1995 BTL 268 BETÆNKNING OVER FORSLAG TIL LOV OM ÆNDRING AF LOV OM FOLKEHØJSKOLER, EFTERSKOLER, HUSHOLDNINGSSKOLER OG HÅNDARBEJDSSKOLER, LOV OM FRISKOLER OG PRIVATE GRUNDSKOLER M.V., LOV OM GYMNASIET M.V. OG LOV OM KURSUS TIL HØJERE FORBEREDELSESEKSAMEN OG OM STUDIEFORBEREDENDE ENKELTFAGSUNDERVISNING FOR VOKSNE M.V. (GODKENDELSE, TILSKUD OG BESTEMMELSER OM VISSE SKOLER) NR L 268 1995-96, 1. SAMLING

§§ 7-10 indeholder de nærmere bestemmelser om skoler tilknyttet Skolesamfundet Tvind. I de almindelige bemærkninger til lovforslaget redegøres der for forløbet af de undersøgelser, der har været foretaget af Tvindskolerne, og der anføres bl.a. følgende om baggrunden for lovforslaget

»Alle disse forhold tilsammen gør, at skolerne afgørende har svigtet den tillid, der er en forudsætning for at være en fri og uafhængig skole, der forvalter de modtagne store offentlige tilskud til størst mulig gavn for eleverne.

I forbindelse med de igangværende undersøgelser og forhandlinger må det konstateres, at Undervisningsministeriet ikke mener, at skolernes erklæringer om at ville følge lovgivningen er reel, idet skolernes uafhængighed af bagvedliggende organer, fonde m.v. efter Undervisningsministeriets vurdering kun kan ændres på papiret, men ikke sikres reelt brudt . . .

Der må her blive tale om en direkte indgriben over for disse skoler, idet en yderligere opstramning af de i Folketinget den 13. marts 1996 fremsatte lovforslag nr. L 218 og L 219 efter ministeriets vurdering stort set kun vil ramme skoler, hvis forhold ikke er kritisable.

Undervisningsministeren har ifølge de gældende love for henholdsvis folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler samt for friskoler og private grundskoler hjemmel til administrativt at træffe afgørelse, der betyder stop for fremtidig tilskudsbetaling . . .

En afgørelse om lukning af et så stort antal skoler er imidlertid så usædvanlig i det danske skolesystem og derfor af så principiel rækkevidde, at det findes nødvendigt at sikre en stillingtagen hertil fra Folketingets side. Hertil kommer, at en administrativ løsning mere sandsynligt end en lovgivningsmæssig løsning vil resultere i et stort antal retssager, der i en årrække vil betyde store og mangeartede omkostninger for samfundet. Også af denne grund bør beslutningen træffes af Folketinget . . .«.

§ 7 i lovforslaget vedrører skoler omfattet af loven om de frie kostskoler. Det fremgår af bestemmelsen, at der efter den 31. december 1996 ikke ydes statslige og kommunale tilskud i henhold til loven til en række navngivne skoler. Tilsvarende ydes der heller ikke statslig og kommunal elevstøtte eller andre elevydelser i henhold til loven.

Om baggrunden for, at skæringsdatoen er sat til den 31. december 1996, anføres følgende i bemærkningerne til bestemmelsen

»Da skolerne i efteråret 1995 har modtaget en tilskudsmeddelelse fra Undervisningsministeriet, der giver skolerne et retskrav på udbetaling af tilskud indtil den 31. december 1996, kan bestemmelserne i §§ 7 og 8 først finde anvendelse på ydelser, der vedrører perioden efter denne dato.«

§ 7 indeholder desuden en bestemmelse om, at de nævnte skoler efter den 31. december 1996 ikke har ret til at afholde folkeskolens afsluttende prøver, ligesom Undervisningsministeriets tilsyn med skolerne bortfalder.

§ 8 i lovforslaget vedrører en række navngivne skoler omfattet af loven om frie grundskoler. Bestemmelserne i § 8 svarer i øvrigt til § 7.

§ 9 vedrører en enkelt skole under godkendelse i henhold til gymnasieloven og loven om hf-kurser. Ifølge bestemmelsen kan der ikke ydes statslige tilskud eller statslige og kommunale elevydelser i henhold til de nævnte love til den pågældende skole. Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at denne skole ikke har modtaget en tilskudsmeddelelse, og at der derfor ikke er behov for at fastsætte en overgangsregel som nævnt i §§ 7 og 8.

Endelig indeholder § 10 en bestemmelse om, at de skoler, der er nævnt i §§ 7 og 8, for så vidt angår et undervisningsforløb, der fortsætter efter den 31. december 1996, inden undervisningsforløbets begyndelse har pligt til skriftligt at underrette elever og forældre om, at skolen ikke kan modtage offentlige ydelser efter den 31. december 1996.

5. Justitsministeriets overvejelser

5.1. Indledning

I den offentlige debat har der navnlig været rejst spørgsmål om forholdet mellem på den ene side bestemmelserne i lovforslagets §§ 7-9 (ophør af tilskud til Tvindskolerne) og på den anden side bestemmelserne i grundlovens § 3 (magtfordelingslæren) og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions art. 6 (retten til en retfærdig rettergang).

Disse spørgsmål behandles nedenfor under henholdsvis pkt. 5.2 og 5.6.

I forbindelse med den lovtekniske gennemgang af de omhandlede bestemmelser har Justitsministeriet tillige gjort sig andre forfatningsretlige overvejelser. Justitsministeriet har således overvejet de nævnte bestemmelsers forhold til grundlovens § 73 (ejendomsrettens ukrænkelighed), til § 76 (skolefriheden) og til en eventuel forfatningsretlig lighedsgrundsætning.

Disse spørgsmål behandles nedenfor under pkt. 5.3-5.5.

5.2. Forholdet til grundlovens § 3

5.2.1. Bestemmelsen i grundlovens § 3 har følgende ordlyd

»§ 3. Den lovgivende magt er hos kongen og folketinget i forening. Den udøvende magt er hos kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.«

Bestemmelsen er udtryk for den forfatningsretlige magtfordelingslære. Grundtanken bag er, at der ved en opdeling af de forfatningsretlige funktioner skal skabes en styreform med magtbalance mellem de øverste statsorganer, som kan beskytte borgerne mod vilkårlige indgreb, jf. Peter Germer, Statsforfatningsret (2. udg., 1995), side 13. Magtfordelingslæren er oprindeligt udviklet i det 18. århundredes oplysningsfilosofi og er bl.a. kommet til udtryk i en række europæiske forfatninger.

Magtfordelingsprincippets konsekvenser er imidlertid ikke afklaret i enkeltheder, og det er blevet anført, at princippet ikke på noget tidspunkt har været gennemført konsekvent i dansk forfatningsret (og næppe heller i andre forfatninger), jf. Peter Germer, a.st. Det er således f.eks. antaget, at grundlovens § 3 ikke er til hinder for et vist personsammenfald mellem de øverste statsorganer. Som eksempel kan det nævnes, at der i almindelighed ikke er noget til hinder for, at en dommer samtidig er medlem af Folketinget, jf. herved bl.a. Torben Jensen, UfR 1992 B, side 134.

På tilsvarende måde er det almindeligt antaget, at grundloven ikke er til hinder for en vis omfordeling af de forfatningsretlige funktioner mellem de øverste statsorganer. Som eksempler herpå kan det nævnes, at forvaltningen efter bemyndigelse fra Folketinget kan udstede generelle, bindende retsforskrifter, at Folketinget og regeringen i hvert fald i et vist omfang kan gennemføre lovgivning om enkeltforhold (»singulær lovgivning«), og at der kan henlægges administrative funktioner til domstolene, jf. Peter Germer, a.st.

Det må dog antages, at grundloven sætter visse grænser for tilladeligheden af en sådan omfordeling. Således ville det f.eks. næppe være foreneligt med grundloven, om lovgivningsmagten overførte pådømmelsen af væsentlige grupper af borgerlige retstvister fra domstolene til centraladministrationen, jf. Max Sørensen, Statsforfatningsret (2. udg. ved Peter Germer, 1973), side 289.

5.2.2. Det spørgsmål, som Undervisningsministeriets lovforslag har rejst, er et lidt andet. Der er således ikke tale om, at lovforslaget indebærer en generel omfordeling af de forfatningsretlige funktioner. Spørgsmålet er i stedet, om lovgivningsmagten selv udøver en funktion, som efter grundloven henhører under domstolene (dømmende magt).

Spørgsmålet om, hvorvidt grundlovens § 3 i denne forstand sætter grænser for, hvad lovgivningsmagten kan træffe bestemmelse om, er behandlet en række steder i den forfatningsretlige litteratur. Mens bestemmelsen om den udøvende magt i grundlovens § 3, 2. pkt., i almindelighed ikke antages at sætte grænser for lovgivningsmagtens kompetence, er det den overvejende opfattelse, at bestemmelsen i 3. pkt. om den dømmende magt sætter visse grænser, jf. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954), side 564 ff., Max Sørensen, a.st., side 289 ff., samme, Juristen 1959, side 452, Lars Nordskov Nielsen, UfR 1961 B, side 342, Jens Peter Christensen, Forfatningsretten og Det Levende Liv (1990), side 208, og Peter Germer, a.st., side 17. Det modsatte synspunkt er (med forskellige begrundelser) anført af Alf Ross, Statsretlige Studier (1959), side 68 ff., samme, Dansk Statsforfatningsret (3. udg. ved Ole Espersen, 1980), side 237 ff., og Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2 (1989), side 75 ff.

Spørgsmålet om, hvori de omhandlede grænser nærmere består, ses ikke at være mere detaljeret behandlet i den forfatningsretlige litteratur. Der er dog flere steder anført konkrete eksempler på, hvad der efter forfatterens mening måtte anses for utilladelige indgreb. Poul Andersen anfører således bl.a. følgende (a.st., side 565)

»I en Retsstat med Magtadskillelse er Forskellen mellem Fastsættelse af Retsregler og Retsanvendelse af afgørende Betydning. Den bærende Ide i et saadant Statsstyre er, at Retsudøvelsen sker paa Grundlag af forud givne og bekendtgjorte Love. Disse er generelt bindende for Domstolene, men det er disse, som bringer Loven til Anvendelse under de særlige for deres Virksomhed, delvis i Grundloven opstillede Garantier. Formålet med en saadan Ordning er fra Frihedens Synspunkt, at Magten ikke skal falde med Døren ind i Huset. Borgerne skal vide, hvad de under de og de Forudsætninger, navnlig deres egne Handlinger og Undladelser, kan vente sig fra Domstolenes Side, og kunne indrette sig derefter. Naar det er blevet anset for stemmende med Grundloven, at en Person, som af Højesteret er blevet dømt til Fængsel, ved Lov fritages for Straffen, lyder det taaleligt, fordi det er en slags Benaadning. Men lad os sætte, at en Lov idømmer en frifunden Straf eller Erstatning, fritager den, der er dømt til at opfylde en Kontrakt, for at opfylde Kontrakten, annullerer en Skilsmissedom, bestemmer, at et Ægteskab, som en Dom ikke har villet opløse, skal være opløst. Det forekommer klart, at noget saadant ville være i Strid med Grundlovens § 3, der maa forstaas under Hensyntagen til den forfatningshistoriske Tradition, hvoraf den er fremgaaet.«

Max Sørensen anfører, a.st., side 290, at det utvivlsomt ville »blive opfattet som stridende mod grundlovens principper, nærmere betegnet magtfordelingsprincippet i § 3, hvis en lov f.eks. bestemte en privat parts erstatningspligt over for en anden, efter at en skadevoldende handling er foretaget. Endnu klarere ville det være, hvis en lov omgjorde en afsagt dom.«

Det rejste spørgsmål har enkelte gange været fremme i praksis. Der henvises til Henrik Zahle, a.st., side 78 f.

