1996 BTL 222 BETÆNKNING OVER FORSLAG TIL LOV OM ÆNDRING AF UDLÆNDINGELOVEN (SCHENGENKONVENTIONEN M.V.) NR L 222 1996-97, 1. SAMLING

Bilag

To henvendelser fra henholdsvis Det Danske Center for Menneskerettigheder og Dansk Flygtningehjælp er optrykt som bilag til betænkningen

DET DANSKE CENTER FOR MENNESKERETTIGHEDER Den 20. maj 1997

Grundtvigs hus

Studiestræde 38

Postboks 2269

1025 København K

Indenrigsministeriet

Udlændingeafdelingen

Christiansborg Slotsplads 1

1218 København K

Vedr.: Indenrigsministeriets Høringsnotat angående lovforslag nr. L 222/1996-97

Ved skrivelse af 15. maj d.å. fremsendte Indenrigsministeriet et Høringsnotat, der indeholder ministeriets bemærkninger til Dansk Flygtningehjælps og Det Danske Center for Menneskerettigheders høringssvar over lovforslag nr. L 222/1996-97 om ændring af Udlændingeloven (Schengen-konventionen m.v.).

Ved gennemlæsning af Hørigsnotatet har Det Danske Center for Menneskerettigheder konstateret, at notatets beskrivelse af de synspunkter, der er indeholdt i Centrets høringssvar af 7. maj d.å., i visse henseender forekommer utilstrækkelig. Centret har derfor fundet det formålstjensligt at fremkomme med en præcisering af disse punkter.

Det Danske Center for Menneskerettigheder anfører i indledningen til sit høringssvar af 7. maj bl.a.

»Henset til konventionens og lovforslagets omfang og kompleksitet sammenholdt med den snævre tidsmæssige ramme, der har været til rådighed, har Centret valgt at fokusere på mere principielle og overordnede menneskeretlige og retssikkerhedsmæssige spørgsmål med hovedvægten lagt på asylsøgeres retsstilling.

Fremstillingen tager afsæt i en gennemgang af en række centrale bestemmelser i Schengen-konventionen, der analyseres i lyset af relevante internationale asylretlige og menneskeretlige regelsæt og standarder (pkt. 1). Dernæst følger en nærmere vurdering af væsentlige elementer i implementeringslovforslaget (pkt. 2).«

Videre hedder det under pkt. 1. Generelle bemærkninger om Schengen-konventionen

»Ved vurdering af konventionen og ikke mindst konsekvenserne af dens implementering i dansk ret er det nærliggende at inddrage de synspunkter, der er kommet til udtryk inden for rammerne af andre internationale fora. Såvel UNHCR som Europa-Parlamentet har inden for den senere tid afgivet officielle udtalelser om Schengen-samarbejdet baseret på de erfaringer, man har høstet siden gennemførelseskonventionens ikrafttræden den 26. marts 1995.

Centret kan kun beklage, at hverken eksistensen eller indholdet af disse udtalelser - som et oplagt og væsentligt bidrag til beslutningsgrundlaget - er omtalt i lovforslagets bemærkninger. Det falder uden for dette notats mål og rammer at gengive eller vurdere og kommentere disse udtalelser. (. . .) Her skal Centret alene fremkomme med de vigtigste generelle synspunkter af betydning for implementeringen, som konventionen efter Centrets opfattelse giver anledning til« (fremhævet her).

Og under pkt. 2. Implementeringen i dansk ret anføres

»Bemærkningerne (til implementeringslovforslaget) knytter sig til de elementer i konventionen, der efter Centrets opfattelse kan forekomme problematiske, jf. ovenfor under pkt. 1.1-3.«

I Indenrigsministeriets Høringsnotat hedder det under pkt. 1. Indledning bl.a.

»Indenrigsministerens lovforslag nr. L 222 tilsigter i tilknytning (til det af justitsministeren samtidigt fremsatte lovforslag nr. L 221/1996/97) at gennemføre de ændringer af udlændingeloven, som vil være nødvendige som følge af Danmarks tiltrædelse af Schengen-konventionen. Der er således tale om en bunden opgave af teknisk karakter, som går ud på at gennemføre Schengen-konventionens relevante bestemmelser i den danske udlændingelovgivning.

Høringsnotatet vil derfor ikke tage stilling til de generelle spørgsmål om Schengen-konventionens regler, som Dansk Flygtningehjælp og Det Danske Center for Menneskerettigheder har anført i høringssvarene« (fremhævet her).

Med hensyn til ministeriets tilkendegivelse om, at lovforslaget alene opfattes som »en bunden opgave af teknisk karakter«, hvorfor Høringsnotatet ikke vil tage stilling til »generelle spørgsmål«, bemærkes, at lovforslagets bemærkninger, p. 11-15, indeholder en udførlig generel gennemgang af de relevante artikler, hvilket efter Centrets opfattelse naturligt lægger op til, at der også foretages en vurdering af selve konventionsteksten.

Dette synes så meget desto mere oplagt derved, at hverken Centret eller andre institutioner og organisationer tidligere har haft lejlighed til at vurdere og kommentere konventionens indhold.

Som det er fremgået af ovenstående citater fra høringssvaret, har det da også været Centrets klare holdning, at en menneskeretlig vurdering af et lovforslag, der tilsigter at implementere dele af en konvention, som Danmark har underskrevet, men endnu ikke ratificeret, og som Danmark altså på nuværende stadium ikke er folkeretligt forpligtet af, ikke på en meningsfuld måde kan gennemføres uden at tage udgangspunkt i konventionsteksten.

Dette bl.a. henset til, at væsentlige dele af konventionen efter lovforslaget søges implementeret ikke i form af en omskrivning, smh. lovforslagets bemærkninger, p. 17, 2. sp., men ved en direkte inkorporering. Dette gælder således det materielle grundlag for fastlæggelse af ansvaret for asylsagsbehandlingen og den dertil knyttede overførsels- og tilbageførselsordning, den foreslåede bestemmelse i kap. 5 a, § 29 (lovforslagets § 1, nr. 16), jf. reglerne i Schengen-konventionens kap. 7, og herunder dispensationsbestemmelsen i art. 29, stk. 4, samt »familiesammenføringsreglerne« i art. 35 og 36, smh. herved den foreslåede § 48 c (lovforslagets § 1, nr. 30). Navnlig sådanne konventionsbestemmelser, der ved lovforslaget umiddelbart inkorporeres i dansk ret, finder Centret det særligt relevant at vurdere i lyset af andre internationale instrumenter, herunder ikke mindst Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK).

Som nærmere beskrevet i Centrets høringssvar kan Schengen-konventionen give anledning til visse problemer i relation til EMRK art. 3, 8 og 13. Disse forhold er ikke omtalte i Indenrigsministeriets Høringsnotat.

Endvidere er udtalelserne fra UNHCR og Europa-Parlamentet fortsat uomtalte i Høringsnotatet. For så vidt angår betydningen af sådanne udtalelser som et oplagt bidrag til vurderingsgrundlaget skal Centret henholde sig til de ovenfor citerede synspunkter fra Centrets høringssvar. Centret finder det desto mere uheldigt, at eksistensen af disse udtalelser ikke er nævnt i Høringsnotatet, samt at ministeriet i Høringsnotatet ikke har refereret synspunkterne fra UNHCR og/eller Europa-Parlamentet i de sammenhænge, hvor Centrets høringssvar i relation til lovforslagets enkelte elementer udtrykkeligt henviser dertil.

Dette gælder således med hensyn til Høringsnotatets pkt. 6 om forhåndstilsagn ved afvisning til tredjelande, samt pkt. 9 om behandling af en asylansøgning, selv om ansvaret efter konventionen påhviler et andet land, og om opsættende virkning af klager over afvisningsbeslutninger. I disse tilfælde havde Centret fundet det naturligt, at Høringsnotatet indeholdt oplysninger om, at Centrets synspunkter er understøttet af UNHCR's og Europa-Parlamentets udtalelser, se hertil Centrets høringssvar p. 10 smh. p. 8, p. 13 smh. p. 8, og p. 9-10 smh. p. 6.

