1996 BR 8 BERETNING OM ADMINISTRATIONEN AF NATURBESKYTTELSESLOVENS § 3, SPECIELT I RELATION TIL FERSKE ENGE I MARSKEGNENE NR 8 1996-97, 1. SAMLING

Bilag

Miljø- og energiministerens oversendelsesskrivelse og notat af 5. marts 1997 om naturbeskyttelseslovens § 3 tillige med spørgsmål fra udvalget vedrørende lovforslag nr. L 127, forslag til lov om ændring af lov om naturbeskyttelse, samt miljø- og energiministerens svar herpå

Den 10. marts 1997

Til udvalgets orientering følger vedlagt i 80 eksemplarer Skov- og Naturstyrelsens notat af 5. marts 1997 om naturbeskyttelseslovens § 3, specielt i relation til ferske enge i marskegnene.

Notatet redegør for de problemstillinger, som er rejst fra Ribe og Sønderjyllands Amter og landbrugets organisationer, og indeholder Skov- og Naturstyrelsens kommentarer og præciseringer af de gældende regler.

Udgangspunktet har været de særlige problemer med beskyttede ferske enge i marskegnene, men notatets præciseringer af gældende regler har også relevans for administrationen af engbeskyttelsen i andre dele af landet. Notatet vil derfor - som også aftalt på mit møde med landbrugets organisationer den 5. marts 1997 - blive udsendt til alle amter samt Naturklagenævnet.

Som tilkendegivet i notatet vil bekendtgørelse nr. 572 af 25. juni 1992 om beskyttede naturtyper og sten- og jorddiger m.v. blive ændret i overensstemmelse med Naturklagenævnets praksis, hvorefter amtets vudering af, at et areal falder ind under § 3-beskyttelsen, kan påklages til Naturklagenævnet.

Skov- og Naturstyrelsen har i øvrigt allerede informeret om klagemuligheden i styrelsens meddelelsesblad »Nyt om § 3 og § 4«, som udsendes til myndigheder, organisationer og andre interesserede, og styrelsen vil supplere denne information med en omtale i de landbrugsfaglige blade.

Svend Auken

/ Karen Westerbye-Juhl

Den 5. marts 1997

Naturbeskyttelseslovens § 3, specielt i relation til ferske enge i marskegnene

1. Indledning

Administrationen af reglerne for beskyttede ferske enge i henhold til naturbeskyttelseslovens § 3, specielt i relation til ferske enge i marskegnene, har i 1996 været drøftet med Ribe og Sønderjyllands Amter og landbrugets organisationer.

Baggrunden for disse drøftelser har været, at den hidtidige udmøntning af lovens bestemmelser efter de 2 amters og landbrugets organisationers opfattelse bevirker, at loven virker mod sin hensigt, giver anledning til registreringsproblemer og administrative vanskeligheder, og at administrationspraksis set ud fra landmændenes synsvinkel kan være uforståelig eller uacceptabel.

I forbindelse med disse drøftelser har der været afholdt en fælles besigtigelse i det sydvestjyske område for at drøfte de rejste problemer ud fra konkrete eksempler.

Dette notat redegør for de rejste problemstillinger og indeholder Skov- og Naturstyrelsens kommentarer og præciseringer af de gældende regler. Udgangspunktet har været de særlige problemer med beskyttede ferske enge i marskegnene, men notatets præciseringer af gældende regler har i vidt omfang også relevans for administrationen af engbeskyttelsen i andre dele af landet.

Skov- og Naturstyrelsen vil som et resultat af drøftelserne foreslå bekendtgørelsen om beskyttede naturtyper og sten- og jorddiger m.v. ændret og sikre hurtig og relevant information af de relevante parter om de misforståelser, som man har identificeret, og de præciseringer af de gældende regler, som er indeholdt i dette notat.

Miljø- og energiministeren har taget initiativ til nedsættelse af et udvalg, der inden udgangen af 1997 skal udarbejde forslag til en informationsindsats over for den enkelte landmand om gældende reguleringer.

Afsnit II giver et overblik over de hidtidige drøftelser og problemstillinger, der er rejst. I afsnit III behandles den generelle beskyttelse af de ferske enge, mens afsnit IV indeholder en nærmere diskussion af de rejste problemstillinger og afsnit V en sammenfattende konklusion.

II. De hidtidige drøftelser

Formændene for teknik- og miljøudvalget i Ribe og Sønderjyllands Amter henvendte sig i begyndelsen af 1996 til miljø- og energiministeren og gjorde opmærksom på en række forhold i forbindelse med naturbeskyttelseslovens § 3, der efter deres opfattelse fører til, at loven kan virke mod sin hensigt eller give registreringsproblemer og administrative vanskeligheder. Ministeren henviste i sit svar til den forestående effektuering af naturbeskyttelsesloven. Henvendelsen blev siden fulgt op af en tilsvarende henvendelse fra landboorganisationerne i de to amter og af en fornyet henvendelse fra de to amter, der understregede sagens presserende karakter.

Skov- og Naturstyrelsen afholdt medio juni et møde med repræsentanter for Sønderjylland og Ribe Amter og landboorganisationerne fra de to amter. Ministeren orienterede i forlængelse af et samråd i Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg skriftligt udvalget den 1. juli 1996 om forløbet af mødet, de problemstillinger, som var blevet rejst over for Skov- og Naturstyrelsen, og styrelsens foreløbige bemærkninger hertil. Det blev i den forbindelse oplyst, at der var aftalt fælles besigtigelse i det sydvestjyske område den 30. juli 1996 for at få mulighed for at drøfte de rejste problemer ud fra konkrete eksempler.