5.2.3. I overensstemmelse med den overvejende opfattelse i den forfatningsretlige litteratur må det antages, at bestemmelsen i grundlovens § 3, 3. pkt., hvorefter den dømmende magt tilkommer domstolene, sætter visse grænser for, i hvilket omfang konkrete retsforhold kan normeres ved lov.

Det afgørende i denne henseende kan efter Justitsministeriets opfattelse ikke i sig selv være, om en lov retter sig mod en ellere flere navngivne fysiske eller juridiske personer. Det må således anses for utvivlsomt, at grundloven ikke i almindelighed er til hinder for sådanne »singulære« love, jf. ovenfor pkt. 5.2.1. og Peter Germer, a.st., side 75. Grundloven forudsætter selv i en række bestemmelser, at der kan vedtages love, som retter sig mod enkeltpersoner, jf. f.eks. §§ 10 og 11 om ydelser til regenten og medlemmer af kongehuset, § 44 om meddelelse af indfødsret og § 73 om ekspropriation. Også herudover gennemføres der undertiden lovgivning, der er rettet mod bestemte fysiske eller juridiske personere. Som eksempler fra det undervisningspolitiske område kan nævnes lov nr. 824 af 21. december 1988 om ændring af lov om statsstøtte til Den Frie Lærerskole og Det Nødvendige Seminarium og lov nr. 93 af 15. februar 1989 om sammenlægning og nedlæggelse af seminarier.

Skal en sådan »singulær« lov kunne rejse spørgsmål i forhold til grundlovens § 3, må der derfor herudover være tale om, at den normering, som den pågældende lov indebærer, er af en sådan karakter, at den efter grundloven må siges at henhøre under domstolene. I overensstemmelse hermed taler Lars Nordskov Nielsen, a.st., side 342, om »den dømmende magts sikre kerne«, og de eksempler, der af Poul Andersen og Max Sørensen anføres på utilladelige lovgivningsindgreb, synes at være karaktiseret ved, at der enten er tale om omgørelse af en allerede afsagt dom eller om indgriben i en konkret tvist, hvis pådømmelse umiddelbart henhører under domstolene (f.eks. stillingtagen til et erstatningsspørgsmål efter, at en skadegørende handling er foretaget, jf. Max Sørensen, a.st.).

5.2.4. I den foreliggende sag ville alternativet til et indgreb fra lovgivningsmagtens side være, at Undervisningsministeriet selv skulle træffe en administrativ afgørelse om, hvorvidt Tvindskolerne også i 1997 er berettiget til at modtage økonomisk støtte. Lovforslaget indebærer derfor umiddelbart alene et »indgreb« i forvaltningens (Undervisningsministeriets) beføjelse til at træffe afgørelse om fremtidige tilskud til Tvindskolerne. Noget sådant er grundlovens § 3 ikke til hinder for, jf. den under pkt. 5.2.2. anførte litteratur og Karsten Hagel-Sørensen i Juridisk Grundbog 2 (4. udg., 1989), side 13.

Der er ikke - som i de af Poul Andersen og Max Sørensen anførte eksempler - tale om, at lovgivningsmagten omgør en dom. Der er heller ikke tale om, at lovgivningsmagten foretager et pønalt begrundet indgreb i skolernes allerede eksisterende formue, herunder allerede udbetalte eller tilsikrede økonomise tilskud.

Det, der er tale om, er, at lovgivningsmagten bestemmer, at Tvindskolerne ikke fremover skal være berettiget til et økonomisk tilskud, som skolerne hidtil alene har oppebåret i kraft af lovgivningen. Det er et anliggende, som lovgivningsmagten utvivlsomt er beføjet til at træffe bestemmelse om.

Justitsministeriet finder af de anførte grunde ikke, at det foreliggende lovforslag kan sidestilles med de tilfælde, hvor der i den forfatningsretlige litteratur (og i praksis) har været rejst spørgsmål om en lovs forhold til bestemmelsen i grundlovens § 3, 3. pkt.

5.2.5. Når det i den offentlige debat alligevel er gjort gældende, at lovforslaget rejser spørgsmål i forhold til grundlovens § 3, synes baggrunden herfor at være, at lovforslaget afskærer Tvindskolerne fra ved domstolene at få prøvet en eventuel administrativ afgørelse om, at skolerne ikke er berettiget til fremover at modtage tilskud, og at lovforslagets almindelige bemærkninger kan siges at indeholde en tilkendegivelse om, at skolerne har overtrådt den gældende tilskudslovgivning (jf. lovforslagets side 7).

Med hensyn til det første spørgsmål kan det anføres, at det er korrekt, at den foreslåede lov vil indebære, at der ikke vil foreligge en administrativ afgørelse om støtte, som kan eferprøves af domstolene. Det beror på, at bortfaldet af tilskud til de nærmere opregnede skoler har umiddelbar hjemmel i loven.

Den foreslåede lovmæssige normering angår ikke allerede udbetalte eller tilsikrede tilskud, men de pågældende skolers adgang til fremtidige tilskud. Dette er som nævnt et anliggende for lovgivningsmagten. En ændring af reglerne med virkning for fremtidige tilskud kan således ikke antages at indebære et indgreb i den dømmende magt. Det forhold, at der i den gældende lovgivning er hjemmel til administrativt at fratage retten til fremtidige tilskud med mulighed for efterfølgende domstolsprøvelse efter grundlovens § 63, kan efter Justitsministeriets opfattelse ikke føre til en begrænsning af lovgivningsmagtens kompetence.

Med hensyn til det andet spørgsmål bemærkes det, at lovforslaget efter Justitsministeriets opfattelse ikke vil afskære Tvindskolerne fra ved domstolene at få prøvet, om man har overholdt de hidtil gældende regler. Dette vil f.eks. kunne ske i forbindelse med en eventuel sag om tilbagebetaling af allerede udbetalt støtte. De pågældende skoler vil endvidere næppe være afskåret fra selv at anlægge en sag mod Undervisningsministeriet med påstand om, at ministeriet tilpligtes at anerkende, at man har overholdt de gældende tilskudsregler, jf. herved Bernhard Gomard, Civilprocessen (4. udg., 1994), side 280 ff.

5.2.6. Af de anførte grunde er det sammenfattende Justitsministeriets opfattelse, at Undervisningsministeriets lovforslag ikke er i strid med bestemmelsen i grundlovens § 3.

Det tilføjes, at lovgivningsmagten i praksis udviser - og bør udvise - tilbageholdenhed med at gennemføre lovgivning alene med virkning for nærmere angivne fysiske eller juridiske personer, jf. bl.a. Karsten Hagel-Sørensen, a.st., side 15. Baggrunden herfor er bl.a., at afgørelsen af enkeltpersoners retsforhold bør træffes af administrationen eller domstolene på grundlag af generelle retsregler fastsat af lovgivningsmagten.

5.3. Forholdet til grundlovens § 73

5.3.1. Efter grundlovens § 73 kan ingen tilpligtes at afstå sin ejendom, uden hvor almenvellet kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning.

Det, der efter bestemmelsen er beskyttet, er »ejendom«.

Det er almindeligt antaget, at begrebet »ejendom« skal forstås i vid betydning. Alf Ross anfører således bl.a. følgende (a.st., side 645)

»Betingelse for beskyttelse efter grdl. § 73 er alene, om rettigheden - uanset adkomstgrundlaget, uanset omsættelighed og uanset, om den efter sit indhold går ud på at tilsikre en særråden over ydre legemlige ting - skaber en retlig særstilling, der af den berettigede på den ene eller anden måde kan udnyttes til opnåelse af økonomiske fordele.«

Tilsvarende synspunkter kommer til udtryk i den øvrige forfatningsretlige litteratur, jf. Max Sørensen, a.st., side 399 ff., Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 3 (1989), side 118 ff., og Peter Germer, a.st., side 230 ff.

Også rettigheder, der hviler på offentligretlig adkomst, er omfattet. Om den grundlovsmæssige beskyttelse af sådanne rettigheder anfører Poul Andersen, a.st., side 722 f., bl.a. følgende

»Noget andet er, at rettigheder, som hviler på en offentligretlig adkomst, ofte ikke er stiftet som uigenkaldelige eller uforanderlige. Medens rettigheder, som erhverves mod staten eller en kommune ved en kontrakt, er af samme karakter som kontraktmæssige rettigheder mod en privat mand eller sammenslutning, kan rettigheder - om man vil fordele - der tilstås ved lov eller forvaltningsret, ofte fra det offentliges side tilbagekaldes eller ændres. Dette kan bl.a. bero på, at der ikke til sådanne rettigheder eller fordele svarer nogen modydelse, således navnlig offentlige understøttelser.«

Det antages, at en rettighed for at være beskyttet af grundlovens § 73 må være af en vis aktuel karakter. Alf Ross anfører således (a.st., side 652) bl.a. følgende

»Den rettighed (interesse), der ifølge det foregående nyder beskyttelse efter grdl. § 73, må være af en vis aktuel karakter. Der kan f.eks. ikke være tvivl om, at lovgiveren ved at ændre arvelovgivningens regler kan berøve visse personer en chance for at arve, de ellers ville have haft, uden at disse af den grund kan gøre krav på ekspropriationserstatning. (. . .). Omvendt, når der er tale om definitive, omend betingede retspositioner i kraft af privatretlige dispositioner, f.eks. retten ifølge en konservativ arvepagt. Mellem disse poler kan tænkes at forekomme retspositioner, der i højere eller mindre grad har karakter af »velerhvervede rettigheder«, og hvor det er tvivlsomt, om de er beskyttede efter ekspropriationsreglerne.'

Økonomisk støtte fra det offentlige er også omfattet af begrebet ejendom i grundlovens § 73's forstand. Et indgreb over for støtte, som en støttemodtager efter gældende lovgivning med rette har modtaget, vil derfor kunne indebære ekspropriation i det omfang, indgrebet har karakter af afståelse. Det samme må antages at gælde med hensyn til støtte, der endnu ikke er udbetalt, men hvor der er meddelt et retligt bindende tilsagn om udbetaling, eller hvor tilskuddet på anden måde må anses for tilsikret.

Derimod udgør forventningen om fortsat at kunne opnå økonomisk støtte for fremtiden normalt ikke en ret, der er beskyttet efter grundlovens § 73. Medmindre der er særlige holdepunkter for andet, må ordninger om økonomisk støtte i almindelighed anses for at gælde indtil videre, dvs. indtil lovgivningsmagten måtte træffe anden bestemmelse. Lovgivningsmagten er således ikke afskåret fra med virkning for fremtiden at ændre sådanne regler, f.eks. således, at støtten nedsættes eller helt bortfalder. Dette må antages at gælde, uanset om modtagere af den økonomiske støtte har indrettet sig i tillid til fortsat at kunne oppebære støtte. I lovgivningspraksis er der da også mange eksempler på, at støtteordninger bringes helt eller delvis til ophør.