Til gengæld er sådanne udtalelser i Høringsnotatet blevet udlagt som Centrets forslag. Således hedder det i Høringsnotatet, p. 12, om indberetninger til SIS: »Centret har endvidere anført med hensyn til dataindberetninger, at disse skal begrænses til objektive informationer og ikke kunne omfatte personlige data (. . .)». Dette er ikke korrekt. Som det fremgår af Centrets høringssvar, p. 9 øverst, er der tale om en henstilling fra Europa-Parlamentet. Synspunktet er ikke gengivet i Centrets bemærkninger om lovforslagets regler vedrørende SIS, se p. 15-16. Europa-Parlamentets henstilling udspringer - ligesom de øvrige udtalelser fra Parlamentet og fra UNHCR - af de praktiske erfaringer fra det hidtidige Schengen-arbejde. Centrets omtale af synspunktet er et eksempel på, at Centret har fundet det hensigtsmæssigt, at sådanne forhold, der tidligere har givet anledning til problemer, indgår i det danske vurderingsgrundlag.

Ligeledes kan Høringsnotatets omtale af Centrets bemærkninger til konsekvenserne af indberetning til SIS, jf. notatets p. 13, give anledning til misforståelser, idet notatet kan læses således, at Centret skulle have gjort gældende, at der er hjemmel til at registrere en person alene på grundlag af en asylanmodning. Som det fremgår af Centrets høringssvar, p. 9, er der ligeledes her tale om, at Europa-Parlamentet og UNHCR har udtrykt bekymring over, at indberetning efter f.eks. afvisning eller udsendelse fra et Schengen-land kan afskære vedkommende fra senere at få en asylanmodning behandlet.

Endelig skal Centret pege på de fortsat uløste problemer med hensyn til sådanne indberetningers retlige karakter, jf. de foreslåede bestemmelser i § 58 f og § 58 g (lovforslagets § 1, nr. 31 og 32).

I Centrets høringssvar, p. 15, er det anført, at en sådan indberetning må anses for en selvstændig forvaltningsretlig afgørelse og således omfattet af de almindelige forvaltningsretlige regler, herunder Forvaltningsloven, jf. denne lovs § 2, stk. 1, samt den almindelige adgang til administrativ rekurs.

I Høringsnotatet, p. 15, argumenteres der for, at der »ikke (er) tale om, at Rigspolitichefen skal træffe en selvstændig beslutning om, at en given udlænding skal indberettes til SIS.« Dette begrundes med, at indberetning vil ske »automatisk«. Denne opfattelse er efter Centrets vurdering næppe holdbar. At indberetningen sker automatisk fratager selvsagt ikke dens karakter af en forvaltningsretlig afgørelse. Indenrigsministeriet anfører da også derefter, at Rigspolitichefens »afgørelser« i kraft af det sædvanlige administrative overunderordnelsesforhold vil kunne påklages til Justitsministeriet.

Henset til, at der herved etableres en klageadgang, der afviger fra, hvad der ellers gælder på det udlændingeretlige område, finder Centret det af retssikkerhedsmæssige grunde ønskeligt, om denne ordning udtrykkeligt indføjes i loven. Derved klargøres tillige grundlaget for politiets klagevejledning, smh. Forvaltningslovens § 25.

Med venlig hilsen

Morten Kjærum

Direktør

Dansk Flygtningehjælp Den 16. maj 1997

Borgergade 10, 3. sal

Postboks 53

1002 København K

Indenrigsministeriet og

Folketingets Retsudvalg

Vedr. Indenrigsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 4 af 7. maj 1997 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende lovforslag nr. L 222 om ændring af udlændingeloven (Schengen-konventionen m.v.)

Ved skrivelse af 15. maj 1997 har Indenrigsministeriet fremsendt ovennævnte besvarelse til Folketingets Retsudvalg.

I Dansk Flygtningehjælps skrivelse af 7. maj 1997 gjorde vi opmærksom på muligheden for, at vi ville fremkomme med supplerende kommentar til lovforslaget. Indenrigsministeriets besvarelse af 15. maj 1997 til Retsudvalget giver os anledning hertil. I det følgende skal vi derfor præcisere og uddybe en del af de kommentarer, Flygtningehjælpen fremsatte i vores høringsskrivelse af 7. maj 1997.

Ad 1. Indledning

Dansk Flygtningehjælp er opmærksom på, at lovforslag nr. L 222 tilsigter at gennemføre nødvendige ændringer af udlændingeloven som følge af Danmarks tiltrædelse af Schengen-konventionen. Da der imidlertid er tale om et lovforslag, der har til hensigt at implementere dele af konventionen, synes det centralt tillige generelt at kommentere dele af konventionsteksten og Schengen-samarbejdet. Der skal i den forbindelse gøres opmærksom på, at Flygtningehjælpen ikke tidligere har haft anledning til at fremsætte kommentarer til Schengen-konventionens indhold.

De generelle betragtninger som Flygtningehjælpen har anført i vores høringsskrivelse, finder vi vigtige i forbindelse med vedtagelsen af en række af lovforslagets konkrete bestemmelser.

Dansk Flygtningehjælp finder det eksempelvis væsentligt at fremhæve betydningen af, at der på europæisk plan i forhold til asyl- og flygtningespørgsmål tilstræbes en harmonisering på basis af højest mulige fællesnævner.

De manglende fælles asylretlige regler sammenholdt med, at Schengen-konventionen kun omfatter konventionsflygtninge kan skabe problemer for det meget store antal de facto-flygtninge i Europa, som i den ene eller anden form findes i alle europæiske lande, men med yderst forskellig retlig status; strækkende sig fra det retligt regulerede danske de facto begreb over såkaldt »tålt ophold« til accept af, at personer forbliver illegalt i landet efter afslag på en asylansøgning. En asylansøger, der ville kunne opnå enten konventions- eller de facto-status i et land, kan meget vel risikere at blive overført til et andet land, hvor pågældende efter endt sagsbehandling ikke opnår nogen form for opholdstilladelse.

Disse overordnede synspunkter må anses for relevante i forhold til lovforslagets § 7, stk. 2, 2. pkt., hvorefter en ansøgning om de facto-status automatisk skal anses som en samtidig ansøgning om konventions-status. Endvidere finder vi disse betragtninger vigtige i forbindelse med lovforslagets § 7, stk. 4, 2. pkt., efter hvilken asylansøgere, der opholder sig i et andet Schengen-land, ikke vil kunne indgive ansøgning om asyl i Danmark via en dansk repræsentation i opholdslandet. Derudover har de betydning for lovforslagets § 48 c, der vedrører spørgsmålet om, i hvilke tilfælde Danmark kan træffe særskilt beslutning om, at en ansøgning om opholdstilladelse efter § 7 skal behandles her i landet.

Som en generel bemærkning har Dansk Flygtningehjælp tillige anført, at Schengen-samarbejdet er præget af manglende gennemsigtighed og demokratisk kontrol. Den lukkethed, der hersker i arbejdet, omfatter blandt andet Eksekutiv-komiteens arbejde og dermed også, hvorledes medlemslandene påtænker konventionens bestemmelser anvendt. Det skal i den forbindelse foreslås, at man i Danmark inddrager erfaringer fra de medlemsstater, der har arbejdet med Schengen-konventionen i praksis. Som eksempel kan nævnes, at man i Holland - efter råd fra eksperter i international ret - har givet parlamentet indflydelse på de beslutninger, der træffes i Eksekutiv-komiteen. Under Schengen-ratifikationsprocessen blev det vedtaget, at den ansvarlige minister, senest 14 dage før hvert Eksekutiv-komite møde, skal fremsende udkastet til de planlagte vedtagelser til det hollandske parlament.

På baggrund af ovenstående finder Dansk Flygtningehjælp det væsentligt, at Indenrigsministeriet også tager stilling til de hørte organisationers generelle bemærkninger.

Ad 2. De facto-status - udlændingelovens § 7, stk. 2, 2. pkt. i forslagets § 1, nr. 7

Med bemærkningerne i forhold til dette spørgsmål ønsker vi at gøre opmærksom på konsekvenserne af en indførelse af den foreslåede bestemmelse i § 7, stk. 2, 2 og pege på Schengen-konventionens muligheder for at undgå, at visse asylansøgere bliver unødigt hårdt ramt af den nye bestemmelse. Denne mulighed ligger i en lempelig fortolkning af konventionens artikel 29, stk. 4 (»særlige grunde«) og artikel 36 (»humanitære hensyn«) som foreslås gennemført ved lovforslagets § 48 c, der vedrører spørgsmålet om, hvornår Udlændingestyrelsen kan beslutte, at en asylansøgning uagtet reglerne i § 48 a-b skal behandles i Danmark. Dette forslag har Dansk Flygtningehjælp kommenteret i organisationens høringssvar af 7. maj 1997 side 6, hvortil der henvises.