På besigtigelsen, hvori deltog repræsentanter for Amtsrådsforeningen, De danske Landboforeninger og Dansk Familielandbrug, besøgte man 6 lokaliteter, der på forskellig vis belyste landboorganisationernes problemer med

- begrænsning i den enkelte landmands dispositionsret

- den foretagne registrerings overensstemmelse med engkriterierne

- rimeligheden af de mosaikker af registrerede og ikke-registrerede arealer, der herved er opstået

- rimeligheden af omfanget af registrerede arealer på en enkelt lodsejers ejendom.

Endvidere blev der mere generelt

- fremført kritik af informationen til de berørte lodsejere om de beskyttede arealer.

Skov- og Naturstyrelsen har indhentet bemærkninger til notatet fra parterne. Der blev i december 1996 afholdt 2 møder med De danske Landboforeninger og Dansk Familielandbrug om styrelsens notat.

Ribe og Sønderjyllands Amter har i november 1996 på ny skrevet til ministeren og bl.a. givet udtryk for en forventning om, at amterne på baggrund af den dialog, der har fundet sted med Skov- og Naturstyrelsen, kan administrere kulturengene i marsken med de frihedsgrader, der er nødvendige for at opnå en hensigtsmæssig og for befolkningen forståelig administration af loven.

Det kan endvidere oplyses, at Skov- og Naturstyrelsen i juni 1996 afholdt et møde med embedsmænd fra næsten alle amter om problematikken. Mødet efterlod det klare indtryk, at § 3-beskyttelsen af ferske enge ikke giver større administrative problemer andre steder i landet, og at teknikerne fandt beskyttelsen værdifuld. Enkelte jyske amter nævnte visse vanskeligheder med engdefinitionen.

I forbindelse med effektvurderingen af naturbeskyttelsesloven har Nordjyllands og Viborg Amter givet udtryk for, at man finder definitionen af ferske enge vanskelig, og Ribe Amt har i lighed med landbrugets organisationer foreslået, at kulturengene udtages af beskyttelsen.

II. Den generelle beskyttelse af ferske enge efter naturbeskyttelseslovens § 3

1. Generelt

Den generelle beskyttelse af ferske enge blev indført med naturbeskyttelsesloven i 1992. § 3-beskyttelsen indebærer, at der ikke må foretages ændringer i tilstanden af ferske enge. Kun i særlige tilfælde kan amtet dispensere fra forbudet. Den landbrugsmæssige benyttelse af arealerne kan dog fortsætte som hidtil. Som det fremgår af lovbemærkningerne, udgør de ferske enge i dag en økologisk set meget betydende biotoptype, som rummer et bredt register af karakteristiske plantearter samt fugle, pattedyr, padder og insekter, hvoraf flere er truede, ikke blot nationalt, men også internationalt. Endvidere har de enge, der ligger direkte langs vandløb og søer, en særlig betydning som bufferzone, der medvirker til at reducere udsivningen af næringssalte m.v. til vandløb, søer, fjorde og kystnære havområder.

De ferske enge er generelt tillige centrale for den danske efterlevelse af bl.a. EF-fuglebeskyttelsesdirektivet, idet der ikke her i landet er gennemført en særlig lovgivning for disse områder. I stedet er det administrativt pålagt bl.a. amtskommunerne at varetage de internationale hensyn i deres administration af eksisterende love.

Alle amter har nu foretaget en vejledende registrering af arealer, der er beskyttet efter naturbeskyttelseslovens § 3. En sammenstilling af de oplysninger, som amterne har indsendt til Skov- og Naturstyrelsen, viser, at 2,4 pct. af landets areal er registreret som fersk eng. I registreringerne er der ikke sondret mellem forskellige typer af enge og således heller ikke mellem såkaldte naturenge og kulturenge. Dette er heller ikke forudsat i lovgivningen og vejledningerne.

2. Særligt om marskegnene

I Ribe Amt udgør de registrerede ferske enge 5 pct. af arealet, hvilket er væsentligt højere end landsgennemsnittet. I Sønderjyllands Amt er engarealet opgjort til 2,7 pct. En væsentlig del af de ferske enge er udpeget som EF-fuglebeskyttelsesområder og er vigtige for opfyldelsen af de målsætninger, som fremgår af de internationale naturbeskyttelsesdirektiver og konventioner m.v., som Danmark har tiltrådt.

III. Naturbeskyttelseslovens § 3 om beskyttelse af ferske enge, specielt i relation til kulturengene i marskegnene

1. Begrænsninger i dispositionsretten

Fra amternes og landboorganisationernes side er det blevet fremhævet, at § 3-beskyttelsen af ferske enge indskrænker landmandens dispositionsfrihed og giver økonomiske tab. Det er især et problem ved generationsskifte/salg af ejendommen, ved nedgang i kvægbestanden med deraf følgende mindre behov for græsningsarealer, i forbindelse med øget behov for jord som følge af harmonikrav, og når EU-markedsordninger omlægges (eksempelvis bortfald af tilskud til grønpilleproduktion). Fra landbrugets side er det fremført, at disse forhold har overordentlig store konsekvenser for de berørte ejendommes værdi og har fået større betydning siden reglernes ikrafttræden på grund af de seneste års udvikling inden for kvægbruget. På baggrund af den vanskelige sondring mellem ubeskyttede græsmarker og beskyttede ferske enge betragtes og virker reglerne om beskyttede ferske enge som et særligt hårdt indgreb i den hidtidige dispositionsfrihed.

På besigtigelsesturen tilkendegav de lokale landboorganisationer, at man ønskede langt friere dispositionsret over engene.

Efter Skov- og Naturstyrelsens opfattelse indebærer § 3-beskyttelsen en af lovgiver tilsigtet begrænsning af landmandens dispositionsfrihed, idet der ikke må foretages ændringer i tilstanden af ferske enge. Kun i særlige tilfælde kan amtsrådet dispensere fra forbudet.

Den hidtidige landbrugsmæssige benyttelse af de beskyttede ferske enge kan fortsættes i samme omfang som hidtil. Dette indebærer, at enge - uden at det kræver dispensation - kan omlægges, gødskes, drænes og sprøjtes i det omfang og med det interval, som har været den hidtidige praksis.