5.3.2. Det foreliggende lovforslag berører ikke de tilskud, som allerede er udbetalt. Spørgsmålet om, hvorvidt disse tilskud eventuelt skal tilbagebetales, skal således afgøres efter de hidtil gældede regler herom. Forslaget berører heller ikke skolernes ret til de tilskud, som skolerne har fået tilsagn om. Forslaget omfatter alene fremtidige tilskud.

På den anførte baggrund finder Justitsministeriet ikke, at det foreslåede bortfald af tilskud til de skoler, der er udtrykkeligt opregnet i forslaget, indebærer ekspropriation.

Forslaget om at fratage skolerne retten til at afholde folkeskolens afsluttende prøver indebærer efter Justitsministeriet opfattelse heller ikke en afståelse af en ret, der er beskyttet af grundlovens § 73. Der kan i den forbindelse henvises til Højesterets dom i Ugeskrift for Retsvæsen (UfR) 1993, side 321 H, hvor det blev antaget, at Esbjerg Seminariums adgang til at drive virksomhed med uddannelse af lærere efter de regler, der gælder for privatseminarier, ikke kan anses for en rettighed, der nyder beskyttelse efter grundlovens § 73.

5.4. Forholdet til grundlovens § 76

Efter grundlovens § 76 har alle børn i den undervisningspligtige alder ret til fri undervisning i folkeskolen. Forældre eller værger, der selv sørger for, at børnene får en undervisning, som kan stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen, er ikke pligtige at lade børnene undervise i folkeskolen.

Spørgsmålet om, hvorvidt den »skolefrihed«, der følger af bestemmelsen i grundlovens § 76 (§ 83 i den tidligere grundlov), indebærer en pligt for det offentlige til at yde økonomisk støtte til privatundervisning, er bl.a. behandlet af Poul Andersen i »Grundtvig som Rigsdagsmand og andre Afhandlinger« (1940), hvor det på side 72 bl.a. er anført

»Skal skolefriheden være ikke blot et princip, men et for befolkningen praktisk tilgængeligt gode, må det offentlige yde privatundervisningen økonomisk støtte. Dette sker også i betydeligt omfang i Danmark . . .

Den betydelige økonomiske støtte, der således ydes friskolerne, beror ikke på nogen grundlovmæssig nødvendighed; den er derfor et vidnesbyrd om at skolefriheden i Danmark også i nutiden anses for politisk urørlig.« (fremhævet her).

Der er ikke holdepunkter for, at man ved grundlovsrevisionen i 1953 har tilsigtet en ændring af bestemmelsens rækkevidde på dette punkt, jf. Forfatningskommissionens betænkning (1953), side 40 f.

Det må bl.a. på den baggrund antages, at grundloven ikke forpligter det offentlige til at yde økonomisk støtte til privatundervisning af børn i den undervisningspligtige alder.

5.5. Forholdet til en forfatningsretlig lighedsgrundsætning

5.5.1. Det er almindeligt antaget i den retsvidenskabelige litteratur og i retspraksis, at der for den offentlige forvaltning gælder en almindelig, uskreven lighedsgrundsætning, jf. Bent Christensen, Forvaltningsret - Opgaver, Hjemmel, Organisation (1991), side 201 ff., og Hans Gammeltoft-Hansen, Forvaltningsret (1994), side 236. Det følger af denne grundsætning, at væsentligt lige forhold skal behandles lige i retlig henseende. Forvaltningen må således ikke foretage usaglig forskelsbehandling. Fra retspraksis kan der bl.a. henvises til UfR 1958, side 455 Ø, og UfR 1960, side 33 H.

Det har i den retsvidenskabelige litteratur været gjort gældende, at der af bestemmelsen i grundlovens § 70 om forbud mod diskrimination på grund af tro eller afstamning kan udledes en tilsvarende retsgrundsætning med gyldighed for lovgivningsmagten, jf. Frederik Vinding Kruse, Ejendomsretten 1 (3. udg., 1951), side 252. I andre dele af litteraturen er dette synspunkt blevet afvist, jf. Alf Ross, a.st., side 665, og samme, Om Ret og Retfærdighed (1953), side 372 f. Der er ikke i retspraksis taget udtrykkelig stilling til spørgsmålet, jf. Peter Germer, a.st., side 77, med henvisning til dommene i UfR 1965, side 293 H, og UfR 1986, side 898 H (HT-dommen).

I en kommentar til den førstnævnte dom anfører højesteretsdommer H. Schaumburg bl.a., at skal en almindelig lighedsgrundsætning »overhovedet ud fra »grundlovens ånd« eller demokratiske principper kunne hævdes som retsgrundlag for tilsidesættelse af en lov (og dermed som en uskreven bestanddel af vor grundlov), måtte det formentlig dreje sig om klare tilfælde af grov og vilkårlig forskelsbehandling af borgerne', jf. UfR 1965 B, side 244.

I en kommentar til HT-dommen anfører højesteretsdommer Erik Riis bl.a., at det »vist (er) yderst tvivlsomt, om der med forfatningsmæssig gyldighed kan opstilles et almindeligt diskriminationsforbud«, jf. UfR 1987 B, side 53.

5.5.2. Om baggrunden for ved lov at bringe de fremtidige tilskud til netop Tvindskolerne til ophør fremgår det, at Undervisningsministeriet bl.a. i lyset af Rigsrevisionens undersøgelse ikke har tillid til, at de pågældende skoler i fremtiden vil leve op til lovens krav.

I hvert fald under disse omstændigheder finder Justitsministeriet at måtte lægge til grund, at der - selv om der i et vist begrænset omfang måtte antages at gælde en almindelig, uskreven lighedsgrundsætning for lovgivningsmagten - ikke er tale om et sådant klart tilfælde af »grov og vilkårlig forskelsbehandling«, som efter højesteretsdommer H. Schaumburgs ovennævnte artikel eventuelt måtte anses for retsstridigt også for lovgivningsmagten. Det bemærkes herved, at der er tale om en økonomisk tilskudsordning, hvor lovgivningsmagtens frihed til at bestemme, hvem der skal nyde godt af ordningen, og hvem der ikke skal, må antages at være særlig vid.

5.6. Forholdet til art. 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Der er endelig rejst spørgsmål om, hvorvidt de nævte bestemmelser i lovforslaget er forenelige med art. 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det er således bl.a. gjort gældende, at Tvindskolerne afskæres fra at få prøvet Undervisningsministeriets vurdering af forholdene ved skolerne i forhold til den gældende lovgivning ved de danske domstole.

Som det fremgår af det under pkt. 4 anførte, regulerer lovforslaget imidlertid alene fremtidige forhold for de pågældende skoler. Det foreslås som nævnt, at der efter den 31. december 1996 ikke ydes tilskud til skoler, der har været tilknyttet Skolesamvirket Tvind. Indtil denne dato har skolerne et retskrav på udbetaling af tilskud. Der er således ikke tale om, at lovforslaget griber ind over for allerede udbetalte eller tilsikrede tilskud i 1996. Derudover indeholder lovforslaget en række præciseringer af kravene fremover til de selvejende uddannelsesinstitutioner.

Efter art. 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har enhver ret til en retfærdig og offentlig rettergang for en uafhængig og upartisk domstol, når der skal træffes afgørelse enten i en strid om borgerens borgerlige rettigheder og forpligtelser eller angående en mod borgeren rettet anklage for en forbrydelse. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i dommen Golder, Samlingen af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols Afgørelser nr. 18 (EMD 18), fastslået, at bestemmelsen skal fortolkes således, at den i forhold til de retsforhold, den vedrører - afgørelser af borgerlige rettigheder og forpligtelser samt anklager for en forbrydelse - hjemler en ret til at få retsforholdet indbragt for og endeligt afgjort af en domstol. Bestemmelsen forpligter således de nationale lovgivninger til at give mulighed for, at afgørelsen af civile retstvister og straffesager kan indbringes for domstolsorganer, jf. Peer Lorentzen m.fl., Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (1994), side 142.

Den foreslåede lov ændrer ikke ved skolernes adgang til efter grundlovens § 63 at indbringe sager for domstolene om Undervisningsministeriets afgørelser om tilskud og godkendelse af de pågældende skoler, der vedrører fortolkningen og anvendelsen af den nugældende lovgivning om disse skoler. Loven er heller ikke til hinder for, at de berørte skoler anlægger en retssag ved domstolene, hvori det gøres gældende, at loven er uforenelig med grundloven, herunder bestemmelsen i § 3.

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at det fremsatte lovforslag ikke strider mod art. 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

6. Afsluttende bemærkninger

Der er over for Justitsministeriet rejst spørgsmål om, hvorvidt bestemmelserne i §§ 7-9 i Undervisningsministeriets lovforslag nr. L 268 af 8. maj 1996 er i overensstemmelse med grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Notatet omhandler derfor alene spørgsmålet om, hvorvidt der under hensyn til grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er retlige hindringer for, at det foreliggende lovforslag vedtages.

Som anført finder Justitsministeriet ikke, at sådanne hindringer foreligger.

Som nævnt i pkt. 1.2 og pkt. 5.2.6 kan den foreslåede lovgivning imidlertid give anledning til principielle retspolitiske overvejelser. Det gælder navnlig det forhold, at der er tale om en lovændring, som undtager nærmere opregnede skoler fra lovens generelle tilskudsregler, som de pågældende skoler hidtil har modtaget støtte i henhold til. En sådan lovgivning bør Folketinget ud fra almindelige principper kun anvende, når der foreligger tungtvejende grunde hertil.

Tillægsbetænkning

Udvalget har, efter at lovforslaget ved 2. behandling blev henvist

til fornyet udvalgsbehandling, behandlet dette i to møder og har

stillet spørgsmål til undervisningsministeren og justitsministeren,

som disse har besvaret mundtligt og skriftligt. Udvalget har

endvidere stillet spørgsmål til statsministeren, som denne har

besvaret skriftligt.

Nogle af udvalgets spørgsmål og undervisningsministerens henholdsvis justitsministerens og statsministerens svar herpå er optrykt som bilag til tillægsbetænkningen tillige med et af professor Claus Haagen Jensen udarbejdet responsum.

Endvidere har udvalget modtaget skriftlige henvendelser fra

Den rejsende Højskole på Sydsjælland,

Frie Kostskolers Fællesråd,

Samid Skole,

Svanholm, Fritz, København V og

Sydsjællands Husholdningsskole.

Der er af undervisningsministeren stillet ændringsforslag, hvorom henvises til de ledsagende bemærkninger.

Herefter indstiller et flertal (Socialdemokratiets, Venstres, Det Konservative Folkepartis, Det Radikale Venstres, Centrum-Demokraternes og Dansk Folkepartis medlemmer af udvalget) lovforslaget til vedtagelse med de stillede ændringsforslag.

Flertallets tilslutning til dette lovforslag er begrundet i, at flertallet ikke har tillid til, at disse skoler tilknyttet Tvindkoncernen fremover vil anvende tilskuddene til de formål, som Folketinget ønsker at fremme med støtten.

Den valgte lovgivningsmåde har til formål at sikre opfyldelsen af flertallets ønske om ikke fremover at yde tilskud til netop de nævnte skoler.

Flertallet er opmærksom på, at lovgivningsmåden vil have den virkning, at der ikke, for så vidt angår denne del af lovforslaget, skal træffes administrative afgørelser om nye tilskud til de pågældende skoler med mulighed for efterfølgende domstolsprøvelse. Denne følge er ikke i sig selv et formål med loven, og den har kun betydning for fremtidige tilskud, som de pågældende skoler ikke har noget retsbeskyttet krav på.