Flygtningehjælpen er opmærksom på, at Folketinget i 1991 i forbindelse med EF-asylkonventionen har vedtaget en tilsvarende ændring af udlændingelovens § 7, stk. 2. Dansk Flygtningehjælp udtrykte også på det tidspunkt bekymring over bestemmelsens indførelse, ligesom vi havde konkrete forslag til fortolkningen af § 48 c. Flygtningehjælpens forslag vedrørte - som til nærværende lovforslag - eksempler på positive kriterier, der kan anvendes ved overtagelse af en asylansøgning.

Af Indenrigsministeriets høringsnotat fremgår det endvidere, at Danmark aktivt arbejder for en harmonisering af EU-landenes asylretlige regler om subsidiær beskyttelse. Som fremført i Flygtningehjælpens høringssvar, finder Dansk Flygtningehjælp det som udgangspunkt af central betydning, at der på europæisk plan i forhold til asyl- og flygtningespørgsmål tilstræbes en harmonisering på basis af højest mulige fællesnævner. Det hidtidige arbejde har dog været præget af manglende mulighed for at opnå enighed landene imellem, hvorfor der ikke - inden for den nærmeste fremtid - synes at være udsigt til en harmonisering af de materielle regler, og dermed heller ikke til en løsning på den forskellige behandling asylansøgerne vil opnå afhængig af, hvilket land der findes ansvarligt for behandlingen af deres asylansøgning.

Ad 3. Afvisning ved de ydre grænser - udlændingelovens § 28 i forslagets § 1, nr. 13

Det fremsatte lovforslag indeholder regler om, at afvisning af statsborgere i lande, der ikke er tilsluttet Schengen-konventionen eller De Europæiske Fællesskaber, fremover skal være obligatorisk for så vidt angår personer, der er indrejst via de ydre grænser.

Som kommentar til Dansk Flygtningehjælps bemærkninger fremhæver Indenrigsministeriet i høringsnotatet muligheden for at opnå særlig tilladelse til at indrejse i Danmark, såfremt det findes nødvendigt »af humanitære hensyn, af hensyn til nationale interesser eller på grund af internationale forpligtelser«, jf. den foreslåede § 28, stk. 6, 1. pkt. og bemærkningerne til forslagets § 1, nr. 13 (s. 31). Disse bemærkninger refererer til Schengen-konventionens artikel 5, stk. 2, 1. led.

Det skal hertil bemærkes, at det af de bemærkninger, som Indenrigsministeriet henviser til, fremgår, at tilladelse kun helt undtagelsesvist bør komme på tale efter en konkret vurdering, f.eks. fordi den pågældendes tilstedeværelse er nødvendig, for at den pågældende kan varetage sine interesser under en eventuel retssag eller i forbindelse med særlige familiebegivenheder, jf. bemærkningerne til § 1, nr. 13 (s. 31).

I bemærkningerne til lovforslaget har Dansk Flygtningehjælp fremført, at der i lovforslagets bemærkninger savnes en reference til Schengen-konventionens artikel 5, stk. 2, 2. led, hvorefter reglerne i bestemmelsens første del »ikke er til hinder for anvendelsen af de særlige bestemmelser i asyllovgivningen eller bestemmelserne i artikel 18«. Efter Flygtningehjælpens opfattelse må »asyllovgivningen« antages at referere til national lovgivning.

Af ministeriets høringsnotat fremgår det imidlertid, at man fortolker Schengen-konventionens artikel 5, stk. 2. 2. led som en henvisning til Danmarks internationale forpligtelser efter flygtningekonventionen, herunder refoulement-forbudet.

Allerede af artikel 5, stk. 2, 1. led fremgår det dog, at en stat ikke kan nægte en person indrejse, hvis det er i strid med internationale forpligtelser (således også non-refoulement princippet). Artikel 5, stk. 2, 2. led må på denne baggrund antages at skulle forstås således, at der her henvises til den bestående mulighed for at have lempeligere nationale regler. Dansk Flygtningehjælp skal derfor fastholde betydningen af, at det - under henvisning til Schengen-konventionens artikel 5, stk. 2, 2. led - også af den danske lovgivning kommer til at fremgå, at der eksisterer en mulighed for at fravige princippet om obligatorisk afvisning.

Ad 5. Dansk Flygtningehjælps adgang til at yde rådgivning til asylansøgere i afvisningsposition - udlændingelovens § 48, stk. 2, 7. pkt. i forslagets § 1, nr. 28

Dansk Flygtningehjælp har med tilfredshed konstateret Indenrigsministeriets bemærkning om, at vi fortsat vil have adgang til rådgivning af alle asylansøgere i en afvisningsposition, hvis ansøgeren ønsker det. Der findes dog fortsat at herske en vis uklarhed mellem tilkendegivelsen i bemærkningerne om, at der ikke er tiltænkt nogen realitetsændring i Dansk Flygtningehjælps adgang til at yde rådgivning og dels den foreslåede lovtekst dels de øvrige bemærkninger til bestemmelsen. Vi skal derfor henstille, at der skabes den fornødne klarhed på dette punkt.

Ad 6. Afvisning til sikre tredjelande - udlændingelovens § 48 a i forslagets § 1, nr. 30

Indenrigsministeriet anfører i høringsnotatet, at de anførte bemærkninger fra Dansk Flygtningehjælp på dette punkt ses at vedrøre den gældende praksis for afvisning af asylansøgere til sikre tredjelande og således ikke har umiddelbar sammenhæng med lovforslaget. Det skal i den forbindelse bemærkes, at Dansk Flygtningehjælp via vores rådgivningsarbejde og internationale arbejde er bekendt med, at afvisningsprocedurer og -beslutninger ikke sjældent giver vanskeligheder - både i og uden for Europa - også i tilfælde, hvor de implicerede lande forventes at efterleve flygtninge-konventionen. Det hænder, at Flygtningehjælpen bliver kontaktet i forbindelse med afvisningssager, hvor pågældende asylansøger er i risiko for at blive sendt til et land, hvor vedkommende er i risiko for forfølgelse, eller til sit hjemland.

Af lovforslagets bemærkninger til § 1, nr. 30 (side 37) fremgår det, at hvis en asylansøger ikke skal overføres eller tilbageføres efter Schengen-konventionens kapitel 7, skal der tages stilling til, om udlændingen skal afvises efter reglerne i kapitel 5 (almindelige afvisningsregler).

Der vil ofte gå flere måneder, før det er fastlagt, om en asylansøger i medfør af Schengen-konventionen skal overføres eller tilbageføres til et andet medlemsland.

Det synes derfor hensigtsmæssigt, såfremt der tages kontakt til det eventuelle tredjeland samtidig med kontakten til Schengen-medlemsstaten, idet det naturligvis bliver vanskeligere at gennemføre en afvisning, jo længere tid der går efter udrejsen fra tredjelandet med risiko for, at asylansøgeren ender i en såkaldt orbitsituation, dvs. sendes fra land til land.

Ad 7. Ansøgninger efter udlændingelovens § 7, stk. 4, som er indgivet i et andet Schengen-land - udlændingelovens § 48 a, stk. 3, i forslagets § 1, nr. 30

Dansk Flygtningehjælp skal understrege nødvendigheden af, at bemærkningerne kommer til at indeholde nærmere kriterier for, i hvilke tilfælde Udlændingestyrelsen kan beslutte, at en ansøgning om opholdstilladelse efter § 7 skal behandles her i landet.

Ad 9. Behandling af en asylansøgning, selv om ansvaret efter Schengen-konventionen påhviler et andet medlemsland - udlændingelovens § 48 c i forslagets § 1, nr. 30

Af høringsnotatet fremgår, at Schengens Eksekutiv-komite på et møde den 25. april 1997 har vedtaget vejledende kriterier for, i hvilke tilfælde asylansøgninger fra adskilte familiemedlemmer bør behandles i et medlemsland. Flygtningehjælpen skal henstille, at kriterierne indarbejdes i lovforslagets bemærkninger. Herudover skal henvises til bemærkningerne i Dansk Flygtningehjælps høringsskrivelse af 7. maj 1997.