Er arealerne ikke hidtil omlagt regelmæssigt, eller ønskes driften af arealerne på anden måde ændret, f.eks. til kornavl, kræver det dispensation fra § 3. Ved vurderingen af, om der bør gives dispensation, skal der lægges afgørende vægt på omlægningens forenelighed med de hensyn, som § 3-beskyttelsen varetager. Det er således efter bemærkningerne til forslaget til lov om naturbeskyttelse ikke nok, at baggrunden for en dispensationsansøgning er en væsentlig jordbrugs- eller anden økonomisk interesse.

2. Registrering

2.1. Engdefinitionen generelt

Ifølge forarbejderne til naturbeskyttelsesloven omfatter ferske enge såvel såkaldte naturenge som kulturenge. Det fremgår endvidere, at der ved afgrænsningen af de områder, som er omfattet af engbeskyttelsen, ikke alene kan tages udgangspunkt i vegetationen. Også beliggenhed, fugtighed og ikke mindst den nuværende og hidtidige landbrugsmæssige drift m.v. har betydning.

Det anføres i lovbemærkningerne, at dyrkning af korn og andre sædskifteafgrøder på enge i større omfang end hidtil vil kræve dispensation. Det samme gælder, såfremt man ønsker at omlægge eller på anden måde foretage jordbearbejdning i ferske enge, som ikke hidtil har været regelmæssigt omlagt, hvorved forstås inden for de sidste 7-10 år. Desuden indeholder bemærkningerne en bred beskrivelse af de ferske enges typiske karaktertræk, deres tilblivelse, forudsætninger for deres opretholdelse og deres videre udvikling, samt eksempler på plantearter, der er typiske for enge på forholdsvis god jordbonitet (rigkær).

2.2. Tilstand pr. 1.7.1992

Af Miljøministeriets »Vejledning om registrering af beskyttede naturtyper« (Miljøministeriet, 1993) fremgår, at det »ved førstegangsregistrering lægges til grund, at ferske enge kun er beskyttet, hvis arealerne var græsklædte ved lovens ikrafttræden (1/7 1992) uanset det pågældende areals dyrkningshistorie« (s. 11 og s. 21).

Styrelsen har overvejet, om dette kriterium kunne udvides, således at også arealer, der ved lovens ikrafttræden var græsklædte, men ikke havde engvegetation, er undtaget fra beskyttelsen uanset en hidtidig omlægshyppighed på 7-10 år eller mere. Styrelsens konklusion er imidlertid, at en sådan udvidelse af undtagelsen ikke er mulig. Baggrunden for undtagelsen, der ikke fremgår af loven eller dens bemærkninger, er nemlig alene hensynet til ikke at give loven en slags tilbagevirkende kraft. Loven blev vedtaget i december 1991 med ikrafttræden den 1. juli 1992 uden bestemmelse om, at de nye beskyttelsesregler skulle have virkning allerede fra vedtagelsen. De lodsejere, der ikke ønskede at blive omfattet af lovens regler om beskyttelse af ferske enge, havde derfor mulighed for at pløje sådanne arealer op, således at de ved lovens ikrafttræden ikke var græsklædte. Under forudsætning af, at sådanne arealer ikke senere bliver genstand for en drift med regelmæssigt omlæg hvert 7.-10- år eller mere, vil de forblive ubeskyttede. Undtagelsesbestemmelsen er således i realiteten ikke knyttet til et vegetationskriterium og kan derfor heller ikke udvides under henvisning hertil.

2.3. Særligt om registrering af de ferske enge i marskegnene

2.3.1. Generelle bemærkninger

Naturbeskyttelsesloven sondrer ikke mellem ferske enge i marskegnene og ferske enge andre steder i landet. (I lovbemærkningerne er marskengen i øvrigt nævnt som et eksempel på en strandeng. Det skyldes, at der findes marsk, som ikke er inddiget, eller som ligger uden for digerne. Disse arealer vil være strandenge. Også i inddigede områder kan der undertiden fortsat forekomme strandenge, men det er ikke det almindelige. Derfor er engene omfattet af loven om Tøndermarsken i registreringsvejledningen da også nævnt i afsnittet om ferske enge).

Kulturengene i Sydvestjylland adskiller sig på flere punkter fra (de fleste) andre kulturenge. Det gælder dannelseshistorien og jordbundsforhold, hvor marskengene består af klægjord uden humusindhold. Endvidere er der efter det oplyste i marskegnene tradition for omlæg med meget lange mellemrum (15-25 år). Hvad angår dyre- og plantelivet, medfører de særlige jordbundsforhold en anden flora og dermed et andet insektliv. Marskens betydning for fuglebeskyttelsen er vel dokumenteret. Med hensyn til fugtighed varierer denne meget fra vinterhalvåret til sommerhalvåret. I vinter- og forårsmånederne er en stor del af områderne vanddækket. Klægjord gør, at vandet ligger ovenpå eller løber af jorden via grøblerne.

Ribe Amt har foretaget registreringen efter følgende retningslinjer: Alle græsklædte arealer under kote 2,5, der ikke er strandenge, betragtes som udgangspunkt som ferske enge. Arealer, der omlægges hyppigere end hvert 7.-10. år (kulturgræsmarker) registreres i overensstemmelse med forarbejderne og vejledningerne ikke. Det samme gælder - helt korrekt - arealer, der ikke var græsklædte den 1. juli 1992, og ferske enge, der er dannet, fordi der efter aftale med en offentlig myndighed i en nærmere angiven periode er gennemført en særlig driftsform, medmindre andet er bestemt i aftalen. Registreringen er overvejende sket ud fra luftfotos og kortblade.

Sønderjyllands Amt har fulgt tilsvarende retningslinjer, dog har man ikke anvendt beliggenhed under 2,5 m DNN som et af kriterierne for registreringen af kulturenge.