Et mindretal (Socialistisk Folkepartis medlem af udvalget) indstiller lovforslaget til forkastelse og vil stemme hverken for eller imod de stillede ændringsforslag.

Et andet mindretal (Fremskridtspartiets medlem af udvalget) vil redegøre for sin stilling til lovforslaget ved 3. behandling, men vil dog stemme for de stillede ændringsforslag.

Der skal ikke være tvivl om, at Fremskridtspartiet ønsker at stoppe tilskuddene til Tvind. Fremskridtspartiet har de sidste 10-15 år kæmpet for at få stoppet tilskuddene til Tvind, idet Fremskridtspartiet aldrig har haft tillid til, at tilskuddene blev forvaltet efter de gældende regler. Fremskridtspartiet har således flere gange stillet forslag om tilbundsgående undersøgelser af Tvindimperiet for at få afdækket hele koncernen og den måde, koncernen udnytter tilskudsmulighederne på.

Hidtil har det ikke været muligt at få et flertal i Folketinget til at gå aktivt ind i en sådan undersøgelse. Det var derfor glædeligt, da undervisningsministeren endelig tog initiativ til at stoppe den tvivlsomme forvaltning af tilskuddene.

I første omgang fremsatte undervisningsministeren to lovforslag (L 218 og L 219), som skulle dæmme op for misbrug af tilskud og præcisere betingelserne for modtagelse af tilskud.

Efterfølgende fandt undervisningsministeren det nødvendigt at fremsætte nærværende lovforslag for at stoppe tilskuddene til Tvindskolerne.

Ikke nok med det. Der har i flere omgange været stillet ændringsforslag af undervisningsministeren til de fremsatte lovforslag, idet Undervisningsministeriet løbende har fundet huller i lovforslagene og løbende fundet anledning til præciseringer og opstramninger.

Hele denne lovgivningsproces vidner om, at undervisningsministeren har været for hurtig i sit arbejde, og at Folketinget ikke har haft den nødvendige tid til arbejdet. Lovgivningsarbejdet er med andre ord ikke tilfredsstillende.

Et af de store spørgsmål i hele behandlingen af lovforslaget har været spørgsmålet om skolernes retssikkerhed i forbindelse med fratagelse af tilskud.

Undervisningsministeren har flere gange tilkendegivet, at det er nødvendigt med en særlov, der fratager skolerne deres retssikkerhed, senest i forbindelse med samrådsspørgsmålene AI og AJ, der er optrykt i bilaget til betænkningen. Argumentet har været, at administrative afgørelser vil give alt for mange retssager for staten og vil trække sagerne i langdrag.

Således skriver flertallet af udvalgets medlemmer også i deres betænkningsbidrag, at det netop har været nødvendigt at fratage skolerne deres retssikkerhed.

Alligevel fremgår det af svar på udvalgets spørgsmål 171, at retssikkerheden ikke tilsidesættes, idet undervisningsministeren i svaret skriver: »Som jeg har anført i mit svar på spørgsmål 10, mener jeg ikke, at retssikkerheden bliver tilsidesat som følge af lovforslaget.« Det er således ganske tvetydigt, om retssikkerheden er tilsidesat eller ej.

Fremskridtspartiet er af den klare opfattelse, at retssikkerheden er tilsidesat, idet det ikke vil være muligt for skolerne at få partshøring og retlig prøvelse af fratagelsen af tilskud.

Under udvalgsbehandlingen har Fremskridtspartiet anmodet om at få teknisk bistand til et ændringsforslag, som på den ene side sikrede, at tilskuddene til Tvindskolerne blev stoppet, men samtidig på den anden side opretholdt skolernes retssikkerhed. Undervisningsministeren har ikke set sig i stand til at yde teknisk bistand til et sådant ændringsforslag.

Fremskridtspartiet vil derfor stille ændringsforslag uden for tillægsbetænkningen, nemlig et ændringsforslag, der sikrer skolernes retssikkerhed. Det vil ikke være muligt at undgå, at lovforslaget er og bliver en særlov, men det vil være muligt at garantere skolerne deres retssikkerhed, idet ændringsforslagene udformes på en sådan måde, at de i lovforslaget nævnte skoler skal dokumentere, at de lever op til de nye bestemmelser i loven for fortsat at kunne få tilskud. Kan skolerne ikke dokumentere, at de lever op til de nye krav, stopper tilskuddene. En fratagelse af tilskuddene vil herefter være en forvaltningsakt, som skolerne kan få retligt prøvet.

I det omfang Fremskridtspartiets ændringsforslag bliver vedtaget, kan Fremskridtspartiet støtte lovforslaget.

Et tredje mindretal (Enhedslistens medlem af udvalget) indstiller lovforslaget til forkastelse. Mindretallet vil stemme imod de stillede ændringsforslag.

ÆndringsforslagAf undervisningsministeren, tiltrådt af et flertal (S, V, KF, RV, CD og DF)

Til § 1 1) Det under nr. 2 foreslåede § 10, stk. 1, nr. 6, affattes således

»6) for så vidt angår skoler, som efter den 7. maj 1996 har indsendt eller indsender forslag til vedtægter med henblik på at blive godkendt, være ejer af skolens bygninger eller hovedparten heraf og må ikke eje bygninger sammen med andre.«

2) I det under nr. 5 foreslåede § 11 a, 2. pkt., nr. 4, ændres »indsamlings- og« til: »indsamlings- eller«.

Til § 2 3) Det under nr. 1 foreslåede § 5, stk. 3, affattes således

»Stk. 3. Skoler med kostafdeling, der ikke har modtaget tilskud i 1996, og skoler, der ikke har modtaget tilskud til kostafdeling i 1996, skal være ejer af skolens bygninger eller hovedparten heraf og må ikke eje bygninger sammen med andre.«

Til § 3 4) I det under nr. 2 foreslåede § 7, stk. 7, 3. pkt., nr. 4, ændres »indsamlings- og« til: »indsamlings- eller«.

5) Det under nr. 3 foreslåede § 7, stk. 8, affattes således

»Stk. 8. Skoler med kostafdeling, der ikke har modtaget tilskud i 1996, og skoler, der ikke har modtaget tilskud til kostafdeling i 1996, skal være ejer af skolens bygninger eller hovedparten heraf og må ikke eje bygninger sammen med andre.«

Til § 4 6) I det under nr. 2 foreslåede § 18, stk. 7, 3. pkt., nr. 4, ændres »indsamlings- og« til: »indsamlings- eller«.

7) Det under nr. 3 foreslåede § 18, stk. 8, affattes således

»Stk. 8. Kurser med kostafdeling, der ikke har modtaget tilskud i 1996, og kurser, der ikke har modtaget tilskud til kostafdeling i 1996, skal være ejer af kursets bygninger eller hovedparten heraf og må ikke eje bygninger sammen med andre.«

Til § 5 8) Paragraffen affattes således

»§ 5 Stk. 1. Loven træder i kraft den 1. juli 1996.

Stk. 2. For skoler, der efter den 7. maj 1996 indsender vedtægter til godkendelse i henhold til lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, nedsættes fristen for indsendelse af vedtægtsforslag med henblik på at blive godkendt til 12 måneder.«

Bemærkninger

Til nr. 1, 3, 5 og 7 Ændringsforslagene er en teknisk præcisering. Bestemmelserne betyder, at skolen skal være den direkte ejer af bygningen. I praksis betyder dette, at bygningen ikke kan ejes af eller gennem et aktieselskab eller på tilsvarende måde, idet hver skole jo efter lovgivningen skal være en selvejende institution. Skolen skal være eneejer, dvs. at der ikke kan være tale om, at bygninger ejes i ideelt sameje eller lignende. I øvrigt henvises til de øvrige bemærkninger til disse bestemmelser.

Til nr. 2, 4 og 6 Der er alene tale om redaktionelle ændringer.

Til nr. 8 Efter de gældende regler skal frie kostskoler, der ønsker at blive godkendt og opnå statstilskud, indsende forslag til vedtægter til godkendelse i Undervisningsministeriet senest 14 måneder før skolevirksomheden ønskes påbegyndt. Især efterskoler påbegynder deres virksomhed ved skoleårets start pr. 1. august. For at lette skoler, der ønsker at påbegynde virksomheden fra næste skoleår, foreslås ansøgningsfristen nedsat til 12 måneder.

Skoler, der har indsendt ansøgning om godkendelse inden den 8. maj 1996, kan blive godkendt på de hidtidige godkendelsesbetingelser til at starte deres virksomhed 14 måneder efter indsendelsen. For at opnå tilskud skal disse skoler på sædvanlig vis opfylde de til enhver tid gældende tilskudsbetingelser.

Anne-Marie Meldgaard (S) nfmd. Hans Peter Baadsgaard (S) Poul Erik Dyrlund (S) Lis Greibe (S) Jens Peter Vernersen (S) Aage Frandsen (SF) Elsebeth Gerner Nielsen (RV) Bruno Jerup (EL) Addi Andersen (CD) Anders Mølgaard (V) Tom Behnke (FP) Henning Urup (V) Ulla Tørnæs (V) Frank Dahlgaard (KF) Lene Espersen (KF) John Vinther (KF) Poul Nødgaard (DF) Bilag

Samrådsspørgsmål AI og AJ samt justitsministerens svar herpå. Spørgsmål 101, 119, 123, 125, 139, 164, 167, 171, 172, 173, 175, 176, 177, 178 og undervisningsministerens, justitsministerens og statsministerens svar herpå. Professor Claus Haagen Jensens responsum af 19. maj 1996 (bilag 110) og justitsministerens notat herom af 24. maj 1996 (se bilag 206)

Justitsministeriet

Spørgsmål AI

»Kan ministrene bekræfte, at en retssag om, hvorvidt L 268 måtte stride mod grundloven - selv om dommen måtte give Tvindskolerne medhold - ikke medfører, at Højesteret dermed har taget stilling til, om skolerne har ret til tilskud i henhold til de respektive skolelove?»

Svar

Måtte Højesteret under en retssag, hvor der af skolerne nedlægges den i spørgsmålet nævnte påstand, komme til det resultat, at bestemmelserne om, at der ikke fremover ydes tilskud til de nærmere opregnede skoler (lovforslagets §§ 7-9), er i strid med grundloven, vil det betyde, at de pågældende bestemmelser ikke vil kunne anvendes i forhold til skolerne.

Et sådant resultet vil ikke i sig selv indebære, at skolerne herefter uden videre har ret til tilskud. Efter Justitsministeriets opfattelse vil skolerne i givet fald være omfattet af de tilskudsregler, der generelt gælder for skoler af den pågældende art. Skolernes mulighed for at få tilskud vil således under de angivne omstændigheder afhænge af, om de opfylder de i øvrigt gældende tilskudsbetingelser.

Spørgsmålet kan således besvares bekræftende.

Spørgsmål AJ

»Kan ministrene bekræfte, at hvis en Tvindskole ved en forvaltningsakt var blevet nægtet tilskud i henhold til gældende lov, ville skolen have haft mulighed for at få denne forvaltningsakt prøvet ved domstolene, og at det er denne ret, der fratages skolerne med vedtagelsen af L 268?»