Ad 10. Klagemulighed ved afgørelser om afvisning, overførsel m.v. af asylansøgere - udlændingelovens § 48 d i forslagets § 1, nr. 30

For så vidt angår Dansk Flygtningehjælps synspunkt om, at en klage til indenrigsministeren bør tillægges opsættende virkning, anføres det i Indenrigsministeriets høringsnotat, at asylansøgere alene kan afvises til sikre tredjelande. Dette forhold ændrer efter Dansk Flygtningehjælps opfattelse ikke på det faktum, at en klageadgang uden opsættende virkning har begrænset retssikkerhedsmæssig værdi.

Med venlig hilsen

Louise Holck

Afdelingschef

Tillægsbetænkning

Udvalget har, efter at lovforslaget ved 2. behandling blev henvist

til fornyet udvalgsbehandling, behandlet dette i et møde og har

herunder stillet spørgsmål til indenrigsministeren, som denne har

besvaret skriftligt.

Nogle af udvalgets spørgsmål til indenrigsministeren og dennes svar herpå er optrykt som bilag til betænkningen.

Der er af et mindretal stillet ændringsforslag, hvorom henvises til de ledsagende bemærkninger.

Herefter indstiller et flertal (Socialdemokratiets, Venstres, Det Konservative Folkepartis, Det Radikale Venstres og Centrum-Demokraternes medlemmer af udvalget) lovforslaget til vedtagelse uændret.

Et mindretal (Socialistisk Folkepartis og Enhedslistens medlemmer af udvalget) indstiller lovforslaget til forkastelse, men har dog stillet ændringsforslag.

Mindretallet bemærker, at udgangspunktet for de stillede ændringsforslag er bemærkningerne i Det Danske Center for Menneskerettigheders skrivelse af 20. maj 1997, jf. bilag 13, hvori centret finder, at »det af retssikkerhedsmæssige grunde (er) ønskeligt, om denne ordning udtrykkeligt indføjes i loven«, idet der her tænkes på indberetninger af udlændinge til Schengeninformationssystemet (SIS).

Med de stillede ændringsforslag har SF og Enhedslisten bl.a. ønsket at få fast- og klarlagt rammerne for klager over indberetninger til SIS. Dette system, som allerede i dag indeholder flere millioner navne på »uønskede udlændinge«, og hvis udbygning i en fase II diskuteres i den parlamentarisk ukontrollerede Eksekutiv-komite, udgør selve hovednerven i det kontrolsystem, som et flertal i Folketinget med tilslutningen til Schengenkonventionen nu sender Danmark ind i.

Indenrigsministeren skriver i besvarelsen af udvalgets spørgsmål nr. 10 - 12, jf. bilag 23, at ministeren ikke finder ændringsforslagene hensigtsmæssige, en opfattelse som SF og Enhedslisten er helt uenig i. Problemet med kontrolsystemer over mennesker er, at der kan ske fejl, og hvis ikke systemerne indeholder muligheder for at forhindre disse og rette dem, vil det uvægerligt føre til uretfærdigheder. Derudover vil kontrolsystemer generelt øge fremmedgørelsen, utrygheden og frygten for »overvågningssamfundet«.

Afslutningsvis finder SF og Enhedslisten det tankevækkende, at indenrigsministeren end ikke kan støtte disse ønsker fra Det Danske Center for Menneskerettigheder!

Et andet mindretal (Fremskridtspartiets medlem af udvalget) indstiller lovforslaget til forkastelse.

ÆndringsforslagAf et mindretal (SF og EL)

Til § 1 1) I det under nr. 30 foreslåede § 48 d, 2. pkt., udgår ordet »ikke«.

2) I den under nr. 31 foreslåede § 58 f indsættes som 3. pkt.

»Rigspolitichefens indberetning er en afgørelse.«

3) I den under nr. 31 foreslåede § 58 f indsættes efter stk. 1 som nyt stykke

»Stk. 2. Rigspolitichefens indberetninger efter stk. 1 kan påklages til Justitsministeriet.«

Bemærkninger

Til nr. 1 Forslagsstillernes overordnede mål er, at alle klager over afvisning tillægges opsættende virkning, og forslagsstillerne er klar over, at det stillede ændringsforslag kun vil omfatte klager over Udlændingestyrelsens afgørelser om overførsel eller tilbageførsel af en asylansøger efter reglerne i Schengenkonventionens kapitel 7 om, hvilket land der er ansvarligt for behandlingen af en asylansøgning. Forslagsstillerne ønsker imidlertid med ændringsforslaget i det mindste at signalere, at ændringer af udlændingelovgivningen i modsætning til den nuværende tendens i stedet bør ske med det sigte, at afviste, overførte eller tilbageførte asylansøgeres beskyttelse og retssikkerhed forbedres.

Til nr. 2 og 3 Med de stillede ændringsforslag imødekommes de kritikpunkter, som især Det Danske Center for Menneskerettigheder er fremkommet med i sine bemærkninger til lovforslaget.

Med ændringsforslag nr. 2 sikres det, at en indberetning til Schengeninformationssystemet får karakter af en selvstændig forvaltningsretlig afgørelse, hvilket udløser de garantier og rettigheder, der f.eks. følger af forvaltningslovens regler, herunder krav om begrundelse, klagevejledning osv.

For så vidt angår ændringsforslag nr. 3 har indenrigsministeren tilkendegivet i høringsnotatet af 15. maj 1997, jf. bilag 12, at Rigspolitichefens afgørelser - og herunder selve de praktiske indberetninger efter den foreslåede bestemmelse i udlændigelovens § 58 f - vil kunne påklages til Justitsministeriet i kraft af det sædvanlige administrative overunderordnelsesforhold. Som anført af Det Danske Center for Menneskerettigheder, jf. bilag 13, er det ønskeligt, at en sådan klageadgang, der afviger fra, hvad der ellers gælder på det udlændingeretlige område, af retssikkerhedsmæssige grunde udtrykkeligt indføjes i loven. Dette er baggrunden for det stillede ændringsforslag.

Dorte Bennedsen (S) Erling Christensen (S) Holger Graversen (S) Per Kaalund (S) Lissa Mathiasen (S) Margrete Auken (SF) nfmd. Bjørn Elmquist (RV) fmd. Søren Søndergaard (EL) Sonja Albrink (CD) Birthe Rønn Hornbech (V) Inge Dahl-Sørensen (V) Svend Aage Jensby (V) Erling Oxdam (V) Helge Adam Møller (KF) John Vinther (KF) Gitte Seeberg (KF) Tom Behnke (FP) Dansk Folkeparti havde ikke medlemmer i udvalget.

Bilag

Udvalgets spørgsmål nr. 7-13 og indenrigsministerens svar herpå er optrykt som bilag til tillægsbetænkningen. De dokumenter, der er henvist til i sidste afsnit af besvarelsen af spørgsmål 7-9, er ikke optrykt

Spørgsmål nr. 7

Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 20. maj 1997 fra Det Danske Center for Menneskerettigheder vedrørende Indenrigsministeriets høringsnotat angående lovforslaget, jf. bilag 13.

Spørgsmål nr. 8

Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 16. maj 1997 fra Dansk Flygtningehjælp, jf. bilag 14.

Spørgsmål nr. 9

I forlængelse af spørgsmål 7, jf. bilag 15, bedes ministeren specielt kommentere Det Danske Center for Menneskerettigheders udtalelse om, at det høringssvar, som centeret er refereret for at have givet, retteligt stammer fra Europa-Parlamentets henstilling om Schengen-samarbejdet.

Besvarelse af spørgsmål nr. 7-9

Jeg kan henvise til vedlagte høringsnotat vedrørende Indenrigsministeriets bemærkninger til det af Dansk Flygtningehjælp i telefax af 16. maj 1997 og af Det Danske Center for Menneskerettigheder i telefax af 20. maj 1997 anførte lovforslag nr. L 222 af 10. april 1997 om ændring af udlændingeloven (Schengen-konventionen m.v.).

Kopi af UNHCR's »Memorandum af 10. maj 1996 til det hollandske formandskab for Schengen-samarbejdet« og Europa-Parlamentets »Beslutning af 11. marts 1997 om Schengen-samarbejdet nu og i fremtiden« vedlægges til orientering.

