1997 BTL 33 BETÆNKNING OVER FORSLAG TIL LOV OM ÆNDRING AF LOV OM OFFENTLIGHED I FORVALTNINGEN (AKTINDSIGT I PERSONALESAGER) NR L 33 1997-98. 2. SAMLING

Bilag 1

Nogle af udvalgets spørgsmål til justitsministeren og dennes svar herpå

Ad L 76, jf. Folketinget 1997-98 (1. samling)

Spørgsmål nr. 1

Finder ministeren ikke, at det yderligere kan øge de ansattes utryghed, at der i lovforslaget indføjes en bemyndigelsesbestemmelse, jf. lovforslagets § 2, stk. 4?

Svar

Den nævnte bestemmelse i lovforslaget indebærer, at justitsministeren kan fastsætte, at offentlighedsloven tillige skal omfatte andre oplysninger i personalesager end dem, der er nævnt i forslagets § 2, stk. 3.

I bemærkningerne til bestemmelsen hedder det bl.a. følgende

»Det kan vise sig, at der er andre oplysninger i konkrete personalesager end dem, der er nævnt i stk. 3, som bør være undergivet aktindsigt.

På den baggrund foreslås det, at justitsministeren ved bekendtgørelse kan udvide anvendelsesområdet for bestemmelsen i stk. 3. Det forudsættes, at der er tale om oplysninger, som efter deres karakter kan have reel interesse for offentligheden, og at hensynet til de ansatte og til myndighedens personalemæssige interesser ikke i væsentlig grad taler imod, at oplysningerne undergives aktindsigt.

Bestemmelsen indeholder ikke hjemmel til at fastsætte, at oplysninger, som der er taget stilling til ovenfor, skal være omfattet af loven. Det kan f.eks. ikke bestemmes, at oplysninger om disciplinære reaktioner over for ansatte i underordnede stillinger eller oplysninger om de nærmere omstændigheder i forbindelse med tildeling af tillæg m.v. skal være omfattet af loven. Bestemmelsen tager i stedet sigte på oplysninger, som det senere måtte vise sig, at man ikke har været tilstrækkeligt opmærksom på ved udarbejdelsen af arbejdsgruppens betænkning og det foreliggende lovforslag.

I praksis vil en anvendelse af bemyndigelsen kunne komme på tale, hvor f.eks. repræsentanter for medierne henleder ministerens opmærksomhed på, at der for sådanne oplysningers vedkommende er et behov for, at de er undergivet aktindsigt. Det forudsættes, at ministeren, inden bemyndigelsen i givet fald udnyttes, drøfter spørgsmålet med de relevante myndigheder og organisationer med henblik på at få det bedst mulige beslutningsgrundlag.«

Med de nævnte begrænsninger i bestemmelsens anvendelsesområde og med den fremgangsmåde, som i givet fald skal følges, finder Justitsministeriet ikke, at den foreslåede bestemmelse bør kunne give de ansatte anledning til utryghed.

Det bemærkes i den forbindelse, at lovforslaget også på dette punkt svarer til det lovudkast, der er indeholdt i betænkning nr. 1349/1997 om aktindsigt i personalesager (herefter »betænkningen«). Betænkningen er afgivet i enighed og således bl.a. med tilslutning fra de repræsenterede personaleorganisationer m.v.

Spørgsmål nr. 2

Finder ministeren det ikke principielt forkert, at man ved en bemyndigelsesbestemmelse med tilknyttede bemærkninger nærmest på forhånd giver medierne et tilsagn om, at lovens område kan udvides uden om Folketinget, og kan ministeren nævne fortilfælde, hvor en bemyndigelsesbestemmelse på forhånd giver medierne et sådant tilsagn?

Svar

Som det fremgår af det, der er anført ovenfor under besvarelsen af spørgsmål nr. 1, er der tale om en bemyndigelsesbestemmelse med et meget snævert anvendelsesområde.

Lovforslaget indebærer ikke nogen pligt for ministeren til at udnytte bemyndigelsen, og der er ikke på anden måde givet medierne tilsagn om, hvorvidt og i givet fald på hvilken måde bestemmelsen vil blive anvendt. Det beror på justitsministerens selvstændige vurdering inden for de rammer, som lovforslagets bemærkninger angiver.

Spørgsmål nr. 3

Finder ministeren ikke, at det principielt bør være Folketinget og ikke medierne og personaleorganisationerne, der fastlægger lovens anvendelsesområde?

Svar

Den omhandlede bestemmelse indebærer ikke, at det er medierne og personaleorganisationerne, der fastlægger lovens anvendelsesområde. Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 2 ovenfor.

Spørgsmål nr. 4

Hvilke principielle betænkeligheder kan der generelt rejses over for anvendelsen af bemyndigelsesbestemmelser, der er udtryk for, at det uforudsigelige anvendelsesområde for en lov ikke fastsættes af Folketinget, men administrativt?

Svar

Om det rejste spørgsmål anfører Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret (3. udg. ved Ole Espersen, 1980), side 481, mere generelt bl.a. følgende

»Ud fra gode lovgivningspolitiske synspunkter bør der ved tilvejebringelsen af generelle retsforskrifter finde en fornuftig arbejdsdeling sted mellem folketinget og administrationen. Det ledende princip herfor må være at det tilkommer lovgiveren som det politisk ledende organ at træffe principafgørelserne og de væsentlige bestemmelser for deres nærmere udførelse, medens det overlades til administrationen at anordne mere underordnede forskrifter om ordningens tekniske og praktiske gennemførelse. Naturligvis er dette princip yderst vagt, og det vil altid bero på et skøn fra lovgivningsmagtens side hvor meget eller hvor lidt den vil overlade til administrationen. Alligevel angiver det et synspunkt ud fra hvilket klare funktionsanomalier kan påpeges. På den ene side svigter lovgiveren sin opgave dersom han gennem vidtgående bemyndigelser overlader det til administrationen at udforme selve grundtrækkene af en vis regulering. Dette er uheldigt fordi politisk vigtige beslutninger herved glider folkerepræsentationen af hænde og lægges over i regeringskontorerne hvor de træffes uden offentlighedens lys og den repræsentation af interesser og ideer der kendetegner folketinget. På den anden side anmasser lovgiveren sig unødigt en funktion der burde overlades til administrationen dersom han udfærdiger retsforskrifter af detailleret og teknisk-underordnet natur.«

Der kan om spørgsmålet endvidere henvises til bl.a. Juridisk Grundbog 2, Loven (4. udg., 1989), side 16 ff.

Lovforslaget indebærer, at det er Folketinget, der fastlægger alle væsentlige principper på retsområdet, jf. de centrale bestemmelser i forslagets § 2, stk. 2, 2. pkt., og stk. 3. Det, der overlades til justitsministeren, er inden for meget snævre rammer og under en procedure, der indebærer, at de berørte parters synspunkter bliver inddraget, eventuelt at bestemme, at enkelte yderligere oplysninger i personalesager skal være omfattet af offentlighedsloven.

På den baggrund giver lovforslaget efter Justitsministeriets opfattelse ikke anledning til betænkeligheder af den karakter, der angives i spørgsmålet, jf. herved citatet fra Alf Ross.

Spørgsmål nr. 5

Vil ministeren overveje at lade bemyndigelsesbestemmelsen i § 2, stk. 4, udgå og i stedet i næste folketingssamling give Folketinget en redegørelse for, hvorledes lovændringen har fungeret?

Svar

Som det fremgår af besvarelsen af spørgsmål nr. 1, svarer lovforslaget også på dette punkt til det lovudkast i betænkningen, som en enig arbejdsgruppe står bag.

Der er endvidere tale om en bemyndigelsesbestemmelse med et meget snævert anvendelsesområde, ligesom bestemmelsen ikke kan antages at give anledning til principielle betænkeligheder, jf. besvarelsen ovenfor af spørgsmål nr. 4.

På den baggrund finder Justitsministeriet ikke grundlag for at tage initiativ til, at bestemmelsen i § 2, stk. 4, udgår af lovforslaget.

Spørgsmål nr. 6

Er der fastsat administrative forskrifter for, hvad en personalesag skal indeholde og ikke må indeholde, og vil ministeren oplyse, hvor længe de enkelte dokumenter i et ansættelsesforløb opbevares, og hvor personalemapper efter fratrædelse opbevares?

Svar

Der er ikke fastsat generelle administrative forskrifter om, hvilke oplysninger en personalesag skal indeholde. Justitsministeriet er ikke bekendt med, i hvilket omfang der inden for de enkelte myndigheder m.v. er udstedt retningslinjer herom.

Spørgsmålet om opbevaring og kassation af arkivalier, herunder dokumenter i personalesager, er fastsat i arkivloven. Særligt om kassation af dokumenter i personalesager henvises til betænkningen, side 25.

Det tilføjes, at den foreslåede bestemmelse i offentlighedslovens § 2 ikke anvender udtrykket »personalesag«. Ud over sager om ansættelse og forfremmelse tales der om »andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste«.

En anvendelse af den foreslåede bestemmelse forudsætter således ikke, at samtlige oplysninger om en ansats ansættelsesforhold indgår på een sag. F.eks. vil en begæring om aktindsigt i oplysninger vedrørende en tjenesterejse skulle behandles i overensstemmelse med den foreslåede bestemmelse, selv om oplysningerne ikke ligger på medarbejderens »almindelige« personalesag, men på en særskilt sag.

Spørgsmål nr. 7

Hvorfor betragtes den ansatte ikke som part, og hvilke fordele vil det give for den ansatte at blive betragtet som part?

Svar

Forvaltningsloven indeholder ikke nogen definition af partsbegrebet. Det er imidlertid almindeligt antaget i forvaltningsretlig litteratur og praksis, at den, der har en væsentlig og individuel interesse i den pågældende sags udfald, har partsstatus, jf. nærmere Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret (1994), side 45 ff.

Justitsministeriet har i praksis antaget, at den ansatte som udgangspunkt ikke er part i en sag om aktindsigt i vedkommendes personalesag, jf. betænkningen, side 41 ff. Baggrunden herfor er bl.a. de almindelige synspunkter vedrørende spørgsmålet om partsstatus i aktindsigtssager, som er lagt til grund i Justitsministeriets praksis. Der henvises herom nærmere til John Vogter, Offentlighedsloven (1992), side 27 ff.

Dette indebærer bl.a., at den ansatte ikke efter forvaltningsloven har de rettigheder, som gælder for den, der er part i en afgørelsessag. Den ansatte har således f.eks. ikke krav på at blive partshørt efter forvaltningslovens § 19 eller krav på en begrundelse efter forvaltningslovens § 22, jf. § 24. Lovforslaget indebærer ingen ændringer i dette spørgsmål.

Ansættelsesmyndigheden skal imidlertid under alle omstændigheder iagttage almindelige sagsbehandlingsprincipper over for den ansatte, herunder principperne om god forvaltningsskik. Der henvises nærmere til betænkningen, a.st., og lovforslaget, side 8.

Spørgsmål nr. 8

Vil anmodninger om aktindsigt i fremtiden være en del af personalesagen?

Svar

Efter Justitsministeriets opfattelse indebærer en begæring om aktindsigt i en offentligt ansats personalesag, at der opstår en ny sag hos myndigheden, hvori den, der har fremsat begæringen, er part, smlg. herved besvarelsen ovenfor af spørgsmål nr. 7 med henvisninger.

En anmodning om aktindsigt i en personalesag kan på den baggrund ikke anses for et dokument i personalesagen.

Spørgsmål nr. 9

Vil ministeren give en generel redegørelse for begrebet meroffentlighed og for begrebets betydning for nærværende lovforslag, og kan ministeren garantere, at journalister aldrig kan få flere oplysninger end den borger, der anmoder om aktindsigt?

Svar

Meroffentlighedsprincippet er lovfæstet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. Efter denne bestemmelse kan en forvaltningsmyndighed give aktindsigt i videre omfang, end loven kræver, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.

Om princippet anfører Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., a.st., side 265, bl.a. følgende

»Det følger af OFLs formål (men er desuden blevet præciseret i § 4, stk. 1, 2. pkt.), at der er tale om en minimumslov, og at myndighederne kan give aktindsigt i videre omfang (meroffentlighed), end loven tilsiger, medmindre andet følger af tavshedspligtsreglerne. Denne lovfæstelse af meroffentlighedsadgangen må medføre, at myndighederne har pligt til på begæring at overveje meroffentlighed og således ikke er beføjet til at etablere en praksis, hvorefter meroffentlighed aldrig eller så godt som aldrig gives. Afgørelser om meroffentlighed må i det hele taget træffes i overensstemmelse med de almindelige hjemmelskrav; det vil således ikke være tilladt i et enkelt tilfælde vilkårligt at fravige en almindeligt fulgt praksis om at give meroffentlighed, jf. kapitel 9.III.C., s. 250. Ved vurderingen af, om der bør gives meroffentlighed, kan myndigheden i modsætning til, hvad der gælder den lovfæstede ret til dokumenter, tage hensyn til, om ansøgeren har en særlig interesse i at få de ønskede oplysninger, jf. FOB 1991.107 (omtalt ovenfor).«

Der henvises endvidere bl.a. til John Vogter, a.st., side 87 ff.

Særligt om spørgsmålet om meroffentlighed efter den foreslåede ordning anføres på side 8 i lovforslagets bemærkninger følgende

»Der vil efter princippet om meroffentlighed, jf. lovens § 4, stk. 1, 2. pkt., kunne gives aktindsigt også i oplysninger, der ikke er omfattet af stk. 3, medmindre tavshedspligten er til hinder for det. Der må i den forbindelse foretages en afvejning af på den ene side hensynet til de beskyttelsesinteresser, der ligger bag den foreslåede bestemmelse, og på den anden side hensynet til de interesser, der ligger bag begæringen om aktindsigt. Det forudsættes i den forbindelse, at der ved behandlingen af begæringer om aktindsigt fra journalister til brug for f.eks. research-projekter vedrørende den offentlige sektor tages særlige hensyn til mediernes mulighed for at kunne belyse spørgsmål, som har almen interesse.«

Der henvises endvidere til side 72 i betænkningen.

Spørgsmål nr. 10

Findes der høringssvar eller andre eksterne henvendelser ud over de i betænkningen anførte, og vil ministeren i bekræftende fald oversende disse?

Svar

Som bilag til betænkningen er der bl.a. optaget en række udtalelser, som Justitsministeriet har indhentet til brug for den arbejdsgruppe, der har afgivet betænkningen, samt enkelte andre henvendelser til Justitsministeriet og arbejdsgruppen.

Justitsministeriet og arbejdsgruppen har herudover gennem de senere måneder modtaget en lang række henvendelser fra myndigheder, organisationer og privatpersoner m.v. vedrørende aktindsigt i personalesager. Såfremt Retsudvalget måtte ønske det, fremsender Justitsministeriet gerne disse henvendelser til udvalget.

Lovforslaget er samtidig med fremsættelsen for Folketinget sendt til høring hos en række myndigheder og organisationer, jf. forslagets side 6 f. Justitsministeriet har i dag sendt de hidtil indkomne høringssvar til udvalget.

Spørgsmål nr. 11

Vil ministeren redegøre for reglerne om notatpligt og disses indflydelse på lovforslaget?

Svar

Bestemmelsen om notatpligt i offentlighedslovens § 6 har følgende ordlyd

»§ 6. I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.«

Om anvendelsesområdet for § 6 - og om en videregående notatpligt som følge af god forvaltningsskik - anfører Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., a.st., side 276 f., bl.a. følgende

»Notatpligten efter § 6 gælder kun i afgørelsessager, jf. kapitel II, s. 40, om dette begreb. Pligten angår faktiske omstændigheder i modsætning til oplysninger om en sags retlige omstændigheder. Oplysningerne skal noteres, blot de har betydning for sagsforholdet. Der stilles således ikke som i § 11 krav om, at oplysningerne skal være af væsentlig betydning, jf. § 11. Pligten indtræder, når sådanne oplysninger modtages hos myndigheden; om modtagelsen sker telefonisk, under et møde, ved besigtigelse, ved informationssøgning i andre sager, registre mv., eller under en samtale med en anden medarbejder ved samme myndighed, er i denne henseende ligegyldigt. Der er for så vidt ikke pligt til at nedfælde oplysningerne på et særskilt ark (eventuelt med særlig farve), således som en del myndigheder bruger.

...

Det følger af god forvaltningsskik, at en myndighed - uanset om der er tale om en afgørelsessag - sørger for, at der gøres skriftligt notat om ekspeditioner af væsentlig betydning for behandlingen af en sag, dersom de ikke fremgår af sagens akter i øvrigt.«

Om notatpligten henvises i øvrigt bl.a. til John Vogter, a.st., side 111 ff.

Den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 2, 2. pkt., sammenholdt med 1. pkt., vil indebære, at der fortsat gælder notatpligt i personalesager i det omfang, det følger af lovens § 6.

Spørgsmål nr. 12

Vil der være tilfælde, hvor der alligevel gives aktindsigt, fordi en anden personalesag eller dokumenter fra denne er tilakteret en anden sag?

Svar

Spørgsmålet om, hvad der gælder i tilfælde, hvor en konkret personalesag eller dokumenter/oplysninger fra denne tilakteres (indgår i) en anden sagstype, er behandlet i lovforslagets bemærkninger til § 1 (forslagets side 7). Her anføres bl.a. følgende

»Det kan forekomme, at dokumenter fra konkrete personalesager indgår i (tilakteres) generelle personalesager. Der kan f.eks. være tale om, at et dokument fra en konkret personalesag anvendes som baggrunds- eller dokumentationsmateriale i en sag om generelle personalemæssige spørgsmål. Den foreslåede bestemmelse vil ikke kunne anvendes på en begæring om aktindsigt i sidstnævnte sag, jf. ovenfor. I sådanne tilfælde vil der imidlertid normalt - på grundlag af de hensyn, der ligger bag bestemmelsen - kunne gives afslag på aktindsigt i de nævnte dokumenter efter § 13, stk. 1, nr. 6.

Det kan endvidere forekomme, at generelle personalesager indeholder oplysninger om enkelte ansattes forhold, der ikke hidrører fra konkrete personalesager som nævnt i stk. 2, 2. pkt. Der kan f.eks. være tale om en konsulentrapport, der angår en bestemt myndigheds personaleforhold som helhed, men som samtidig indeholder bedømmelser og vurderinger m.v. af enkelte ansattes tjenstlige forhold. Også i sådanne sager vil der på baggrund af de hensyn, der ligger bag den foreslåede bestemmelse, normalt kunne gives afslag på aktindsigt i de nævnte oplysninger efter § 13, stk. 1, nr. 6.

Det anførte vedrørende § 13, stk. 1, nr. 6, gælder ikke for oplysninger, der er omfattet af stk. 3, og som ikke i konkrete personalesager ville kunne undtages fra aktindsigt, jf. nedenfor.«

Spørgsmål nr. 13

Vil ministeren redegøre for reglerne om ekstrahering og oplyse, hvilken betydning disse regler har for lovforslaget?

Svar

Med udtrykket ekstraheringspligt sigtes der normalt til bestemmelsen i offentlighedslovens § 11, stk. 1. Efter denne bestemmelse er oplysninger i bl.a. interne arbejdsdokumenter om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagsforholdet undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler. Den pågældende forvaltningsmyndighed må således efter omstændighederne »ekstrahere« i interne dokumenter. Der er tale om en undtagelse fra hovedreglen i lovens § 7 (og § 10, stk. 1, nr. 1-4) om, at sådanne dokumenter er undtaget fra retten til aktindsigt.

Om bestemmelsen henvises nærmere til John Vogter, a.st., side 176 ff., og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., a.st., side 271 ff.

Lovforslaget indebærer, at det kun er bestemte typer af oplysninger i personalesager, der er omfattet af offentlighedsloven. I det omfang disse oplysninger, f.eks. oplysninger om lønmæssige forhold, findes i interne arbejdsdokumenter, vil de som udgangspunkt være undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 7. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne må anses for omfattet af lovens § 11. I så fald må de ekstraheres i overensstemmelse med denne bestemmelse.

Ekstraheringsbestemmelsen er derimod uden betydning for de dele af personalesagen, som efter lovforslaget ikke er omfattet af offentlighedsloven.

Spørgsmål nr. 14

I hvilket omfang indeholder en personalesag oplysninger om bibeskæftigelse?

Svar

Som anført under besvarelsen af spørgsmål nr. 6 er der ikke fastsat generelle forskrifter om, hvilke oplysninger en personalesag skal indeholde.

Spørgsmålet om, hvilke oplysninger der i praksis ligger i personalesager, er omtalt på side 52 f. i betænkningen og i de udtalelser, der er optaget som bilag 7-10 til betænkningen. Blandt de eksempler på oplysninger i personalesager, der her opregnes, er ikke oplysninger om bibeskæftigelse.

Justitsministeriet er ikke i øvrigt i besiddelse af generelle oplysninger om det rejste spørgsmål. I hvert fald i tilfælde, hvor den pågældende bibeskæftigelse er foranlediget af ansættelsen i »hovedmyndigheden«, må det dog antages, at oplysning herom i almindelighed ligger i denne myndigheds personalesag.

Spørgsmål nr. 15

Indebærer lovforslaget, at der kan være oplysninger, der normalt ikke opbevares i personalemapper, men som alligevel tilfældigt eller ved en fejl er opbevaret i personalesagen, derved undergives en udleveringspligt, som ikke er til stede i sager, hvor disse dokumenter er fjernet eller aldrig har været en del af personalesagen?

Svar

Det må i almindelighed antages, at dokumenter, som ved en fejl er blevet lagt på en sag, herunder en personalesag, ikke er omfattet af retten til aktindsigt i denne sag. Det er herved en forudsætning, at dokumenterne ikke alligevel er indgået i myndighedens behandling af sagen, jf. nærmere John Vogter, a.st., side 101 f.