Svar

Det kan bekræftes, at en vedtagelse af det foreliggende lovforslag vil have den virkning, at der ikke for fremtiden skal træffes administrative afgørelser om nye tilskud til de pågældende skoler, som herefter i givet fald ville kunne indbringes for domstolene efter grundlovens § 63. Dette er en automatisk følge af, at bortfaldet af tilskud til de nærmere opregnede skoler er bestemt umiddelbart i loven og ikke overladt til administrativ afgørelse i henhold til generelle regler.

Derimod er der ikke noget til hinder for, at skolerne anlægger sag mod Undervisningsministeriet med påstand om, at ministeriet ved behandling af ansøgninger om tilskud skal se bort fra bestemmelserne i §§ 7-9 med den begrundelse, at de pågældende bestemmelser efter skolernes opfattelse er grundlovsstridige, jf. besvarelsen af spørgsmål AI ovenfor.

Spørgsmål 101

»Hvad er årsagen til, at ministeriet først stiller krav til skolerne om opsigelse af de forskellige lejekontrakter og efterfølgende fremsætter lovforslaget?»

Svar

I forbindelse med nogle konkrete sager i 1994/95 iværksatte Undervisningsministeriet en større undersøgelse af Tvindskolerne, herunder undersøgelser af huslejekontrakt m.v. Konklusionen var, at ministeriet efter en samlet vurdering fandt, at skolerne ikke reelt var selvejende institutioner, hvorfor ministeriet i brev af 26. januar 1996 krævede, at skolerne foretog de nødvendige ændringer. Lovforslag L 218 og L 219 fremsattes bl.a. på baggrund af denne undersøgelse. Først de efterfølgende resultater af Rigsrevisionens undersøgelse og Deloitte & Touches undersøgelse afdækkede imidlertid det fulde billede af Tvind-koncernen og dens aktiviteter, jf. nærmere herom i svaret på spørgsmål 1.

Disse undersøgelser har afdækket forhold, der er fri- og højskoletanken og dens lovgivning totalt fremmed, og jeg har nu endelig mistet tilliden til, at Tvind-skolerne for fremtiden kan og vil sikre skolerne den reelle uafhængighed, som er så afgørende for, at de frie skoler er »frie«. Derfor fremsatte jeg L 268.

Spørgsmål 119

»Er der noget til hinder for, at Tvindskolerne med vedtagelse af lovforslaget fortsat kan være uddannelsesansvarlig i relation til den fri ungdomsuddannelse?»

Svar

I henhold til § 5, stk. 1, i loven om den fri ungdomsuddannelse (Lov nr. 459 af 1. juni 1994) kan undervisningsministeren efter ansøgning godkende følgende syv skoleformer som uddannelsesansvarlige skoler: Folkehøjskoler, Efterskoler, Husholdningsskoler, Håndarbejdsskoler, Kommunale ungdomsskoler, Produktionsskoler og Daghøjskoler. I henhold til § 5, stk. 2, kan ministeren yderligere efter en konkret vurdering godkende andre institutioner m.v. som uddannelsesansvarlige. Af § 5, stk. 3 fremgår, at ministeren fastsætter nærmere regler om godkendelse, mens det i stk. 4 anføres, at godkendelsen af en skole kan tilbagekaldes, hvis den ikke opfylder de fastsatte betingelser for godkendelse.

De nærmere regler for godkendelse af skoler som uddannelsesansvarlige skoler fremgår af §§ 9-13 i Undervisningsministeriets bekendtgørelse nr. 791 af 29. august 1994 om den fri ungdomsuddannelse. Af bekendtgørelsens § 10, stk. 1, nr. 1-7, opremses en række krav, som skolen over for ministeriet skal erklære, at de kan opfylde. Kravene fokuserer alene på skolens mulighed for at yde vejledning til eleverne og på skolens evne til at varetage de praktiske og administrative opgaver, som uddannelsesforløbet indebærer.

En vedtagelse af lovforslaget om stop for tilskud til de skoler, der tidligere var knyttet til Skolesamvirket Tvind, vil ikke ændre skolernes status som godkendte skoler i lovens forstand. Skolernes godkendelse som uddannelsesansvarlige skoler vil derfor heller ikke umiddelbart blive berørt af lovforslaget, da de 17 tidligere Tvind-skoler, som i dag står som uddannelsesansvarlige, allerede en gang har erklæret, at de opfylder de nævnte tilskudsbetingelser, og ministeriet efter en konkret vurdering har skønnet, at de kunne varetage opgaven.

Ministeriet har dog mulighed for i henhold til § 12, stk. 2, i bekendtgørelsen at tilbagekalde en skoles godkendelse uden forudgående høring af Fællesrådet for den Fri Ungdomsuddannelse, såfremt skolens godkendelse i henhold til lovgivning for den pågældende skoleform tilbagekaldes.

Der må derfor gøres opmærksom på, at et stop for tilskudsudbetaling til skolerne pr. 1. januar 1997 ikke umiddelbart har indflydelse på skolernes evne til at vejlede eleverne under den fri ungdomsuddannelse og ej heller skolernes formelle mulighed for at administrere ordningen. Der vil derfor kunne ydes tilskud efter reglerne i bekendtgørelsens § 22, stk. 1, nr. 1, svarende til kr. 845 pr. uge pr. elev, for de dele af uddannelsesplanen, der bliver afviklet på en skole, der ikke får tilskud i henhold til den pågældende skoleforms lovgivning.

Skolen vil fortsat kunne oppebære vejledningstilskud (10.000 kr. pr. elev) efter lov om den fri ungdomsuddannelse.

Spørgsmål 123

Undervisningsministeren bedes indhente en redegørelse fra Justitsministeriet, der beskriver, hvorledes den type lovgivning, som er fremsat ved lovforslaget, traditionelt beskrives i den juridiske litteratur. Er det i den forbindelse korrekt, at der sondres mellem lovgivning med tilbagevirkende kraft, der rammer negativt eller positivt, ligesom der, når det gælder særlove og singulære love, skelnes mellem love, der rammer positivt eller negativt?

Svar

Jeg har i dag bedt Justitsministeriet om den ønskede redegørelse. Jeg sender redegørelsen til udvalget, så snart den foreligger.

Spørgsmål 125

Ministeren bedes indhente Justitsministeriets udtalelse til det juridiske responsum udarbejdet af professor Claus Haagen Jensen, jf. bilag 110.

Svar

Jeg henviser til mit svar på spørgsmål 123.

Med venlig hilsen

Ole Vig Jensen

Undervisningsministeriet har den 22. maj 1996 anmodet Justitsministeriet om en udtalelse til brug for besvarelsen af spørgsmål 123 og 125 af 21. maj 1996 fra Folketingets Uddannelsesudvalg (L 268 - bilag 18).

Spørgsmålene, der angår Undervisningsministeriets lovforslag af 8. maj 1996 om bl.a. tilskud til Tvind-skolerne, lyder således

»123. Undervisningsministeren bedes indhente en redegørelse fra Justitsministeriet, der beskriver, hvorledes den type lovgivning, som er fremsat ved lovforslaget, traditionelt beskrives i den juridiske litteratur. Er det i den forbindelse korrekt, at der sondres mellem lovgivning med tilbagevirkende kraft, der rammer negativt eller positivt, ligesom der, når det gælder særlove og singulære love, skelnes mellem love, der rammer positivt eller negativt?»

»125. Ministeren bedes indhente Justitsministeriets udtalelse til det juridiske responsum udarbejdet af professor Claus Haagen Jensen, jf. bilag 110.«

I den anledning skal Justitsministeriet udtale følgende

1. For så vidt angår spørgsmål 123, kan det oplyses, at spørgsmålet om »singulær« lovgivning i relation til grundlovens § 3, 3. pkt., er behandlet en række steder i den forfatningsretlige litteratur. Der henvises navnlig til Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954), side 563 ff., Max Sørensen, Juristen 1959, side 452, samme Statsforfatningsret (2. udg. ved Peter Germer, 1973), side 289 f., Lars Nordskov Nielsen, UfR 1961 B, side 342, Ole Espersen, Elementær Statsforfatningsret (1973), side 79 f., Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret (3. udg. ved Ole Espersen, 1980), side 237 ff., Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2 (1989), side 75 ff., Jens Peter Christensen, Forfatningsretten og Det Levende Liv (1990), side 202 ff., og Peter Germer, Statsforfatningsret (2. udg., 1995), side 15 ff.

Om de nævnte forfatteres syn på spørgsmålet om, hvilke grænser grundloven i denne henseende sætter for lovgivningsmagtens kompetence, henvises nærmere til side 17 ff. i Justitsministeriets notat af 13. maj 1996. Det bemærkes i den forbindelse, at sondringen mellem begunstigende og bebyrdende lovgivning ikke ses at være berørt mere detaljeret i den anførte litteratur.

Med hensyn til spørgsmålet om tilbagevirkende kraft kan det oplyses, at bestemmelserne om Tvind-skolerne i §§ 7-9 i Undervisningsministeriets lovforslag ikke har tilbagevirkende kraft i retlig forstand. Det skyldes, at lovforslaget indebærer en umiddelbar normering af skolernes fremtidige retsforhold og således ikke hjemler en adgang for forvaltningen eller domstolene til at knytte retsvirkninger til kendsgerninger, som ligger forud for lovens kundgørelse.

2. For så vidt angår spørgsmål 125, henvises der til vedlagte notat. Som det fremgår heraf, er det fortsat Justitsministeriets opfattelse, at Undervisningsministeriets lovforslag ikke er i strid med grundloven eller Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Bjørn Westh

/ Torsten Hesselbjerg

Spørgsmål 139

»Er det korrekt, at Undervisningsministeriet siden 1978 har været vidende om konstruktionen vedrørende Tvindskolernes samarbejde - der henvises til advokat Klaus Bernings henvendelse?»

Svar

Der henvises til min besvarelse af spørgsmål 1, hvoraf det fremgår, at Undervisningsministeriet har haft kendskab til forskellige elementer af det samarbejde, der har karakteriseret Tvind-skolerne. Vedrørende lejeforholdet i forhold til Fælleseje/Estate og huslejekontrakten henvises desuden til besvarelsen af spørgsmål 156.

Undervisningsministeriet har også haft kendskab til Tvinds fælles forvaltning, men har ikke haft kendskab til, at man i forvaltningen havde prokura til at trække på skolernes konti, jf. Rigsrevisionens Beretning.

Spørgsmål 164

»Vil ministeren i tilknytning til sin besvarelse af spørgsmål 100, jf. bilag 170, oplyse, om Kulturministeriet var opmærksom på, at samme revisionsfirma reviderede Tvindskolerne og Fælleseje m.v.? Og er det positivt urigtigt, når Erik Rømer Jensen over for Uddannelsesudvalget hævdede, at Undervisningsministeriet/Kulturministeriet altid havde vidst, at han reviderede hele »Tvindkoncernen«, og at man i Undervisningsministeriet selv havde opfordret ham hertil?»

Svar

Der henvises til svar på spm. 100. Det fremgår heraf,

1) at skolerne og Tvindvirksomhederne m.v. fik samme revisor omkring 1975. Indtil da havde et revisionsfirma i Svendborg (Dalgård) revideret skolerne alene. Oplysningerne stammer fra Poul Jørgensen,

2) at det i Rigsrevisionens beretning fra 1980 er oplyst, at alle Tvindvirksomheder (inkl. skoler) havde samme revisor. Dette gav ikke Rigsrevisionen anledning til bemærkninger,

3) at vi ikke kan se, at man i Undervisningsministeriet/Kulturministeriet før 1992 har været særligt opmærksomme på forholdet.