Spørgsmål nr. 10

Vil ministeren yde lovteknisk bistand til et ændringsforslag, der sikrer, at en klage til indenrigsministeren over afvisning, jf. de foreslåede §§ 48 a-c til udlændingeloven, tillægges opsættende virkning?

Besvarelse af spørgsmål nr. 10

Et sådant ændringsforslag vil kunne stilles til lovforslagets § 1, nr. 30, med følgende ordlyd

»§ 48 d, 2. pkt., ophæves, og i stedet indsættes

»Klage har opsættende virkning.«»

Indenrigsministeriet kan oplyse, at det allerede i dag følger af den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 48, stk. 2, at klage over afvisning ikke har opsættende virkning. Den foreslåede § 48 d i lovforslagets § 1, nr. 30, medfører alene, at klageadgangen udvides til også at omfatte Udlændingestyrelsens afgørelser om overførsel eller tilbageførsel af en asylansøger efter reglerne i Schengen-konventionens kapitel 7 om, hvilket land der er ansvarligt for behandlingen af en asylansøgning.

I tilknytning hertil kan det bemærkes, at der alene kan ske afvisning til såkaldte sikre tredjelande, hvorved forstås lande, hvor asylansøgeren ikke er i risiko for forfølgelse eller for at blive videresendt til et sådant land. Det er således en betingelse for afvisning af en asylansøger til et tredjeland, at dette land efterlever flygtningekonventionen i praksis.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse vil en indførelse af opsættende virkning ved klager til indenrigsministeren over Udlændingestyrelsens afgørelser om afvisning (og overførsel eller tilbageførsel efter Schengen-konventionens regler) kunne medføre, at en asylansøger nægtes modtaget i et sikkert tredjeland, da afvisningen ikke umiddelbart vil kunne effektueres.

På den baggrund finder Indenrigsministeriet det ikke hensigtsmæssigt at indsætte en bestemmelse om opsættende virkning ved klager til indenrigsministeren over Udlændingestyrelsens afgørelser om afvisning.

Spørgsmål nr. 11

Vil ministeren yde lovteknisk bistand til et ændringsforslag, der fastlægger, at en indberetning til Schengen-Informationssystemet (SIS) er en selvstændig bebyrdende forvaltningsafgørelse? Hvorledes stiller ministeren sig til et sådant ændringsforslag?

Besvarelse af spørgsmål nr. 11

Et sådant ændringsforslag vil kunne stilles til lovforslagets § 1, nr. 31, med følgende ordlyd

»I § 58 f, stk. 1, indsættes som 3. pkt.

»Rigspolitichefens indberetning er en afgørelse.«»

Det vil i bemærkningerne til en sådan bestemmelse kunne præciseres, at der er tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand, hvilket blandt andet indebærer, at afgørelsen skal være begrundet, jf. forvaltningslovens § 22.

Indenrigsministeriet skal hertil bemærke, at Rigspolitichefens indberetninger til Schengen-informationssystemet efter den foreslåede § 58 f i lovforslagets § 1, nr. 31, vil ske som en automatisk opfølgning på en afgørelse om, at en udlænding skal udvises i medfør af en af de i § 58 f anførte bestemmelser i udlændingeloven.

Rigspolitiet vil i forbindelse med en indberetning til Schengen-informationssystemet så vidt muligt underrette den pågældende udlænding herom med en angivelse af baggrunden herfor.

Justitsministeriet har oplyst, at Rigspolitichefen er underordnet myndighed i forhold til Justitsministeriet, der efter de almindelige tilsynsprincipper efter omstændighederne skal gribe ind over for ulovlige handlinger hos den underordnede myndighed. En sådan indgriben kan blandt andet ske på baggrund af en klage fra en til Schengen-informationssystemet indberettet udlænding.

På den baggrund finder Indenrigsministeriet ikke grundlag for at indsætte en bestemmelse som den ovenfor anførte i lovforslaget.

Spørgsmål nr. 12

Vil ministeren yde lovteknisk bistand til et ændringsforslag, der fastlægger, at en indberetning til Schengen-Informationssystemet kan påklages til Justitsministeriet? Hvorledes stiller ministeren sig til et sådant ændringsforslag?

Besvarelse af spørgsmål nr. 12

Et sådant ændringsforslag vil kunne stilles til lovforslagets § 1, nr. 31, med følgende ordlyd

»I § 58 f indsættes som stk. 2

»Stk. 2. Rigspolitichefens indberetninger efter stk. 1 kan påklages til Justitsministeriet.«»

Justitsministeriet har oplyst, at Rigspolitichefen er underordnet myndighed i forhold til Justitsministeriet, der efter de almindelige tilsynsprincipper efter omstændighederne skal gribe ind over for ulovlige handlinger hos den underordnede myndighed. En sådan indgriben kan blandt andet ske på baggrund af en klage fra en til Schengen-informationssystemet indberettet udlænding.

På den baggrund finder Indenrigsministeriet ikke grundlag for at indsætte en særskilt bestemmelse herom i lovforslaget.

INDENRIGSMINISTERIET Den 23. maj 1997

Udlændingeafdelingen

Høringsnotat

vedrørende Indenrigsministeriets bemærkninger til det af Dansk Flygtningehjælp ved telefax af 16. maj 1997 og det af Det Danske Center for Menneskerettigheder ved telefax af 20. maj 1997 anførte til lovforslag nr. L 222 af 10. april 1997 om ændring af udlændingeloven (Schengen-konventionen m.v.)

1. Indledning

Ved breve af 7. maj 1997 har Dansk Flygtningehjælp og Det Danske Center for Menneskerettigheder afgivet bemærkninger til indenrigsministerens lovforslag nr. L 222 om ændring af udlændingeloven (Schengen-konventionen m.v.).

Ved høringsnotat af 15. maj 1997 har Indenrigsministeriet anført sine bemærkninger til Dansk Flygtningehjælps og Det Danske Center for Menneskerettigheders breve.

Ved telefaxer af 16. og 20. maj 1997 har Dansk Flygtningehjælp og Det Danske Center for Menneskerettigheder på ny afgivet bemærkninger til lovforslaget samt til Indenrigsministeriets høringsnotat af 15. maj 1997.

2. Generelle betragtninger om Schengen-samarbejdet

Både Dansk Flygtningshjælp og Det Danske Center for Menneskerettigheder har anført, at generelle betragtninger vedrørende Schengen-samarbejdet findes væsentlige i forbindelse med vedtagelsen af en række af lovforslagets konkrete bestemmelser.

Indenrigsministeriet skal hertil på ny overordnet bemærke, at lovforslaget tilsigter at gennemføre de nødvendige ændringer af udlændingeloven som følge af Danmarks tiltrædelse af Schengen-konventionen, og at der derfor er tale om en bunden opgave af teknisk karakter.

Grundlaget for selve tiltrædelsen af Schengen-konventionen søges etableret ved justitsministerens samtidigt fremsatte lovforslag nr. L 221 om Danmarks tiltrædelse af Schengen-konventionen.

3. UNHCRs og Europa-Parlamentets udtaleler om Schengen-samarbejdet

Det Danske Center for Menneskerettigheder har generelt anført, at UNHCRs og Europa-Parlamentets officielle udtalelser om Schengen-samarbejdet bør omtales i forbindelse med lovforslaget.

Indenrigsministeriet skal i den forbindelse bemærke, at UNHCRs »Memorandum af 10. maj 1996 til det hollandske formandskab for Schengen-samarbejdet« og Europa-Parlamentets »Beslutning af 11. marts 1997 om Schengen-samarbejdet nu og i fremtiden« indeholder en række henstillinger og anbefalinger vedrørende anvendelsen af Schengen-konventionens regler. Indenrigsministeriet har ikke fundet det fornødent at referere disse henstillinger og anbefalinger i bemærkningerne til lovforslaget, der alene tilsigter at gennemføre Schengen-konventionen og de i medfør af denne vedtagne beslutninger.

Det Danske Center for Menneskerettigheder har derudover anført, at Indenrigsministeriet i høringsnotatet af 15. maj 1997 har udlagt udtalelser fra UNHCR og Europa-parlamentet, som er refereret i Det Danske Center for Menneskerettigheders brev af 7. maj 1997, som menneskerettighedscentrets forslag.