Lovforslaget indebærer, at det i personalesager kun er bestemte (personalemæssige) oplysninger, der er omfattet af loven, jf. forslagets § 2, stk. 3. Det kan derfor ikke antages, at det rejste spørgsmål på dette område vil få praktisk betydning.

Spørgsmål nr. 16

Hvad er begrundelsen for, at det alene er den endelige afgørelse i en disciplinærsag, der er omfattet af lovforslaget, og vil det ikke kunne være en fordel for den ansatte, at baggrunden for sanktionen oplyses?

Svar

1. Justitsministeriet har forstået spørgsmålets første led således, at det ønskes oplyst, hvorfor det i disciplinærsager, der afsluttes med en formel afgørelse om ikendelse af en disciplinær sanktion, kun er denne afgørelse - og ikke tillige det bagvedliggende materiale - der er omfattet af offentlighedsloven.

Efter bestemmelsen i lovforslagets § 2, stk. 3, 2. pkt., gælder offentlighedsloven, for så vidt angår ansatte i chefstillinger for oplysninger om disciplinære reaktioner af advarsel eller derover. Efter bestemmelsens 3. pkt. gælder dette dog kun for et tidsrum af to år efter, at den endelige afgørelse herom er truffet.

I lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen hedder det bl.a. følgende (side 9)

»Det er kun oplysninger om selve den disciplinære reaktion - dvs. ansættelsesmyndighedens skrivelse med den endelige afgørelse i sagen - der er omfattet af loven. Andre dokumenter og oplysninger i sagen (der typisk alligevel ville kunne undtages efter § 13, stk. 1, nr. 3) er ikke omfattet. Det gælder f.eks. udskrifter af protokollen fra tjenstlige forhør og forhørslederens beretning. Afgørelser om, at der ikke er grundlag for at iværksætte en disciplinær reaktion, er heller ikke omfattet. Navnlig i tilfælde, hvor det er almindeligt kendt, at der har verseret en disciplinærsag, vil den ansatte imidlertid ofte selv have en interesse i at offentliggøre en sådan afgørelse.«

Det, der i de nævnte sager er omfattet af loven, er således selve afgørelsen, herunder den begrundelse for den disciplinære sanktion, der her gives, jf. forvaltningslovens §§ 22 og 24.

Når de bagvedliggende oplysninger ikke i øvrigt er omfattet af loven, skyldes det i første række lovforslagets generelle målsætning om at begrænse adgangen til aktindsigt i personalesager, herunder også i disciplinærsager. Om de principielle overvejelser herom henvises til betænkningen, side 61 ff.

Hertil kommer, at det nævnte bagvedliggende materiale - som det også fremgår af de citerede bemærkninger - i vidt omfang allerede efter de gældende regler er undtaget fra retten til aktindsigt. Om dette spørgsmål kan nærmere oplyses følgende

I tilfælde, hvor der over for en ansat i en chefstilling træffes en formel afgørelse om ikendelse af en disciplinær sanktion efter tjenestemandsloven, vil der i almindelighed forinden have været afholdt tjenstligt forhør efter reglerne i tjenestemandslovens kapitel 4. Sådanne forhør og retsmøder er som udgangspunkt ikke offentlige, jf. lovens § 21, stk. 7, og offentlig gengivelse af, hvad der er passeret under møderne, er i så fald forbudt, jf. stk. 8. Det er endvidere i praksis antaget, at der efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3, generelt kan gives afslag på aktindsigt i dokumenter og oplysninger, der er omfattet af offentliggørelsesforbudet, jf. nærmere betænkningen, side 37.

Med hensyn til den nærmere rækkevidde af offentliggørelsesforbudet - og dermed af adgangen til at afslå begæringer om aktindsigt efter den nævnte bestemmelse i offentlighedsloven - fremgår det af tjenestemandslovens § 21, stk. 9, at forbudet omfatter oplysninger tilvejebragt såvel før som under forhør og retsmøder, der afholdes under sagen, og hvad enten oplysningerne foreligger mundtligt eller skriftligt. Forbudet omfatter efter bestemmelsens forarbejder bl.a. oplysninger i den tjenstlige indberetning efter lovens § 20, stk. 1, tjenestemandens eventuelle skriftlige udtalelse herom, eventuelle senere skriftlige indlæg, meddelelsen til vedkommende centralorganisation om sagens stilling efter § 22 og udtalelser om tjenestemandens eventuelle krav på hel eller delvis godtgørelse af bisidderudgifter m.v. efter lovens § 23, jf. Folketingstidende 1985-86, Tillæg A, sp. 3167 f. Også forhørslederens beretning og eventuelle indstilling om sagens afgørelse er omfattet, jf. dog om den ansattes adgang til på egen hånd at offentliggøre indstillingen nedenfor, pkt. 2.

2. Med hensyn til spørgsmålets andet led bemærkes det, at en offentliggørelse af det bagvedliggende materiale efter de nævnte bestemmelser i tjenestemandsloven som udgangspunkt ikke vil kunne finde sted, heller ikke fra den ansattes egen side. Det fremgår dog af de nævnte forarbejder, at den ansatte på egen hånd frit kan offentliggøre forhørslederens eventuelle indstilling.

Det er samtidig i praksis antaget, at offentliggørelsesforbudet ikke gælder i tilfælde, hvor vedkommende minister, tjenestemanden selv og vedkommende centralorganisation giver samtykke til offentliggørelse af dokumenterne. Det skyldes, at de samme myndigheder m.v. kan bestemme, at offentligheden skal have adgang til at overvære sagens behandling, jf. tjenestemandslovens § 21, stk. 7, 2. pkt. I så fald gælder offentliggørelsesforbudet ikke, jf. § 21, stk. 8 (»retsmøder, der ikke er offentlige«). En sådan fremgangsmåde blev bl.a. fulgt i forbindelse med den tjenstlige undersøgelse i Tamil-sagen (for så vidt angår forhørsledelsens beretning og indstilling).

Selv hvor der ikke foreligger samtykke fra tjenestemanden og vedkommende centralorganisation, er offentliggørelsesforbudet efter lovens forarbejder ikke til hinder for, at myndigheden, hvor der er rimelig grund til det, efter sagens afslutning udsender en meddelelse til offentligheden om undersøgelsens udfald, om fornødent med en kort begrundelse for den trufne afgørelse, jf. Folketingstidende 1968-69, Tillæg A, sp. 3899. Det samme må antages at gælde for tjenestemanden selv, jf. ovenfor om tjenestemandens adgang til at offentliggøre forhørslederens eventuelle indstilling.

Det tilføjes, at spørgsmålet om, i hvilket omfang den ansatte selv kan offentliggøre materiale fra disciplinærsager, ikke berøres af det foreliggende lovforslag.

Spørgsmål nr. 17

I hvilket omfang har en ansat selv aktindsigt i egen personalesag, herunder en eventuel disciplinærsag?

Svar

Lovforslagets § 2, stk. 2, 2. pkt., indebærer, at sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste - med de undtagelser, der fremgår af bestemmelsens stk. 3 og 4 - ikke er omfattet af offentlighedsloven.

Det indebærer i princippet, at heller ikke bestemmelsen om egenacces i lovens § 4, stk. 2, vil gælde for personalesager, jf. om bestemmelsen nærmere John Vogter, a.st., side 91 ff.

Formålet med lovforslaget er at gennemføre en begrænsning i offentlighedens adgang til aktindsigt i personalesager. Det er ikke hensigten at begrænse den ansattes egen adgang til aktindsigt i sin personalesag. På den baggrund er det forudsat, at der efter princippet om meroffentlighed fortsat gives den ansatte adgang til aktindsigt i vedkommendes egen personalesag efter de principper, der gælder i dag. Noget sådant vil efter Justitsministeriets opfattelse også følge af principperne om god forvaltningsskik og hensynsfuld personaleadministration.

I det omfang der i forvaltningslovens forstand er tale om en afgørelsessag, hvori den ansatte er part, f.eks. en disciplinærsag, vil dokumenterne i sagen være undergivet aktindsigt for den ansatte efter de særlige bestemmelser om partsaktindsigt i forvaltningslovens kapitel 4. Disse bestemmelser berøres ikke af lovforslaget, jf. forslagets side 2 f.

Spørgsmål nr. 18

I hvilket omfang er en ansat selv berettiget til at offentliggøre dokumenter fra en personalesag, herunder en disciplinærsag?

Svar

Den grundlæggende bestemmelse om tavshedspligt for offentligt ansatte er fastsat i straffelovens § 152. Bestemmelsen har følgende ordlyd

»§ 152. Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab, straffes med bøde, hæfte eller fængsel indtil 6 måneder.

Stk. 2. Straffen kan stige til fængsel indtil 2 år, hvis forholdet er begået med forsæt til at skaffe sig eller andre uberettiget vinding, eller der i øvrigt foreligger særligt skærpende omstændigheder.

Stk. 3. En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser.«

Bestemmelsen suppleres bl.a. af reglerne om tavshedspligt m.v. i forvaltningslovens kapitel 8.

Tavshedspligten efter de nævnte bestemmelser vil i almindelighed ikke være til hinder for, at den ansatte offentliggør oplysninger fra sin egen personalesag. Om det særlige offentliggørelsesforbud efter tjenestemandslovens § 21, stk. 8, henvises til besvarelsen ovenfor af spørgsmål nr. 16.

Spørgsmål nr. 19

I hvilket omfang kan en borger, der anmoder om indsigt i en personalesag, få indsigt i dokumenterne i den sag, der oprettes i den anledning, og som måtte indeholde oplysninger om borgeren selv, f.eks. udtalelser fra den berørte tjenestemand, optagne politirapporter m.v.?

Svar

Som anført ovenfor under besvarelsen af spørgsmål nr. 8 må den, der begærer aktindsigt i en personalesag, anses for part i den sag, der i den anledning opstår (»aktindsigtssagen«).

Det indebærer, at den pågældende har de rettigheder, som forvaltningsloven tillægger parter i afgørelsessager, herunder bl.a. ret til partsaktindsigt og partshøring efter lovens kapitel 4 og 5.

Derimod bliver den, der begærer aktindsigt i en personalesag, ikke derved part i selve personalesagen.

Spørgsmål nr. 20

Vil en borger, der klager over en afgørelse, dermed få partsstatus i sagen og dermed mulighed for aktindsigt i en eventuel disciplinærsag mod en ansat, der har deltaget i den afgørelse, der klages over? Vil en sådan mulighed for aktindsigt i givet fald være underlagt den i lovforslagets § 2, stk. 3, omtalte toårsgrænse?

Svar

En borger, der som klageberettiget indgiver klage til en overordnet forvaltningsmyndighed over en afgørelse, vil være part i klagemyndighedens sag, jf. Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., a.st., side 49.

Det indebærer, at klageren vil have adgang til aktindsigt i klagesagens dokumenter efter de særlige regler om partsaktindsigt i forvaltningslovens kapitel 4.

I de tilfælde, hvor dokumenter fra andre sager indgår i (tilakteres) klagemyndighedens sag med henblik på at supplere det faktiske afgørelsesgrundlag, bliver disse dokumenter i forvaltningslovens forstand en del af klagesagen.

I de - formentlig meget sjældne - tilfælde, hvor dokumenter i en eventuel disciplinærsag mod den medarbejder, som har truffet den påklagede afgørelse, på den angivne måde indgår i klagemyndighedens sag, vil den foreslåede ændring af offentlighedsloven i princippet være uden betydning, idet spørgsmålet om aktindsigt for parten som nævnt vil skulle afgøres efter forvaltningslovens regler om partsaktindsigt.

Spørgsmål nr. 21

Vil en ansat kunne opbevare sin personalemappe hjemme?

Svar

Kulturministeriet har over for Justitsministeriet oplyst, at der ikke i arkivlovgivningen m.v. er fastsat bestemmelser, som udtrykkeligt udelukker, at offentligt ansatte opbevarer deres personalesager på deres private bopæl.

Det helt sædvanlige er imidlertid, at en personalesag opbevares hos den pågældende forvaltningsmyndighed. Formålet med overhovedet at have en personalesag taler efter Justitsministeriets opfattelse også afgørende for, at ansættelsesmyndigheden i almindelighed må have sagen - eller i hvert fald kopi af dens dokumenter - i sin besiddelse med henblik på behandling af sager vedrørende den ansattes personalemæssige forhold.

I det omfang det måtte forekomme, at en personalesag opbevares på medarbejderens privatbopæl, vil det være uden betydning for spørgsmålet om aktindsigt. Det gælder både efter den gældende lov og efter den foreslåede bestemmelse.

Spørgsmål nr. 22

Er fremtidige aftalte, men endnu ikke ikrafttrådte ændringer i tjenesteforholdet omfattet af aktindsigt? Her tænkes f.eks. på orlov, tjenestefrihed, afsked eller overflytning til andet arbejde.

Svar

Efter lovforslagets § 2, stk. 3, 1. pkt., gælder offentlighedsloven i personalesager for oplysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser. Efter bestemmelsens 2. og 3. pkt. gælder loven endvidere i et vist omfang for oplysninger om disciplinære reaktioner.

Oplysninger om f.eks. orlov og tjenestefrihed vil således ikke være omfattet af offentlighedsloven.

I lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen anføres bl.a. følgende (side 8)

»Med oplysninger om stilling og arbejdsopgaver sigtes der navnlig til stilling og arbejdsopgaver i den myndighed, begæringen om aktindsigt fremsættes over for, herunder også tidligere stillinger og arbejdsopgaver i myndigheden.

Som nævnt ovenfor omfatter loven ikke sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste, herunder oplysninger i sådanne sager om stillinger og arbejdsopgaver hos tidligere offentlige eller private arbejdsgivere, der f.eks. kan belyse den ansattes karriereforløb. I det omfang der imidlertid i den almindelige personalesag måtte ligge oplysninger herom, er også disse omfattet af loven. Det samme gælder oplysninger om offentlig bibeskæftigelse, f.eks. medlemskab af nævn, råd og kommissioner m.v.

Adgangen til aktindsigt i oplysninger om den ansattes uddannelse omfatter navnlig uddannelse før ansættelsen. Der er endvidere bl.a. adgang til aktindsigt i oplysninger om eventuel gennemført efteruddannelse, herunder deltagelse i kurser m.v.«

Efter Justitsministeriets opfattelse følger det af bestemmelsens ordlyd og formål og af de citerede bemærkninger, at det alene er oplysninger om tidligere og nuværende arbejdsopgaver m.v., der er omfattet af offentlighedsloven. Derimod vil eventuelle oplysninger om, f.eks. hvilke arbejdsopgaver den pågældende skal varetage fremover, og hvilke efteruddannelseskurser den pågældende på et senere tidspunkt skal gennemgå, ikke være omfattet af loven.

Der vil efter princippet om meroffentlighed kunne gives aktindsigt i sådanne oplysninger, medmindre reglerne om tavshedspligt er til hinder for det, jf. side 8 i lovforslaget.

Bilag 2

Henvendelse af 26. november 1997 fra Aalborg Universitet, Institut for Sociale Forhold og Organisation

Kommentarer til justitsministerens forslag til ændringer i offentlighedsloven vedrørende aktindsigt i personalesager

Af Claus Haagen Jensen, professor i offentlig ret og Oluf Jørgensen, lektor i forvaltningsret, Institut for Sociale Forhold og Organisation, Aalborg Universitet

1. Resume

Justitsministeren har 14. november fremsat forslag til ændringer i offentlighedsloven vedrørende aktindsigt i personalesager. Lovforslaget er identisk med forslag fra en arbejdsgruppe, som i sommer blev nedsat af justitsministeren for at vurdere offentlighedslovens regler om aktindsigt i personalesager. Arbejdsgruppens gennemgang af gældende ret, overvejelser og forslag er netop offentliggjort i en betænkning om aktindsigt i personalesager (betænkning nr. 1349).

Lovforslaget bryder med det grundlæggende princip i den gældende lov, idet hovedreglen vendes: Hidtil har ret til aktindsigt været hovedreglen, som brydes af nogle generelle og konkrete undtagelser i personalesager bl.a. vedrørende private forhold. Efter lovforslaget bliver personalesager som hovedregel undtaget fra retten til aktindsigt, og både retten til aktindsigt for enhver (§ 4, stk. 1) og egen acces (§ 4, stk. 2) vil blive begrænset til oplysningstyper, som er nævnt på en særlig »positivliste«.

Ændringerne i forhold til gældende ret kan sammenfattes under fire hovedpunkter

1. Oplysninger om ansattes private adresser, private telefonnumre og civilstand undtages. Efter de gældende regler er disse oplysninger kun undtaget, hvis den enkelte ansatte selv har sørget for beskyttelse, f.eks. ved anmodning om beskyttet adresse ved folkeregisteret.

Kommentar: Når disse oplysninger ikke allerede er undtaget efter den gældende lovs bestemmelse om »private forhold« (§ 12, stk. 1, nr. 1), skyldes det, at de er offentligt tilgængelige på anden vis, medmindre der er foretaget en særlig beskyttelse. Mange offentligt ansatte har givet udtryk for, at disse oplysninger ikke ønskes udleveret fra arbejdsstedet, uanset om de i øvrigt er beskyttede eller ej. Da disse oplysnigner ikke handler om den offentlige forvaltning, er det uproblematisk at afskære retten til aktindsigt heri. Ofentlighedsloven skal sikre borgerne mulighed for at kontrollere den offentlige forvaltning, og disse oplysninger om private forhold falder uden for dette formål.

2. Referater af personaleudviklingssamtaler og personalebedømmelser undtages fra offentlighedsloven. Ifølge Justitsministeriet kan man også efter den gældende lov praktisk talt altid hindre, at sådanne oplysninger udleveres til udenforstående, men det skal dog principielt ske efter en konkret vurdering (§ 13, stk. 1, nr. 6). Den generelle undtagelse fra offentlighedsloven betyder, at den ansatte også selv mister retten til aktindsigt i form af egen acces (§ 4, stk. 2). Forvaltningslovens regler for parters ret til aktindsigt gælder kun i afgørelsessager og kan derfor kun anvendes, hvis oplysninger danner grundlag for beslutninger om ændringer i ansættelsesforholdet.

Kommentar: Hvis sådanne referater og bedømmelser kun anvendes internt af personaleledelsen og den enkelte ansatte som led i den almindelige medarbejder- og stillingsudvikling, er det uproblematisk, at de undtages fra almindelig offentlighed. Det er derimod meget problematisk, at lovforslaget også betyder, at den ansatte selv mister retten til indsigt i ledelsens referater og bedømmelser.

3. Oplysninger om ledelsesreaktioner mod de ansattes tjenstlige forhold undtages stort set ifølge lovforslaget: Kun oplysninger om disciplinære reaktioner i form af advarsel og derover mod ansatte i chefstillinger vil fremover være omfattet af offentlighedsloven og kun i 2 år. Efter den gældende lov har offentligheden (dvs. kolleger på arbejdspladsen, andre borgere og medier) ret til oplysninger om ledelsesreaktioner vedrørende tjenstlige forhold, dog ikke, hvis der herved afsløres oplysninger om den ansattes privatliv eller strafbare forhold.

Kommentar: Der er på dette punkt tale om en markant begrænsning i offentlighedens ret til aktindsigt. Modifikationen vedrørende ansatte i chefstillinger har meget begrænset betydning i praksis, idet afskedigelser og andre reaktioner kun sjældent gennemføres som disciplinærsager, men typisk diskretionært og ofte i form af en aftale.

4. Ifølge bemærkningerne til lovforslaget forventes der en afsmittende virkning på generelle personalesager - f.eks. konsulentundersøgelser - således at oplysninger om ansattes tjenstlige forhold, der indgår heri, også vil kunne undtages i vidt omfang. Det betyder, at oplysninger om konkrete, ledelsesmæssige og personalemæssige forhold stort set vil blive undtaget fra offentlighedsloven. Efter den gældende lov kan sådanne oplysninger ikke undtages i rapporten fra private konsulentfirmaer.

Kommentar: Denne ændring er et klart brud med offentlighedslovens formål, og den begrænser både retten til aktindsigt for offentligheden og egen acces.

Lovforslagets markante begrænsninger i retten til aktindsigt i personalesager vil bevirke, at retstilstanden i Danmark kommer helt ud af trit med retstilstanden i Norge og Sverige.

I næste afsnit gives en kort beskrivelse af lovforslaget sammenholdt med gældende ret. I 3. afsnit vurderes offentlighedsreglernes og lovforslagets virkninger og sammenholdes med hensyn i relation til ledelsen, de ansatte og offentligheden. 4. afsnit indeholder en kritisk vurdering af praksis - herunder Justitsministeriets opfattelse - vedrørende sagsidentifikation i relation til offentlighedens krav herom. Afslutningsvis præsenteres i 5. afsnit et forslag til at stramme regler og praksis vedrørende aktindsigt i personalesager uden at bryde med offentlighedslovens principper.

2. Hovedreglen vendes

2.1. Hovedlinjerne i den gældende lov

Retten til aktindsigt er udgangspunktet i den gældende lov. Enhver - kollegaer, andre borgere, medier m.v. - har med visse undtagelser ret til indsigt. Som et vigtigt supplement til forvaltningslovens regler om parters ret til aktindsigt i afgørelsessager giver offentlighedsloven desuden ret til egen acces (§ 4, stk. 2): »Den, hvis personlige forhold er omtalt,» har med få og snævre undtagelser ret til aktindsigt heri.

Ansættelses- og forfremmelsessager (§ 2, stk. 1) er generelt undtaget. Loven giver således ikke ret til indsigt i ansøgninger, anbefalinger og bedømmelse ved stillingsbesættelse. I disse sager har ansøgerne selv ret til aktindsigt efter forvaltningslovens regler om parters ret til aktindsigt i afgørelsessager.