Ved besigtigelsen den 30. juli d.å. blev det konstateret, at vegetationen på de pågældende arealer var præget af en meget kraftig gødskning og dermed relativt artsfattige. Endvidere var arealerne meget tørre. Det var ikke muligt at afgøre, om dette skyldtes den forudgående langvarige tørre periode, eller dette var normalt for sommerperioderne.

2.3.2. Vegetationskriteriet

Bl.a. af besigtigelsen den 30. juli 1996 fremgik det, at den vegetation, som findes på nogle af de registrerede arealer, er helt domineret af kulturgræsser, og at dette formentlig ikke vil ændre sig med den nuværende driftsform, der indebærer, at der bliver gødsket, måske tillige sprøjtet samt foretaget hyppige slæt, hvortil kan komme et stort græsningstryk.

Det er forudsat i lovbemærkningerne, at den hidtidige drift af engarealer kan fortsætte, herunder at der gødskes, sprøjtes m.v. Driftsformen betyder, at der vil optræde en større andel af udsåede kulturgræsser. Nogle driftsformer vil indebære, at kulturgræsserne mere permanent helt vil dominere arealet.

Det synspunkt er blevet fremført, at der inden for omlægsperioden skal indfinde sig en ikke helt ubetydelig del af den vegetation, der normalt forbindes med enge, for at der kan være tale om beskyttede enge i lovens forstand.

Loven omfatter som udganspunkt også kulturenge, der er påvirket af landmandens gødsknings- og sprøjtepraksis, forudsat at der ikke omlægges hyppigere end hvert 7.-10. år. På den anden side må det i lyset af forarbejdernes beskrivelse af vegetationen antages, at beskyttelsen forudsætter, at en vis engvegetation findes eller vil indfinde sig. På trods af den vægt, der er lagt på omlægskriteriet som grundlag for definitionen af de beskyttede enge, må det antages, at i hvert fald de arealer, hvor det er åbenbart, at der ikke findes og - med uændret drift - heller ikke vil indfinde sig den vegetation, der er typisk for enge, falder uden for § 3. For denne antagelse taler ikke blot en formålsfortolkning, men også den naturlige forståelse af ordene »ferske enge« i selve lovteksten i § 3, dvs. en ordfortolkning af loven, og generelle lighedsgrundsætninger.

Bortset fra de nævnte tilfælde, hvor arealer på grund af åbenbar manglende engvegetation nu og fremover falder uden for § 3, må der være mulighed for at lægge vægt på vegetationens sammensætning - herunder også dens sammensætning på sigt ved fortsat uændret drift - ved vurderingen af, om der kan gives dispensation til omlæg, opdyrkning og lign.

2.3.3. Fugtighedskriteriet

Fra landbrugets side har man endvidere stillet spørgsmålstegn ved, om alle registrerede arealer er tilstrækkelig fugtige til at blive betragtet som fersk eng.

Det fremgår af forarbejderne, at lovens bestemmelser om ferske enge og overdrev »omfatter fugtige, ferske enge samt tørre enge, ofte kaldet overdrev«. Efter styrelsens opfattelse følger det af denne beskrivelse, at fugtighedskriteriet ikke indebærer, at et areal nødvendigvis skal være permanent fugtigt for at være omfattet af beskyttelsen. Det er på denne baggrund, at vejledningen fastslår, at »de ferske enge er beliggende på relativt lavtliggende og oftest relativt fugtige arealer«. Efter styrelsens opfattelse betyder det også, at fugtighedskriteriet er så ubestemt, at det næppe i sig selv kan medføre, at mange relativt lavtliggende marskarealer falder uden for engbeskyttelsen, blot fordi de normalt ikke er fugtige hele året.

Skov- og Naturstyrelsen vil i forbindelse med en revision af de administrative vejledninger indføje denne præcisering vedrørende fugtighedskriteriet.

2.3.4. Omlægskriteriet

Fra de lokale landboorganisationers side er det anført, at der ved registreringen er lagt for stor vægt på omlægskriteriet.

I de administrative vejledninger er kulturenge beskrevet som enge, der regelmæssigt er omlagt, men med mindst 7-10 års mellemrum. Uden for § 3-beskyttelsen falder kulturgræsmarker, defineret som græsarealer, der er omlagt hyppigere end hvert 7.-10. år, eller hvor der er høstet en mellemafgrøde hyppigere end hvert 7.-10. år. Græsmarker vil typisk være beliggende på mere tør bund. Kun i de tilfælde, hvor der er tale om sjældnere omlæg end hvert 7.-10. år, vil et areal være omfattet af beskyttelsesreglerne, når kriterierne i øvrigt er opfyldt.

Omlægskriteriet er væsentligt ved sondringen mellem beskyttede kulturenge og fugtige, mere intensivt drevne kulturgræsmarker, men skal ses i sammenhæng med vegetations- og fugtighedskriteriet.

Når de driftsmæssige forhold får forholdsvis stor vægt, skyldes det, at de ferske enge må karakteriseres som halvkulturarealer, hvor ikke mindst kulturengene er stærkt påvirket af menneskelig aktivitet, da de fortsat kan pløjes, isås græs, gødskes m.v. i hidtidigt omfang. Hertil kommer, at det i en årrække efter omlæg er vanskeligt udelukkende at bruge vegetationsmæssige kriterier, da vegetationen naturligt vil være domineret af de udsåede græsarter. Gødskning vil endvidere både på kortere og længere sigt være en afgørende faktor for, hvilken vegetation der kan indfinde sig. Dertil kan føjes, at omlægskriteriet må anses for at være et rimeligt operationelt kriterium.

3. Kludetæppe af beskyttede og ubeskyttede arealer

De foretagne registreringer af ferske enge i de to amter viser i nogle områder et kludetæppe af beskyttede og ubeskyttede arealer, der tilsyneladende kun adskiller sig ved dyrkningsformen.

