelser om tilbudspligt var gjort mere detaljerede i forhold til lovforslaget fra maj 1995, men at der ikke syntes at være tale om nogen svækkelse af kravene med hensyn til fremsættelse af købstilbud.

229. Af en redegørelse til Folketingets Erhvervsudvalg og Fondsrådet udarbejdet af Økonomiministeriet i december 1997 fremgik det, at det med den ændrede formulering af § 31 samlet var intentionen at tilgodese investorinteresser via en lovbestemt tilbudspligt og udstederinteresser gennem en mere præcis angivelse af anvendelsesområdet. Det fremgik, at man reelt kopierede reglerne fra aktieselskabslovens § 2, stk. 2, nr. 1-4, men ikke nr. 5, hvilket ifølge redegørelsen skyldtes et ønske om at tilstræbe kriterier, der ikke forudsatte udøvelsen af skøn.

f. Høringssvarene til det reviderede forslag til værdipapirhandelsloven

230. Forslaget til værdipapirhandelsloven blev genfremsat den 9. november 1995 og blev samtidig sendt i høring.

Dansk Industri kommenterede i sit høringssvar ikke direkte indholdet af § 31, men gjorde opmærksom på, at de tidligere anførte synspunkter fra maj 1995 fortsat var gældende. Danmarks Rederiforening fandt ikke, at lovforslaget var afgørende forbedret og fastholdt derfor ligeledes de tidligere fremførte bemærkninger.

231. Assurandør-Societetet, Arbejdsmarkedspensionsrådet og Arbejdsmarkedspensions-samarbejdet (AMP-samarbejdet) anførte i deres høringssvar, at reglerne om tilbudspligt var så komplicerede, at de burde fastsættes af Fondsrådet ved en bekendtgørelse. Det blev derfor foreslået, at der i § 31 indsattes en bemyndigelse til, at Fondsrådet fastsatte de nærmere bestemmelser herom, hvilket i øvrigt skulle sikre en let og smidig adgang til at ændre reglerne, dersom udviklingen måtte tilsige behov derfor.

232. Københavns Fondsbørs anførte i sit høringssvar, at bestemmelsens indhold i en række tilfælde ville medføre »radikale ændringer i forhold til den gældende retstilstand«, dvs. i forhold til de gældende børsetiske regler.

Ifølge Fondsbørsen ville betingelsen om, at en erhverver kun skulle give købstilbud, hvis denne kom til at besidde flertallet af stemmerettighederne i selskabet, bryde med gældende praksis, hvorefter der hverken kapitalmæssigt eller stemmemæssigt behøvede at være tale om en majoritet, for at der ifølge de børsetiske regler opstod tilbudspligt i forhold til de øvrige aktionærer. Fondsbørsen anførte, at »ifølge bemærkningerne til Københavns Fondsbørs børsetiske regler vil en kontrol vel typisk manifestere sig som muligheden for at kunne vælge flertallet af bestyrelsesmedlemmerne; udkastet taler imidlertid om en ret hertil. Praksis inden for de seneste år viser, at der hyppigt statueres »retlig eller faktisk kontrol« i tilfælde, hvor erhververen har mindre end 50 % af stemmerettighederne, og hvor der ikke er en ret til at udnævne eller afsætte et flertal af selskabets bestyrelsesmedlemmer. Såfremt lovforslaget vedtages, vil praksis derfor blive ændret, således at selv med 50 % af stemmerettighederne vil der ikke ville kunne statueres tilbudspligt, medmindre et af de andre kriterier er opfyldt«.

Fondsbørsen var derfor betænkelig ved, at den foreslåede ændring og konsekvenserne deraf ikke havde været drøftet, inden lovforslaget blev fremsat.

233. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen berørte i sit høringssvar ikke bestemmelsen i § 31. Imidlertid var medarbejdere i styrelsen opmærksomme på, at det 5. kriterium fra aktieselskabslovens § 2, stk. 2, var udeladt i lovforslagets § 31. På kopier i styrelsens lovsag blev der med håndskrift ud for bestemmelsen i § 31 noteret »hvorfor mangler nr. 5? Betænkning nr. 1230, s. 98, fast grænse«. Til lovbemærkningerne blev der med håndskrift ud for § 31 noteret »på nær aktieselskabslovens § 2, stk. 2, nr. 5«.