Oplysninger om private forhold (§ 12, stk. 1, nr. 1) er undtaget fra almindelig offentlighed (§ 4, stk. 1), men ikke fra egen acces (§ 4, stk. 2). Denne undtagelse omfatter f.eks. eksamenskarakterer, cpr-nummer, familieforhold, beskyttet adresse, beskyttet telefonnummer, sygdom, herunder antal sygedage, misbrug af rusmidler, skat, bankkonti, strafbare forhold og private bijob.

Folketingets Ombudsmand har med sædvanlig grundighed gjort rede for, hvordan der skal skelnes mellem ansattes private forhold og tjenstlige forhold (se FOB 1976.130): Når tjenstlige problemer beror på forhold, som i almindelighed betragtes som hørende til privatlivet, f.eks. fysisk eller psykisk sygdom, familære problemer, afhængighed af spiritus eller strafbare forhold, er sådanne underliggende privatlivsforhold som udgangspunkt undtaget fra offentlighed. Og forsømmelse i arbejde kan være så nært forbundet til private problemer, at undtagelsen fra aktindsigt også må gælde for selve forsømmelsen. Ved »rene« tjenstlige forhold er der derimod ikke begrænsninger i retten til aktindsigt.

Interne arbejdsdokumenter er som hovedregel undtaget (§ 7), f.eks. referater fra interne møder om personaleforhold, interne notater om personalesamtaler og indstillinger til ledelsen. Visse interne arbejdsdokumenter er dog undergivet aktindsigt (§ 8), f.eks. dokumenter, der alene gengiver en endelig beslutning.

Dokumenter, der kommer fra eller sendes til andre myndigheder eller private, f.eks. rapporter fra konsulentfirmaer om personaleforhold, er ikke interne. Justitsministeriet antager med god grund, at undtagelsen om interne arbejdsdokumenter heller ikke omfatter brevveksling mellem ledelsen og en ansat om afskedigelse, orlov o.l. Begrundelsen er, at den ansatte i sådanne sager ikke optræder på myndighedens vegne, men varetager sine private interesser. Forholdet er mere tvivlsomt ved personaleudviklingssamtaler o.l., men også her vil der kunne opstå interessemodsætninger mellem ledelsen og den ansatte, og det er derfor usikkert, om referater af samtaler, bedømmelse m.v, som udleveres til ansatte, kan undtages som interne arbejdsdokumenter.

Oplysninger om faktiske omstændigheder, der har væsentlig betydning for en sag, f.eks. oplysninger om faglige kvalifikationer, er ikke omfattet af undtagelsen vedrørende interne arbejdsdokumenter (§ 11).

Myndigheders brevveksling med sagkyndige vedrørende retssager om personaleforhold er undtaget fra aktindsigt (§ 10, nr. 4), f.eks. henvendelser til og svar fra en advokat, Kommunernes Landsforening eller Finansministeriet.

Ifølge den gældende lov kan oplysninger endvidere undtages, når det ud fra en konkret vurdering er nødvendigt for at beskytte væsentlige interesser (§ 13). Navnet på sagsbehandleren kan f.eks. undtages, hvis det konkret formodes, at sagsbehandleren vil blive udsat for repressalier (§ 13, stk. 3, evt. nr. 6). Referater af ledelsens strategiske overvejelser ved forhandlinger om løn- og andre personaleforhold kan undtages, hvis aktindsigt vil undergrave ledelsens forhandlingsposition (§ 13, stk. 1, nr. 5).

Justitsministeriet antager, at referater af personaleudviklingssamtaler, personalebedømmelser o.l. i almindelighed kan undtages efter den såkaldte generalklausul (§ 13, stk. 1, nr. 6). Efter denne bestemmelse kan oplysninger undtages, når hemmeligholdelse ud fra forholdets særlige karakter er nødvendig. Bestemmelsen forudsætter en konkret vurdering, og det er derfor meget tvivlsomt, når det i bemærkningerne til lovforslaget antages, at sådanne dokumenter »normalt« kan undtages.

2.2. Lovforslaget

Ifølge justitsministerens lovforslag skal offentlighedsloven som hovedregel ikke omfatte sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold. Der foreslås herefter en undtagelsesbestemmelse, der giver ret til aktindsigt i visse oplysningstyper, som opregnes i en ny § 2, stk. 3. Det gælder

- navn

- stilling

- uddannelse

- arbejdsopgaver

- lønmæssige forhold

- tjenesterejser

- disciplinære sanktioner i form af advarsel eller derover, dog kun for ansatte i chefstillinger og kun de første 2 år efter sanktionen.

Lovforslaget undtager oplysninger om ansattes tjenstlige forhold, bortset fra »positivlisten«. Det betyder, at f.eks. oplysninger om følgende forhold undtages: Klager om den ansattes arbejde og ledelsesreaktioner, herunder påtaler, tilkendegivelser, forflyttelser og afskedigelser.

Ifølge lovforslaget skal oplysninger om visse disciplinære reaktioner (advarsel og derover) mod ansatte i chefstillinger dog være offentligt tilgængelige i to år. Chefbetegnelsen har ifølge lovforslagets bemærkninger en snæver betydning: Kun kontorchefer og derover er omfattet. Omsat til lønrammer betragtes ansatte i lønramme 36, tilsvarende niveau eller derover som chefer.

For chefgruppen - i den ovenfor nævnte snævre forstand - er det kun oplysninger om disciplinære reaktioner i form af advarsler eller derover, der ifølge forslaget skal være offentligt tilgængelige. De egentlige disciplinære reaktioner er sjældne, og i disse tilfælde er det ifølge forslaget tilmed kun oplysning om selve reaktionen, som skal være offentligt tilgængelig, men ikke oplysninger om baggrunden.

Henstillinger, kritik o.l., der ikke har karakter af disciplinære reaktioner vil være undtaget - også for chefer. Det samme gælder afskedigelse, der besluttes skønsmæssigt, f.eks. på baggrund af »samarbejdsvanskeligheder«, »dårlig kemi« eller lignende.

I praksis bliver afskedigelser især ved chefstillinger ofte betegnet som aftaler, evt. med gensidige løfter om fortrolighed som led i aftalen. Indenrigsministeriet og Folketingets Ombudsmand har i flere sager pointeret, at der typisk er tale om afgørelser, selv om aftaleformen benyttes, og at offentlighedslovens regler ikke kan tilsidesættes af aftaler. Med lovforslaget vil sådanne »aftaler« om fratrædelse blive undtaget fra offentlighed.

Ifølge lovforslagets bemærkninger forventes ændringerne at få afsmittende virkning, således at også oplysninger, der indgår i generelle personalesager, kan undtages i videre omfang end i dag. Som eksempel nævnes oplysninger om enkelte ansattes forhold, der indgår i en konsulentrapport om en myndigheds generelle personaleforhold.

Lovforslaget vil således mærkbart begrænse retten til aktindsigt i tjenstlige forhold. Der vil stort set kunne lukkes for aktindsigt i oplysninger om den konkrete udmøntning af personalepolitikken. Kollegaer, borgere og medier vil - bortset fra den meget begrænsede modifikation vedrørende topchefer - ikke længere have ret til indsigt i ledelsesmæssige reaktioner i form af påtaler, afskedigelser m.v. Beslutninger om at undlade reaktioner - evt. efter en lang beslutningsproces - vil ligeledes være undtaget. Den ansatte, som er direkte berørt, vil miste retten til egen acces i oplysninger om sine personlige forhold, som ledelsen noterer.

2.3. Andre regelsæt ændres ikke

Forvaltningslovens regler om parters ret til aktindsigt ændres ikke. Forvaltningslovens regler om aktindsigt er som nævnt begrænset til afgørelsessager.

Tavshedspligten ifølge straffeloven og forvaltningsloven bliver ikke ændret. Oplysninger om ansattes tjenstlige forhold vil således fortsat kunne videregives til andre og evt. offentliggøres uden at komme i strid med tavshedspligten. Det kan gøres mundtligt eller i form af aktindsigt i medfør af princippet om meroffentlighed, som der ikke ændres på. Lovforslaget giver således ikke ansatte nogen sikkerhed imod, at oplysninger bliver videregivet.

Der ændres heller ikke på reglen om mødeoffentlighed i den kommunale styrelseslovs § 10, stk. 1. Hovedreglen, at sager skal behandles for åbne døre i kommunalbestyrelsen, gælder også for konkrete personalesager.

Det forhold, at der er tale om en personsag, er ikke i sig selv tilstrækkeligt som begrundelse for at behandle en sag for lukkede døre. Indenrigsministeren har i et svar til Folketingets Kommunaludvalg (17. marts 1994) gjort rede for, at personsager kun må behandles for lukkede døre, hvis der indgår oplysninger, der er undergivet tavshedspligt ifølge forvaltningsloven. Den kommunale styrelseslovs regel om mødeoffentlighed (§ 10, stk. 1) er senere blevet præciseret af Folketinget for at klargøre, at dørene ikke må lukkes ud fra en friere vurdering i den enkelte kommunalbestyrelse af behovet for fortrolighed (ordene »eller ønskeligt« blev fjernet fra § 10, stk. 1, ved lov nr. 380 af 14. juni 1995). Behandlingen af konkrete personalesager vedrørende tjenstlige forhold vil derfor fortsat skulle behandles for åbne døre, hvis de tages op i kommunalbestyrelsen, evt. på initiativ af et enkelt medlem.

3. Konsekvenser og hensyn

3.1. Synsfeltet

Arbejdsgruppens overvejelser om behovet for ændringer af offentlighedsloven er ikke særlig omfattende i betænkningen (s. 61-65). Arbejdsgruppen betragter aktindsigt i personalesager som uvedkommende kontrol af den enkelte ansatte: »som reaktion på en tjenstlig handling, som led i almindelig nysgerrighed eller som led i et rent privat mellemværende mellem ansøgeren og den ansatte«. De afgørende synspunkter i arbejdsgruppen er, at muligheden for aktindsigt skaber utryghed og usikkerhed hos de ansatte, og at en række oplysninger i personalesager er »uden eller af meget begrænset interesse for offentligheden«. Justitsministeriet tilslutter sig arbejdsgruppens synspunkter.

Det er vigtigt, at lovgivning baseres på begrundede vurderinger af lovgivningens virkninger sammenholdt med de hensyn, der søges opnået. Arbejdsgruppens overvejelser herom har et snævert udgangspunkt.

I det følgende anlægges et bredere sigte, og der skitseres en række mulige virkninger: både direkte og indirekte, kortsigtede og langsigtede virkninger søges inddraget og sammenholdt med relevante hensyn. Den ultrakorte frist for høringssvar - mindre end 2 uger - som Justitsministeriet har meddelt, sætter dog klare grænser for grundigheden. Overvejelserne får karakter af en skitse.

Oplysninger i personalesager er ikke blot oplysninger om den enkelte ansatte, men også konkrete udtryk for myndighedens personalepolitik og myndighedsudøvelse, f.eks. en afskedigelse. Oplysninger om en ledelsesreaktion mod en ansat handler naturligvis om den ansatte, men oplysningerne handler også om ledelsen, og ud fra en bredere synsvinkel er det typisk mere interessant at se på ledelsen end på den enkelte ansatte.

Det er som nævnt i arbejdsgruppens betænkning i mange tilfælde mere rigtigt at »gå efter bolden« end at »gå efter manden«. Når en borger er utilfreds med en sagsbehandlers arbejde, er det meget mere fornuftigt at klage over sagsbehandleren og afgørelsen i sagen frem for at anmode om aktindsigt i sagsbehandlerens »personalemappe«.

Arbejdsgruppen overser, at aktindsigt i personalesager kan have væsentlig betydning for en vurdering af ledelsen af offentlige myndigheder - både for borgernes og de ansattes vurdering af ledelsen. Ledelse kan ikke måles udelukkende på overordnede proklamationer og beslutninger om personalepolitik. Den konkrete udmøntning bl.a. i personalesager - f.eks. en afskedigelse - er væsentlig for en nøgtern vurdering. Aktindsigt i personalesager kan med andre ord være udtryk for, at man »går efter bolden«, hvor ledelsen - den konkrete personalepolitik, styring, ledelsesstil m.v. - er »bolden«.

Arbejdsgruppen overser endvidere, at generelle undtagelser fra offentlighedsloven også rammer retten til egen acces.

De følgende overvejelser om virkninger og hensyn vedrører primært de oplysninger om tjenstlige ledelsesreaktioner, som ifølge lovforslaget vil blive undtaget, f.eks. oplysninger om påtaler, afskedigelser o.l. Der skelnes mellem virkninger og hensyn i relation til offentligheden, ledelsen og de ansatte.

3.2. Demokrati og åbenhed

Offentlighedslovens vigtigste formål er at sikre borgerne og medierne ret til indsigt i den offentlige forvaltning, og loven er således en af de grundlæggende forudsætninger for, at demokratiet kan fungere.

Retten til aktindsigt betyder, at borgerne og medierne ikke er afhængige af den information, som den politiske og administrative ledelse selv finder det rigtigt og klogt at fremlægge. Offentlighedsloven sikrer mulighed for kontrol, debat og stillingtagen på grundlag af korrekte oplysninger om faktiske forhold og myndigheders dispositioner. Uden offentlighedsregler måtte den offentlige debat i højere grad bygge på rygter og halve sandheder.

Offentlighedsreglernes værdi kan ikke blot måles på den faktiske anvendelse af reglerne. Offentlighed i forvaltningen betyder, at ledelsen og ansatte må handle i bevidsthed om, at dispositioner skal kunne forklares over for offentligheden. Dermed er offentlighedsreglerne med til at fremme saglighed og forebygge elitære tendenser. Offentlighedsloven understreger, at formålet med den offentlige forvaltning er at betjene borgerne og ikke at tjene særinteresser hos ledelsen, de ansatte eller professioner.

Det politiske ansvar er et afgørende kendetegn for et folkestyre: Ministeren og kommunalbestyrelsen har ansvaret for henholdsvis den statslige og den kommunale forvaltning. Det politiske ansvar gælder - bortset fra visse undtagelser - for hele forvaltningen og alle sager. De ansatte må handle med bevidsthed om, at den politiske ledelse har det overordnede ansvar - også for konkrete afgørelser og dispositioner i personalesager, som politikerne ikke selv har været involveret i og måske end ikke har kendskab til. Uden borgernes og mediernes ret til aktindsigt vil det blive svært at sikre realiteter i det politiske ansvar.

Borgernes og mediernes ret til aktindsigt ifølge offentlighedsloven har ført til, at myndighederne på eget initiativ informerer mere og bedre. Offentlighedslovens værdi kan altså ikke blot måles på den direkte anvendelse; den afsmittende virkning er mindst lige så vigtig. Omvendt må det formodes, at begrænsninger i retten til aktindsigt vedrørende personalesager vil føre til, at fortrolighed om sådanne sager vil blive dominerende. Ledelsesreaktioner mod den enkelte ansatte vil formentlig i højere grad blive opfattet som et forhold, som kun den enkelte ansatte og ledelsen skal interessere sig for.

Problemet med en sådan fortrolighedsstrategi er, at man ikke kan hindre, at kollegaer på en arbejdsplads eller f.eks. forældre til børn i daginstitution fortsat vil interessere sig for, hvad der foregår. I særlige tilfælde vil medierne også være interesserede. Hvis myndighederne afviser at give oplysninger, så vil det meget nemt betyde, at rygter tager overhånd. Offentlighed skaber tillid - omvendt vil lukkethed om personaleforhold, som har offentlig interesse, medføre mistillid.

Det nævnes i betænkningen og refereres i bemærkningerne til lovforslaget, at det ikke har været arbejdsgruppens hensigt at lægge hindringer i vejen for mediernes muligheder for at belyse spørgsmål af offentlig interesse. Selv om det ikke er hensigten, så vil det med stor sandsynlighed blive en konsekvens af lovforslaget. Begrænsningerne i retten til aktindsigt gælder for enhver - også for medierne.

Arbejdsgruppen antager, at behovet for offentlighed er proportional med den ansattes lønramme. Der foreslås derfor en modifikation - om end med meget begrænset rækkevidde - for disciplinære reaktioner mod topchefer. Arbejdsgruppen overser, at behovet for offentlighed kan være lige så stærkt andre steder. For elever og forældre i et lokalsamfund kan en tjenstlig påtale til en lærer eller en skoleleder faktisk være nok så interessant som påtale til en ukendt kontorchef i et ministerium. For ældre og pårørende kan en afskedigelse af lederen på et plejehjem være nok så interessant som afskedigelse af kommunens socialchef.

3.3. Ledelse og åbenhed

Umiddelbrt bliver det nemmere at træffe visse beslutninger - f.eks. en afskedigelse - hvis der kan sikres fortrolighed herom. Ledelsen kan bl.a. være interesseret i at undgå efterfølgende kritik fra den afskedigede, og med den foreslåede ændring af offentlighedsloven kan det blive nemmere at »lægge låg på« via krav om fortrolighed i en fratrædelsesaftale.

Ved kritiske oplysninger om ledelsen, f.eks. i konsulentrapporter, kan det ligeledes være mest bekvemt at undgå offentlighed og egen acces.

På den anden side kan aftalt fortrolighed stille ledelsen - især den politiske ledelse - i en vanskelig situation. En afskedigelse kan ikke holdes skjult: Kollegaerne vil i alle tilfælde bemærke den, og det vil brugerkredsen ved en offentlig institution typisk også - f.eks. ved afskedigelse af en lærer. I særlige tilfælde vil medierne interessere sig for en afskedigelse, og medieinteressen vil typisk vokse, hvis myndigheden søger at »lægge låg på«. Ledelsen kan blive stillet i en meget dårlig situation, hvis den ikke kan eller vil give en forklaring. Fortrolighed kan betyde, at rygter bliver dominerende.

Undtagelse fra offentlighedsloven udelukker ikke, at infomation bliver givet, da der fortsat ikke vil være tavshedspligt om tjenstlige forhold. Aktindsigt kan således gives i form af »meroffentlighed«, men oplysninger kan i så fald snarere blive opfattet som ledelsens »udlevering« af den afskedigede og ikke som en naturlig del af den almindelige offentlighed.

Set i et overordnet ledelsesperspektiv er det naturligvis vigtigt, at personalesager bliver afgjort ud fra saglige hensyn og på grundlag af de personalepolitiske mål og retningslinjer, som den politiske eller administrative ledelse har fastsat. Den overordnede ledelse kan ikke i praksis have hånd i hanke med alle personalesager i en omfattende organisation med utallige afdelinger og institutioner. Offentlighedsreglerne er med til at sikre saglighed i forvaltningen og sammenhæng i det politiske ansvar. Afskæring af offentlighed kan derfor medføre større behov for intern kontrol.

3.4. Ansatte og åbenhed

Ved en vurdering af lovforslagets virkninger i relation til de ansatte må der skelnes mellem den enkelte ansatte, som er part i sagen, og de øvrige ansatte.

For den enkelte ansatte, der bliver udsat for negative ledelsesreaktioner, evt. afskedigelse, kan offentlighed være ubehagelig og i nogle tilfælde gøre ondt værre. Undtagelse fra offentlighedsloven giver dog ikke den afskedigede nogen sikring mod, at ledelsen informerer om baggrunden for afskedigelsen. Den ansatte og den faglige organisation kan derfor være interesseret i at aftale fortrolighed med ledelsen.

Den enkelte ansatte kan dog også have interesse i offentlighed for at kunne dementere rygter og myter. Som part vil den ansatte fortsat selv have ret til aktindsigt ifølge forvaltningsloven, og den afskedigede kan ytre sig. En ansat, der befinder sig i en presset afskedigelsessituation, kan dog føle sig presset til at skrive under på fortrolighed om aftalen, evt. som forudsætning for en favorabel godtgørelse.

Den enkelte ansatte mister retten til egen acces - bortset fra afgørelsessager, som er dækket af forvaltningsloven. Det betyder, at ledelsens optegnelser om den enkelte ansatte, f.eks. referater af personaleudviklingssamtaler og personalebedømmelser, kan holdes skjult for den ansatte. En sådan lovændring vil formentlig stærkt reducere mange ansattes motivation for at medvirke i sådanne samtaler, og den vil generelt skabe usikkerhed og mistillid.

De øvrige ansatte har typisk stor interesse i at kende baggrunden for ledelsesmæssige reaktioner mod en kollega eller chef. Begrænsninger i retten til aktindsigt vil også gælde for dem, og de bliver således afhængige af den information, ledelsen giver. Fortrolighed om konkrete personalesager, som kan være hensigtsmæssig set ud fra en snæver betragtning, kan være meget uhensigtmæssig set i en bredere personalepolitisk synsvinkel. Manglende eller mangelfuld information om ledelsesmæssige reaktioner kan medføre utryghed og usikkerhed hos de ansatte. Dette aspekt er ikke omtalt i arbejdsgruppens betænkning, hvor det derimod fremhæves, at den blotte mulighed for aktindsigt i personalesager kan skabe usikkerhed og utryghed for alle ansatte.

En indirekte virkning af offentlighedsreglerne er, at de styrker kravene til saglighed og dokumentation i den offentlige forvaltning. Det har også betydning ved undersøgelser af personale- og ledelsesforhold, som ofte fortages af private konsulentfirmaer. Hvis oplysninger om ansatte og chefer i sådanne rapporter undtages fra offentlighed og egen acces, så må man - alt andet lige - forvente, at kravene til dokumentation i sådanne rapporter risikerer at blive (yderligere) svækkede.

4. Sagsidentifikation

Ifølge offentlighedslovens § 4, stk. 3, skal en begæring om aktindsigt »angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med«.