Indenrigsministeriet fandt det ikke nødvendigt i høringsnotatet af 15. maj 1997 at tydeliggøre, at nogle af de forslag og udtalelser, som er anført i Det Danske Center for Menneskerettigheders brev af 7. maj 1997, har deres oprindelse i henstillinger eller anbefalinger fra UNHCR og Europa-Parlamentet. Dette forhold har således ikke haft betydning for Indenrigsministeriets bemærkninger til indholdet af de anførte forslag og udtalelser.

4. Harmonisering af flygtningespørgsmål

Dansk Flygtningehjælp har som en generel bemærkning til Schengen-samarbejdet anført, at det er væsentligt, at der på europæisk plan tilstræbes en harmonisering af asyl- og flygtningespørgsmål på basis af højest mulige fællesnævner, idet de manglende fælles asylregler sammenholdt med det forhold, at Schengen-konventionen kun omfatter konventionsflygtninge, kan skabe problemer for de flygtninge, der ikke opfylder flygtningekonventionens kriterier, men som i Danmark meddeles de facto-status.

Indenrigsministeriet kan i den forbindelse henvise til ministeriets høringsnotat af 15. maj, punkt 2, hvor det er anført, at Danmark aktivt arbejder for en harmonisering af EU-landenes asylretlige regler om subsidiær beskyttelse. Formålet hermed er at skabe et fælles grundlag for tildeling af asyl i tilfælde, der falder uden for flygtningekonventionens flygtningebegreb.

I den forbindelse findes det som anført i ministeriets høringsnotat af 15. maj 1997 væsentligt at der eksisterer fælles regler for, hvilket land der er ansvarligt for at behandle en asylansøgning - også selv om disse regler kun angår konventionsansøgninger. Herved undgås den såkaldte »asyl-shopping«, som består i at asylansøgere kan søge om asyl i flere lande efter hinanden.

Sådanne regler findes da også allerede i EF-asylkonventionen, som Irland som det sidste af de lande, der har underskrevet konventionen, netop har ratificeret den 15. maj 1997. Schengen-konventionens regler om, hvilket land der er ansvarligt for behandlingen af en asylansøgning, vil ved EF-asylkonventionens ikrafttræden blive afløst af denne konventions regler.

Danmarks tiltrædelse af disse konventioner hindrer, at asylansøgere kan foretage »asyl-shopping« i Danmark.

5. Manglende gennemsigtighed og demokratisk kontrol

Dansk Flygtningehjælp har endvidere generelt bemærket, at Schengen-samarbejdet er præget af manglende gennemsigtighed og demokratisk kontrol. Dansk Flygtningehjælp foreslår derfor, at man i Danmark inddrager erfaringer fra andre Schengen-lande. Som eksempel nævnes, at parlamentet i Holland er givet indflydelse på de beslutninger, der træffes i Eksekutiv-komiteen, idet den ansvarlige minister senest 14 dage før hvert Eksekutiv-komitemøde skal fremsende de planlagte beslutningsudkast til parlamentet.

Indenrigsministeriet skal hertil bemærke, at den danske regering grundlæggende arbejder for den størst mulige åbenhed omkring såvel EU-samarbejdet som Schengen-samarbejdet. Endvidere forudsætter den almindelige nationale beslutningsprocedure en løbende inddragelse af relevante stående udvalg i Folketinget.

Der kan i den forbindelse henvises til justitsministerens skriftlige redegørelse af 19. november 1996 om Danmarks medlemskab af Schengen-samarbejdet (FT 1996, s. 1670). Det fremgår heraf, at regeringen ved Danmarks optagelse som observatør i Schengen-samarbejdet aftalte med Folketingets Retsudvalg og Europaudvalg, at de to udvalg bliver (i almindelighed skriftligt) orienteret forud for afholdelse af møder i Eksekutiv-komiteen, og efterfølgende modtager et kort referat af mødet. Det anføres endvidere i redegørelsen, at regeringen vil tage initiativ til en drøftelse med udvalgene om, hvorvidt der efter Danmarks optagelse som medlem af Schengen-samarbejdet kan være behov for at justere denne ordning.

6. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Det Danske Center for Menneskerettigheder har anført, at Schengen-konventionen kan give anledning til visse problemer i relation til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK).

Indenrigsministeriet skal hertil generelt bemærke, at Danmark fortsat vil være bundet af sine forpligtelser efter EMRK, som blev inkorporeret i dansk lovgivning ved lov nr. 285 af 29. april 1992. Det samme gælder de øvrige Schengen-lande, der alle er tilsluttet EMRK.

Der kan endvidere henvises til, at Schengen-konventionen indeholder flere henvisninger til medlemslandenes internationale forpligtelser, herunder f.eks. i artikel 5, stk. 2, hvorefter en udlænding, der ikke opfylder indrejsebetingelserne, skal nægtes indrejse i et Schengen-land, medmindre det findes nødvendigt at fravige dette princip blandt andet på grund af internationale forpligtelser. Der kan ligeledes henvises til artikel 25, stk. 1, hvorefter et medlemsland kan udstede opholdstilladelse til en udlænding, der er indberettet som uønsket til SIS af et andet medlemsland, når der foreligger tungtvejende grunde hertil, navnlig af humanitær karakter eller som følge af internationale forpligtelser. Blandt disse internationale forpligtelser hører EMRK.

Det Danske Center for Menneskerettigheder har særligt anført, at Schengen-konventionen kan give anledning til problemer i relation til EMRK's artikler 3, 8 og 13.

For så vidt angår artikel 3, der indeholder et forbud mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, har Det Danske Center for Menneskerettigheder således anført, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastslået, at bestemmelsen også omfatter udsendelse af asylansøgere til lande, hvor de må antages at blive udsat for de i bestemmelsen nævnte overgreb, eller hvor de er i risiko for at blive videresendt til et sådant land. Beslutning om afvisning til et sådant land vil således efter omstændighederne kunne udgøre en krænkelse af artikel 3.

Indenrigsministeriet skal hertil bemærke, at Schengen-konventionens artikel 5, stk. 2, udtrykkeligt henviser til medlemslandenes internationale forpligtelser som en grund til at tillade en person indrejse, selv om den pågældende ikke opfylder indrejsebetingelserne. Artikel 5, stk. 2, er gennemført ved den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 28, stk. 6, 1. pkt., i forslagets § 1, nr. 13. Der vil således ikke ske afvisning af en asylansøger i strid med EMRK artikel 3 - eller i strid med andre internationale forpligtelser, herunder torturkonventionens regler om flygtningekonventionens refoulementsforbud.

Det Danske Center for Menneskerettigheder har videre anført, at EMRK artikel 8, der blandt andet fastslår retten til respekt for familielivet, omfatter nære slægtninge, der har haft et familieliv sammen. Denne familierelation kan ikke afgrænses snævert til den egentlige kernefamilie, idet også forældre/børn-relationer uden for ægteskab eller samliv, søskendeforhold og relationer til voksne børn ifølge Den Europæiske Menneskerettighedskommission og -domstol kan være beskyttet, såfremt der faktisk har været tale om et familieliv. Den beskyttede personkreds rækker således videre end det familiebegreb, der er defineret i Schengen-konventionens artikel 35, stk. 2.

Indenrigsministeriet skal hertil bemærke, at det af Schengen-konventionens artikel 35 fremgår, at et medlemsland, der har givet en udlænding opholdstilladelse som flygtning, skal behandle en asylansøgning fra et familiemedlem, såfremt de berørte parter samtykker heri. Af artikel 35, stk. 2, fremgår, at som familiemedlem betragtes flygtningens ægtefælle eller ugifte barn under 18 år eller, hvis flygtningen selv er et ugift barn under 18 år, den pågældendes forældre.

Af Schengen-konventionens artikel 36 fremgår endvidere, at et land, der er ansvarligt for behandlingen af en asylansøgning, med asylansøgerens samtykke kan anmode et andet land om at overtage ansvaret af humanitære hensyn, herunder navnlig hensyn til familiemæssige eller kulturelle forhold. Det anmodede land afgør selv, om det kan imødekomme anmodningen. Også andre familierelationer end de i artikel 35, stk. 2, nævnte kan således begrunde, at Danmark overtager ansvaret for behandlingen af en asylsag.