Som der er redegjort for ovenfor, skal der ved registreringen af ferske enge kun lægges vægt på driftsformen, men driftsformen vil ofte blive det udslaggivende ved kulturenge, som gødskes eller omlægges regelmæssigt og relativt intensivt. Da der i en periode efter omlæg og ved gødskning af enge sker en stor påvirkning af vegetationen, vil det i perioder være vanskeligt at karakterisere en eng udelukkende ud fra det botaniske kriterium. Derfor lægges der også vægt på den nuværende og hidtidige driftsform i definitionen af enge. Det forhold, at et areal er udpeget som MFO-areal og derfor ikke skal medtages ved førstegangsregistreringen, kan imidlertid også spille ind, ligesom det forhold, at et areal ikke var græsklædt ved lovens ikrafttræden pr. 1. juli 1992, kan være den afgørende faktor.

4. Ekstraordinært omfattende § 3-enge på en enkelt ejendom

Et særskilt problem udgør de tilfælde, hvor en landmand bliver usædvanlig hårdt ramt af engbestemmelserne i § 3.

Virkningen af generelle reguleringer viser sig først i den konkrete administration af ordningen. Ved sådanne reguleringer er det ikke muligt på forhånd generelt at udelukke, at der kan forekomme tilfælde, hvor gennemførelsen i det enkelte tilfælde helt undtagelsesvis rammer så atypisk og har en sådan intensitet i forhold til berettigede forventninger, at der vil kunne foreligge et indgreb, der må bedømmes som ekspropriativt, og som derfor kun kan ske mod fuld erstatning. Spørgsmålet om, hvorvidt der i det konkrete tilfælde må antages at foreligge et ekspropriativt indgreb, henhører under domstolene.

Vurderer amtsrådet, at en landmand er atypisk hårdt ramt, må amtsrådet i forhold til den konkrete ejendom kunne betragte dette som »et særligt forhold«, der kan begrunde en dispensation, således at virkningen afbødes. Dette forudsætter dog, at en dispensation ikke åbenbart vil være i strid med lovens forudsætninger. Hvis der ikke kan gives dispensation, vil landmanden - ud over at påklage afgørelsen til Naturklagenævnet - kunne anlægge sag ved domstolene med påstand om erstatning støttet på grundlovens § 73.

Det er naturligvis et problem, hvor stor en del af ejendommen der skal være omfattet, for at man kan hævde, at der foreligger en atypisk situation, og om der kan opstilles retningslinjer herfor. Efter Skov- og Naturstyrelsens vurdering er den blotte omstændighed, at ejendommen er ramt hårdere end landsgennemsnittet eller hårdere end sammenlignelige ejendomme på egnen, næppe tilstrækklig. Heroverfor står, at det måske er tilstrækkeligt, at en meget væsentlig del af ejendommen er ramt. Men hvor grænsen går i forhold til grundlovens § 73, er det næppe muligt at udtale noget sikkert om.

5. Utidige omlæg

Ifølge Ribe og Sønderjyllands Amter og landboorganisationerne i området tvinger § 3 landmændene til at omlægge hyppigere end hvert 7.-10. år for at undgå, at arealerne bliver omfattet af beskyttelsen.

Landmændenes hyppige omlæg kan være begrundet i

- usikkerhed om, hvorvidt et areal vil blive registreret som fersk eng, hvis arealet ikke hyppigt omlægges, idet der peges på, at engdefinitionen er uklar, og at den hidtidige driftsform (omlægshyppighed) tillægges for stor vægt ved afgørelsen af, om et aral er omfattet af § 3-beskyttelsen. Efter landbrugets opfattelse er arealer blevet registreret som beskyttede efter loven, blot der er gået 7 år siden sidste omlægning,

- et ønske om at bevare dispositionsfriheden over arealet, der vil blive omfattet af § 3-beskyttelsen, hvis det ikke omlægges hyppigt.

Med hensyn til det første aspekt henvises til afsnittene ovenfor.

Lovlige oppløjninger, som landmanden ikke foretager af driftsmæssige eller naturmæssige grunde, men for ikke at »vokse ind i« § 3, kan efter Skov- og Naturstyrelsens opfattelse hvile på den urigtige antagelse, at der ikke er andre handlemuligheder. Imidlertid vokser et areal efter Skov- og Naturstyrelsens opfattelse ikke nødvendigvis ind i § 3, fordi en landmand fremover undertiden vælger at lade arealet ligge uomlagt i noget mere end 7-10 år. Forarbejderne forudsætter en vis praksis (regelmæssighed). Skov- og Naturstyrelsen vil understrege dette forhold over for amterne.

Skov- og Naturstyrelsen skal endvidere pege på, at landmanden i nogle tilfælde gennem en aftale med amtet om en særlig driftsform på et areal kan sikre sig, at arealet ikk »vokser ind i« § 3-beskyttelsen, jf. bekendtgørelsen om beskyttede naturtyper og sten- og jorddiger m.v., § 2.

6. Omlæg med lange intervaller

De to amter og landboorganisationerne har oplyst, at landmændene omlægger beskyttede enge med kortere intervaller end 12 år for at fastholde retten til omlægning med en vis hyppighed. I regionen har mange af engarealerne været omlagt med intervaller fra 12 til 20-25 år eller længere med deraf følgende større naturmæssig værdi end almindelige kulturenge.

Sådan som det er beskrevet af amterne, beror disse oppløjninger på en misforståelse af reglerne. Plejer man at omlægge med 20-25 års mellemrum, kan man fortsætte med det. Ønsker man derimod at omlægge oftere end hidtidig praksis, kræver det en dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3.

Misforståelsen skyldes en passus i Miljø- og Energiministeriets vejledning om registrering af beskyttede naturtyper, hvoraf det fremgår, at det ved omlæg med ret meget større mellemrum end 12 år vil have formodningen imod sig, at der er tale om omlæg, som regelmæssigt har indgået i den hidtidige drift af arealet.