Ifølge betænkning 325/1963 om offentlighed i forvaltningen skal bestemmelsen »modvirke, at nogen ved henvendelse til en forvaltningsmyndighed mere på det uvisse søger at opspore dokumenter, som muligvis kan være af interesse for ham.« Ifølge forarbejderne til den gældende lov betyder bestemmelsen, »at der ikke kan forlanges adgang til at gennemgå en forvaltningsmyndigheds journalmateriale med henblik på herigennem at finde frem til sager, hvis dokumenter man kan have interesse i at blive bekendt med (Folketingstidende 1985-86, Tillæg A, sp. 212).

Offentlighedslovens forarbejder tyder ikke på, at journaliseringsteknikken hos en myndighed skal have betydning for retten til aktindsigt, men det har den fået i praksis.

Advokat Bent Unmack Larsen har i et responsum af 19. marts 1996 gjort rede for, at offentlighedslovens krav om sagsidentifikation - rigtigt anvendt - rummer nøglen til løsning af det problem, som den offentlige diskussion om snagen i personalemapper har handlet om. Folketingets Retsudvalg anmodede justitsministeren om at kommentere Bent Unmack Larsens responsum.

Justitsministeriets svar på spørgsmålet (nr. 252/96-97) er optrykt som bilag til den aktuelle betænkning om aktindsigt i personalesager. Det er overraskende, at Justitsministeriet i sit svar lægger stor vægt på den administrative journaliseringspraksis. Justitsministeriet skriver, »at en begæring om aktindsigt i »personalesagen« vil derfor i journalteknisk forstand angå en enkelt sag. Det vil være nemt for myndigheden at finde sagen frem, og ansøgeren vil være bekendt med, at sagen findes. Udgangspunktet må derfor være, at konkretiseringskravet i § 4, stk. 3, er opfyldt'.

Sagsbegrebet har to betydninger. En sag er for det første et abstrakt begreb, som betegner et anliggende, et problem eller lignende. Dette sagsbegrgreb, der både omfatter afgørelsessager og anden forvaltningsvirksomhed, er nemmest at konkretisere, for så vidt angår afgørelsessager. En ansøgning om orlov og afgørelse herom er een sag, lønforhold for en ansat er en anden sag, en tjenstlig påtale er en tredje sag, og en afskedigelse er en fjerde sag.

For det andet anvendes sagsbegrebet til at betegne en konkret, fysisk foreteelse, nemlig et kartonomslag med få eller mange dokumenter, f.eks. en personalemappe.

Den megen blæst, der har været i medierne om aktindsigt i »personalemapper«, tyder på, at sagsbegrebet ved personalesager typisk bliver opfattet som synonymt med journaliseringsenheden, og Justitsministeriet har som refereret støttet denne praksis.

Forarbejderne til offentlighedsloven støtter som nævnt ikke den praksis, og meget taler for, at den bygger på misforståelse. Det fremgår således udtrykkeligt af offentlighedslovens § 2, at sager om »ansættelse og forfremmelse« er særlige sagstyper. Oplysninger om disse sager findes typisk i personalemappen, og hvis alt i personalemappen skulle opfattes som een sag, måtte undtagelsen i § 2 formuleres på en anden måde (undtagelsen ville i så fald gælde for en del af en sag). I det aktuelle lovforslag tilføjes i § 2, stk. 2, at »det samme gælder for andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold«. Flertalsformen tyder på, at der er flere sager om den enkelte ansatte. En del personalesager er i øvrigt afgørelsessager, som er forholdsvis nemme at skelne fra hinanden, fordi der i hver sag skal træffes en afgørelse, f.eks. om ansættelse, løn, tjenstlig påtale, orlov m.v.

Myndigheden skal vejlede borgeren, der søger aktindsigt, med henblik på, at borgeren får adgang til indsigt i de sager/dokumenter, borgeren har interesse i.

Hvis journaliseringsformen bestemmer offentlighedslovens sagsbegreb, så får det næsten absurde konsekvenser. Borgere, der anmoder om aktindsigt, fordi de er interesserede i en bestemt sag vedrørende en ansat, vil få udleveret en masse oplysninger, som de ikke har den fjerneste interesse i. Og en myndighed kan føle sig nødsaget til at oprette flere personalemapper for den enkelte ansatte for at undgå udlevering af alle oplysninger.

Hvis journaliseringsformen tillægges generel betydning for aktindsigt, så kan myndigheder til enhver tid holde vigtige oplysninger skjult - endda lovligt - de skal blot journaliseres i en særlig mappe, som ingen finder på at spørge til.

Med den stigende anvendelse af edb-journalisering bliver det i øvrigt stadig nemmere at finde oplysninger frem, og dermed får Justitsministeriets henvisning til dette argument en helt diffus rækkevidde.

Som et sammenligneligt eksempel fra et andet område kan nævnes, at en borger, der anmoder en kommune om aktindsigt i »alle miljøspørgsmål« for nogle nærmere angivne virksomheder, bliver afvist med besked om at konkretisere nærmere, hvilke miljøsager der ønskes indsigt i (Miljøstyrelsen 84-102-10).

Når en borger anmoder om aktindsigt i »personalemappen« eller »personalesagen« for en ansat, må det være en korrekt fremgangsmåde, at myndigheden i første omgang anmoder borgeren om at konkretisere, hvilken sag der ønskes indsigt i, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 3.

5. Løsningsforslag

Hvis der ønskes en løsning, som kan imødekomme de mest udbredte klagepunkter fra offentligt ansatte uden at bryde med offentlighedslovens principper, kan følgende forslag anbefales

- Offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, justeres, således at oplysninger om private adresser, telefonnumre og civilstand bliver omfattet af undtagelsen vedrørende private forhold.

- Det præciseres ved en tilføjelse til § 10 - et nyt pkt. 6 - at retten til aktindsigt ikke omfatter referater af personaleudviklingssamtaler og personalebedømmelser, der sker som led i den almindelige medarbejder- og stillingsudvikling. Der kræves dertil en lille justering i § 4, stk. 2, for at undgå, at egen acces bliver begrænset.

- Det præciseres i bemærkningerne til lovforslaget, at kravet om sagsidentifikaton har samme betydning ved anmodninger om aktindsigt i personalesager som ellers, og at journaliseringsformen er uden betydning for offentlighedslovens sagsbegreb.

Hvis disse forslag lægges til grund, løser man det problem, som lovforslaget tager sigte på at løse, men uden de problematiske virkninger, som knytter sig til dette. På den ene side forhindrer man, at aktindsigtsreglerne fremtidig kan misbruges til at chikanere offentligt ansatte, og på den anden side opretholder man det, som hele tiden har været offentlighedsreglernes grundprincip: Adgang for den enkelte, som direkte berøres, og for offentligheden til at se den offentlige forvaltnings papirer er kun begrænset, hvor dette tilsiges af tungtvejende grunde.

I øvrigt har Justitsministeriet i sommeren 97 udsendt en god vejledning om aktindsigt i personalesager, som klart fortæller, hvilke oplysninger der er omfattet af offentlighedens ret til indsigt efter de gældende regler, og hvilke der er undtaget. Hermed skulle den megen forvirring, der ifølge medieomtalen har hersket i praksis, kunne undgås fremover.

Spørgsmål nr. 25

Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 26. november 1997 fra Aalborg Universitet, Institut for Sociale Forhold og Organisation, jf. bilag 8.

Svar

1. Indledning.

Henvendelsen består i et notat af 26. november 1997, udarbejdet af professor Claus Haagen Jensen og lektor Oluf Jørgensen, Aalborg Universitet.

Notatet indeholder navnlig en række bemærkninger til lovforslaget samt et alternativt forslag til, hvorledes en begrænsning af retten til aktindsigt i personalesager kan gennemføres. Endvidere imødegås bl.a. de synspunkter om, hvorvidt en begæring om aktindsigt i en bestemt offentligt ansats »personalesag« kan antages at opfylde konkretiseringskravet i offentlighedslovens § 4, stk. 3, som Justitsministeriet har givet udtryk for i en besvarelse af 30. juni 1997 af et spørgsmål fra Folketingets Retsudvalg.

Nedenfor under pkt. 2-4 kommenteres notatets bemærkninger med udgangspunkt i dets resume (notatets pkt. 1). Justitsministeriet antager herved, at de her anførte bemærkninger til lovforslaget er dem, som Claus Haagen Jensen og Oluf Jørgensen anser for væsentligst.

Under pkt. 5 knyttes nogle bemærkninger til notatets synspunkter vedrørende det nævnte spørgsmål om konkretisering. Endelig knyttes under pkt. 6 nogle bemærkninger til notatets alternative forslag.

2. Spørgsmålet om egen acces.

2.1. Notatets bemærkninger.

På side 2 i notatet anføres bl.a. følgende

»2. Referater af personaleudviklingssamtaler og personalebedømmelser undtages fra offentlighedsloven. Ifølge Justitsministeriet kan man også efter den gældende lov praktisk talt altid hindre, at sådanne oplysninger udleveres til udenforstående, men det skal dog principielt ske efter en konkret vurdering (§ 13, stk. 1, nr. 6). Den generelle undtagelse fra offentlighedsloven betyder, at den ansatte også selv mister retten til aktindsigt i form af egen acces (§ 4, stk. 2). Forvaltningslovens regler for parters ret til aktindsigt gælder kun i afgørelsessager og kan derfor kun anvendes, hvis oplysninger danner grundlag for beslutninger om ændringer i ansættelsesforholdet.

Kommentar: Hvis sådanne referater og bedømmelser kun anvendes internt af personaleledelsen og den enkelte ansatte som led i den almindelige medarbejder- og stillingsudvikling, er det uproblematisk, at de undtages fra almindelig offentlighed. Det er derimod meget problematisk, at lovforslaget også betyder, at den ansatte selv mister retten til indsigt i ledelsens referater og bedømmelser.«

Tilsvarende synspunkter anføres også andre steder i notatet, jf. bl.a. side 7 og 13.

2.2. Justitsministeriets bemærkninger.

Som anført i besvarelsen af spørgsmål nr. 17 indebærer lovforslaget i princippet, at bestemmelsen om egen acces i offentlighedslovens § 4, stk. 2, ikke gælder i konkrete personalesager, jf. den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 2, 2. pkt.

Som ligeledes anført i besvarelsen er det imidlertid i overensstemmelse med lovforslagets formål - at begrænse offentlighedens adgang til aktindsigt i personalesager - forudsat, at der efter princippet om meroffentlighed fortsat gives den ansatte adgang til aktindsigt i vedkommendes egen personalesag efter de regler, der gælder i dag. Dette må også antages at følge af principperne om god forvaltningsskik og hensynsfuld personaleadministration.

Det tilføjes, at spørgsmålet næppe har praktisk betydning. Det skyldes, at myndighederne normalt ingen interesse vil have i at nægte den ansatte adgang til aktindsigt i oplysninger, som i dag er omfattet af retten til egen acces, herunder f.eks. vedkommendes egen personalebedømmelse (som typisk allerede tidligere vil have været udleveret til den pågældende).

Er der i forvaltningslovens forstand tale om en afgørelsessag, hvori den ansatte er part - f.eks. en disciplinærsag - er det ikke offentlighedsloven, men forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, der gælder, jf. besvarelsen af spørgsmål nr. 17. Disse regler berøres som her anført ikke af lovforslaget.

3. Aktindsigt i oplysninger om disciplinære reaktioner.

3.1. Notatets bemærkninger.

På side 2 f. i notatet anføres bl.a. følgende

»3. Oplysninger om ledelsesreaktioner mod de ansattes tjenstlige forhold undtages stort set ifølge lovforslaget: Kun oplysninger om disciplinære reaktioner i form af advarsel og derover mod ansatte i chefstillinger vil fremover være omfattet af offentlighedsloven og kun i 2 år. Efter den gældende lov har offentligheden (dvs. kollegaer på arbejdspladsen, andre borgere og medier) ret til oplysninger om ledelsesreaktioner vedrørende tjenstlige forhold, dog ikke, hvis der herved afsløres oplysninger om den ansattes privatliv eller om strafbare forhold.

Kommentar: Der er på dette punkt tale om en markant begrænsning i offentlighedens ret til aktindsigt. Modifikationen vedrørende ansatte i chefstillinger har meget begrænset betydning i praksis, idet afskedigelser og andre reaktioner kun sjældent gennemføres som disciplinærsager, men typisk diskretionært og ofte i form af en aftale.«

3.2. Justitsministeriets bemærkninger.

Arbejdsgruppen har grundigt overvejet det særlige spørgsmål om, i hvilket omfang offentligheden bør have ret til aktindsigt i disciplinærsager m.v., jf. betænkningen, side 69-71, med angivelse af en række af de hensyn, der taler henholdsvis for og imod aktindsigt. Lovforslaget svarer også på dette punkt til det lovudkast, som en enig arbejdsgruppe på baggrund af de nævnte overvejelser har udarbejdet, jf. betænkningen, side 74 ff.

Efter Justitsministeriets opfattelse er den regulering, som arbejdsgruppens lovudkast indebærer, udtryk for en rimelig afbalancering af de modstående hensyn. Det tilføjes i den forbindelse, at den foreslåede regulering er mindre vidtgående i retning af at nægte aktindsigt i de nævnte sager end f.eks. det forslag, som Jurist- og Økonomforbundet er fremkommet med, jf. besvarelsen ovenfor af spørgsmål nr. 24.

4. »Afsmittende« virkning på generelle personalesager.

4.1. Notatets bemærkninger.

På side 3 i notatet anføres bl.a. følgende

»4. Ifølge bemærkningerne til lovforslaget forventes der en afsmittende virkning på generelle personalesager - f.eks. konsulentundersøgelser - således at oplysninger om ansattes tjenstlige forhold, der indgår heri, også vil kunne undtages i vidt omfang. Det betyder, at oplysninger om konkrete ledelsesmæssige og personalemæssige forhold stort set vil blive undtaget fra offentlighedsloven. Efter den gældende lov kan sådanne oplysninger ikke undtages i rapporter fra private konsulentfirmaer.

Kommentar: Denne ændring er et klart brud med offentlighedslovens formål, og den begrænser både retten til aktindsigt for offentligheden og egen acces.

4.2. Justitsministeriets bemærkninger.

Justitsministeriet har forstået det nævnte punkt i notatet således, at der sigtes til lovforslagets bemærkninger til § 1, stk. 2 (vedrørende den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 2). Her anføres bl.a. følgende (side 7 i lovforslaget)

»Uden for bestemmelsens anvendelsesområde falder sager vedrørende personalemæssige spørgsmål, der ikke angår enkeltpersoner (generelle personalesager). Der kan f.eks. være tale om sager vedrørende generel lønforhandling med personaleorganisationer eller sager vedrørende generelle udvekslingsordninger m.v. med andre myndigheder. Sådanne sager vil i det hele være undergivet aktindsigt efter de almindelige regler i lovens §§ 4-14.

Det kan forekomme, at dokumenter fra konkrete personalesager indgår i (tilakteres) generelle personalesager. Der kan f.eks. være tale om, at et dokument fra en konkret personalesag anvendes som baggrunds- eller dokumentationsmateriale i en sag om generelle personalemæssige spørgsmål. Den foreslåede bestemmelse vil ikke kunne anvendes på en begæring om aktindsigt i sidstnævnte sag, jf. ovenfor. I sådanne tilfælde vil der imidlertid normalt - på grundlag af de hensyn, der ligger bag bestemmelsen - kunne gives afslag på aktindsigt i de nævnte dokumenter efter § 13, stk. 1, nr. 6.

Det kan endvidere forekomme, at generelle personalesager indeholder oplysninger om enkelte ansattes forhold, der ikke hidrører fra konkrete personalesager som nævnt i stk. 2, 2. pkt. Der kan f.eks. være tale om en konsulentrapport, der angår en bestemt myndigheds personaleforhold som helhed, men som samtidig indeholder bedømmelser og vurderinger m.v. af enkelte ansattes tjenstlige forhold. Også i sådanne sager vil der på baggrund af de hensyn, der ligger bag den foreslåede bestemmelse, normalt kunne gives afslag på aktindsigt i de nævnte oplysninger efter § 13, stk. 1, nr. 6.

Det anførte vedrørende § 13, stk. 1, nr. 6, gælder ikke for oplysninger, der er omfattet af stk. 3, og som ikke i konkrete personalesager ville kunne undtages fra aktindsigt, jf. nedenfor.«

Det bemærkes indledningsvis, at de nævnte bemærkninger ikke indebærer en begrænsning i retten til egen acces i generelle personalesager. Sådanne sager er ikke omfattet af lovforslaget, og retten til egen acces vil - også formelt - gælde i samme omfang som i dag, smlg. herved pkt. 2 ovenfor.

Det er derimod rigtigt, at der efter lovforslagets bemærkninger vil være tale om en vis »afsmittende« virkning på offentlighedens adgang til aktindsigt i de nævnte sager. Det gælder dog kun, for så vidt angår dokumenter og oplysninger, som stammer fra konkrete personalesager, eller som i øvrigt angår enkelte ansattes forhold, og som efter lovforslaget ville kunne undtages fra aktindsigt i konkrete personalesager. Sådanne dokumenter m.v. vil efter lovforslagets bemærkninger i generelle personalesager normalt kunne undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens generalklausul i § 13, stk. 1, nr. 6.

Den nærmere baggrund herfor er følgende

Lovforslaget har til formål at beskytte de enkelte offentligt ansatte gennem en begrænsning i offentlighedens adgang til aktindsigt i oplysninger om deres forhold, jf. pkt. 1 i lovforslagets almindelige bemærkninger. Lovforslaget har derimod ikke til formål at begrænse retten til aktindsigt i dokumenter og oplysninger vedrørende generelle personalemæssige forhold, der bl.a. kan belyse den offentlige forvaltnings personalepolitik.

Oplysninger om de enkelte ansatte vil i almindelighed ligge i konkrete personalesager. Den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 2, 2. pkt., knytter sig derfor til sådanne sager. Omvendt er generelle personalesager af de ovenfor anførte grunde ikke omfattet af bestemmelsen og derfor som nævnt undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler.

Som anført i de citerede bemærkninger vil det dog kunne forekomme, at oplysninger vedrørende enkelte ansatte, som efter den foreslåede ordning ville kunne undtages fra aktindsigt, hvis de lå i konkrete personalesager, (også) ligger i generelle personalesager. Lovforslagets formål taler i sådanne tilfælde afgørende for, at det ikke er det formelle sagstilhørsforhold, men derimod oplysningernes karakter, der er afgørende for spørgsmålet om aktindsigt. Det er på den baggrund, at det i de citerede bemærkninger er anført, at der i så fald normalt vil kunne gives afslag på aktindsigt efter § 13, stk. 1, nr. 6. Efter Justitsministeriets opfattelse er der her ikke tale om noget »klart brud med offentlighedslovens formål«, men om en naturlig konsekvens af den foreslåede ordning vedrørende konkrete personalesager.

Det tilføjes, at det anførte svarer til, hvad der allerede gælder på andre lignende områder. Efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt., gælder loven f.eks. ikke for sager inden for strafferetsplejen. I det omfang oplysninger fra sådanne sager indgår i andre sager, der ikke er undtaget fra lovens anvendelsesområde, kan bestemmelsen ikke anvendes på begæringer om aktindsigt i sidstnævnte sager. I sådanne tilfælde er det imidlertid almindeligt antaget, at der efter omstændighederne kan gives afslag efter § 13, stk. 1, nr. 3 og 6, jf. nærmere John Vogter, Offentlighedsloven (1992), side 69, og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret (1994), side 269.

5. Spørgsmålet om konkretisering.

5.1. Notatets bemærkninger.

På side 14 ff. i notatet anføres bl.a. følgende

»Efter offentlighedslovens § 4, stk. 3, skal en begæring om aktindsigt »angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med«.

Ifølge betænkning 325/1963 om offentlighed i forvaltningen skal bestemmelsen »modvirke, at nogen ved henvendelse til en forvaltningsmyndighed mere på det uvisse søger at opspore dokumenter, som muligvis kan være af interesse for ham.« Ifølge forarbejderne til den gældende lov betyder bestemmelsen, »at der ikke kan forlanges adgang til at gennemgå en forvaltningsmyndigheds journalmateriale med henblik på herigennem at finde frem til sager, hvis dokumenter man kan have interesse i at blive bekendt med« (Folketingstidende 1985-86, Tillæg A, sp. 212).

Offentlighedslovens forarbejder tyder ikke på, at journaliseringsteknikken hos en myndighed skal have betydning for retten til aktindsigt, men det har den fået i praksis.

Advokat Bent Unmack Larsen har i et responsum af 19. marts 1996 gjort rede for, at offentlighedslovens krav om sagsidentifikation - rigtigt anvendt - rummer nøglen til løsning af det problem, som den offentlige diskussion om snagen i personalemapper har handlet om. Folketingets Retsudvalg anmodede justitsministeren om at kommentere Bent Unmack Larsens responsum.

Justitsministeriets svar på spørgsmålet (nr. 252/96-97) er optrykt som bilag til den aktuelle betænkning om aktindsigt i personalesager. Det er overraskende, at Justitsministeriet i sit svar lægger stor vægt på den administrative journaliseringspraksis. Justitsministeriet skriver, »at en begæring om aktindsigt i »personalesagen« vil derfor i journalteknisk forstand angå en enkelt sag. Det vil være nemt for myndigheden at finde sagen frem, og ansøgeren vil være bekendt med, at sagen findes. Udgangspunktet må derfor være, at konkretiseringskravet er opfyldt'.