Efter den foreslåede bestemmelse i § 48 c i forslagets § 1, nr. 30, kan Udlændingestyrelsen i særlige tilfælde beslutte at behandle en asylansøgning her i landet, selv om Danmark ikke er forpligtet hertil efter Schengen-konventionen. Denne bestemmelse vil blandt andet omfatte tilfælde, der hører under artikel 36, som indebærer en fakultativ udvidelse af pligten til at behandle en asylansøgning efter artikel 35.

I Indenrigsministeriets høringsnotat af 15. maj 1997, punkt 9, er det blandt andet anført, at de tilknytningsmomenter, som tillægges betydning ved afgørelser efter udlændingelovens § 7, stk. 4, i vidt omfang vil være vejledende for anvendelsen af § 48 c.

Det kan i den forbindelse tilføjes, at der ved anvendelsen af § 48 c vil blive taget hensyn til Danmarks internationale forpligtelser efter EMRK, herunder artikel 8 om retten til respekt for familielivet.

Det Danske Center for Menneskerettigheder har endelig anført, at EMRK artikel 13, der opstiller et krav om adgang til effektive retsmidler for en national myndighed for krænkelser af EMRK, efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis indebærer, at en person har krav på adgang til effektive retsmidler, såfremt der er tale om et »arguable claim«, hvorved forstås, at en person med nogen ret kan hævde, at vedkommendes konventionssikrede rettigheder er krænket, uden at en krænkelse formelt kan fastslås. Artikel 13 vil derfor efter omstændighederne kunne påberåbes af en udlænding, der skal afvises, med henvisning til artikel 3's forbud mod tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling. Kravet om et effektivt retsmiddel indebærer ikke nødvendigvis, at klagen til den nationale myndighed skal tillægges suspensiv virkning. Særligt med hensyn til udlændingesager har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol imidlertid fremhævet betydningen af, at udlændinge ikke udsendes, før klageinstansen har taget stilling.

Indenrigsministeriet skal hertil bemærke, at afvisning fra Danmark af asylansøgere såvel efter den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 48, stk. 2, som efter den foreslåede § 48 a, stk. 2, i forslagets § 1, nr. 30, alene kan ske til sikre tredjelande, hvorved forstås lande, hvor ansøgeren ikke er i risiko for forfølgelse eller for at blive videresendt til et sådant land. Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis omfatter artikel 3 udsendelse af asylansøgere til lande, hvor de må antages at blive udsat for de i bestemmelsen nævnte overgreb, eller hvor de er i risiko for at blive videresendt til et sådant land. For Danmarks vedkommende foretages der således ikke afvisning i strid med EMRK artikel 3, jf. artikel 13.

Der kan i tilknytning hertil oplyses, at det allerede i dag fremgår af den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 48, stk. 2, 6. pkt., at klage til indenrigsministeren over afvisning, udvisning og udsendelse ikke har opsættende virkning.

7. Afvisning ved de ydre grænser - udlændingelovens § 28 i forslagets § 1, nr. 13

Dansk Flygtningehjælp har bemærket, at der under henvisning til den nationale asyllovgivning, jf. Schengen-konventionens artikel 5, stk. 2, 2. led, skal være mulighed for at fravige princippet om obligatorisk afvisning ved de ydre grænser, såfremt betingelserne i den foreslåede § 28 ikke er opfyldt.

Indenrigsministeriet skal hertil på ny bemærke, at det af den foreslåede § 28, stk. 6, 1. pkt., fremgår, at der ikke må ske afvisning af en udlænding, der i medfør af artikel 5, stk. 2, har opnået særlig tilladelse til at indrejse i Danmark. En sådan særlig tilladelse kan gives, såfremt det findes nødvendigt af humanitære hensyn, af hensyn til nationale interesser eller på grund af internationale forpligtelser, jf. artikel 5, stk. 2, 1. led. Denne bestemmelse berører ikke Danmarks nationale asylret, jf. også artikel 5, stk. 2, 2. led. Der kan i øvrigt henvises til det i ministeriets høringsnotat af 15. maj 1997, punkt 3, anførte.

8. Dansk Flygtningehjælps adgang til at yde rådgivning til asylansøgere i afvisningsposition - udlændingelovens § 48, stk. 2, 7. pkt., i forslagets § 1, nr. 28

Dansk Flygtningehjælp har anført, at der fortsat er en vis uklarhed mellem lovteksten og bemærkningerne til den foreslåede § 48, stk. 2, 7. pkt., med hensyn til, om der med forslaget er tiltænkt en realitetsændring i Dansk Flygtningehjælps adgang til at yde rådgivning til asylansøgere i en afvisningsposition.

Indenrigsministeriet skal på ny bemærke, at der ikke er tiltænkt nogen realitetsændring i denne rådgivningsadgang. Dette er også anført i lovforslagets bemærkninger. Der kan i øvrigt henvises til det i ministeriets høringsnotat af 15. maj 1997, punkt 5, anførte.

9. Afvisning til sikre tredjelande - udlændingelovens § 48 a i forslagets § 1, nr. 30

Dansk Flygtningehjælp har bemærket, at der bør tages kontakt til et eventuelt sikkert tredjeland, hvortil en asylansøger vil kunne afvises, samtidig med, at det søges fastlagt, hvorvidt en asylansøger skal overføres eller tilbageføres til et andet Schengen-land. Baggrunden herfor er de forøgede vanskeligheder ved at gennemføre en afvisning, når der er gået lang tid efter udrejsen fra tredjelandet, hvorved asylansøgeren risikerer at ende i en situation, hvor asylansøgeren sendes fra land til land.

Indenrigsministeriet skal hertil bemærke, af afvisning af en asylansøger til et sikkert tredjeland uden for Schengen-området efter den foreslåede § 28, stk. 5, i lovforslagets § 1, nr. 13, jf. den foreslåede § 48 a, stk. 1 og 2, i lovforslagets § 1, nr. 30, alene kan ske indtil tre måneder efter indrejsen. Afvisningen kan ske både inden en eventuel afgørelse om, at en asylansøger skal overføres eller tilbageføres til et andet Schengen-land, og efter, at det er afgjort, at et andet Schengen-land ikke er ansvarligt for at behandle den pågældende udlændings asylansøgning.

De foreslåede bestemmelser svarer til de gældende regler i udlændingelovens § 28, stk. 2, jf. § 48, stk. 2, om afvisning af en asylansøger til et sikkert tredjeland indtil tre måneder efter indrejsen.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der ved afvisning af asylansøgere til sikre tredjelande uden for Schengen-området bør foreligge en aftale med modtagerlandet herom, kan Indenrigsministeriet henvise til ministeriets høringsnotat af 15. maj 1997, punkt 6, hvor det blandt andet er anført, at en sådan ordning efter Udlændingestyrelsens og Indenrigsministeriets opfattelse vil indebære en væsentlig forringelse af myndighedernes nuværende mulighed for at foretage en effektiv og smidig administration af afvisningsreglerne.

10. Behandling af en asylansøgning, herunder ansøgninger efter § 7, stk. 4, selv om ansvaret efter Schengen-konventionen påhviler et andet medlemsland - udlændingelovens § 48 c i forslagets § 1, nr. 30

Dansk Flygtningehjælp har anført, at bemærkningerne til den foreslåede § 48 c bør indeholde de nærmere kriterier for, i hvilke tilfælde Udlændingestyrelsen uanset reglerne i §§ 48 a-b kan beslutte, at en ansøgning om asyl skal behandles her i landet.

Indenrigsministeriet kan i den forbindelse henvise til ministeriets høringsnotat af 15. maj 1997, punkt 9, hvor det blandt andet er anført, at de tilknytningsmomenter, som tillægges betydning ved afgørelser efter udlændingelovens § 7, stk. 4, i vidt omfang vil være vejledende for anvendelsen af den foreslåede § 48 c.

11. Klagemulighed ved afgørelser om afvisning, overførsel m.v. af asylansøgere - udlændingelovens § 48 d i forslagets § 1, nr. 30

Dansk Flygtningehjælp har på ny anført, at klageadgang uden opsættende virkning har begrænset retssikkerhedsmæssig værdi.