Betænkning nr. 1230 blev afgivet af et tidligere børsudvalg i februar 1992, og på s. 98 var optrykt en udtalelse fra juni 1991 til den daværende industriminister om forslagene til det 13. selskabsdirektiv om tilbudspligt, hvoraf det bl.a. fremgik, at udvalget var enig i, at der burde være en fast grænse, idet man herved opnåede en retsteknisk klar regel.

Af et notat udarbejdet af Erhvervs- og Selskabsstyrelsen i januar 1998 fremgik det, at der ikke var noget, som tydede på, at styrelsen i november 1995 havde rejst spørgsmål over for ministeriet om, at det 5. kriterium manglede, og det anførtes, at det set i lyset af forhandlingsmandatet vedrørende 13. selskabsdirektiv var naturligt, at styrelsen ikke havde reageret.

234. Erhvervsministeriet har hertil over for Rigsrevisionen bemærket, at det reviderede forslag til § 31 var i bedre overensstemrnelse med det forhandlingsmandat, der af EF-specialudvalget og regeringens EF-udvalg var givet i relation til forslaget til 13. selskabsdirektiv, mens dette forhandledes i perioden 1987-1991. Forhandlingsmandatet var udtryk for den generelle politiske holdning til regler om tilbudspligt. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen var således tidligt opmærksom på, at spørgsmålet var politisk ømtåleligt.

Erhvervsministeriet oplyste endvidere, at Erhvervs- og Selskabsstyrelsen var bekendt med den konkrete politiske baggrund for ændringen af bestemmelsen, nemlig at man ikke ønskede at medtage et skønspræget kriterium i stil med de tidligere børsetiske reglers kriterium om »retlig eller faktisk kontrol«, hvilket fremgik af bemærkningerne til bestemmelsen.

På den baggrund var det Erhvervsministeriets opfattelse, at der ikke syntes at være anledning til fra Erhvervs- og Selskabsstyrelsens side at henlede ministeriets opmærksomhed herpå.

g. Folketingets behandling af det reviderede forslag til værdipapirhandelsloven

235. Lovforslaget blev førstebehandlet i Folketinget den 21. november 1995 og derefter behandlet i Folketingets Erhvervsudvalg.

236. Erhvervsministeren besvarede den 21. november 1995 et spørgsmål fra Erhvervsudvalget, hvoraf det fremgik, at der i forbindelse med spørgsmålet om tilbudspligt var foretaget en præcisering af kravene i forhold til lovforslaget fra maj 1995, idet formuleringen »retlig eller faktisk kontrol« måtte betragtes som for bred. Endvidere var optrykt tekstforslaget til § 31. Samtlige høringssvar blev sendt til Erhvervsudvalget som svar på et senere spørgsmål.

237. Den 3. december 1995 fremsendte Erhvervsministeriet et notat til Erhvervsudvalget om høring af lovforslaget, hvori bl.a. svarene fra henholdsvis Københavns Fondsbørs og Assurandør-Societetet, Arbejdsmarkedspensionsrådet og AMP-samarbejdet vedrørende § 31 om tilbudspligt var omtalt.

Erhvervsministeriet indstillede i notatet, at reglerne om tilbudspligt opretholdtes, idet der var tale om retsgarantier i forhold til mindretalsaktionærer, og at bestemmelserne var forhandlet i forståelse med de erhvervspolitiske ordførere

Erhvervsministeriet har over for Rigsrevisionen anført, at alternativet til en lovreguleret, men begrænset tilbudspligt havde været helt at undlade en lovregulering og eventuelt i stedet overlade reguleringen til børserne enten i form af bemyndigelse til udstedelse af bekendtgørelse eller, som hidtil, udformning af etiske regler. Ministeriet har yderligere bemærket, at det var et politisk ønske at lovregulere tilbudspligten, da selve det forhold, at reguleringen på daværende tidspunkt alene var i form af børsetiske regler, medførte retlig usikkerhed om muligheden for at gennemføre et fondsbørskrav om indløsning.