Sagsbegrebet har to betydninger. En sag er for det første et abstrakt begreb, som betegner et anliggende, et problem eller lignende. Dette sagsbegreb, der både omfatter afgørelsessager og anden forvaltningsvirksomhed, er nemmest at kon- kretisere, for så vidt angår afgørelsessager. En ansøgning om orlov og afgørelse herom er een sag, lønforhold for en ansat er en anden sag, en tjenstlig påtale er en tredje sag, og en afskedigelse er en fjerde sag.

For det andet anvendes sagsbegrebet til at betegne en konkret, fysisk foreteelse, nemlig et kartonomslag med få eller mange dokumenter, f.eks. en personalemappe.

Den megen blæst, der har været i medierne om aktindsigt i »personalemapper«, tyder på, at sagsbegrebet ved personalesager typisk bliver opfattet som synonymt med journaliseringsenheden, og Justitsministeriet har som refereret støttet denne praksis.

Forarbejderne til offentlighedsloven støtter som nævnt ikke denne praksis, og meget taler for, at den bygger på en misforståelse. Det fremgår således udtrykkeligt af offentlighedslovens § 2, at sager om »ansættelse og forfremmelse« er særlige sagstyper. Oplysninger om disse sager findes typisk i personalemappen, og hvis alt i personalemappen skulle opfattes som een sag, måtte undtagelsen i § 2 formuleres på en anden måde (undtagelsen ville i så fald gælde for en del af en sag). I det aktuelle lovforslag tilføjes i § 2, stk. 2, at »det samme gælder for andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold«. Flertalsformen tyder på, at der er flere sager om den enkelte ansatte. En del personalesager er i øvrigt afgørelsessager, som er forholdsvis nemme at skelne fra hinanden, fordi der i hver sag skal træffes en afgørelse, f.eks. om ansættelse, løn, tjenstlig påtale, orlov m.v.

Myndigheden skal vejlede borgeren, der søger aktindsigt, med henblik på, at borgeren får adgang til indsigt i de sager/dokumenter, borgeren har interesse i.

Hvis journaliseringsformen bestemmer offentlighedslovens sagsbegreb, så får det næsten absurde konsekvenser. Borgere, der anmoder om aktindsigt, fordi de er interesserede i en bestemt sag vedrørende en ansat, vil få udleveret en masse oplysninger, som de ikke har den fjerneste interesse i. Og en myndighed kan føle sig nødsaget til at oprette flere personalemapper for den enkelte ansatte for at undgå udlevering af alle oplysninger.

Hvis journaliseringsformen tillægges generel betydning for aktindsigt, så kan myndigheden til enhver tid holde vigtige oplysninger skjult - endda lovligt - de skal blot journaliseres i en særlig mappe, som ingen finder på at spørge til.'

5.2. Justitsministeriets bemærkninger.

I Justitsministeriets besvarelse af 30. juni 1997 af spørgsmål nr. 252 fra Folketingets Retsudvalg (alm. del - bilag 773) anføres bl.a. følgende

»Offentlighedsloven indeholder ikke en definition af sagsbegrebet - heller ikke i relation til bestemmelsen i § 4, stk. 3. Nogen præcis definition af begrebet lader sig næppe heller opstille. Groft sagt kan udtrykket »en sag« siges at sigte til en flerhed af dokumenter og oplysninger, hvor der består en sådan samhørighed, at det er naturligt og hensigtsmæssigt at behandle de pågældende dokumenter og oplysninger som en afgrænset enhed. Administrativ praksis må tillægges en vis vejledende betydning for spørgsmålet om, hvorvidt en flerhed af dokumenter på denne måde udgør en enhed og dermed en enkelt sag, eller om der er tale om flere forskellige sager.

Det typiske er formentlig, at en forvaltningsmyndigheds journaliseringssystem er indrettet således, at alle eller de fleste oplysninger om den enkelte medarbejders personalemæssige forhold er samlet på een sag (»personalesagen«). En begæring om aktindsigt i »personalesagen« vil derfor i journalteknisk forstand angå en enkelt sag. Det vil være nemt for myndigheden at finde sagen frem, og ansøgeren vil være bekendt med, at sagen findes. Udgangspunktet må derfor være, at konkretiseringskravet i § 4, stk. 3, er opfyldt, smlg. pkt. 2-3 ovenfor.

Det kan ikke udelukkes, at der kan forekomme tilfælde, hvor en samling af dokumenter, der i journalteknisk henseende behandles som een sag, i realiteten omfatter en sådan ubestemt flerhed af emner og spørgsmål m.v., at en begæring om aktindsigt i sagen alligevel vil kunne afslås med hjemmel i § 4, stk. 3.

I de her omhandlede tilfælde, hvor »personalesagen« angår en enkelt person og alene indeholder oplysninger af en nærmere bestemt og afgrænset karakter (personalemæssige forhold), er der imidlertid efter Justitsministeriets opfattelse ikke i retskilderne grundlag for at fravige det anførte udgangspunkt. Det bemærkes i den forbindelse særligt, at det forhold, at ansøgeren eventuelt ikke på forhånd har nærmere kendskab til de forskellige oplysninger, der ligger i sagen (adresseoplysninger, løn, intern rokering, karriereforløb m.v.), ikke i sig selv kan føre til et andet resultat. Et formål med offentlighedsloven er netop at sætte offentligheden i stand til at gøre sig bekendt med hidtil ukendte oplysninger i forvaltningens dokumenter, jf. nærmere Betænkning 325/1963 om Offentlighed i Forvaltningen, side 42 ff.

På den baggrund er Justitsministeriet ikke enig i, at offentlighedslovens § 4, stk. 3, normalt vil kunne anvendes som hjemmel til at afslå begæringer om aktindsigt i navngivne medarbejderes personalesager.'

Det, som Justitsministeriet har anført, er således, at administrativ praksis vedrørende journalisering må tillægges »en vis vejledende betydning« ved vurderingen af, om en begæring om aktindsigt kan anses for tilstrækkeligt konkretiseret efter offentlighedslovens § 4, stk. 3. Justitsministeriet har forstået notatet således, at denne retsopfattelse bestrides.

Baggrunden for den nævnte opfattelse er, at en myndigheds journaliseringspraksis i almindelighed vil afspejle, hvilken indholdsmæssig samhørighed der er mellem myndighedens dokumenter. Det forhold, at en samling af dokumenter journalteknisk behandles som een sag, kan således normalt - som følge af hele journaliseringsordningens formål - tages som udtryk for, at myndigheden anser dokumenterne for at have en sådan indbyrdes samhørighed, at det er naturligt og hensigtsmæssigt at behandle dem som en afgrænset enhed.

Notatet kan give det indtryk, at Justitsministeriet står alene med den anførte retsopfattelse. Der kan derfor være grund til at nævne, at det også i Folketingets Ombudsmands praksis er antaget, at myndighedernes journaliseringspraksis har vejledende betydning ved fastlæggelsen af offentlighedslovens sagsbegreb, jf. f.eks. ombudsmandens beretning for 1991, side 47 ff. (særligt side 48 f.), vedrørende udtrykket »sager om lovgivning« i lovens § 2, stk. 2.

Samtidig er det i Justitsministeriets besvarelse udtrykkeligt anført, at der kan tænkes tilfælde, hvor en samling af dokumenter, der journalteknisk behandles som een sag, i realiteten omfatter en sådan ubestemt flerhed af emner og spørgsmål m.v., at en begæring om aktindsigt i sagen alligevel vil kunne afslås med hjemmel i offentlighedslovens § 4, stk. 3. For så vidt angår personalesager, er der imidlertid - af de grunde, der anføres i besvarelsen - efter Justitsministeriets opfattelse ikke grundlag for at komme til andet resultat, end at en begæring om aktindsigt i en bestemt offentligt ansats »personalesag« må anses for tilstrækkeligt konkretiseret efter § 4, stk. 3. Det modsatte resultat ville efter Justitsministeriets opfattelse heller ikke være foreneligt med de generelle synspunkter vedrørende konkretiseringskravet, som Folketingets Ombudsmand har givet udtryk for i beretningen for 1994, side 79 ff. (gengivet i Justitsministeriets besvarelse).

Det bemærkes endelig, at det efter Justitsministeriets opfattelse ikke er korrekt, når det i notatet (side 16) anføres, at Justitsministeriets opfattelse fører til, at myndighederne ved at journalisere oplysninger »i en særlig mappe, som ingen finder på at spørge til« kan holde vigtige oplysninger skjult. I tilfælde, hvor en begæring om aktindsigt i »personalesagen« - som følge af, at dokumenterne vedrørende den pågældende ansattes personalemæssige forhold journalteknisk er fordelt på en række forskellige sager - ikke måtte anses for tilstrækkeligt konkretiseret, vil det således påhvile myndigheden at vejlede den pågældende om, hvilke oplysninger der skal tilvejebringes for at opfylde konkretiseringskravet, jf. Justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven (1986), pkt. 17, og John Vogter, a.st., side 94. Begæres der herefter f.eks. aktindsigt i dokumenter om den pågældende ansattes »lønforhold«, »arbejdsopgaver« eller lignende, vil en sådan begæring ikke kunne afslås efter § 4, stk. 3, uanset på hvilken måde dokumenterne måtte være journaliseret.

Der kan i den forbindelse i øvrigt henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 6.

På den anførte baggrund kan Justitsministeriet fortsat henholde sig til de synspunkter, som der er givet udtryk for i besvarelsen af 30. juni 1997.

6. Et alternativt løsningsforslag.

6.1. Notatets forslag.

På side 17 f. i notatet anføres bl.a. følgende

»Hvis der ønskes en løsning, som kan imødekomme de mest udbredte klagepunkter fra offentligt ansatte uden at bryde med offentlighedslovens principper, kan følgende forslag anbefales

- Offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, justeres, således at oplysninger om private adresser, telefonnumre og civil stand, bliver omfattet af undtagelsen vedrørende private forhold.

- Det præciseres ved en tilføjelse til § 10 - et nyt pkt 6 - at retten til aktindsigt ikke omfatter referater af personaleudviklingssamtaler og personalebedømmelser, der sker som led i den almindelige medarbejder- og stillingsudvikling. Der kræves dertil en lille justering i § 4, stk. 2, for at undgå, at egen acces bliver begrænset.

- Det præciseres i bemærkningerne til lovforslaget, at kravet om sagsidentifikation har samme betydning ved anmodninger om aktindsigt i personalesager som ellers, og at journaliseringsformen er uden betydning for offentlighedslovens sagsbegreb.

Hvis disse forslag lægges til grund, løser man det problem, som lovforslaget tager sigte på at løse, men uden de problematiske virkninger, som knytter sig til dette. På den ene side forhindrer man, at aktindsigtsreglerne fremtidig kan misbruges til at chikanere offentligt ansatte, og på den anden side opretholder man det, som hele tiden har været offentlighedslovens grundprincip: Adgang for den enkelte, som direkte berøres, og for offentligheden til at se den offentlige forvaltnings papirer er kun begrænset, hvor dette tilsiges af tungtvejende grunde.«

6.2. Justitsministeriets bemærkninger

For så vidt angår det nævnte spørgsmål om journaliseringsformens betydning i forhold til offentlighedslovens konkretiseringskrav, henvises til pkt. 5 ovenfor. Som det fremgår heraf, er der ikke tale om, at Justitsministeriet på personalesagsområdet har tillagt myndighedernes journaliseringspraksis en anden betydning, end den også i andre sager må antages at have, jf. herved bl.a. den nævnte ombudsmandsudtalelse.

Om en række af de indvendinger, som anføres i notatet - og som det alternative løsningsforslag har til formål at tage højde for - henvises til pkt. 2-4 ovenfor.

I øvrigt bemærkes følgende om det alternative forslag

Forslaget vil indebære, at oplysninger om privatadresser, telefonnumre og civilstand samt referater af personaleudviklingssamtaler og personalebedømmelser er undtaget fra aktindsigt. Herudover vil der være ret til aktindsigt i personalesager efter samme regler som i dag.

Forslaget har således en mere begrænset rækkevidde end det foreliggende lovforslag. Forslaget imødekommer bl.a. ikke det behov for en vis begrænsning i retten til aktindsigt i disciplinærsager m.v., som en enig arbejdsgruppe har peget på, jf. betænkningen, side 69-71.

Det alternative forslag er heller ikke egnet til at skabe den samme klarhed med hensyn til, hvilke oplysninger der er undergivet aktindsigt i denne type sager, som en gennemførelse af det foreliggende forslag vil skabe.

Hertil kommer, at forslaget bl.a. vil indebære, at en række oplysninger i personalesager, der må anses for at være uden reel interesse for offentligheden, fortsat vil være omfattet af offentlighedsloven. Som eksempler kan nævnes ferieoversigter, kørselstilladelser, oplysninger om flyttegodtgørelse, beregninger af tjeneste- og jubilæumsanciennitet m.v. Det må antages, at det også er retten til aktindsigt i sådanne dokumenter - der normalt må anses for at være uden saglig interesse for offentligheden - som har medført den usikkerhed og utryghed blandt de offentligt ansatte, der er baggrunden for lovforslaget, jf. herved betænkningens kapitel 5 og arbejdsgruppens bemærkninger på side 63 i betænkningen.

Heroverfor står lovforslagets model, hvorefter de oplysninger i personalesager, som efter en enig arbejdsgruppes opfattelse kan være af reel interesse for offentligheden, og som samtidig kan offentliggøres uden væsentlige skadevirkninger for de ansatte eller for den pågældende ansættelsesmyndighed, fortsat vil være omfattet af offentlighedsloven, jf. nærmere betænkningen, side 68 f. Viser der sig senere at være et behov for, at også andre oplysninger i personalesager er omfattet af loven, vil den foreslåede bemyndigelsesbestemmelse i § 2, stk. 4, eventuelt kunne anvendes.

Lovforslagets formål er - under hensyn til den nævnte usikkerhed og utryghed blandt de offentligt ansatte - at yde de ansatte en effektiv beskyttelse, samtidig med at det sikres, at der i videst muligt omfang fortsat er ret til aktindsigt i dokumenter og oplysninger, som kan være af reel interesse for offentligheden. Justitsministeriet finder af de ovenfor anførte grunde, at dette formål varetages bedre og på en mere klar måde af den ordning, som lovforslaget indebærer, end af den ordning, som foreslås i notatet.

Bilag 3

Ad L 76

Spørgsmål nr. 29

Der ønskes en redegørelse for, hvad bemyndigelsesbestemmelsen kan bruges til med eksempler.

Svar

Efter den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 4, kan justitsministeren bestemme, at offentlighedsloven i konkrete personalesager tillige skal gælde for andre oplysninger end dem, der er nævnt i stk. 3.

I bemærkningerne til bestemmelsen anføres bl.a. følgende

»Det kan vise sig, at der er andre oplysninger i konkrete personalesager end dem, der er nævnt i stk. 3, som bør være undergivet aktindsigt.

På den baggrund foreslås det, at justitsministeren ved bekendtgørelse kan udvide anvendelsesområdet for bestemmelsen i stk. 3. Det forudsættes, at der er tale om oplysninger, som efter deres karakter kan have reel interesse for offentligheden, og at hensynet til de ansatte og til myndighedens personalemæssige interesser ikke i væsentlig grad taler imod, at oplysningerne undergives aktindsigt.

Bestemmelsen indeholder ikke hjemmel til at fastsætte, at oplysninger, som der er taget stilling til ovenfor, skal være omfattet af loven. Det kan f.eks. ikke bestemmes, at oplysninger om disciplinære reaktioner over for ansatte i underordnede stillinger eller oplysninger om de nærmere omstændigheder i forbindelse med tildeling af tillæg m.v. skal være omfattet af loven. Bestemmelsen tager i stedet sigte på oplysninger, som det senere måtte vise sig, at man ikke har været tilstrækkeligt opmærksom på ved udarbejdelsen af arbejdsgruppens betænkning og det foreliggende lovforslag.«

Som følge af det anførte er det ikke på nuværende tidspunkt muligt at give konkrete eksempler på oplysninger i personalesager, der i medfør af bestemmelsen vil kunne inddrages under offentlighedslovens anvendelsesområde.

Det kan imidlertid mere generelt anføres, at bemyndigelsesbestemmelsen har et meget snævert anvendelsesområde. Der henvises herom nærmere til besvarelsen af spørgsmål nr. 2 og 5.

En oversigt over, hvilke dokumenter m.v. der typisk ligger i personalesager, findes i betænkningens kapitel 4, pkt. 1.

Spørgsmål nr. 30

Hvad er den juridiske begrundelse for, at Justitsministeriet ikke vælger at anvende professor Claus Haagen Jensens m.fl. anbefaling om at fastholde den hidtidige hovedregel i offentlighedsloven?

Svar

Spørgsmålet om, hvorvidt lovforslagets model eller den model, som Claus Haagen Jensen og Oluf Jørgensen foreslår, skal vælges til at gennemføre en begrænsning i retten til aktindsigt i personalesager, er et spørgsmål om, hvilken nærmere retstilstand der ønskes indført. Spørgsmålet er således ikke af juridisk, men af retspolitisk karakter.

Der henvises i øvrigt til besvarelsen af spørgsmål nr. 25, pkt. 6.

Spørgsmål nr. 32

Ministeren bedes oplyse, om de foreslåede regler vedrørende aktindsigt i personalesager medfører ændringer i, hvad der må opfattes som private eller fortrolige oplysninger i henhold til forvaltningsloven.

Svar

1. Dansk rets almindelige bestemmelse om tavshedspligt findes i straffelovens § 152

»§ 152. Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab, straffes med bøde, hæfte eller fængsel indtil 6 måneder.

Stk. 2. Straffen kan stige til fængsel indtil 2 år, hvis forholdet er begået med forsæt til at skaffe sig eller andre uberettiget vinding eller der i øvrigt foreligger særligt skærpende omstændigheder.

Stk. 3 . En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser.«

Spørgsmålet om, hvilke oplysninger der må anses for fortrolige, er nu nærmere reguleret i forvaltningslovens § 27, jf. om bestemmelsen bl.a. John Vogter, Forvaltningsloven (2. udg., 1992), side 311 ff., og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret (1994), side 137 f.

Oplysninger, som er undergivet almindelig aktindsigt efter offentlighedsloven, kan normalt ikke anses for fortrolige, jf. John Vogter, a.st., side 322 og 327, og Vagn Greve m.fl., Kommenteret Straffelov, Speciel Del (6. udg., 1997), side 98.

2. Oplysninger i personalesager, som efter den gældende offentlighedslov er undergivet aktindsigt, men som nu foreslås undtaget fra lovens anvendelsesområde, kan ikke i dag anses for fortrolige, jf. ovenfor pkt. 1 om forholdet mellem offentlighed og tavshedspligt.

Lovforslaget indebærer ingen ændring af reglerne om tavshedspligt.

Hertil kommer, at det i lovforslaget og betænkningen er anført, at der efter princippet om meroffentlighed også fremover - efter en konkret afvejning - vil kunne gives aktindsigt i de nævnte oplysninger. Det gælder særligt i forhold til medierne, jf. nærmere lovforslaget, side 8, og betænkningen, side 72.

Det er her forudsat, at oplysningerne heller ikke efter en gennemførelse af lovforslaget vil være fortrolige. Det skyldes, at der ikke kan gives meroffentlighed i strid med reglerne om tavshedspligt, jf. herved offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., og at det i almindelighed vil være et brud på tavshedspligten at videregive fortrolige oplysninger til f.eks. medierne, jf. Vagn Greve m.fl., a.st.

3. På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at en vedtagelse af lovforslaget ikke indebærer nogen ændring i, hvilke oplysninger i personalesager der må anses for fortrolige. Selve det forhold, at de pågældende oplysninger undtages fra retten til aktindsigt, medfører således ikke, at de bliver fortrolige og dermed undergivet tavshedspligt.

Spørgsmål nr. 33

Ministeren bedes oplyse, om den foreslåede ændring af offentlighedsloven medfører nogen ændring i de bestemmelser, der kan være fastsat eller aftalt om høring, f.eks. i forbindelse med afsked og f.eks. i tjenestemandsloven?

Svar

Efter tjenestemandslovens § 22, stk. 1, skal der, hvis det må antages, at en disciplinærsag slutter med overførelse til andet arbejdssted eller til anden stilling inden eller uden for ansættelsesområdet, degradation eller afsked, gives vedkommende centralorganisation meddelelse om sagens stilling, således at organisationen kan afgive en udtalelse, inden sagen afgøres.

Lovforslaget indebærer ingen ændringer i denne eller eventuelle andre lignende bestemmelser i lovgivningen.

Lovforslaget vil efter Justitsministeriets opfattelse heller ikke indebære ændringer i myndighedernes mulighed for at opfylde aftale- eller overenskomstbestemte høringspligter i forbindelse med sager om afskedigelse m.v. Der henvises i den forbindelse til besvarelsen ovenfor af spørgsmål nr. 32, hvorefter en vedtagelse af lovforslaget ikke kan antages at indebære nogen ændring af myndighedernes tavshedspligt i personalesager. Der vil således være den samme adgang som i dag til at videregive oplysninger fra sådanne sager til personaleorganisationer m.v.

Spørgsmål nr. 34

Ministeren bedes oplyse, hvilken status følgende personalemæssige oplysninger vil have i fremtiden: ansættelsesgrundlag (overenskomst eller lignende), ansættelsesbrev, afskedigelsesårsag, ferieoversigt, for sent fremmøde, disciplinære foranstaltninger, at den pågældende er gerådet i samarbejdsvanskeligheder (ombudsmandens udtryk).

Svar

For så vidt angår ansættelsesbreve og oplysninger om ansættelsesgrundlag bemærkes, at offentlighedslovens regler om aktindsigt efter § 2, stk. 1, 2. pkt., ikke gælder for sager om ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste, jf. nærmere betænkningen, side 15 ff., og John Vogter, Offentlighedsloven (1992), side 71 ff. Lovforslaget indebærer ingen ændring på dette punkt.