Det er Skov- og Naturstyrelsens opfattelse, at lokale kutymer meget vel kan føre til, at det kan have formodningen for sig, at der er tale om omlæg, som regelmæssigt har indgået i den hidtidige drift af arealet.

7. Manglende oplysninger om den enkelte ejendoms driftshistorie

De to amter har påpeget, at man har ikke oplysninger om de enkelte arealers driftshistorie, herunder omlægningstidspunkt, og at man derfor har svært ved at føre bevis for, at de aktuelle oppløjninger sker i strid med den hidtidige drift af arealerne.

Skov- og Naturstyrelsen er klar over, at landmændenes oplysninger til forvaltningen som udgangspunkt lægges til grund ved registreringen og behandlingen af konkrete dispensations- og tilsynssager, medmindre oplysningerne er åbenbart urigtige.

8. Omlæg for at bekæmpe tidsler, sneskimmel og lign.

Skov- og Naturstyrelsen finder, at amterne bør give dispensation til omlæg uden for de regelmæssige intervaller, når dette er nødvendigt for at bekæmpe tidsler, stankelbenslarver, sneskimmel og lign. Omlæg af denne karakter og med dette sigte kræver ikke dispensation, når de er indgået standardmæssigt i den hidtidige drift.

9. Undtagelser fra § 3-beskyttelsen

Ud over ovennævnte problemstillinger har man fra de lokale landboorganisationer været inde på det besynderlige i, at meget beskyttelsesværdige ferske enge, der er omfattet af særlige forvaltningsaftaler eller MFO-kontrakter, ikke er omfattet af § 3-beskyttelsen, medmindre landmanden selv vælger det, når aftalen udløber.

Skov- og Naturstyrelsen er ud fra et naturbeskyttelsessynspunkt selvfølgelig enig i betragtningen, men må ud fra et retssikkerhedssynspunkt fastholde, at hensynet til den enkelte landmand i denne situation går forud for beskyttelsesinteressen.

10. Tilskudsordninger

Opmærksomheden er tillige blevet henledt på det uhensigtssmæssige i, at det i dag kun i meget begrænset omfang er muligt at opnå tilskud til miljøvenlig drift af ferske enge, når de er omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3. Hvis arealerne ligger i SFL-områder (særligt følsomme landbrugsområder) forventes tilskudsmulighederne under de miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger at blive udvidet noget i 1997. For arealer beliggende uden for SFL-områder vil der fortsat kun være begrænsede tilskudsmuligheder (f.eks. amternes naturforvaltningsmidler, som kan anvendes til naturpleje), hvilket ud fra et naturbeskyttelsessynspunkt må beklages. Der bør fortsat arbejdes for at forbedre tilskudsmulighederne til beskyttede enge, strandenge, overdrev m.fl.

11. Information til berørte lodsejere

Lodsejerne underrettes i dag ikke automatisk og individuelt om arealer, der er omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3. Dette er heller ikke forudsat i loven eller dens forarbejder. Lodsejerne kan få oplysning om deres § 3-områder, dels gennem resultatet af den af amterne foretagne registrering af § 3-områder, dels ved en individuel forespørgsel til amtet.

Med hensyn til registreringen, som ikke er bindende, men alene er af vejledende karakter, bemærkes, at amtet i medfør af § 2 i Miljøministeriets cirkulære nr. 128 af 13. juli 1993 om registrering af beskyttede naturtyper skal indrykke en bekendtgørelse om registreringen i stedlige blade med oplysning om, hvor der er adgang til at gennemse kortene. Herudover har de fleste amter, herunder også i Sydvestjylland, foretaget en mere omfattende information om deres registreringer.

Endvidere har enhver lodsejer ifølge § 8 i Miljøministeiets bekendgørelse nr. 573 af 25. juni 1992 om beskyttede naturtyper m.v. ret til at spørge amtet, om et bestemt areal er omfattet af beskyttelsesordningen (den såkaldte »forespørgselsordning«). En sådan forespørgsel skal besvares inden 4 uger. Medmindre et areal klart falder ind under ordningen, vil en lodsejer, der ikke har hørt fra amtet inden fristens udløb, kunne realisere eventuelle planer for området.

Hvis amtet vurderer, at et areal falder ind under ordningen, kan dette, jf. ministerens svar af 29. maj 1996 på spm. nr. S 2175 (Folketingstidende 1995-96, s. 7526), påklages til Naturklagenævnet. Skov- og Naturstyrelsen har informeret herom i »Nyt om § 3 og § 4« og er parat til - om ønsket - at gøre opmærksom på klageadgangen ad andre kanaler, f.eks. Landsbladet og Landbrugsmagasinet. Styrelsen er indstillet på at foreslå bekendtgørelsen om beskyttede naturtyper og sten- og jorddiger m.v. ændret i overensstemmelse med Naturklagenævnets praksis.

Skov- og Naturstyrelsen er ved at udarbejde forslag til, hvorledes informationen af og dialogen med især lodsejerne om § 3-beskyttelsen kan forbedres.

I grundlovsredegørelsen har regeringen tilkendegivet, at man er indstillet på at imødekomme ønsket om/behovet for information til den enkelte landmand om arealreguleringer.

IV. Sammenfattende konklusion

Under det hidtidige forløb er en række misforståelser blevet rettet, og reglerne er præciseret i dette notat

- § 3 forhindrer ikke, at landmanden fortsætter den hidtidige drift af sin ejendom. Dette indebærer, at kulturenge - uden at det kræver dispensation - kan omlægges, gødskes, drænes og sprøjtes i det omfang og med det interval, som har været den hidtidige praksis.