238. Erhvervsministeren besvarede den 4. december 1995 et spørgsmål fra Erhvervsudvalget vedrørende tilvejebringelse af en oversigt over de bestemmelser og bemærkninger, der var ændret i forhold til det oprindelige lovforslag fra maj 1995. Det fremgik af svaret, at den første høringsrunde i maj 1995 og de efterfølgende politiske drøftelser gav anledning til en række ændringer, herunder at bestemmelserne vedrørende tilbudspligt i lovforslagets § 31 var formuleret således, at »der lægges vægt på, om erhververen gennem købet af aktieposten opnår bestemmende indflydelse. Denne indflydelse er afgrænset ved en række kriterier, som selskabsdeltagerne er vant til at benytte ved afgrænsningen af, hvornår et selskab ifølge aktieselskabs- og årsregnskabslovens definitioner er et moderselskab«. I en vedlagt oversigt over forholdet mellem det tidligere lovforslag fra maj 1995 og lovforslaget fra november 1995 anførtes det vedrørende § 31, at »bestemmelsen om overtagelsestilbud er ændret, således at man i stedet for »retlig eller faktisk kontrol« har indført et kriterie, der svarer til selskabs- og årsregnskabslovens definitioner for et moderselskab. Herved opnås en mere juridisk klar afgrænsning af bestemmelsen, eftersom den bygger på kriterier, der allerede er indarbejdet i lovgivningen og praksis«.

Som det imidlertid er fremgået, var anvendelsen af kriterierne fra moderselskabsdefinitionen i værdipapirhandelsloven ikke i overensstemmelse med kriterierne i aktieselskabs- og årsregnskabslovgivningen.

239. Erhvervsudvalget afgav betænkning over lovforslaget den 7. december 1995, der ikke indeholdt bemærkninger til § 31. Lovforslaget blev herefter vedtaget af Folketinget den 14. december 1995.

240. Økonomiministeriet kommenterede i december 1997 i den føromtalte redegørelse erhvervsministerens besvarelse af Erhvervsudvalgets spørgsmål af 4. december 1995, hvor erhvervsministeren ikke var gået ind på, at der var tale om en ufuldstændig afskrift af reglerne i aktieselskabs- og årsregnskabsloven. Ifølge Økonomiministeriet skulle dette »formentlig« ses i lyset af, at det af lovbemærkningerne fremgik, at det var tilsigtet at opnå en klar afgrænsning af anvendelsesområdet ved ikke at bruge kriterier som »faktisk eller retlig kontrol«.

241. Erhvervsministeriet har over for Rigsrevisionen anført, at udformningen af reglerne om tilbudspligt, herunder den nærmere affattelse i forhold til aktieselskabs- og årsregnskabslovens moderselskabsdefinitioner, afspejlede det politiske kompromis og således var fuldt ud tilsigtet. Ministeriet har imidlertid erkendt, at det i lovforslaget udtrykkeligt burde have været anført, at det 5. kriterium om faktisk kontrol ikke var medtaget.

Erhvervsministeriet har dog samtidig oplyst, at dette forhold imidlertid ikke er ensbetydende med, at ministeriet ikke gjorde opmærksom på ændringen i reglerne for tilbudspligt. Ministeriet anfører, at det såvel under de forberedende politiske drøftelser som i selve lovforslaget og adskillige gange under folketingsbehandlingen blev fremhævet, at der, for så vidt angår reglerne om tilbudspligt, var sket en ændring i forhold til de børsetiske regler og det første lovforslag fra maj 1995, herunder at man ikke længere anvendte de børsetiske reglers kriterium om »retlig eller faktisk kontrol«. Efter ministeriets opfattelse kunne der på baggrund af forslagets formål således ikke have været tvivl om, at den foreslåede ændring ville medføre en begrænsning af overtagelsespligten i forhold til de børsetiske regler og det første lovforslag.

Ministeriet har fremhævet, at hvis aktieselskabs- og årsregnskabslovens 5. kriterium om faktisk kontrol havde været medtaget i det nye lovforslag, ville der reelt ikke være sket en ændring i forhold til de børsetiske regler. Det forhold, at det 5. kriterium ikke blev medtaget, var således en nødvendig følge af den politiske beslutning om ikke at anvende kriteriet »retlig eller faktisk kontrol«. Ifølge Erhvervsministeriet var dette formentlig baggrunden for, at ministeriet ikke udtrykkeligt omtalte udeladelsen.