I det omfang de nævnte dokumenter m.v. - som det typisk vil være tilfældet - indgår i en ansættelses- eller forfremmelsessag, vil de derfor også fremover være undtaget fra offentlighedsloven efter den anførte bestemmelse. Indgår de tillige i andre konkrete personalesager, vil de efter den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 2, 2. pkt., være undtaget fra loven, medmindre de indeholder oplysninger som nævnt i stk. 3, 1. pkt.

For så vidt angår oplysninger i konkrete personalesager om afskedigelsesårsag, for sent fremmøde, disciplinære foranstaltninger og samarbejdsvanskeligheder bemærkes, at disse oplysninger kun vil være omfattet af offentlighedsloven i det omfang, det følger af den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 3, 2. og 3. pkt., vedrørende oplysninger om disciplinære reaktioner.

Er betingelserne i denne bestemmelse ikke opfyldt - f.eks. fordi de pågældende samarbejdsvanskeligheder alene har givet anledning til diskretionære reaktioner, eller fordi den disciplinære foranstaltning ikke vedrører en ansat i en chefstilling - vil oplysningerne således ikke være omfattet af loven og derfor ikke undergivet aktindsigt. Om bestemmelsens nærmere indhold henvises i øvrigt til lovforslaget, side 7 ff.

For så vidt angår ferieoversigter i konkrete personalesager, følger det af den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 1, 2. pkt., sammenholdt med stk. 3, 1. pkt., at sådanne oversigter ikke vil være omfattet af offentlighedsloven.

Bilag 4

Ad L 33

Spørgsmål nr. 2

Hvad er forskellen på begrebet »sag« i svaret på spørgsmål 6 til L 76 og den afvisning af dette begreb, således som det kom frem i kommentaren til advokat Bent Unmack Larsens opdeling af en »personalemappe« i en lang række enkeltsager, som hver for sig krævede en eller anden form for identifikation, før aktindsigt skulle gives?

Svar

1. Indledningsvis bemærkes, at Justitsministeriet ikke i kommentaren til advokat Bent Unmack Larsens synspunkter har »afvist« sagsbegrebet. Diskussionen har derimod drejet sig om, hvordan begrebet som anvendt i offentlighedslovens § 4, stk. 3, nærmere skal afgrænses, når talen er om personalesager.

Justitsministeriets besvarelse af 30. juni 1997 af spørgsmål nr. 252 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del - bilag 773) vedrørende de synspunkter, som Bent Unmack Larsen har givet udtryk for, angår de typiske tilfælde, hvor alle eller de fleste oplysninger om den pågældende medarbejder journalmæssigt er samlet på een sag (»personalesagen«).

Det spørgsmål, der behandles i besvarelsen, er, om en begæring om aktindsigt i en bestemt ansats »personalesag« i sådanne tilfælde kan antages at opfylde konkretiseringskravet i offentlighedslovens § 4, stk. 3. Dette spørgsmål må efter Justitsministeriets opfattelse besvares bekræftende, jf. herved også pkt. 5 i besvarelsen af 20. januar 1998 af spørgsmål nr. 25 fra Folketingets Retsudvalg (L 76 - bilag 9).

I modsætning hertil angår 3. og 4. afsnit i besvarelsen af det nævnte spørgsmål nr. 6 tilfælde, hvor der ikke søges aktindsigt i »personalesagen«, men i bestemte, specificerede oplysninger om den pågældende ansatte, og hvor disse oplysninger ikke nødvendigvis ligger på den »almindelige« personalesag, men f.eks. på en eller flere journalmæssigt særskilte sager. Det anføres i besvarelsen, at der også i sådanne tilfælde er ret til aktindsigt i de pågældende oplysninger i det omfang, det følger af de foreslåede bestemmelser.

2. Justitsministeriet finder i øvrigt anledning til mere generelt om sagsbegrebets betydning på dette område at bemærke følgende

Det spørgsmål, som Justitsministeriet og bl.a. advokat Bent Unmack Larsen har været uenige om, er, hvorvidt en begæring om aktindsigt i en »personalesag« i de typiske tilfælde, hvor alle eller de fleste oplysninger om den pågældende medarbejder journalmæssigt er samlet på een sag (»personalesagen«), kan anses for tilstrækkeligt konkretiseret, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 3.

Der kan være grund til at fremhæve, at selv om man lagde Bent Unmack Larsens retsopfattelse til grund, ville det ikke - som Unmack Larsen synes at antage i sit responsum af 19. marts 1996 - »løse problemet« i den forstand, at myndighederne herefter blot kunne meddele endeligt afslag på aktindsigt med hjemmel i den nævnte bestemmelse.

Det skyldes, at det som led i den almindelige vejledningspligt efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, påhviler myndighederne at vejlede den, der søger aktindsigt, om, hvilke oplysninger der skal tilvejebringes for, at konkretiseringskravet kan anses for opfyldt, jf. også pkt. 17 i Justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven (1986). I overensstemmelse hermed anfører Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. i Forvaltningsret (1994), side 266, at den almindelige vejledningspligt må forpligte myndighederne til at hjælpe en ansøger med at angive en aktindsigtsbegæring tilstrækkeligt præcist.

I givet fald måtte myndighederne derfor yde den, der søger aktindsigt i en personalesag, den vejledning, som er nødvendig for, at begæringen herefter ville kunne angives så præcist, at konkretiseringskravet måtte anses for opfyldt.

Hertil kommer, at offentlighedslovens § 4, stk. 3, ikke vil kunne anvendes som hjemmel for at nægte aktindsigt i tilfælde, hvor en begæring - også efter den af Unmack Larsen anlagte forståelse - fra først af eller efter behørig vejledning opfylder konkretiseringskravet. Afslag på en specifik begæring om aktindsigt i f.eks. oplysninger om en bestemt offentligt ansats privatadresse vil således forudsætte, at offentlighedsloven indeholder en materiel undtagelsesbestemmelse, der giver hjemmel for et sådant afslag.

Det kan derfor sammenfattende anføres, at spørgsmålet om, hvilken af de nævnte retsopfattelser vedrørende § 4, stk. 3, der er den korrekte, ikke er afgørende for, hvorvidt en begæring om aktindsigt i personaleoplysninger kan afslås, men mere for, hvilken fremgangsmåde der skal følges af myndighederne ved modtagelsen af en sådan begæring. Det følger bl.a. heraf, at en reel begrænsning i offentlighedens adgang til aktindsigt i personalesager ikke ville kunne opnås ved at lægge Bent Unmack Larsens retsopfattelse til grund, men alene ved en materiel ændring af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser.

Spørgsmål nr. 5

Har ministeren overvejet i stedet for den omstændelige vej med at ændre på offentlighedslovens systematik at søge hjemmel til at fastsætte regler for, hvad der må opbevares i en personalesag samt hvor længe?

Svar

Justitsministeriet forstår den ordning, der skitseres i spørgsmålet, således, at de dokumenter m.v., der ikke må opbevares i »personalesagen«, i stedet skal opbevares i andre sager i myndigheden. Justitsministeriet går således ud fra, at det ikke er tanken, at de pågældende dokumenter m.v. slet ikke må opbevares hos myndigheden og derfor f.eks. i givet fald ville skulle kasseres straks efter udarbejdelsen/modtagelsen.

Efter Justitsministeriets opfattelse ville en sådan regulering af, i hvilke sager hos myndigheden de forskellige personalemæssige oplysninger m.v. skal opbevares, ikke være egnet til at opnå den tilsigtede begrænsning i adgangen til aktindsigt i oplysninger om personalemæssige forhold.

I tilfælde, hvor der ikke søges aktindsigt i »personalesagen«, men i bestemte, specificerede oplysninger vedrørende den pågældende ansatte, ville begæringen således skulle imødekommes i overensstemmelse med offentlighedslovens almindelige regler, uanset i hvilke sager hos myndigheden oplysningerne måtte ligge.

I det omfang en begæring om aktindsigt i »personalesagen« under de anførte omstændigheder ikke måtte anses for tilstrækkeligt konkretiseret, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 3, ville det påhvile myndighederne at yde den, der søger aktindsigt, den vejledning, som er nødvendig for, at begæringen herefter ville kunne angives så præcist, at konkretiseringskravet måtte anses for opfyldt.

Der kan i den forbindelse henvises til pkt. 5.2 i.f. i Justitsministeriets besvarelse af 20. januar 1998 af spørgsmål nr. 25 fra Folketingets Retsudvalg (L 76 - bilag 9) samt til pkt. 2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 2 ovenfor.

Den i spørgsmålet skitserede ordning ville derfor ikke kunne stå alene, men måtte i givet fald suppleres med materielle aktindsigtsbestemmelser, dvs. bestemmelser om, hvilke personaleoplysninger - i eller uden for personalesagen - der kan undtages fra aktindsigt.

På den anførte baggrund finder Justitsministeriet ikke, at en ordning af den skitserede karakter - der i øvrigt næppe kunne anses for mindre omstændelig end den foreslåede ordning - bør gennemføres.

Spørgsmål nr. 8

Under henvisning til vedlagte sag fra Folketingets Ombudsmand, jf. beretningen for 1991, side 47 ff., bedes ministeren vurdere, om ombudsmandens udtalelse entydigt støtter Justitsministeriets udlægning af sagsbegrebet i forbindelse med personalesager.

Svar

1. Justitsministeriet har forstået spørgsmålet således, at der sigtes til det, der er anført under pkt. 5 i Justitsministeriets besvarelse af 20. januar 1998 af spørgsmål nr. 25 fra Folketingets Retsudvalg (L 76 - bilag 9) vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt en begæring om aktindsigt i en bestemt offentligt ansats »personalesag« kan antages at opfylde konkretiseringskravet i offentlighedslovens § 4, stk. 3.

I den nævnte besvarelse anføres - efter en gengivelse af Justitsministeriets besvarelse af 30. juni 1997 af spørgsmål nr. 252 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del - bilag 773) - bl.a. følgende

»Det, som Justitsministeriet har anført, er således, at administrativ praksis vedrørende journalisering må tillægges »en vis vejledende betydning« ved vurderingen af, om en begæring om aktindsigt kan anses for tilstrækkeligt konkretiseret efter offentlighedslovens § 4, stk. 3. Justitsministeriet har forstået notatet (Claus Haagen Jensens og Oluf Jørgensens notat af 26. november 1997) således, at denne retsopfattelse bestrides.

Baggrunden for den nævnte opfattelse er, at en myndigheds journaliseringspraksis i almindelighed vil afspejle, hvilken indholdsmæssig samhørighed der er mellem myndighedens dokumenter. Det forhold, at en samling af dokumenter journalteknisk behandles som een sag, kan således normalt - som følge af hele journaliseringsordningens formål - tages som udtryk for, at myndigheden anser dokumenterne for at have en sådan indbyrdes samhørighed, at det er naturligt og hensigtsmæssigt at behandle dem som en afgrænset enhed.

Notatet kan give det indtryk, at Justitsministeriet står alene med den anførte retsopfattelse. Der kan derfor være grund til at nævne, at det også i Folketingets Ombudsmands praksis er antaget, at myndighedernes journaliseringspraksis har vejledende betydning ved fastlæggelsen af offentlighedslovens sagsbegreb, jf. f.eks. ombudsmandens beretning for 1991, side 47 ff. (særligt side 48 f.), vedrørende udtrykket »sager om lovgivning« i lovens § 2, stk. 2.'

2. Den udtalelse fra Folketingets Ombudsmand, som der henvises til i besvarelsen (og i det nu stillede spørgsmål), drejede sig om, hvorvidt Boligministeriets og Finansministeriets sager vedrørende en eventuel flytning af Danmarks Statistik til nye lokaler kunne anses for omfattet af udtrykket »sager om lovgivning, herunder bevillingslove« i offentlighedslovens § 2, stk. 2, og dermed undtaget fra lovens anvendelsesområde.

På side 48-49 anfører ombudsmanden bl.a. følgende generelle betragtninger om offentlighedslovens sagsbegreb

»Holdbarheden af det meddelte afslag på aktindsigt afhænger herefter af, om de omhandlede dokumenter vedrørende evt. flytning af Danmarks Statistik korrekt er henført under begrebet »sager om lovgivning, herunder bevillingslove«.

Offentlighedslovens sagsbegreb er ikke defineret i lovteksten og er heller ikke søgt præciseret i forarbejderne. Loven må således antages at henholde sig til almindelig sprogbrug og tilsvarende administrative traditioner. Det giver sjældent fortolkningsproblemer, når der begæres aktindsigt i sager i gængs forstand, dvs. konkrete afgørelsessager. Er der derimod tale om forvaltningens faktiske virksomhed, om mere omfattende enkeltdispositioner eller om forvaltningens generelt prægede virksomhed, er sagsbegrebet helt upræcist og i realiteten indholdsløst som selvstændigt kriterium for fastlæggelse af lovens anvendelsesområde.

Den journalmæssige og praktiske (sagsomslag mv.) behandling og opbevaring af dokumenterne er vejledende, men kan selvsagt ikke i sig selv være afgørende for, hvorvidt der skal gives aktindsigt.'

3. Det, som Justitsministeriet i den nævnte besvarelse har anvendt ombudsmandens udtalelse til, er at illustrere, at Justitsministeriet ikke står alene med den opfattelse, at myndighedernes journaliseringspraksis har en vis vejledende betydning ved fastlæggelsen af offentlighedslovens sagsbegreb i konkrete tilfælde.

Samtidig er det klart, at journaliseringspraksis ikke kan være afgørende . F.eks. kan en offentlig myndighed selvsagt ikke bringe sager, der ikke vedrører lovgivning, ind under undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, ved at journalisere sagsakterne på en lovgivningssag.

På den baggrund er der efter Justitsministeriets opfattelse ikke nogen modstrid mellem det, der er anført i den nævnte besvarelse, og det, der er anført i ombudsmandens udtalelse. Det er tværtimod begge steder (i relation til forskellige bestemmelser i offentlighedsloven - henholdsvis § 4, stk. 3, og § 2, stk. 2) kommet til udtryk, at myndighedernes journaltekniske behandling har vejledende - men ikke i sig selv afgørende - betydning for fastlæggelsen af lovens sagsbegreb.

Det tilføjes, at den foreslåede lovændring ikke berører fastlæggelsen af lovens sagsbegreb. Om begæringer om aktindsigt i personalesager m.v. kan anses for tilstrækkeligt konkretiserede, vil således også efter en gennemførelse af lovforslaget skulle afgøres efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 3. Der henvises i den forbindelse til pkt. 2 i besvarelsen af spørgsmål nr. 2 ovenfor.

Spørgsmål nr. 9

Udvalget anmoder om teknisk bistand til udformning af ændringsforslag, der sikrer, at offentligt ansatte automatisk bliver orienteret om, hvem der har søgt aktindsigt i deres personalemapper, og om, hvilke oplysninger der er blevet videregivet.

Svar

Et ændringsforslag som det nævnte kunne udformes således

»Til § 1

1) Efter nr. 1 indsættes som nyt nummer

01. I § 16 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke

»Stk. 3. Fremsættes der begæring om aktindsigt i sager som nævnt i § 2, stk. 2, 2. pkt., underretter myndigheden snarest den ansatte herom med angivelse af, hvem der har fremsat begæringen. Når der er truffet afgørelse om aktindsigt, underretter myndigheden den ansatte om, hvilke oplysninger i sagen der er udleveret.

Stk. 3 bliver herefter stk. 4.«

Til det anførte skal Justitsministeriet bemærke, at det i arbejdsgruppen nøje blev overvejet, om en sådan bestemmelse burde indsættes. En enig arbejdsgruppe fandt, at der ikke var grundlag herfor, jf. nærmere betænkningen, side 71 f. Justitsministeriet er enig i dette synspunkt, jf. lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 5.

Hertil kommer, at det i lovforslagets bemærkninger til den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 3, udtrykkeligt er anført, at det forudsættes, at de pågældende medarbejdere under alle omstændigheder orienteres m.v. i overensstemmelse med principperne om god forvaltningsskik.

På den baggrund kan Justitsministeriet ikke tilslutte sig et sådant ændringsforslag.

Bilag 5

Henvendelse af 21. marts 1997 fra advokat Bent Unmack Larsen. Folketinget 1996-97, Retsudvalget, alm. del - bilag 678

Den 21. marts 1997

Folketingets retsudvalg

Folketinget

Christiansborg

København K.

Den offentlige diskussion i disse dage om aktindsigt i personalesager har foreløbig haft det positive resultat, at bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, som i mange år har sovet Tornerose-søvn, er blevet pustet i live igen.

Man kan altså - også i disse sager - nægte aktindsigt ud fra en interesseafvejning.

Det er derimod forstemmende, at Justitsministeriet i sine svar til Udvalget helt synes at have glemt bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 3, som i virkeligheden rummer nøglen til løsning af det problem, som den offentlige diskussion drejer sig om, nemlig snagen i personalesager i håb om derved at finde noget på den pågældende.

Jeg fremsender derfor hermed til udvalgets orientering i anonymiseret form kopi af et af mig tidligere afgivet responsum om spørgsmålet om aktindsigt i personalesager. Pointen i denne sammenhæng er navnlig, at en begæring om aktindsigt i en navngivet ansats »personalesag« ikke opfylder kravene i henhold til offentlighedslovens § 4, stk. 1, jf. stk. 3, til indholdet af en begæring om aktindsigt og derfor kan/skal afvises under henvisning hertil.

Hvis man tager konsekvensen heraf og samtidig holder bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, i live, vil de problemer, som diskussionen drejer sig om, efter min opfattelse kunne løses uden lovændringer.

Med venlig hilsen

Bent Unmack Larsen

Den 19. marts 1998

DANSK SYGEPLEJERÅD

Vimmelskaftet 38

Postboks 1084,

1008 København K.

FORENINGEN AF SPECIALLÆGER

Domus Medica

Trondhjemsgade 9

2100 København Ø.

Vedr.: Begæring om aktindsigt i forskellige personalesager fremsat af X overfor X

Foreningen af Speciallæger og Dansk Sygeplejeråd har i anledning af ovennævnte begæring om aktindsigt anmodet mig om en redegørelse vedrørende spørgsmålet om tredjemands adgang til aktindsigt i personalesager og om bistand i forhold til X på de berørte medlemmers vegne vedrørende den aktuelt foreliggende begæring om aktindsigt.

Jeg skal i den anledning fremkomme med følgende bemærkninger

1. Begæringen om aktindsigt er udformet som en anmodning om tilsendelse af kopi af nedennævnte 3 ansattes »personalesag fra X«. I det ene tilfælde går anmodningen ud på at personalesagens akter ønskes fremsendt til Sundhedsministeriet/Sundhedsstyrelsen til brug i forbindelse med en i Sundhedsstyrelsen ifølge anmodningen verserende tilsynssag mod X, i hvilken der angives at være meddelt aktindsigt.

Anmodningen om aktindsigt er for de pågældende 3 ansatte udformet således

1.1. »...... X's personalesag fra X ...... Heri indkluderes X's personalesag fra forflyttelsen fra X med de notater der er på denne sag fra daværende X m.v.«

1.2. »...... X's personalesag......bilagt overflytningssagen fra X fra nogle år tilbage, hvor...... afdelingen blev lukket af disciplinære årsager.«

1.3. »X's personalesag ...... bilagt overflytningssagen fra X fra nogle år tilbage, hvor ...... afdelingen blev lukket af disciplinære årsager.«

2. De pågældende 3 ansattes personalesager indeholder udover enkelte interne notater og forskellige meddelelser om rent tjenstlige forhold, aflønning m.v., som til dels vedrører ansættelse på andre kommunale hospitaler, følgende dokumenter, med hensyn til hvilke spørgsmål om imødekommelse af begæringen om aktindsigt kræver en særskilt stillingtagen

2.1. X

Personalesagen indeholder, så vidt ses, ikke dokumenter vedrørende den af X omtalte »forflyttelse ...... med ...... notater fra daværende X« eller i øvrigt dokumenter, hvis udlevering vil kunne stride mod hans interesser.

2.2. X

- Dokumenter vedrørende en ham i 1983 ifølge X med urette tildelt »næse«.

Derimod indeholder personalesagen, så vidt ses, ikke dokumenter vedrørende den af X omtalte »overflytningssag«.

2.3. X

- Dokumenter vedrørende en af X udvist skødesløshed ved opbevaring af X fra 1981, som tjenstligt er påtalt overfor hende.

- Dokumenter vedrørende den i 1983 indledte og i 1985 afsluttede, af X, gennemførte disciplinære undersøgelse mod X og X, i anledning af 2 tjenesteforseelser (den ene X).

Derimod indeholder personalesagen, så vidt ses, ikke dokumenter vedrørende den af X omtalte »overflytningssag«.

3. For så vidt angår spørgsmålet om udlevering af oplysningerne fra X's personalesag, har advokat X i et brev af X til direktør X, givet udtryk for den opfattelse, at der efter hans vurdering på det foreliggende grundlag hverken efter offentlighedsloven eller andre lovbestemmelser er noget til hinder for en udlevering af oplysningerne fra X's personalesag fra 1985. Der henvises hermed til de i peronalesagen foreliggende oplysninger om den i 1985 afsluttede disciplinære undersøgelse i henhold til tjenestemandsregulativets regler, som resulterede i meddelelse af en irettesættelse til X.

I det omtalte responsum omtales som grundlag for denne vurdering alene undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, sammenholdt med lovens hovedregel om ret til aktindsigt i § 4.