- Selv om man plejer at omlægge med meget lange intervaller, f.eks. med 20-25 års mellemrum, kan man fortsætte med det uden dispensation. Ønsker man derimod at omlægge oftere end hidtidig praksis, kræver det en dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3.

- Ved definitionen af ferske enge skal der ikke kun lægges vægt på driftsformen, men f.eks. også på vegetation og fugtighedsforhold.

- Arealer, hvor der ikke er engvegetation og - med uændret drift - heller ikke vil indfinde sig engvegetation, er ikke omfattet af § 3. I tilfælde, hvor engvegetationen er beskeden og - med uændret drift - fortsat vil være det, kan dette, afhængig af de øvrige foreliggende konkrete omstændigheder, eventuelt være dispensationsmotiverende.

- Et areal vokser nødvendigvis ikke ind i § 3, fordi en landmand fremover undertiden vælger at lade arealet ligge uomlagt i noget mere end 7-10 år.

- En landmand, der rammes atypisk hårdt af § 3-beskyttelsen af enge, bør kunne få dispensation, således at virkningen afbødes, forudsat en dispensation ikke åbenbart vil være i strid med lovens forudsætninger. Hvis der ikke kan gives dispensation, vil landmanden kunne anlægge sag ved domstolene med påstand om erstatning støttet på grundlovens § 73.

Skov- og Naturstyrelsen vil foranledige, at der hurtigt og på en ressourcemæssigt fornuftig måde informeres om de præciseringer m.v. af de gældende regler, som er indeholdt i dette notat.

Spørgsmål nr. 7

Hvor mange hektar enge og overdrev var der i Danmark i 1986 og 1996?

Svar

Jeg har forelagt spørgsmålet for Skov- og Naturstyrelsen, som har oplyst følgende, hvortil jeg kan henholde mig

»I 1986 gennemførte Miljøministeriet en kortlægning af de ekstensivt udnyttede naturtyper strandeng, fersk eng og overdrev. Ud fra tolkning af flyfotos og kort blev det beregnet, at der var 42.340 ha strandeng, 45.810 ha fersk eng og 7.560 ha overdrev i Danmark (Miljøministeriets projektundersøgelse 1986, Teknikerrapport nr. 2). Arealer under 1 ha blev imidlertid ikke medtaget i denne kortlægning.

I forarbejderne til naturbeskyttelsesloven er arealet af strandenge/strandsumpe, ferske enge og overdrev skønnet til 180.000 ha (FT 1990-91, tillæg A, sp. 679, lovforslag nr. L 22, fremsat den 4. oktober 1990 af miljøministeren).

Efter det samlede resultat af amtskommunernes registrering af arealer omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3 er der 103.671 ha fersk eng og 26.225 ha overdrev i Danmark, mens det totale strandengsareal er opgjort til 43.622 ha. De tre naturtyper strandeng, fersk eng og overdrev, der i forarbejderne til naturbeskyttelsesloven som anført blev skønnet til 180.000 ha, er således i 1996 registreret med i alt 173.558 ha.«

Spørgsmål nr. 8

Hvor mange hektar var der udpeget som paragraf 3 i 1994, og hvor meget er der udpeget pr. 1. januar 1997?

Svar

Jeg har forelagt spørgsmålet for Skov- og Naturstyrelsen, som har oplyst følgende, hvortil jeg kan henholde mig

»Enge og overdrev udpeges ikke, men er som de øvrige naturtyper (bortset fra vandløb), der er nævnt i naturbeskyttelseslovens § 3, beskyttede umiddelbart i henhold til loven, hvis de opfylder de nødvendige økologiske og størrelsesmæssige kriterier m.v.

Derimod skal de beskyttede enge og overdrev - ligesom de andre beskyttede naturtyper - registreres af amtskommunerne. Denne registrering sker i henhold til »Cirkulære om registrering af beskyttede naturtyper samt indsendelse af oplysninger til Skov- og Naturstyrelsen« (Miljøministeriets cirkulære nr. 128 af 13. juli 1993) på grundlag af »Vejledning om registrering af beskyttede naturtyper« (Miljøministeriet, Skov- og Naturstyrelsen, 1993) og tillige - for engenes vedkommende - Skov- og Naturstyrelsens notat af 5. marts 1997 om naturbeskyttelseslovens § 3, specielt i relation til ferske enge i marskegne, som blev fremsendt til udvalgets orientering den 10. marts 1997.

Registreringen er et arbejdsredskab for amtskommunerne ved administrationen og håndhævelsen af beskyttelsesordningen. Registreringen er ikke bindende, bl.a. fordi det er arealets tilstand på det tidspunkt, hvor der ønskes foretaget et indgreb, der er afgørende for vurderingen af, om det er beskyttet. Registreringen har derfor ingen retsvirkning for ejerne m.fl.

Den oprindelige frist for registreringen var den 1. september 1995, men på grund af tekniske problemer i enkelte amtskommuner forelå der ikke et samlet resultat af registreringen før i 1996. Det samlede resultat af registreringen fremgår af bilaget til min besvarelse af spørgsmål 4 (L 127 - bilag 7).'

Udvalget har i nogle møder drøftet administrationen af

naturbeskyttelseslovens § 3. Herunder har udvalget fra miljø- og

energiministeren modtaget Miljø- og Energiministeriets notat af 5.

marts 1997 om naturbeskyttelseslovens § 3, specielt i relation til

ferske enge i marskegnene, jf. alm. del - bilag 825.

Endvidere har udvalget modtaget en skriftlig og en mundtlig henvendelse fra Det Grønne Kontaktudvalg, jf. alm. del - bilag 873.

Miljø- og energiministerens oversendelsesskrivelse og notat af 5. marts 1997 er tillige med spørgsmål fra udvalget vedrørende lovforslag nr. L 127, forslag til lov om ændring af lov om naturbeskyttelse, samt miljø- og energiministerens svar herpå optrykt som bilag til beretningen.