Ad 1) Det kan naturligvis ikke - så langt tilbage i tiden som 1975 - bevises, at det er »positivt urigtigt«, når Erik Rømer Jensen over for Uddannelsesudvalget har hævdet, at Undervisningsministeriet selv har opfordret ham til at revidere hele »Tvindkoncernen«.

Der fremgår imidlertid følgende i svar fra Poul Jørgensen til Undervisningsministeriet, dateret 10. februar 1995, om valget af fælles revisor i 1975, hvor revisionsfirmaet C. Jespersen, Odense, der i forvejen (siden 1971) havde været revisor for Estate af 9. april 1971 med Erik Rømer Jensen som statsautoriseret revisor

»Herefter har Erik Rømer Jensen - måske efter råd fra C. Jespersen - foreslået, at skolerne og ejendomsselskabet fik samme revisor med henblik på helt utvivlsomt at sikre fuld information og revision på hele fladen. Skolerne og Estate anerkendte begrundelsen og tog velordnet afsked med Dalgård i Svendborg, og statsautoriseret revisor Erik Jensen/C. Jespersen blev revisor for skolerne.

Fra dette tidspunkt omkring (efter hukommelsen) 1975/76 har Erik Jensen/C. Jespersen virket som revisor for alt, hvad der har tilknytning til skolerne i Skolesamvirket Tvind, de tre selvejende institutioner Fælleseje, Estate og Thomas Brocklebank (der udlejer skibe til brug for skolerne) og for U-landshjælp fra Folk til Folk i Danmark med tilknyttede danske foreninger og selskaber.«

Som det fremgår, er der heri ingen antydning af, at Undervisningsministeriet skulle være »inspirator« til den fælles revision. Tværtimod forekommer det helt usandsynligt, at Undervisningsministeriet skulle anbefale, at en af ministeriet ukendt revisor for ejendomsselskabet Estate skulle overtage skolerevisionen. Og det forekommer helt usandsynligt, at Poul Jørgensen ikke skulle have husket det, hvis opfordringen til fælles revision var kommet fra Undervisningsministeriet.

Om »Tvindkoncernen's videre samarbejde med Erik Rømer Jensen, efter at han omkring 1986/1987 (efter Poul Jørgensens hukommelse) etablerede egen revision, hedder det i Poul Jørgensens svar

»Jeg deltog med andre repræsentanter for skolerne i drøftelser med Erik Jensen og med statsautoriseret revisor G. Mathiesen, C. Jespersen, Odense, om fortsættelsen af revisionen. Erik Jensen fik med sig flere C. Jespersen-medarbejdere. Det var såvel skolernes som C. Jespersens og Erik Jensens opfattelse, at skolerne var fri til at vælge, om man ville fortsætte i C. Jespersen, »gå med« Erik Jensen eller vælge en tredje revisor, og såvel C. Jespersen som Erik Jensen gav skolerne tilsagn om at være skolerne og et eventuelt nyt revisionsfirma behjælpelig ved overgang til et tredje revisionsfirma.

Skolerne valgte at gå med Erik Jensen, fordi størstedelen af C. Jespersens skolekyndige medarbejdere fulgte med Erik Jensen. Uden at have et nærmere kendskab til Erik Jensens revisionsvirksomhed er det mit indtryk, at størstedelen af revisionsfirmaets »arbejdsvolumen« ligger uden for de områder, der udgøres af skolerne i Skolesamvirket Tvind og U-landshjælp fra Folk til Folk m.v.

Skolerne er tilfredse med den fulde revision, som Erik Jensen gennemfører.'

Jeg finder heller ikke her noget som helst belæg for Erik Rømer Jensens postulat.

Spørgsmål 167

»Ministeren bedes oplyse, hvad der vil ske med en ansøgning om tilskud og eksamensret fra en af de skoler, der er omfattet af lovforslagets § 7 eller § 8. Det bedes herunder oplyst, om en sådan ansøgning vil blive realitetsbehandlet og -vurderet ud fra de nye regler, eller om en skole med samme navn og samme adresse som en af de i lovforslaget nævnte vil være afskåret fra en sådan realitetsbehandling.«

Svar

Alle ansøgninger fra skoler, herunder skoler, der har tidligere Tvind-skolefolk som initiativtagere, vil blive behandlet.

Nye skoler må opfylde lovens betingelser for at blive godkendt og modtage tilskud m.v. Det vil bl.a. sige, at skolen skal have en skolekreds bag sig (for så vidt angår de frie kostskoler), den skal være selvejende og reelt uafhængig, den skal have godkendte vedtægter, den skal opfylde lovens betingelser, nye som gamle, bl.a. vedrørende bygninger, herunder eje af hovedparten af skolens bygninger, kunne begynde sin virksomhed på et betryggende økonomisk grundlag m.v. Skolens bestyrelse skal endvidere opfylde de nye habilitetskrav til bestyrelsesmedlemmer.

En sådan ny skole vil dermed opstå som en ny juridisk enhed på eget økonomisk grundlag.

Der vil ikke være noget til hinder for, at en skole nykonstitueres med lærere og ledere fra de enkelte nuværende Tvindskoler, ligesom der ikke vil være noget til hinder for, at skolen befinder sig på samme lokaliteter som en skole, der er omfattet af §§ 7-8. Derimod vil behandlingen af en ansøgning fra en skole med samme navn som en af de skoler, der er nævnt i §§ 7-8, føre til afslag.

Spørgsmål 171

»Vil ministeren yde udvalget teknisk bistand til udformning af et ændringsforslag til L 268, der kan sikre, at skolernes tilskud stoppes, samtidig med at skolernes retssikkerhed bevares, herunder at spørgsmålet om fratagelse af tilskud kan blive prøvet ved domstolene?»

Svar

Som jeg har anført i mit svar på spørgsmål 10, mener jeg ikke, at retssikkerheden bliver tilsidesat som følge af L 268.

Som jeg ligeledes har anført i samme svar, mener jeg desværre, at den eneste løsning i denne sag er det lovforslag, der nu foreligger. Da jeg ikke mener, at der er andre alternativer, der kan udelukke Tvindkoncernen fra de frie skolers lovgivning, anser jeg det ikke for muligt at udarbejde et sådant ændringsforslag.

Med venlig hilsen

Ole Vig Jensen

Spørgsmål 172 og 173

»172. Justitsministerens begrundelse for i »Notat om visse forfatnings- og menneskeretlige spørgsmål i forbindelse med Undervisningsministeriets lovforslag L 268 om bl.a. bortfald af økonomisk tilskud til Tvindskolerne« af 13. maj 1996 om, at fratagelsen af retten til at afholde folkeskolens afsluttende prøver ikke er ekspropriation, bedes uddybet, specielt ønskes en sammenligning mellem de kriterier for, hvornår der foreligger ekspropriation, som er nævnt i Justitsministeriets »Notat om, hvorvidt et forbud mod udlejning uden fører af busser indrettet til over 17 personer vil være ekspropriativt« af 21. maj 1996, sammenlignet med lovforslaget.

173. Der ønskes en uddybning af Justitsministeriets bemærkning på side 24 i »Notat om visse forfatnings- og menneskeretlige spørgsmål i forbindelse med Undervisningsministeriets lovforslag L 268 om bl.a. bortfald af økonomisk tilskud til Tvindskolerne« af 13. maj 1996 om, at Højesterets dom i Ugeskrift for Retsvæsen, side 321 H, danner grundlag for, at retten til at afholde folkeskolens afsluttende prøver ikke er beskyttet af grundlovens § 73?»

Svar

1. Spørgsmålet om, hvorvidt en fratagelse af skolernes ret til at afholde folkeskolens afsluttende prøver indebærer ekspropriation, er behandlet under pkt. 5.3.2 i Justitsministeriets notat af 13. maj 1996 om visse forfatnings- og menneskeretlige spørgsmål i forbindelse med Undervisningsministeriets lovforslag L 268 om bl.a. bortfald af økonomisk tilskud til Tvindskolerne. Her hedder det bl.a. følgende

»Forslaget om at fratage skolerne retten til at afholde folkeskolens afsluttende prøver indebærer efter Justitsministeriets opfattelse heller ikke en afståelse af en ret, der er beskyttet af grundlovens § 73. Der kan i den forbindelse henvises til Højesterets dom i Ugeskrift for Retsvæsen (UfR) 1993, side 321 H, hvor det blev antaget, at Esbjerg Seminariums adgang til at drive virksomhed med uddannelse af lærere efter de regler, der gælder for privatseminarer, ikke kan anses for en rettighed, der nyder beskyttelse efter grundlovens § 73.«

Som det fremgår, er det Justitsministeriets opfattelse, at skolernes ret til at afholde de omhandlede prøver ikke er beskyttet af grundlovens § 73. Som det ligeledes fremgår, har Justitsministeriet ved sin vurdering bl.a. lagt vægt på Højesterets dom om Esbjerg Seminarium (Ugeskrift for Retsvæsen 1993, side 321). I dommen udtalte Højesteret bl.a. følgende

»(Esbjerg Seminariums) adgang til at drive virksomhed med uddannelse af lærere efter de regler, der gælder for godkendte privatseminarier, herunder med hensyn til statens afholdelse af alle driftsudgifter, kan ikke anses for en rettighed, der nyder beskyttelse efter grundlovens § 73.

Bl.a. på denne baggrund er det fortsat Justitsministeriets opfattelse, at skolernes ret til at afholde folkeskolens afsluttende prøver ikke har en sådan karakter, at der er tale om »ejendom« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i grundlovens § 73.

2. For så vidt angår det i spørgsmål 172 nævnte notat af 21. maj 1996 om ekspropriationsretlige spørgsmål i forbindelse med et påtænkt forbud mod udlejning af større busser uden fører, bemærkes det, at Justitsministeriet i denne sag har antaget, at den ret, der gribes ind i, er beskyttet af grundlovens § 73, jf. notatets pkt. 4.1. I modsætning til den foreliggende sag er spørgsmålet i sagen om udlejning af større busser således, om det påtænkte indgreb i en beskyttet rettighed indebærer afståelse i grundlovens forstand (og dermed ekspropriation), eller om der i stedet er tale om erstatningsfri regulering. Statsminister Poul Nyrup Rasmussens svar på spørgsmål nr. 175 af 28. maj 1996 fra Folketingets Uddannelsesudvalg (L 268 - bilag 213).

Spørgsmål

»Vil regeringen påtage sig det fulde ansvar for, at lovforslaget er i overensstemmelse med grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention?»

Svar

Justitsministeren har over for mig oplyst følgende

»Det omhandlede spørgsmål er behandlet i Justitsministeriets notater af 13. og 24. maj 1996.

Som det fremgår heraf, er det Justitsministeriets opfattelse, at lovforslaget er i overensstemmelse med grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.«

Jeg kan henholde mig hertil.

Statsminister Poul Nyrup Rasmussens svar på spørgsmål nr. 176 af 28. maj 1996 fra Folketingets Uddannelsesudvalg (L 268 - bilag 213).