Herudover beskæftiger X sig i sit responsum med spørgsmålet om, hvorvidt reglen i statstjenestemandslovens § 21, stk. 8-9, som på statstjenestemandsområdet af ham antages at måtte medføre, at oplysninger fremkommet under en disciplinær undersøgelse kan undtages fra aktindsigt, finder tilsvarende anvendelse på det kommunale tjenestemandsområde. Dette spørgsmål mener X må besvares benægtende. Det omtales i denne forbindelse af ham, at denne opfattelse deles af Kommunernes Landsforening, med hvem han telefonisk har drøftet spørgsmålet.

Derimod omtaler X i sit responsum hverken spørgsmålet, om en »personalesag« kan anses som en sag i offentlighedslovens forstand, eller spørgsmålet om undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, og/eller den tilsvarende bestemmelse i forvaltningslovens § 15, om undtagelse af oplysninger fra aktindsigt i forhold til parten i en forvaltningssag er til hinder for imødekommelsen af begæringen om aktindsigt.

4. I henhold til offentlighedslovens § 5, stk. 1 omfatter retten til aktindsigt alle dokumenter, »der vedrører sagen« og journaltilførsler m.v. »vedrørende den pågældende sags dokumenter«.

Denne angivelse i § 5 skal ses i sammenhæng med lovens § 4, stk. 1, hvorefter retten til aktindsigt omfatter »dokumenter, der er indgået til og oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.«

I Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, s. 266 anføres det som kommentar til § 4, stk. 1, jf. § 4, stk. 3, hvorefter anmodningen om aktindsigt »skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med«

»Ansøgere er således ikke berettiget til at gå på »fishing expeditions« i myndighedernes arkiver eller journalister. På den anden side kan der heller ikke stilles krav om, at ansøgerne kender journal nr. eller dato på de dokumenter, der anmodes om. Det må være tilstrækkeligt til at opfylde identifikationskravet, at begæringen indeholder de oplysninger, der efter indretningen af myndighedens journaler og registre er nødvendige for, at myndigheden kan finde frem til sagen.'

Tilsvarende anføres det i Asbjørn Jensen m.fl., Offentlighedsloven, 1986, s. 76

»Det er i bestemmelsen præciseret, at en begæring om aktindsigt skal indeholde en angivelse enten af den sag eller af de dokumenter, den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. Grundbetingelsen er således, at den, der ønsker aktindsigt, må have kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed, jf. Carl Aage Nørregaard, Forvaltningsret, Sagsbehandling, 2. udgave ved Jens Garde, s. 153.

Dette krav medfører bl.a., at der ikke kan forlanges adgang til at gennemgå en forvaltningsmyndigheds registre, journalmateriale, regnskabsmateriale eller andet tilsvarende materiale af generel karakter med henblik på herigennem at finde frem til sager, hvis dokumenter man kan have interesse i at blive gjort bekendt med. Bestemmelsen i stk. 3 giver endvidere ikke adgang til at gennemse alle sager af en bestemt art eller alle sager, der er blevet journaliseret i en bestemt periode, jf.......

I øvrigt er det vanskeligt at præcisere, hvor specificeret angivelsen af en sag eller et dokument skal være. Det må anses for tilstrækkeligt, at begæringen indeholder de oplysninger, der efter indretningen af den pågældende myndigheds journaler, registre m.v. er nødvendige for, at man kan finde frem til sagen, jf. F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 587. Angivelse af en sags journalnummer er ikke nødvendig. Det er imidlertid heller ikke i alle tilfælde tilstrækkeligt, at der opgives et journalnummer, når omstændighederne viser, at ansøgeren reelt ikke er bekendt med den pågældende sags eksistens, men f.eks. blot gætter eller slutter sig frem til, at et sådant journalnummer må dække over en sag.«

Betydningen af det hermed omtalte krav som betingelse for adgang til aktindsigt er efter min opfattelse, at en begæring om adgang til aktindsigt i en navngiven ansats »personalesag« i almindelighed ikke kan imødekommes.

Der skyldes, at der med udtrykket »personalesag«, anvendt i denne forbindelse, ikke er henvist til en bestemt sag i offentlighedslovens forstand. Begrebet »personalesag«, som ofte også anvendes internt af offentlige myndigheder, refererer i virkeligheden ikke til en bestemt sag, men til en samlemappe og/eller et fælles journalnummer, hvori/-under alle sager vedrørende en bestemt ansat peson henlægges/journaliseres.

Der henvises således med dette udtryk, anvendt i en begæring om aktindsigt, ikke til en bestemt sag i forvaltningen, men til en række sager (sagen vedrørende den pågældende ansættelse, sager vedrørende senere ændringer i løn- og ansættelsesforhold, sager vedrørende tjenstlige undersøgelser, sager vedrørende disciplinær påtale, sager vedrørende advarsler i anledning af kritisable forhold uden karakter af tjenesteforseelse m.v.).

»Personalesagen« vil herudover kunne indeholde orienteringsbreve vedrørende den ansatte modtaget fra andre offentlige myndigheder, som ikke har dannet grundlag for sagsbehandling, og som derfor ikke hos vedkommende offentlige myndighed i offentlighedslovens forstand henhører til nogen sag, i hvilken der haves krav på aktindsigt i forhold til denne offentlige myndighed. Det vil eksempelvis for lægers og sygeplejerskers vedkommende kunne være kommuniceringsbreve fra Patientklagenævnet, der vedrører den ansatte.

En begæring om aktindsigt i en ansats »personalesag«, som ikke herudover indeholder nogen angivelse af, i hvilken sag aktindsigt begæres, vil derfor normalt kunne/skulle afvises under henvisning til offentlighedslovens § 4, stk. 3, med den begrundelse, at der ikke i begæringen er angivet, i hvilken sag aktindsigt begæres.

Som det fremgår af det ovenfor under punkt 2 anførte må dette føre til afvisning af den af X fremsatte begæring om aktindsigt i de 3 ansattes »personalesager«, bortset fra den af ham ved udtrykkelig omtale heraf konkretiserede sag »fra forflyttelsen fra X« for så vidt angår X, og »overflytningssagen fra X fra nogle år tilbage, hvor deres afdeling blev lukket af disciplinære årsager«, for så vidt angår X og X. For så vidt angår disse 3 konkret angivne sager findes der, som omtalt under punkt 2, så vidt ses, ingen dokumenter i de 3 personalesager. Hvis disse 3 sager eksisterer må dokumenterne vedrørende dem søges andre steder.

På grund af spørgsmålets principielle karakter vil jeg til trods for det, der ovenfor er anført om den ved offentlighedslovens § 4 fastsatte betingelse for aktindsigt, at begæringen om aktindsigt angår en konkret sag, nedenfor omtale spørgsmålet om 3. mands adgang til aktindsigt, og specielt den af X's fremsatte anmodning herom for de 3 ansatte ved X under den forudsætning, som altså kun på et enkelt punkt er opfyldt i det foreliggende tilfælde, at begæringen om aktindsigt præciserer hver enkelt af de af »personalesagen« omfattede sager i offentlighedslovens forstand.

5. Som omtalt i advokat X's responsum af 26. januar 1996 antages det i almindelighed, at der ikke i bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold, er hjemmel til generelt at anse oplysninger i personalesager vedrørende offentligt ansatte for undtaget fra aktindsigt.

Undtagelsesbestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 1, kan således også i personalesager, under forudsætning af fornøden konkretisering af hver enkelt sag, alene begrunde, at visse oplysninger om vedkommende ansattes private forhold undtages fra aktindsigt.

5.1. Offentlighedslovens § 12 er imidlertid i loven under overskriften »Undtagelse af oplysninger« placeret sammen med § 13, som har følgende ordlyd

»Stk. 1. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

1) statens sikkerhed eller rigets forsvar,

2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,

3) forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

4) gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed, eller

6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Stk. 2 . Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.«

Da det naturligt nok er almindeligt antaget, at retten til offentlig aktindsigt er mindre vidtgående end retten til aktindsigt for parten i en forvaltningssag, jf. Poul Andersen, Juristen, 1964, s. 439 ff, bør denne bestemmelse ses i sammenhæng med den tilsvarende bestemmelse om undtagelse af oplysninger i forvaltningslovens kapitel 4 om partens aktindsigt, som findes i lovens § 15, og som har følgende ordlyd

»Stk. 1. Retten til aktindsigt kan i øvrigt begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagen dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder

1) statens sikkerhed eller rigets forsvar,

2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,

3) forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

4) gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen, eller

5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed.

Stk. 2 . Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.«

Som det fremgår heraf, skal der ved behandlingen af begæringer om aktindsigt, hvad enten sådan begæring fremkommer fra parten i en forvaltningssag eller fra tredjemand, ske en afvejning af den interesse, som den, der begærer aktindsigt har i at få oplysninger i en sag, der behandles af forvaltningen, herunder en personalesag, overfor hensynet ikke blot til andre offentlige, men også til private interesser. Aktindsigt kan således kun gives, hvor hensynet til den, der ønsker aktindsigt, opvejer hensynet til den private eller offentlige interesse, som vil blive tilsidesat ved imødekommelse af begæringen.

I tilfælde hvor der er tale om begæring om aktindsigt i henhold til offentlighedsloven, det vil sige fra en person, som ikke er part i den pågældende sag, og hvor interesseafvejningen foretages af hensyn til beskyttelse af modstående private interesser, må det antages, at interesseafvejningen skal ske på samme måde og med tilsvarende resultater som ved begæring om aktindsigt inden for retsplejen ved domstolene.

Her er adgangen til aktindsigt i henhold til retsplejelovens § 41 betinget af, at den der ønsker udlevering af skriftlige oplysninger har en »retlig interesse« heri. Herved forstås, at den, der begærer aktindsigt har en oplyst anerkendelsesværdig interesse at få adgang til i de pågældende dokumenter.

I betragtning af, at de oplysninger, dokumenterne indeholder, indenfor retsplejen som følge af retsplejelovens offentlighed normalt tidligere har været omtalt i retsmøder, der var åbne for offentligheden, vil der endda under henvisning hertil kunne argumenteres for en mere snæver adgang til aktindsigt i henhold til offentlighedsloven, end i henhold til retsplejelovens § 41.

Det bør i denne forbindelse for forståelsens skyld understreges, at den ved offentlighedslovens § 13 og forvaltningslovens § 15 hjemlede undtagelse fra aktindsigt ikke, som det er tilfældet med hensyn til de ved offentlighedslovens § 12 hjemlede undtagelser, beror på arten af de oplysninger, der er tale om, men ligesom i henhold til retsplejelovens § 41 på den interesse, der for det offentlige eller for private knytter sig til, at der ikke gives aktindsigt.

5.2. Den ved offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, hjemlede undtagelse fra aktindsigt er i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, kun kort og stedmoderligt omtalt i en bemærkning på side 291, hvilket muligt kan være forklaringen på, at bestemmelsen er uomtalt i advokat X's responsum.

Det anføres i denne forvaltningsretlige fremstilling blot, at der er tale om en opsamlingsbestemmelse med »et snævert anvendelsesområde«, og der nævnes her alene tre eksempler til illustration af bestemmelsens anvendelse, alle vedrørende offentlige interesser, som ikke er omtalt under de forudgående bestemmelser i § 13, stk. 1.

I Asbjørn Jensen m.fl., Offentlighedsloven, 1986, side 174 ff, omtales bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, noget mere udførligt. Det nævnes her med henvisning til forarbejderne til en tilsvarende bestemmelse i offentlighedsloven af 1970, at bestemmelsen er forudsat kun at ville blive anvendt i tilfælde, »hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offenliges eller enkeltpersoners interesser er klart påkrævet«. Om praksis med hensyn til bestemmelsens anvendelse siges det, at bestemmelsen navnlig synes at være blevet benyttet til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der er anerkendt ved udformningen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige. Kommentaren beskæftiger sig i øvrigt så godt som udelukkende med bestemmelsens anvendelse til beskyttelse af offentlige interesser og omtaler som de eneste eksempler på beskyttelse af private interesser, at en vælger, der har deltaget i anmeldelse af et nyt folketingsparti, må have krav på, at hans deltagelse i anmeldelsen ikke kommer til offentlighedens kendskab, og at offentligheden i almindelighed må kunne afskæres fra at gøre sig bekendt med indholdet af skriftlige besvarelser af eksamensopgaver ved offentligt afholdte eksamener.

I John Vogter, Forvaltningsloven, 1992, omtales det i kommentarerne til denne lovs § 15, side 193 ff, bl.a., at hensynet til offentlige eller private interesser for at kunne begrunde indskrænkning i partens adgang til aktindsigt efter § 15 må være af en sådan styrke, at de i de konkrete tilfælde bedømmes som afgørende modhensyn, hvortil må kræves, at der er nærliggende fare for, at privates eller det offentliges interesser vil lide skade af væsentlig betydning, hvis begæringen om aktindsigt imødekommes.

Det fremhæves i tilslutning hertil, at det forhold, at oplysningen skønnes at være uden betydning for partens mulighed for at varetage sine interesser i forbindelse med sagens behandling, ikke i sig selv kan begrunde undtagelse fra adgangen til aktindsigt, hvis der ikke foreligger modstående hensyn af tilstrækkelig vægt. Hertil knyttes der dog med henvisning til Poul Andersen, Juristen 1964, side 448, en advarsel mod at tillægge de modstående hensyn for ringe vægt, og der peges i denne forbindelse på, at der ved overvejelserne om, hvorvidt der i medfør af § 15 bør gøres indskrænkning i en parts adgang til aktindsigt, også bør tages hensyn til, at der efter lovgivningen ikke i almindelighed er noget til hinder for, at parten offentliggør de oplysninger, han kommer i besiddelse af gennem aktindsigten.

I omtalen af, hvilke private interesser, der kan begrunde undtagelse fra en parts adgang til aktindsigt, anføres det bl.a., at oplysninger, der ikke ville kunne undtages efter bestemmelserne i offentlighedslovens § 12, aldrig vil kunne undtages efter forvaltningslovens § 15, stk. 1. Hvorvidt dette som en fortolkning af § 15 må anses for rigtigt, kan i sig selv diskuteres, jf. straks nedenfor, men det er i denne sammenhæng vigtigere, som ovenfor nævnt, at understrege, at adgangen til aktindsigt for en part i almindelighed antages at være videre end offentlighedens adgang til aktindsigt, hvorfor denne betragtning, som det i øvrigt direkte fremgår af offentlighedslovens § 13, ikke lader sig overføre til fortolkningen af denne bestemmelse.

I tilslutning hertil bemærkes, at det ved afgørelsen i UfR 1978.554 Ø, (fra forvaltningsloven af 1985) i strid med den lige omtalte opfattelse, som er kommet til udtryk i kommentaren, blev statueret, at navnene på nogle personer, der havde klaget til Monopoltilsynet over et firmas salgsprovision for udenlandske tidsskrifter, ikke var undergivet partsoffentlighed.

5.3. Som det fremgår af foranstående bemærkninger, beror afgørelsen af, om en begæring om aktindsigt i sager, der er omfattet af en ansats »personalesag«, under forudsætning af fornøden konkretisering af disse sager bør tages til følge, i henhold til offentlighedeslovens § 13, på, om der foreligger vægtige modhensyn til den ansatte, i hvis »personalesager« der er begæret aktindsigt, som kan begrunde, at aktindsigt nægtes som resultat af en interesseafvejning.

Afgørelse herom må træffes særskilt for hver enkelt oplysning eller kategori af oplysninger, som fremgår af de dokumenter, der foreligger i hver enkelt af de af »personalesagen« omfattede sager. Dette følger ikke blot af, at de i den enkelte personalesag foreliggende dokumenter vedrører en række enkeltsager, som blot af praktiske grunde er samlet i den enkelte personalesag, men også af, at afvejningen i henhold til offentlighedslovens § 13 må foretages som en konkret afvejning for hvert enkelt dokument, jf. herved den ovenfor omtalte kommentar til forvaltningsloven, side 193 ff.

Ved denne interesseafvejning må der på den ene side tages hensyn til det eventuelt opgivne eller antagelige formål med begæringen om aktindsigt.

Af de mig foreliggende papirer herom, hidrørende fra X, synes begæringen om aktindsigt i det foreliggende tilfælde at udspringe af interesse for de patienter, som har været underkastet X på X. X synes på denne baggrund ikke at have nogen særlig interesse i oplysninger fra personalesager, som er uden enhver sammenhæng med vedkommende ansattes eventuelle deltagelse i sådanne X

Det bemærkes i denne forbindelse, at det af et mig forelagt brev af X fra X til X vedrørende en af X fremsat begæring om aktindsigt i en personalesag på X fremgår, at det af X's politi overfor X i den pågældende sag er oplyst, at den pågældende ansatte ifølge politiets opfattelse var udsat for forfølgelse og chikane fra X's. side. Selvom der i det tilfælde forelå specielle omstændigheder, som ikke foreligger i den nu foreliggende sag, rejser dette i hvert fald det spørgsmål, om X i det nu foreliggende tilfælde kan have fremsat begæring om aktindsigt i de pågældende personalesager i håb om derved at kunne finde noget på de pågældende ansatte, som eventuelt af ham vil kunne anvendes i usagligt/chikanøst øjemed.

På den anden side skal der ved afgørelsen om aktindsigt tages hensyn til den åbenbare og selvfølgelige interesse, de pågældende ansatte har i, at uvedkommende ikke får kendskab til og eventuelt offentliggør eventuelle ufordelagtige oplysninger om dem som måtte fremgå af den enkelte ansattes personalesag. Dette må, hvis den, der begærer aktindsigt, ikke har oplyst nogen begrundelse for ønsket om aktindsigt, uden videre føre til, at aktindsigten i alle tilfælde nægtes, for så vidt angår sådanne ufordelagtige oplysninger.

Specielt hvad angår disciplinære undersøgelser og sanktioner mod vedkommende ansatte må de hensyn både til det offentlige og til vedkommende ansatte, som i lige grad gør sig gældende i statslige og kommunale ansættelsesforhold, og hvis berettigelse er anerkendt af lovgivningsmagten ved reglerne i statstjenestemandslovens § 21, stk. 8-9, desuden efter min opfattelse føre til i almindelighed at undtage oplysninger herom fra aktindsigt både på det statslige og det kommunale område - i begge tilfælde med hjemmel i offentlighedslovens § 13, idet tjenestemandslovens bestemmelse direkte alene angår offentliggørelse, som ikke sker i henhold til begæring om aktindsigt.

Det må desudsen helt bortset herfra tages med i betragtning som et hensyn, der i de her omtalte tilfælde taler mod imødekommelse af begæringer om aktindsigt, at der efter de principper, som gælder med hensyn til udstedelse af straffeattester, i henhold til de af Justitsministeriet herom fastsatte regler kan udstedes blank straffeattest, selv om den pågældende person er straffet, når straffen er af ældre dato. Dette synes på tilsvarende måde også i de tilfælde, hvor man undtagelsesvis kunne tænke sig begæringen om aktindsigt i disciplinærsager imødekommet på grund af en særlig anerkendelsesværdi interesse heri, at måtte begrunde en særlig tilbageholdenhed med at imødekomme begæringer om aktindsigt i sådanne sager, hvis de er af ældre dato.

Det skal i tilslutning hertil nævnes, at retspraksis i henhold til retsplejelovens § 41 viser, at domstolene udviser meget stor tilbageholdenhed med at imødekomme begæringer om aktindsigt i straffesager. Aktindsigt meddeles stort set kun i tilfælde, hvor begæring om aktindsigt fremkommer fra den ved forbrydelsen forurettede, og denne har brug for de ønskede oplysninger for at kunne gennemføre et erstatningskrav i anledning af forbrydelsen.

Aktindsigt med hensyn til dokumenter vedrørende disciplinære foranstaltninger bør derfor kun imødekommes, hvor meget tungtvejende hensyn til trods for den ansattes modstridende interesse kan begrunde det, og bør formentlig altid nægtes i tilfælde, hvor dokumenterne vedrører forhold længere tilbage i tid.

6. Sammenfattende må jeg således på baggrund af foranstående bemærkninger konkludere, at den af X fremsatte begæring om aktindsigt i de omtalte 3 personalesager ikke bør imødekommes.

Sådan som begæringen om aktindsigt er udformet af X vil afvisning af begæringen under henvisning til offentlighedslovens § 4, stk. 3, kunne ske med den hovedbegrundelse, at han ikke i sin begæring har givet (nærmere) oplysning om hvilken sag i forvaltningen han ønsker aktindsigt i.

For så vidt angår de af ham i begæringen omtalte sager vedrørende henholdsvis »forflyttelse« og »overflytning«, vil de i personalesagerne foreliggende breve om ændring af tjenestetid mellem X og X i henhold til begæringen uden videre kunne udleveres til ham, da de ikke indeholder oplysninger, som nødvendiggør en interesseafvejning i henhold til offentlighedslovens § 13.

Det bør formentlig yderligere undersøges, om der udenfor »personalesagen« eksisterer sager vedrørende »forflyttelse«/»overflytning«, med hensyn til hvilke det i henhold til begæringen skal overvejes, om der bør gives aktindsigt.

Hvis dette ikke er tilfældet, bør X i svaret til ham oplyses herom.

Hvis det derimod er tilfældet, og der i de pågældende sager er ufordelagtige oplysninger om nogen af de 3 ansatte, vil der efter høring af disse i overenstemmelse med de under punkt 5 omtalte principper skulle tages stilling til spørgsmålet om imødekommelse af begæringen på grundlag af en interesseafvejning. Denne afvejning vil, efter hvad der under punkt 5 er omtalt om X's formodede begrundelse for begæringen om aktindsigt, antagelig føre til, at aktindsigt må nægtes ham for så vidt angår de pågældende sager.