Indenrigsministeriet kan i den forbindelse henvise til ministeriets høringsnotat af 15. maj 1997, punkt 10, hvor det er anført, at afvisning efter såvel den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 48, stk. 2, som efter den foreslåede § 48 d alene kan ske til sikre tredjelande. Indenrigsministeriet finder derfor ikke grundlag for, at en klage over afvisning fremover skal tillægges opsættende virkning.

Det kan i tilknytning hertil oplyses, at det allerede i dag fremgår af den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 48, stk. 2, 6. pkt., at klage til indenrigsministeren over afvisning, udvisning og udsendelse ikke har opsættende virkning.

12. Den retlige karakter af Rigspolitichefens indberetninger til SIS - udlændingelovens § 58 f i forslagets § 1, nr. 31

Det Danske Center for Menneskerettigheder har anført, at det af retssikkerhedsmæssige grunde findes ønskeligt, om adgangen til at klage til Justitsministeriet over Rigspolitichefens indberetninger til SIS indføjes i loven.

Indenrigsministeriet kan i den forbindelse henvise til det i ministeriets høringsnotat af 15. maj 1997, punkt 11, anførte. Det fremgår heraf blandt andet, at Rigspolitichefens indberetninger vil ske som en automatisk opfølgning på en beslutning om, at en udlænding skal udvises efter udlændingelovens regler.

Justitsministeriet har oplyst, at Rigspolitichefen er underordnet myndighed i forhold til Justitsministeriet, der efter de almindelige tilsynsprincipper efter omstændighederne skal gribe ind over for ulovlige handlinger hos den underordnede myndighed. En sådan indgriben kan blandt andet ske på baggrund af en klage fra en til Schengen-informationssystemet indberettet udlænding.

Indenrigsministeriet finder på den baggrund ikke grundlag for at indsætte en særskilt bestemmelse herom i lovforslaget.

Spørgsmål nr. 13

Med baggrund i Det Danske Center for Menneskerettigheders og Dansk Flygtningehjælps bemærkninger til lovforslaget om, at et medlemslands ret til i medfør af Schengenkonventionens artikel 29, stk. 4, at behandle en asylansøgning, selv om ansvaret efter Schengenkonventionens regler påhviler et andet Schengenland, i en række situationer er blevet benyttet til at behandle en asylansøgning i en fremskyndet procedure uden først at undersøge, om et andet Schengenland ville være ansvarlig efter Schengenkonventionens regler, ønskes ministerens svar på, under hvilken form Danmark vil have mulighed for at følge udviklingen i et deltagende lands asylpraksis, især vedrørende åbenbart grundløs-proceduren.

Besvarelse af spørgsmål nr. 13

Danmark modtager løbende underretning om udviklingen i andre landes asylpolitik, bl.a. via indberetninger fra de danske repræsentationer i udlandet.

Inden for såvel Schengen- som EU-samarbejdet sker der desuden løbende en udveksling af oplysninger af denne art.

Inden for Schengen-samarbejdet foregår denne udveksling af oplysninger primært i underarbejdsgruppen vedrørende asyl.

Inden for EU-samarbejdet udveksles tilsvarende oplysninger i bl.a. asylarbejdsgruppen og i arbejdsgruppen CIREA.

Der vil således efter min opfattelse være gode muligheder for at følge udviklingen i Schengen-landenes asylpraksis.

Udvalget har behandlet lovforslaget i nogle møder.

Endvidere har udvalget modtaget skriftlige henvendelser fra

Amnesty International,

Dansk Flygtningehjælp,

Det Danske Center for Menneskerettigheder og

Foreningen af politimestre i Danmark.

Henvendelser fra henholdsvis Det Danske Center for Menneskerettigheder og Dansk Flygtningehjælp er optrykt som bilag til betænkningen.

Udvalget anmoder om, at lovforslaget henvises til fornyet udvalgsbehandling efter 2. behandling.

Herefter indstiller et flertal (Socialdemokratiets, Venstres, Det Konservative Folkepartis, Det Radikale Venstres og Centrum-Demokraternes medlemmer af udvalget) lovforslaget til vedtagelse uændret.

Et mindretal (Socialistisk Folkepartis, Enhedslistens, Fremskridtspartiets og Dansk Folkepartis medlemmer af udvalget) indstiller lovforslaget til forkastelse ved 3. behandling.

Et mindretal inden for mindretallet (Socialistisk Folkepartis medlem af udvalget) mener, at lovforslaget er blevet hastet igennem på helt uforsvarlig vis, selv en sædvanlig høringsprocedure har regeringen ikke fundet tid til.

SF ser ikke nogen saglig begrundelse for denne hastegennemførelse af ratifikationsprocessen al den stund, at Danmark ikke skal deltage i det praktiske Schengensamarbejde før i løbet af 1999. Der er således tid til reel behandling i næste folketingsår.

Det er SF's opfattelse, at der er usikkerhed om, hvorvidt Schengenkonventionen indeholder suverænitetsafgivelse, der ligger ud over grundlovens § 20. Konventionen indebærer overførsel af myndighedsudøvelse til fremmede staters myndigheder, hvor grundlovens § 20 kun omtaler suverænitetsafgivelse til andre mellemfolkelige myndigheder.

Et eksempel på denne overførsel af myndighed er reglerne om afvisning i den foreslåede nye affattelse af udlændingelovens § 28. En udlænding, der er indberettet til SIS af en anden myndighed fra et af konventionslandene, skal afvises ved forsøg på indrejse til Danmark fra et 3. land. Herved begrænses eller afskæres de danske udlændingemyndigheder fra deres myndighedsudøvelse i det omfang, andre myndigheder udøver deres myndighed.

Det er et stort problem for SF, at lovforslaget på denne måde er hastet igennem, uden at grundlovsproblematikken har været gjort til genstand for særskilt undersøgelse.

I henvendelser, Retsudvalget har modtaget i anledning af Schengenkonventionens ratifikation, jf. de optrykte bilag til betænkningen, fremgår det også, at der er stor utilfredshed med den nøgne implementering af Schengenkonventionen i udlændingeloven, uden at man på nogen måde har søgt at tage højde for de forskelle, der er imellem dansk udlændingelovgivning og de øvrige konventionslandes.

SF finder endelig, at det er overordentlig problematisk, at Schengenkonventionen ratificeres, uden at man fra Folketingets flertals side har ønsket at sikre nogen form for palamentarisk kontrol med udviklingen i Schengensamarbejdet.

Et andet mindretal inden for mindretallet (Fremskridtspartiets medlem af udvalget) udtaler, at Fremskridtspartiets væsentligste indvendig mod Schengensamarbejdet og Danmarks tiltrædelse er, at den fysiske grænsekontrol forsvinder, hvilket vil give ganske væsentlige problemer i forhold til kontrol med grænseoverskridende kriminalitet, herunder menneskesmugling.

Resten af Schengenkonventionen har Fremskridtspartiet for så vidt ikke noget imod. Tværtimod er der flere gode elementer i Schengenkonventionen i forhold til bedre bekæmpelse af kriminalitet.

Sagen er imidlertid, at Schengenkonventionen godt kunne gennemføres uden at ophæve grænsekontrollen. Et stort flertal har imidlertid ikke ønsket at bevare grænsekontrollen, og Fremskridtspartiet har således ikke stillet ændringsforslag om bevarelse af grænsekontrollen, da et sådant ændringsforslag alligevel ikke kan forventes vedtaget i Folketinget.

For Fremskridtspartiet er spørgsmålet om grænsekontrollen så afgørende, at Fremskridtspartiet indstiller det samlede lovforslag til forkastelse.

Et tredje mindretal inden for mindretallet (Enhedslistens medlem af udvalget) vil stille ændringsforslag til lovforslaget til 3. behandling.

Dorte Bennedsen (S) Erling Christensen (S) Holger Graversen (S) Per Kaalund (S) Helen Jørgensen (S) Margrete Auken (SF) nfmd. Bjørn Elmquist (RV) fmd. Søren Søndergaard (EL) Sonja Albrink (CD) Birthe Rønn Hornbech (V) Inge Dahl-Sørensen (V) Svend Aage Jensby (V) Kristian Thulesen Dahl (DF) Helge Adam Møller (KF) John Vinther (KF) Gitte Seeberg (KF) Tom Behnke (FP)

Ingen

Nr BTL 222

Betænkning over Forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Schengenkonventionen m.v.)

Nr L 222 1996-97, 1. samling

Afgivet af Retsudvalget

Afgivet: 19970520