Spørgsmål

»Er det kun i forbindelse med offentlige tilskud, ydelser til regenten og medlemmer af kongehuset, meddelelse af indfødsret, ekspropriation og forbud mod foreninger, at lighedsgrundsætningen ikke gælder for lovgivningsmagten, eller gælder der generelt ikke en lighedsgrundsætning for lovgivningsmagten?»

Svar

Justitsministeren har over for mig oplyst følgende

»Det er i den forfatningsretlige litteratur omtvistet, om der gælder en almindelig, uskreven lighedsgrundsætning for lovgivningsmagten, og der er ikke i retspraksis taget udtrykkelig stilling til spørgsmålet, jf. nærmere side 25 ff. i Justitsministeriets notat af 13. maj 1996.

I det omfang der måtte gælde en sådan grundsætning, må det antages, at den i princippet gælder, uanset hvilke spørgsmål den pågældende lov regulerer.«

Jeg kan henholde mig hertil.

Undervisningsministeriet

Spørgsmål 177

»Vil lovens vedtagelse skabe præcedens for, at stop for tilskud til et stort antal skoler for fremtiden skal besluttes af Folketinget, og hvad vil i givet fald en sådan præcedens betyde for ministeransvaret?»

Svar

Jeg mener, at den foreliggende situation er unik, og at der derfor ikke er risiko for, at der kan tænkes et tilsvarende lovforslag. De generelle stramninger af lovgivningen om de frie skoler vil med størst mulig sikkerhed sikre mod en tilsvarende situation.

Spørgsmål 178

»Betyder lovforslaget, at undervisningsministeren for fremtiden ikke har embedspligt til administrativt at stoppe tilskud, hvis et omfattende misbrug af tilskudsordningerne i det danske friskolesystem konstateres?»

Svar

De nye skærpede lovbestemmelser forudsætter klart, at de frie skoler skal være uafhængige, og at skolens midler alene må anvendes til skolens skole- og undervisningsformål. Disse nye bestemmelser vil administrativt blive håndhævet i overensstemmelse med sin ordlyd.

Derfor vil tilskud blive stoppet - eller andre indgreb blive gennemført - administrativt, såfremt betingelserne herfor er opfyldt.

Claus Haagen Jensen

professor

Corfitzvej 5

9000 Aalborg

Socialistisk Folkeparti

Folketinget

1240 København K

Partiet har anmodet mig om at udarbejde et juridisk responsum om »Tvind-særloven«, dvs. undervisningsministerens lovforslag af 8. maj d.å., nr. 268. I et brev af 13. ds. har partiet præciseret, at man fra min side ønsker en juridisk vurdering af, hvorvidt lovforslaget er foreneligt med grundloven, almindeligt anerkendte forfatningsprincipper og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det forudsættes, at min udtalelse forholder sig til, om lovforslaget - hvis det gennemføres - fratager borgere eller grupper af borgere almindelige rettigheder, som de ellers ville have haft, og at Justitsministeriets notater om sagen inddrages i vurderingen.

Den 14. ds. har jeg modtaget kopi af Justitsministeriets notat af 13. ds. om »visse forfatnings- og menneskeretlige spørgsmål i forbindelse med Undervisningsministeriets lovforslag L 268 om bl.a. bortfald af økonomisk tilskud til Tvindskolerne«.

1. Kort karakteristik af lovforslaget

L 268 er et forslag til ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lov om friskoler og private grundskoler m.v., lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v. I forhold til disse 4 love foreslås der ensartede ændringer på 3 punkter

a) De hidtidige betingelser for at opnå godkendelse og modtage statstilskud ændres, og adgangen til at tilbagekalde meddelte beslutninger om godkendelse og ydelse af tilskud udvides. Betingelsesændringerne, der skal ses i sammenhæng med nogle andre forslag, som ministeren fremsatte den 13. marts d.å., og som endnu ikke er færdigbehandlede i Folketinget, indebærer en tydelig stramning med sigte på navnlig en række forhold, Tvindskolerne har været kritiseret for. Det skal i sammenhængen bemærkes, at medens godkendelser og statstilskud hidtil har været lovbundne i forhold til kriterier, som er rimeligt lette at efterleve, indføres der nu i betingelserne et klart skønselement, ligesom tilbagekaldelsesadgangen gøres skønsmæssig. (Der kan herved f.eks. henvises til lovforslagets § 1, pkt. 2 og 4).

b) Det foreslås, at der i en to-årig periode ikke skal kunne godkendes og ydes tilskud til nye skoler. (Lovforslagets § 6).

c) 32 navngivne skoler, som er knyttet til Skolesamvirket Tvind, og elever på disse skoler foreslås udelukket fra at kunne modtage tilskud fra stat og kommuner med virkning fra 1. januar 1997. Baggrunden for dette usædvanlige forslag er ifølge bemærkningerne til lovforslaget (s. 6-7), at undersøgelser foretaget af Undervisningsministeriet selv, Rigsrevisionen og et privat revisionsfirma bl.a. har vist, at skolerne ikke opfylder den fundamentale tilskudsbetingelse at være selvejende institutioner, og at offentlige midler bevilget til skoleformål systematisk trækkes ud af skolerne til uvedkommende formål. Ministeren erkender i lovforslagets bemærkninger at have hjemmel til afgørelser, der stopper for fremtidig tilskudsbetaling. Han har imidlertid foreslået et lovgivningsmæssigt indgreb af to grunde. Dels er »en afgørelse om lukning af et så stort antal skoler . . . så usædvanlig i det danske skolesystem og derfor af så principiel rækkevidde, at det findes nødvendigt at sikre en stillingtagen hertil fra Folketingets side.« Dels vil »en administrativ løsning mere sandsynligt end en lovgivningsmæssig løsning . . . resultere i et stort antal retssager, der i en årrække vil betyde store og mangeartede omkostninger for samfundet. Også af denne grund bør beslutningen træffes af Folketinget.«

Til disse to begrundelser føjer sig måske nu en tredje. I et indlæg, som er trykt i Politiken den 18. ds., skriver ministeren under overskriften »Derfor vil jeg have en Tvindlov«: »Det er koncernledelsen af Tvindskolerne og dens systematiske misbrug, jeg vil til livs. Og da Skolesamvirket Tvind består af 32 skoler, så må der nødvendigvis lukkes af for tilskud til 32 skoler - gode som dårlige, før vi effektivt har lukket pengekassen.«

Det fremgår af referatet fra lovforslagets bemærkninger, at alternativet til forslagets bestemmelser i § 7 ff. om standsning af offentlige tilskud til 32 Tvindskoler ville være et administrativt indgreb mod skolerne. Et sådant indgreb kan foretages allerede nu, hvis reglerne i loven om godkendelse eller tilskud er tilsidesat. Det vil i udvidet forstand være hjemlet fra 1. juli i år, hvis L 268, §§ 1-5, gennemføres, fordi betingelserne strammes og tilbagekaldelsesadgangen udvides betydeligt.

2. Problemstilling

Lovforslagets fremsættelse har givet anledning til en del offentlig debat, hvorunder der bl.a. har været rejst spørgsmål, om en lov gennemført på grundlag af forslaget vil være forenelig med grundloven og med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (i det følgende forkortet »EMK«). Denne debat har alene angået forslagets bestemmelser om indgreb over for direkte nævnte Tvindskoler, dvs. hvad man kunne kalde »særlovsdelen« af lovforslaget. Det er alene denne del af lovforslaget, som indeholder principielle og vanskelige retlige problemer. Mine efterfølgende overvejelser vil derfor ligesom Justitsministeriets notat af 13. maj d.å. begrænse sig til lovforslagets §§ 7-10.

Udgangspunktet for kritikken af lovforslaget har ikke været selve det forhold, at undervisningsministeren vil gribe ind over for Tvindskolerne, men den måde, hvorpå han ønsker at gøre det. Ministeren finder - jfr. lovforslagets bemærkninger s. 6-7 - at Tvindskolerne har overtrådt reglerne for modtagelse af statstilskud. I stedet for at gribe ind med administrative afgørelser, som han har hjemmel til at træffe i lovgivningen, søger han at standse udbetalingen af tilskud ved lov. Slutresultatet vil muligvis blive det samme - at skolerne ikke længere får statstilskud og dermed formentlig må lukke - men ved at benytte lovgivningsvejen afskæres skolerne fra en række retssikkerhedsgarantier, som de ville have haft, hvis den alternative procedure var blevet valgt. De får ingen administrativ sagsbehandling med den betryggelse, der ligger heri på grund af regler om bl.a. sagsoplysning, partshøring, aktindsigt, begrundelse, lighed og proportionalitet mellem mål og middel. Er skolerne utilfredse med afgørelsen, kan de ikke gennem klage til ombudsmanden eller via et søgsmål ved domstolene få en prøvelse af, om ministeriet nu også har ret i, at lovgivningens tilskudsregler er overtrådt på en måde, som kan begrunde tilbagekaldelse af godkendelsen eller standsning af tilskudsudbetalingen. Navnlig har kritikken hæftet sig ved, at de omstridte bestemmelser forhindrer skolerne i at kunne gå til domstolene.

Den beskrevne begrænsning af skolernes retssikkerhed er baggrunden for flere spørgsmål om overholdelse af retsregler, som også en dansk lovgiver skal efterleve. For det første er der grund til at undersøge, om en lov på grundlag af lovforslaget er forenelig med grundlovens § 3. Det centrale i denne forbindelse er her bestemmelsens 3. punktum, hvorefter »Den dømmende myndighed er hos domstolene«. (Nedenfor under 3) For det andet må det overvejes, om en særlov som den omhandlede vil være i overensstemmelse med andre bestemmelser i grundloven, herunder navnlig bestemmelsen i grundlovens § 73 om beskyttelse af ejendomsretten, reglen i § 76 om skolefrihed og en almindelig forfatningsretlig lighedsgrundsætning. (Nedenfor under 4) For det tredje er der anledning til at gå ind på, om EMK art. 6, stk. 1, om ret til domstolsprøvelse vedr. borgerlige rettigheder og pligter er overholdt. (Nedenfor under 5) For det fjerde bør det belyses, om lovforslaget - evt. uden at krænke egentlige retsregler på grundlovs- eller traktatplan - dog indeholder tilsidesættelse af nogle almindeligt anerkendte forfatningsprincipper. (Nedenfor under 6) Responset afsluttes med et pkt. 7, hvorunder resultaterne fra de forudgående afsnit sammenfattes.

Det er en vigtig del af min opgave at forholde mig til antagelserne i Justitsministeriets notat af 13. ds. Da dette notat omhandler de samme spørgsmål, som behandles i nærværende udtalelse, finder jeg det forsvarligt og hensigtsmæssigt at være summarisk, hvor jeg er enig med Justitsministeriet og fortrinsvis bruge kræfterne på felter, hvor jeg vurderer de berørte retsspørgsmål anderledes end ministeriet. På forhånd skal herved bemærkes, at jeg ikke har indvendinger imod størstedelen af fremstillingen i ministeriets notat, men at jeg samtidig på nogle punkter når til andre konklusioner end ministeriet. Disse begrænsede divergenser i opfattelse mellem ministeriet og mig fører i flere vigtige henseender dog til, at min samlede vurdering afviger fra ministeriets.