Miljø- og energiministeren har over for udvalget oplyst, at notatet er sendt til alle amter med anmodning om, at notatets præciseringer af de gældende regler for den generelle beskyttelse af ferske enge reflekteres i amternes § 3-administration. Ministeren har endvidere oplyst, at notatet er sendt til Naturklagenævnet, Fødevareministeriet, De Danske Landboforeninger, Dansk Familielandbrug, Danmarks Naturfredningsforening, Dansk Ornitologisk Forening, Dansk Skovforening og Friluftsrådet.

Ministeren har oplyst, at Miljø- og Energiministeriet ved en række lejligheder - senest den 5. marts 1997 - har drøftet notatet med blandt andre landbrugets organisationer, som har tiltrådt notatets konklusioner.

Ministeren har i den forbindelse oplyst, at det er Miljø- og Energiministeriets såvel som landbrugsorganisationernes vurdering, at man med de nævnte præciseringer af de gældende regler har fået nogle retningslinjer for registrering og administration af engbeskyttelsen, som er til at håndtere, specielt i forhold til de ferske enge i marskegnene.

Herefter udtaler et flertal (Socialdemokratiets, Socialistisk Folkepartis, Det Radikale Venstres, Enhedslistens og Centrum-Demokraternes medlemmer af udvalget), at man kan tiltræde det af miljø- og energiministeren fremsendte notat af 5. marts 1997 samt tilslutte sig de oplysninger, ministeren har givet udvalget. Flertallet går ud fra, at ministeren drager omsorg for, at alle amter følger retningslinjerne i notatet af 5. marts 1997, og at amterne vurderer de i forvejen udpegede engstrækninger efter § 3 som forudsætning for eventuel ændring af allerede registrerede engområders status.

Et mindretal (Venstres og Det Konservative Folkepartis medlemmer af udvalget) har noteret sig, at miljø- og energiministeren og landbrugets organisationer har udfoldet store anstrengelser for at få afklaret administrationen af § 3 (ferske enge og overdrev).

Mindretallet skal beklage, at der ikke er sammenhæng mellem notatet og dets konklusion, og mindretallet havde håbet, at der var bragt overensstemmelse mellem notatet og konklusionen inden afgivelse af denne beretning.

Mindretallet skal beklage, at det kræver 14 sider at forklare begreberne. Mindretallet har derfor stillet ændringsforslag til lovforslag nr. L 127, forslag til lov om ændring af lov om naturbeskyttelse, om, at ministeren inden den 1. oktober 1997 udarbejder en enkel og klar definition på ferske enge og overdrev.

Mindretallet ønsker derfor ikke på baggrund af det fremlagte 14 siders notat at støtte beretningen.

Et andet mindetal (Fremskridtspartiets medlem af udvalget) har sammen med Dansk Folkeparti fremsat et selvstændigt lovforslag om regulering af ferske enge og overdrev, lovforslag nr. L 127, forslag til lov om ændring af lov om naturbeskyttelse. Lovforslaget har været medvirkende til, at der er sat fokus på § 3-udpegningerne. Fremskridtspartiet opfatter det selvfølgelig som positivt, at der bl.a. på baggrund af lovforslaget blev etableret møder med de implicerede amter og landbrugsorganisationerne.

Fremskridtspartiet er positivt over for de fleste af de besvarelser, miljø- og energiministeren har givet på de spørgsmål, der er stillet. De tilkendegivelser, der er givet i notatet af 5. marts 1997, jf. alm. del - bilag 825, går i den rigtige retning.

Der er dog dele af notatet, der ikke helt stemmer overens med afsnit IV, sammenfattende konklusion.

Fremskridtspartiet havde hellere set, at notatet kun bestod af afsnit IV, nemlig konklusionerne. Det, det drejer sig om, er at få nogle enkle og klare definitioner, således at både landmænd, kommuner og amter ved, hvad der er gældende lov her i landet. Fremskridtspartiet er ikke modstander af beskyttelsen af ferske enge og overdrev, idet årsagen til, at der findes strandeng, fersk eng og overdrev, er, at bønderne gennem generationer har varetaget naturens interesser på disse områder. Fremskridtspartiet har så megen tillid til landmændene og kommunerne, at partiet mener, at det vil de også kunne gøre i fremtiden.

I øvrigt vil Fremskridtspartiet pointere, ikke mindst over for dem, der har påstået, at disse områder er i stærk tilbagegang, at det ikke er rigtigt. Miljø- og energiministeren har på et spørgsmål om, hvor mange ha ferske enge, overdrev og strandenge der var i 1986 og 1996 i Danmark, oplyst, jf. besvarelse af spørgsmål 7, L 127 - bilag 12

- at der i 1986 var 42.340 ha strandeng, og at dette tal er øget til 43.622 ha i 1996,

- at der var 45.810 ha fersk eng i 1986, og at dette tal er øget til ikke mindre end 103.671 ha i 1996,

- at der var 7.560 ha overdrev i 1986, og at dette tal er øget til hele 26.225 ha i 1996.

Tallene viser meget klart, at Fremskridtspartiets påstand om, at disse arealer ikke er i tilbagegang, er rigtig, de er tværtimod i fremgang. Og dette er til gavn for både vort fugle- og dyreliv, hvilket er lykkeligt.

Hvis der er områder, man af hensyn til helheden har behov for at bevare eller frede efter § 3 i naturbeskyttelsesloven - det kan være på grund af grundvandsinteresser osv. - er det Fremskridtspartiets synspunkt, at det skal være mod fuld erstatning til lodsejerne og i fuld overensstemmelse og efter aftale med den enkelte lodsejer.

P.u.v.

Steen Gade

formand

Ingen

Nr BR 8

Beretning om administrationen af naturbeskyttelseslovens § 3, specielt i relation til ferske enge i marskegnene

Nr 8 1996-97, 1. samling

Afgivet af Miljø- og Planlægningsudvalget

Afgivet: 19970430