På den baggrund er det Erhvervsministeriets samlede opfattelse, at der under de politiske drøftelser såvel forud for som efter lovforslagets fremsættelse fra ministeriets side var orienteret om, at der i forhold til det tidligere forslag var sket en begrænsning af tilbudspligten, da dette var selve formålet med ændringen.

Rigsrevisionen har imidlertid på baggrund af det foreliggende materiale konstateret, at der ikke skete en fyldestgørende præcisering af den betydning, som det ændrede lovforslag ville have på spørgsmålet om tilbudspligt.

Rigsrevisionens bemærkninger

Rigsrevisionen bemærker, at Erhvervsministeriet skønnede det nødvendigt at imødekomme enkelte synspunkter og betænkeligheder fra nogle organisationer, herunder vedrørende bestemmelserne om tilbudspligt, for at opnå et politisk kompromis i forhandlingerne om børsreformen.

Rigsrevisionen er enig med Erhvervsministeriet i, at en begrænsning af tilbudspligten i forhold til de børsetiske regler og det første lovforslag kunne ske ved at anvende de 4 første kriterier i aktieselskabs- og årsregnskabslovens moderselskabsdefinition, og at der ved at medtage det 5. kriterium i det nye lovforslag reelt ikke ville være sket en ændring.

Rigsrevisionen bemærker desuden, at det af lovforslagets bemærkninger fremgik, at der, for så vidt angik bestemmelserne om tilbudspligt, var sket en ændring i forhold til de børsetiske regler, herunder at kriteriet om »retlig eller faktisk kontrol« kunne være vanskeligt at afgrænse, og at det derfor blev foreslået i stedet at anvende moderselskabsdefinitionen fra aktieselskabs- og årsregnskabslovgivningen.

Rigsrevisionen har imidlertid på baggrund af det foreliggende materiale konstateret, at der ikke skete en fyldestgørende præcisering af den betydning, som ændringen ville have på spørgsmålet om tilbudspligt, herunder at faktisk kontrol baseret på spredning af ejerskabet til et selskabs øvrige aktier ikke længere indgik i bestemmelserne.

Af hensyn til Folketingets beslutningsgrundlag finder Rigsrevisionen, at det udtrykkeligt burde have været oplyst, at dette kriterium ikke længere indgik i det ændrede lovforslag. Rigsrevisionen finder det desuden meget uheldigt, at væsentlige oplysninger om anvendelsen af moderselskabsdefinitionen i værdipapirhandelsloven i lovforslagets bemærkninger og i erhvervsministerens svar til Erhvervsudvalget på dette punkt ikke var i overensstemmelse med den lovgivning, der blev henvist til. Rigsrevisionen bemærker, at Erhvervsministeriet har erkendt, at det udtrykkeligt burde have været angivet, at det 5. kriterium om faktisk kontrol i aktieselskabs- og årsregnskabsloven var udeladt i værdipapirhandelslovens § 31, stk. 1.

Rigsrevisionen finder det endvidere uheldigt, at det ikke har været muligt at følge Erhvervsministeriets sagsbehandling vedrørende ændringen af bestemmelserne om tilbudspligt i forslaget til lov om værdipapirhandel, herunder hvilke overvejelser der lå bag den konkrete formulering, samt hvor beslutningen om ændringen blev truffet.

Det er desuden Rigsrevisionens opfattelse, at Erhvervs- og Selskabsstyrelsen burde have henvendt sig til Erhvervsministeriet i november 1995, da styrelsen blev klar over, at bemærkningerne til forslaget til værdipapirhandelsloven ik- ke var i overensstemmelse med aktieselskabs- og årsregnskabslovgivningen.

Rigsrevisionen skal endelig fremhæve, at man på baggrund af en gennemgang af det foreliggende materiale ikke finder grundlag for at antage, at forløbet vedrørende ændringen af bestemmelserne om tilbudspligt i forslaget til lov om værdipapirhandel skulle have sammenhæng med salget af statens aktier i Tele Danmark.