Begrundelsen herfor bør i så fald udformes således, at der ikke dermed gives oplysning om det, der netop skulle holdes skjult. Det vil eksempelvis kunne ske ved, at det blot i svaret til X angives, at adgangen til aktindsigt er begrænset i henhold til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Jeg håber med foranstående bemærkninger at have besvaret Foreningernes forespørgsel til mig, men er naturligvis villig til, hvis ønsket, at uddybe besvarelsen, skriftligt eller mundtligt.

Med venlig hilsen

Bent Unmack Larsen

Folketinget 1996-97, Retsudvalget, alm. del - bilag 1014

Spørgsmål

Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 21. marts 1997 fra advokat Bent Unmack Larsen vedrørende aktindsigt i personalesager, jf. alm. del - bilag 678.

Svar

1. I sin henvendelse til Folketingets Retsudvalg anfører advokat Bent Unmack Larsen, at Justitsministeriet »i sine svar til Udvalget helt synes at have glemt bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 3, som i virkeligheden rummer nøglen til løsning af det problem, som den offentlige diskussion drejer sig om, nemlig snagen i personalesager i håb om derved at finde noget på den pågældende.«

Efter den nævnte bestemmelse skal en begæring om aktindsigt angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med, jf. nærmere nedenfor pkt. 2.

Til støtte for sit synspunkt henviser Bent Unmack Larsen til et af ham udarbejdet responsum af 19. marts 1996. Heri hedder det bl.a. følgende (side 6 ff.)

»Betydningen af det hermed omtalte krav som betingelse for adgang til aktindsigt er efter min opfattelse, at en begæring om adgang til aktindsigt i en navngiven ansats »personalesag« i almindelighed ikke kan imødekommes.

Det skyldes, at der med udtrykket »personalesag«, anvendt i denne forbindelse, ikke er henvist til en bestemt sag i offentlighedslovens forstand. Begrebet »personalesag«, som ofte også anvendes internt af offentlige myndigheder, refererer i virkeligheden ikke til en bestemt sag, men til en samlemappe og/eller et fælles journalnummer, hvori/-under alle sager vedrørende en bestemt ansat person henlægges/journaliseres.

Der henvises således med dette udtryk, anvendt i en begæring om aktindsigt, ikke til en bestemt sag i forvaltningen, men til en række sager (sager vedrørende den pågældendes ansættelse, sager vedrørende senere ændringer i løn- og ansættelsesforhold, sager vedrørende tjenstlige undersøgelser, sager vedrørende disciplinær påtale, sager vedrørende advarsler i anledning af kritisable forhold uden karakter af tjenesteforseelse m.v.).

»Personalesagen« vil herudover kunne indeholde orienteringsbreve vedrørende den ansatte modtaget fra andre myndigheder, som ikke har dannet grundlag for sagsbehandling, og som derfor ikke hos vedkommende myndighed i offentlighedslovens forstand henhører til nogen sag, i hvilken der haves krav på aktindsigt i forhold til denne offentlige myndighed. Det vil eksempelvis for lægers og sygeplejerskers vedkommende kunne være kommuniceringsbreve fra Patientklagenævnet, der vedrører den ansatte.

En begæring om aktindsigt i en ansats »personalesag«, som ikke herudover indeholder nogen angivelse af, i hvilken sag aktindsigt begæres, vil derfor normalt kunne/skulle afvises under henvisning til offentlighedslovens § 4, stk. 3, med den begrundelse, at der ikke i begæringen er angivet, i hvilken sag aktindsigt begæres.'

2. Efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, kan enhver med de undtagelser, der er nævnt i lovens §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.

Bestemmelsens stk. 3 har følgende ordlyd

»Stk. 3. Begæring efter stk. 1 og 2 skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.«

Den oprindelige offentlighedslov fra 1970 (lov nr. 280 af 10. juni 1970 om offentlighed i forvaltningen) indeholdt i § 1, stk. 2, en tilsvarende bestemmelse. Herom anføres i Betænkning nr. 325/1963 om Offentlighed i Forvaltningen, der lå til grund for loven, bl.a. følgende (side 64)

»Men oplysning kan kun kræves om dokumenter, som vedrører »den i begæringen angivne sag«. Bestemmelsen vil modvirke, at nogen ved henvendelse til en forvaltningsmyndighed mere på det uvisse søger at opspore dokumenter, som muligvis kan være af interesse for ham. Men begæringen kan godt omfatte flere, nærmere angivne sager.'

I forarbejderne til § 4, stk. 3, i den gældende offentlighedslov hedder det bl.a. følgende (Folketingstidende 1985-86, Tillæg A, sp. 212)

»Bestemmelsen i stk. 3 svarer til den gældende lovs § 1, stk. 2. Det er præciseret, at en begæring om aktindsigt skal indeholde en angivelse enten af den sag eller af de dokumenter, den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.

Bestemmelsen medfører, at den, der ønsker aktindsigt, må have kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed. Dette betyder imidlertid ikke, at myndigheden er berettiget til at afslå en begæring om aktindsigt alene under henvisning til en manglende angivelse af sagstilhørsforholdet, hvis myndigheden er i stand til på andet grundlag at identificere den sag eller de dokumenter, der ønskes aktindsigt i. Der henvises til beskrivelsen af bestemmelsens anvendelse i praksis i betænkningen side 118 ff. og offentlighedsudvalgets overvejelser på side 129 ff.

Kravet om angivelse af sagen eller dokumenter i denne betyder bl.a, at der ikke kan forlanges adgang til at gennemgå en forvaltningsmyndigheds journalmateriale med henblik på herigennem at finde frem til sager, hvis dokumenter man kan have interesse i at blive gjort bekendt med.«

3. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 3, er omtalt en række steder i den forvaltningsretlige litteratur og praksis.

John Vogter anfører i Offentlighedsloven (1992), side 93 f., bl.a. følgende

»Det er i bestemmelsen præciseret, at en begæring om aktindsigt skal indeholde en angivelse enten af den sag eller af de dokumenter, den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. Grundbetingelsen er således, at den, der ønsker aktindsigt, må have kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed, jf. Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, Sagsbehandling, 3. udgave, side 177.

Dette krav medfører bl.a., at der ikke kan forlanges adgang til at gennemgå en forvaltningsmyndigheds registre, journalmateriale, regnskabsmateriale eller andet tilsvarende materiale af generel karakter med henblik på herigennem at finde frem til sager af en bestemt art eller alle sager, der er blevet journaliseret i en bestemt periode, jf. Eilschou Holm, side 36

I øvrigt er det vanskeligt at beskrive, hvor specificeret angivelsen af en sag eller et dokument skal være. Det må anses for tilstrækkeligt, at begæringen indeholder de oplysninger, der efter indretningen af den pågældende myndigheds journaler, registre m.v. er nødvendige for, at man kan finde frem til sagen, jf. F.T. 1969/70, tillæg A, sp. 587. Angivelse af en sags journalnummer er ikke nødvendig. Det er imidlertid heller ikke i alle tilfælde tilstrækkeligt, at der opgives et journalnummer, når omstændighederne viser, at ansøgeren reelt ikke er bekendt med den pågældende sags eksistens, men f.eks. blot gætter eller slutter sig frem til, at et sådant journalnummer må dække over en sag.

Det påhviler vedkommende forvaltningsmyndighed at vejlede publikum om, hvilke oplysninger der i de enkelte tilfælde må tilvejebringes for at opfylde disse krav, jf. vejledningen til offentlighedsloven, pkt. 17.«

I Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret (1994), side 266, anføres bl.a. følgende

»Begæringer om aktindsigt skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med, jf. § 4, stk. 3. Ansøgere er således ikke berettiget til at gå på »fishing expeditions« i myndighedernes arkiver eller journaler. På den anden side kan der heller ikke stilles krav om, at ansøgerne kender j.nr. eller datoer på de dokumenter, der anmodes om. Det må være tilstrækkeligt til at opfylde identifikationskravet, at begæringen indeholder de oplysninger, der efter indretningen af myndighedens journaler og registre er nødvendige for, at myndigheden kan finde frem til sagen.'

Folketingets Ombudsmand har i en sag om aktindsigt i postlister, der er gengivet i beretningen for 1994, side 79 ff., udtalt sig mere generelt om bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 3. I udtalelsen hedder det bl.a. følgende

»Kravet om identifikation af enten sager eller dokumenter bygger især på hensynet til myndighedens praktiske administration af aktindsigtsreglerne. Derimod ses der ikke at være holdepunkter for at antage, at bestemmelsen skulle udgøre en selvstændig indholdsmæssig beskæring af en ellers bestående adgang til aktindsigt.

Tværtimod er det antaget, at bestemmelsen i § 4, stk. 3, er opfyldt, hvis aktindsigtsbegæringen indeholder de oplysninger, som er nødvendige for, at myndigheden kan finde frem til sagen, jf. John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 2. udgave, s. 93 f.

Der ses endvidere ikke i forarbejderne til bestemmelsen at være givet udtryk for ønsket om at hindre eller besvære journalisters systematiske anvendelse af aktindsigtsreglerne til opdagelse eller afdækning af sager i den offentlige forvaltning.«

4. Advokat Bent Unmack Larsens synspunkt er, at en begæring om aktindsigt i en bestemt offentligt ansats »personalesag« i realiteten henviser til en række forskellige sager, og at begæringen derfor ikke opfylder konkretiseringskravet i offentlighedslovens § 4, stk. 3. Der henvises til pkt. 1 ovenfor.

Hertil skal Justitsministeriet bemærke følgende

Offentlighedsloven indeholder ikke en definition af sagsbegrebet - heller ikke i relation til bestemmelsen i § 4, stk. 3. Nogen præcis definition af begrebet lader sig næppe heller opstille. Groft sagt kan udtrykket »en sag« siges at sigte til en flerhed af dokumenter og oplysninger, hvor der består en sådan samhørighed, at det er naturligt og hensigtsmæssigt at behandle de pågældende dokumenter og oplysninger som en afgrænset enhed. Administrativ praksis må tillægges en vis vejledende betydning for spørgsmålet om, hvorvidt en flerhed af dokumenter på denne måde udgør en enhed og dermed en enkelt sag, eller om der er tale om flere forskellige sager.

Det typiske er formentlig, at en forvaltningsmyndigheds journaliseringssystem er indrettet således, at alle eller de fleste oplysninger om den enkelte medarbejders personalemæssige forhold er samlet på een sag (»personalesagen«). En begæring om aktindsigt i »personalesagen« vil derfor i journalteknisk forstand angå en enkelt sag. Det vil være nemt for myndigheden at finde sagen frem, og ansøgeren vil være bekendt med, at sagen findes. Udgangspunktet må derfor være, at konkretiseringskravet i § 4, stk. 3, er opfyldt, smlg. pkt. 2-3 ovenfor.

Det kan ikke udelukkes, at der kan forekomme tilfælde, hvor en samling af dokumenter, der i journalteknisk henseende behandles som een sag, i realiteten omfatter en sådan ubestemt flerhed af emner og spørgsmål m.v., at en begæring om aktindsigt i sagen alligevel vil kunne afslås med hjemmel i § 4, stk. 3.

I de her omhandlede tilfælde, hvor »personalesagen« angår en enkelt person og alene indeholder oplysninger af en nærmere bestemt og afgrænset karakter (personalemæssige forhold), er der imidlertid efter Justitsministeriets opfattelse ikke i retskilderne grundlag for at fravige det anførte udgangspunkt. Det bemærkes i den forbindelse særligt, at det forhold, at ansøgeren eventuelt ikke på forhånd har nærmere kendskab til de forskellige oplysninger, der ligger i sagen (adresseoplysninger, løn, intern rokering, karriereforløb m.v.), ikke i sig selv kan føre til et andet resultat. Et formål med offentlighedsloven er netop at sætte offentligheden i stand til at gøre sig bekendt med hidtil ukendte oplysninger i forvaltningens dokumenter, jf. nærmere Betænkning 325/1963 om Offentlighed i Forvaltningen, side 42 ff.

På den baggrund er Justitsministeriet ikke enig i, at offentlighedslovens § 4, stk. 3, normalt vil kunne anvendes som hjemmel til at afslå begæringer om aktindsigt i navngivne medarbejderes personalesager.

Det er således fortsat Justitsministeriets opfattelse, at hjemmelen for helt eller delvis at nægte aktindsigt i personalesager i almindelighed må søges i andre bestemmelser i offentlighedsloven, herunder i § 13, stk. 1, nr. 6, som Bent Unmack Larsen også har behandlet i sit responsum af 19. marts 1996.

Udvalget har behandlet lovforslaget i nogle møder og har herunder stillet spørgsmål til justitsministeren, som denne har besvaret skriftligt.

Nogle af udvalgets spørgsmål til justitsministeren og dennes svar herpå er tillige med nogle af de skriftlige henvendelser samt justitsministerens kommentar hertil optrykt som bilag til betænkningen.

Der er af justitsministeren og af et mindretal stillet ændringsforslag, hvorom henvises til de ledsagende bemærkninger.

Herefter indstiller et mindretal (Venstres, Det Konservative Folkepartis, Centrum-Demokraternes, Fremskridtspartiets og Kristeligt Folkepartis medlemmer af udvalget) lovforslaget til vedtagelse med de stillede ændringsforslag.

Et mindretal inden for mindretallet (Centrum-Demokraternes medlem af udvalget) støtter fuldt ud justitsministerens ændringsforslag. CD hilser det velkomment, at justitsministeren på trods af tidligere modstand mod et tilsvarende ændringsforslag fra CD nu alligevel er enig i, at alle medarbejdere bør orienteres om, hvem der søger aktindsigt, og om, hvilke oplysninger der udleveres. CD har den opfattelse, som nu også justitsministeren deler, at en sådan ændring ikke skal afvente en generel revision af offentlighedsloven, sådan som det er anbefalet af udvalget bag betænkning om aktindsigt i personalesager. CD kan dermed stemme for det samlede lovforslag ved 3. behandling.

Et andet mindretal (Socialdemokratiets og Det Radikale Venstres medlemmer af udvalget) indstiller lovforslaget til vedtagelse med det af justitsministeren stillede ændringsforslag og vil ved 2. behandling redegøre for sin stilling til det under nr. 1 stillede ændringsforslag.

Et tredje mindretal (Socialistisk Folkepartis medlem af udvalget) indstiller lovforslaget til vedtagelse med det af justitsministeren stillede ændringsforslag og vil stemme imod det under nr. 1 stillede ændringsforslag.

Den helt besynderlige udvikling i borgernes brug af aktindsigt i personalesager inden for de sidste par år er uholdbar for de offentligt ansatte. Det er derfor nødvendigt af hensyn til offentligt ansattes psykiske arbejdsmiljø at ændre på selve offentlighedsloven.

SF havde gerne set, at man kunne følge det af Aalborg Universitet foreslåede, jf. det høringssvar, der er optrykt som bilag til betænkningen. Men de besvarelser, justitsministeren har givet, herunder den kritik af konkretiseringen af sagsbegrebet, som er foreslået af advokat Bent Unmack Larsen, jf. skrivelse, der er optrykt som bilag til betænkningen, har givet mindretallet anledning til at genoverveje hensigtsmæssigheden af Aalborg Universitets forslag.

Det er helt centralt for SF, at der ikke under nogen omstændigheder sker indskrænkning i offentlige myndigheders forpligtelse til at give meroffentlighed samt forvaltningens forpligtelse til at hjælpe en ansøger med at formulere en begæring om aktindsigt tilstrækkelig præcist.

Et fjerde mindretal (Dansk Folkepartis medlem af udvalget) vil redegøre for sin stilling til lovforslaget og de stillede ændringsforslag ved 2. behandling.

Et femte mindretal (Enhedslistens medlem af udvalget) vil redegøre for sin stilling til lovforslaget og de stillede ændringsforslag ved 2. behandling.

Æ n d r i n g s f o r s l a g

Til § 1

Af et mindretal (V og KF), tiltrådt af et mindretal (CD, FP og KRF)

1) I den under nr. 1 foreslåede affattelse af § 2 udgår stk. 4.

Af justitsministeren, tiltrådt af et flertal (udvalget med undtagelse af DF og EL)

2) Efter nr. 1 indsættes som nyt nummer

»01. I § 16 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke

»Stk. 3. Fremsættes der begæring om aktindsigt i sager som nævnt i § 2, stk. 2, 2. pkt., underretter myndigheden snarest den ansatte herom med angivelse af, hvem der har fremsat begæringen. Når der er truffet afgørelse om aktindsigt, underretter myndigheden den ansatte om, hvilke oplysninger i sagen der er udleveret.«

Stk. 3 bliver herefter stk. 4.'

B e m æ r k n i n g e r

Til nr. 1

Ændringsforslaget indebærer, at lovforslagets bemyndigelse til justitsministeren til at lade andre oplysninger være undergivet aktindsigt end de oplysninger, der er nævnt i stk. 3, udgår.

Efter forslagsstillernes opfattelse er det inkonsekvent med en sådan bemyndigelsesbestemmelse i loven, når denne i øvrigt opererer med en positivliste over, hvad der er undergivet aktindsigt. Endvidere vil bestemmelsen skabe utryghed blandt de ansatte.

Forslagsstillerne understreger, at man er tilhænger af en vidtgående offentlighed i forvaltningen ved myndighedsudøvelsen, men at noget tilsvarende ikke gør sig gældende i forbindelse med personalesagerne.

Til nr. 2

Som anført i lovforslagets almindelige bemærkninger (pkt. 3) må det antages, at den ansatte, hvis personalesag der begæres aktindsigt i, som udgangspunkt ikke er part i aktindsigtssagen. Der er derfor ikke efter forvaltningsloven pligt til at partshøre den ansatte eller give vedkommende en begrundelse for, at personalesagens dokumenter helt eller delvis udleveres. Det må imidlertid - som ligeledes anført i de almindelige bemærkninger - antages at følge af god forvaltningsskik, at den pågældende medarbejder orienteres om en begæring om aktindsigt i vedkommendes personalesag, således at den pågældende kan få lejlighed til at fremkomme med eventuelle synspunkter og bemærkninger, inden der tages stilling til begæringen om aktindsigt. Spørgsmålet er også behandlet i betænkning nr. 1349/1997 om aktindsigt i personalesager, side 41 f.

I lovforslagets bemærkninger til den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 3, er det anført, at det forudsættes, at der - hvis der bliver spørgsmål om at give aktindsigt efter princippet om meroffentlighed - forinden gives den ansatte lejlighed til at fremkomme med eventuelle bemærkninger. Det er endvidere anført, at det forudsættes, at de pågældende medarbejdere »under alle omstændigheder orienteres m.v. i overensstemmelse med principper om god forvaltningsskik«. Der henvises i den forbindelse til betænkningen om aktindsigt i personalesager, side 71 f.

Ændringsforslaget indebærer, at det udtrykkeligt fastsættes i selve loven, at myndigheden skal underrette den ansatte om, at der er fremsat begæring om aktindsigt i vedkommendes personalesag. I den forbindelse skal myndigheden angive, hvem der har fremsat begæringen. Underretningen af den ansatte skal ske snarest efter, at myndigheden har modtaget aktindsigtsbegæringen.

Formålet med underretningen er bl.a. at give den ansatte lejlighed til at fremkomme med eventuelle bemærkninger til brug for myndighedens afgørelse af aktindsigtsspørgsmålet.

For at kunne træffe afgørelse i sagen så hurtigt som muligt bør myndigheden fastsætte en kortere frist, inden for hvilken den ansatte kan fremkomme med sine synspunkter. Det bemærkes herved, at myndigheden - hvis den ikke har truffet afgørelse inden 10 dage efter, at den har modtaget begæringen om aktindsigt - skal underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge, jf. offentlighedslovens § 16, stk. 2.

Efter ændringsforslaget skal myndigheden endvidere, når der er truffet afgørelse i sagen, underrette den ansatte om, hvilke oplysninger i personalesagen der er udleveret. Er der givet fuldstændigt afslag på aktindsigt, underrettes den ansatte også herom.

Ændringsforslaget indebærer ikke, at den ansatte bliver part i en sag om aktindsigt i vedkommendes personalesag. Den gældende retstilstand på dette område forudsættes således opretholdt, jf. ovenfor.

Lissa Mathiasen (S) fmd. Per Kaalund (S) Dorte Bennedsen (S) Else Marie Mortensen (S) Jan Petersen (S) Anne Baastrup (SF) nfmd. Sonja Albrink (CD) Elisabeth Arnold (RV) Søren Søndergaard (EL) Birthe Rønn Hornbech (V) Inge Dahl-Sørensen (V) Karen Rønde (V) Tom Behnke (FP) Bendt Bendtsen (KF) Pernille Sams (KF) Peter Skaarup (DF) Jann Sjursen (KRF)

Bilagshæfte

til

Betænkning

over

Forslag til lov om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen

(aktindsigt i personalesager)

Indholdsfortegnelse

Bilag 1. Ad L 76, jf. Folketinget 1997-98 (1. samling): Udvalgets spørgsmål 1-22 samt justitsministerens svar herpå.

Bilag 2. Henvendelse af 26. november 1997 fra Aalborg Universitet, Institut for Sociale forhold og Organisation samt justitsministerens kommentar hertil.

Bilag 3. Ad L 76: Udvalgets spørgsmål 29, 30, 32, 33 og 34 samt justitsministerens svar herpå.

Bilag 4. Ad L 33: Udvalgets spørgsmål 2, 5, 8 og 9 samt justitsministerens svar herpå.

Bilag 5. Henvendelse af 21. marts 1997 fra advokat Bent Unmack Larsen, jf. Folketinget 1996-97, Retsudvalget, alm. del. - bilag 678 samt justitsministerens kommentar hertil.

Ingen

Nr BTL 33

Betænkning over Forslag til lov om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen (Aktindsigt i personalesager)

Nr L 33 1997-98. 2. samling

Afgivet af Retsudvalget

Afgivet: 19980430