Den 4. juni 1998

Beretning nr. 8 1997

Statsrevisorkonklusion til beretning nr. 8 1997 om telesektorens udvikling og salget af statens aktier i Tele Danmark A/S

Statsrevisorerne kan generelt tilslutte sig rigsrevisors konklusioner i denne beretning.

Statsrevisorerne har især hæftet sig ved rigsrevisors beskrivelse af sagsforløbet i forbindelse med ændringen af bestemmelserne om tilbudspligt i forslaget til værdipapirhandelsloven og skal understrege, at en minister altid har pligt til af egen drift at meddele Folketinget og dettes udvalg alle fornødne oplysninger.

Statsrevisorerne finder det kritisabelt, at Folketingets beslutningsgrundlag ikke var fyldestgørende, da forslaget til værdipapirhandelsloven blev genfremsat med ændringer.

Beretning afgivet af Erhvervsudvalget den 26. juni 1998

Beretning

om

Informationen af Folketinget i forbindelse med genfremsættelsen af forslag til lov om værdipapirhandel i november 1995

Statsrevisorernes beretning til Folketinget om telesektorens udvikling og salget af statens aktier i Tele Danmark A/S blev offentliggjort den 3. juni 1998. Statsrevisorernes konklusion til beretningen blev offentliggjort den 4. juni 1998. Beretningen indeholder bl.a. en beskrivelse af minoritetsaktionærernes retsstilling i Tele Danmark A/S, en beskrivelse af lovgrundlaget for denne retsstilling samt en nærmere undersøgelse af omstændighederne i forbindelse med det ændrede forslag til lov om værdipapirhandel (L 71, folketingsåret 1995-96), som blev fremsat i november 1995. Lovforslaget var en delvis genfremsættelse af L 250 fra folketingsåret 1994-95. Ændringerne bestod bl.a. i, at der efter § 31 i lovforslaget ikke længere skulle fremsættes overtagelsestilbud til minoritetsaktionærerne i forbindelse med opnåelse af faktisk kontrol med et selskab.

I beretningen kritiseres det bl.a., at ændringen i § 31 i lovforslaget ikke udtrykkeligt var blevet oplyst over for Folketinget. Rigsrevisionens bemærkninger til afsnittet om minoritetsaktionærernes retsstilling findes i øvrigt på s. 136-137 i statsrevisorernes beretning.

Statsrevisorerne har i sin konklusion af 4. juni 1998 generelt tilsluttet sig Rigsrevisionens konklusioner i beretningen. Derudover har statsrevisorerne fundet »det kritisabelt, at Folketingets beslutningsgrundlag ikke var fyldestgørende, da forslaget til værdipapirhandelsloven blev genfremsat med ændringer«.

Uddrag af statsrevisorernes beretning om telesektorens udvikling og salget af statens aktier i Tele Danmark A/S samt statsrevisorernes konklusion til beretningen er optrykt som bilag til denne beretning.

Et flertal (Venstres, Det Konservative Folkepartis, Socialistisk Folkepartis, Dansk Folkepartis, Centrum-Demokraternes, Fremskridtspartiets og Kristeligt Folkepartis medlemmer af udvalget) finder det særdeles kritisabelt, at der i forbindelse med genfremsættelsen af værdipapirhandelsloven i november 1995 ikke blev gjort opmærksom på, at et afgørende punkt var ændret i forhold til første fremsættelse, ligesom konsekvenserne som følge heraf heller ikke var beskrevet. Et flertal inden for flertallet (Venstres, Det Konservative Folkepartis, Socialistisk Folkepartis, Dansk Folkepartis, Fremskridtspartiets og Kristeligt Folkepartis medlemmer af udvalget) finder ikke, at den af ministrene anvendte fremgangsmåde giver rimelige arbejdsbetingelser for Folketinget og udtaler derfor sin misbilligelse af denne fremgangsmåde.

Et mindretal (Socialdemokratiets og Det Radikale Venstres medlemmer af udvalget) bemærker, at der ikke findes regler eller praksis, der tilsiger, at bemærkningerne til et lovforslag skal redegøre for et forslags forskelle fra et tidligere fremsat forslag. Der skal til gengæld redegøres for, hvad lovforslagets gennemførelse vil betyde i forhold til gældende ret, hvilket også skete.