3. Forholdet til grundlovens § 3

Grundlovens § 3 udtrykker magtadskillelses- eller magtfordelingslæren med følgende korte formuleringer

»§ 3. Den lovgivende magt er hos kongen og folketinget i forening. Den udøvende magt er hos kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.«

Bestemmelsen, der i alt væsentligt har stået uændret i grundloven siden den første grundlov i 1849, er tydeligt inspireret af tanker fra oplysningstiden og i særdeleshed fra Montesquieus »L'Esprit des lois« fra 1748. Den fastslår, at tre centrale typer af statsfunktioner placeres hos tre forskellige statsorganer. I al sin kortfattethed efterlader forskriften mange spørgsmål. Er der alene tale om en principbestemmelse, som mere præcist følges op af senere bestemmelser i grundloven, og som ikke har noget selvstændigt retligt indhold? Eller har den retlig betydning i sig selv og i givet fald hvor langt? Bemærkelsesværdigt nok er det først efter 1945, at den statsretlige teori har beskæftiget sig nærmere med bestemmelsen, men den har i de sidste 50 år været genstand for en række fortolkningsforsøg, uden at dens indhold dog kan siges at være tilnærmelsesvis afklaret i dag. (Jfr. herved Kristian Hvidt, Juristen 1996, s. 163).

I relation til lovforslag L 268 er der kun anledning til at overveje et enkelt spørgmål om fortolkning af grundlovens § 3. Dette spørgsmål er, om lovgivningsmagten selv kan udøve en funktion, som efter grundloven har karakter af »udøvende magt« (dvs. forvaltning) eller »dømmende myndighed«. Udtrykt på en anden måde er problemet i den foreliggende sag, om lovgiveren kan træffe en konkret afgørelse i forhold til Tvindskolerne og dermed sætte sig i stedet for forvaltningsmyndigheder og domstole, som normalt ville varetage den slags opgaver.

3.1. Retskildespørgsmål

Der foreligger meget lidt håndfast retskildemateriale til belysning af problemet. Ordlyden er for upræcis til at give nærmere vejledning om bestemmelsens rækkevidde. Der er ingen bidrag at hente i grundlovens forarbejder. (Jfr. Hvidt, a.st. s. 162). Ingen domme viser noget reelt om, hvorledes grænserne skal drages efter domstolenes opfattelse. (Se herved Peter Germer, Statsforfatningsret, 2. udg., 1995, s. 22 f.).

Dette betyder, at støtte for antagelser om bestemmelsens fortolkning navnlig må søges i overvejelser vedr. forskriftens formål og lovgivningspraksis. (Jfr. Jens Peter Christensen, Forfatningsretten og det Levende Liv, 1990, s. 106 ff.). Bestemmelsens formål eller - om man vil - ideologien bag den kan give anledning til megen tvivl, og lovgivernes stillingtagen til sager i grænseområdet er oftest vanskelig at tage til sikker indtægt for en bestemt fortolkning, fordi folketingsmedlemmerne forståeligt nok tænker mere politisk end juridisk. Til formålsovervejelserne og lovgivningspraksis kan yderligere føjes argumentationerne i den statsretlige teori. Det er tydeligt både i de teoretiske fremstillinger og i Justitsministeriets notat af 13. ds., at en høj grad af enighed i den statsretlige teori tillægges en ikke ringe vægt. (Se herved eksempelvis nævnte notat s. 18 f.).

3.2. Formålsovervejelser

Der er generel enighed i den statsretlige teori om, at formålet med grundlovens § 3 primært er at skabe »retssikkerhed«. Der kan her bl.a. henvises til det citat fra Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954, s. 565, der bringes i det nævnte notat s. 18, samt Jens Peter Christensen, a.st. »Retssikkerhed« betyder her navnlig beskyttelse af den enkelte imod den risiko for vilkårlighed, der kan forekomme, hvis samme instans har beføjelse til både at formulere den generelle regel og at anvende denne i konkrete tilfælde. Denne formålsbestemmelse svarer nøje til, hvad magtfordelingsteoretikerne fra det 17. og 18. århundrede havde for øje, jfr. herved Gorm Toftegaard Nielsen, Politik og jura, 1994, s. 12-15.

Retssikkerhedsformålet taler med styrke for, at lovgiver i almindelighed skal holde sig til at træffe belsutning om generelle forskrifter og i hvert fald ikke til skade for den enkelte må gribe ind med konkrete afgørelser, der i reglen træffes af administrative myndigheder eller domstole. Sådanne konkrete indgreb indebærer netop et sammenfald af alle magtbeføjelser hos lovgiveren, hvor forvaltningsmyndigheder og domstole altid er bundet til at respektere loven og dertil helt anderledes end Folketinget indrettet til at behandle konkrete sager. Den konkrete sag om Tvindskolerne er meget illustrativ for, hvordan normale retssikkerhedsgarantier forsvinder, når spørgsmålet afgøres ved en lovvedtagelse i Folketinget.

Man kunne evt. indvende imod at lægge retssikkerhedstanker til grund som bestemmelsens primære formål, at udviklingen for længst har brudt med den magtbalance mellem fyrste, aristokrati og folk, som var bærende for bl.a. Lockes og Montesquieus statsteorier. Det forhold, at folket - demokratiet - har sejret på fyrstens og aristokratiets bekostning, kan dog ikke begrunde, at retssikkerhed skal tillægges mindre vægt end tidligere. Se herved Jens Peter Christensen, a.st. s. 107-09, og Toftegaard Nielsen, Grundlovens § 3, 1977, s. 45-51.

3.3. Lovgivningspraksis, særligt om »singulær lovgivning«

Selv om man opfatter fastsættelse af generelle bestemmelser som lovgivningsfunktionens kerne, er det efter mange års lovgivningspraksis åbenbart, at der i betydeligt omfang gennemføres lovgivning om konkrete forhold (»singulær lovgivning«). Grundloven forudsætter selv i nogle forskrifter, at der kan vedtages love om enkeltpersoners forhold, jfr. f.eks., §§ 10 og 11 om ydelser til regenten og medlemmer af kongehuset, § 44 om meddelelse af indfødsret, § 73 om ekspropriation og § 78 om forbud mod foreninger.

Lovgivningspraksis går imidlertid væsentligt ud over, hvad grundloven selv hjemler m.h.t. singulære love. Der findes således flere eksempler på, at love giver enkelte personer begunstigelser, som normalt meddeles som forvaltningsafgørelse. En af de nyeste illustrationer af dette er loven om anvendelse af Frøstruplejren i Thy, nr. 410 af 14. juni 1995. Det forekommer også, at der ved lov gøres indgreb over for enkelte personer eller enheder. Som eksempler nævnes i Justitsministeriets notat s. 19 lov nr. 824 af 21. december 1988 om ændring af lov om statsstøtte til Den Frie Lærerhøjskole og Det Nødvendige Seminarium og lov nr. 93 af 15. februar 1989 om sammenlægning og nedlæggelse af seminarier. Denne lovgivningspraksis må tillægges væsentlig betydning i sammenhængen, og det må i dag lægges til grund, at grundloven ikke i almindelighed udelukker singulære love. Således også Justitsministeriet, s. 19, samt bl.a. Germer, a.st., s. 75.

Dette betyder imidlertid ikke, at der foreligger lovgivningspraksis for love om alle mulige typer af konkrete forhold. Der er så vidt ses ingen eksempler på, at man ved lov har ændret hverken en straffedom eller en civilretlig dom. I flere tilfælde har der været gjort forsøg på at gennemføre love af denne art, men det er ikke blevet til noget. Se eksempler Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 1989, s. 78, og Toftegaard Nielsen, a.st., s. 180 f. og 203 ff. Heller ikke synes der at foreligge love, hvor lovgiveren træffer bestemmelse om konkrete sagforhold, som ellers umiddelbart kunne forelægges domstolene til afgørelse. Også her har forgæves forsøg været gjort. Se Toftegaard Nielsen, a.st., s. 184 ff. (spørgsmål om erstatningspligt for Københavns Amt for skade i forbindelse med Fiskebæk-broens sammenstyrtning i 1972) og Zahle, a.st., s. 78 f. (spørgsmål om en afskediget ministers pligt til at betale dele af rejsegodtgørelsen for et dyrt ophold i Paris tilbage til statskassen). Hvad kan sluttes ud fra sådanne tilfælde i lovgivningspraksis? På den ene side kan man med sikkerhed hævde, at en adgang til ved lov at ændre en dom eller at træffe afgørelse i stedet for en domstol, ikke kan støttes på lovgivningspraksis. På den anden side giver tilfældene kun begrænset støtte for den antagelse, at sådanne love er grundlovsstridige, fordi lovforslagene kun i en vis udstrækning er standset ud fra forfatningsretlige betragtninger.

Af særlig interesse i relation til L 268 er, om der findes fortilfælde for, at lignende beslutninger er truffet ved lov. Jeg har ikke et så omfattende og detaljeret kendskab til lovgivningspraksis, at jeg kan udelukke forekomsten af sådanne eksempler. Det forekommer mig imidlertid ikke sandsynligt, at der foreligger tilfælde af denne art. Dels er de ikke omtalt i den statsretlige litteratur, og dels er de ikke fremdraget af Justitsministeriet i notat af 13. ds. Dette notat nævner to seminarielove fra årsskiftet 1988-89, som umiddelbart kunne synes at være interessante fortilfælde, fordi man her fratog et seminarium statsstøtte (Det Nødvendige Seminarium) og i øvrigt nedlagde eller sammenlagde bestemt angivne seminarier forskellige steder i landet. En nærmere undersøgelse viser imidlertid, at seminariesagerne ikke er parallelle til L 268. Begge lovene fra 1988-89 var ifølge bemærkningerne til lovforslagene båret af nogle spareplaner, som også ramte andre dele af den offentlige sektor. Jfr. Folketingstidende 1988-89, tillæg A, sp. 3075 og 3145-47. For så vidt angår loven om Det Nødvendige Seminarium, anføres afsluttende i bemærkningerne til lovforslaget

»Lovforslaget er ikke udtryk for nogen kritik af den måde, hvorpå Det Nødvendige Seminarium har forvaltet den uddannelsesopgave, som institutionen selv har sat sig, og som fra samfundets side er anerkendt som alternativ til den almindelige læreruddannelse. Det må imidlertid erkendes, at der ikke blandt uddannelsessøgende har været en sådan interesse for at gennemføre denne særlige uddannelse, at det kan anses for rimeligt og økonomisk forsvarligt at opretholde statens driftsstøtte til institutionen.«

Disse bemærkninger står i tydelig kontrast til udtalelserne fra ministeren om baggrunden for fremsættelsen af forslag om at standse for offentlig støtte til 32 Tvindskoler.

3.4. Findes der overhovedet en retlig grænse i grundlovens § 3, 2. og 3. punktum, for singulær lovgivning?

Det antages helt overvejende i den statsretlige litteratur, at bestemmelsen i 2. punktum om den udøvende magt (forvaltninger i almindelighed) ikke begrænser lovgivningens kompetence. De bestemmelser, som kan træffes af forvaltningen, vil således normalt også kunne træffes ved lov. Resultatet harmonerer ikke godt med retssikkerhedsformålet, men er forklaret navnlig med, at udtrykket »den udøvende magt« er meget vagt, og at Folketinget i kraft af parlamentarismen har en afgørende indflydelse på den ministerstyrede del af forvaltningen. (Jfr. Poul Andersen, a.st., s. 307). I betragtning af lovgivningspraksis finder jeg lige så lidt som Justitsministeriet grundlag for at anfægte denne almindelige antagelse.

Større uenighed har der været i teorien om rækkevidden af grundlovens § 3, 3. punktum om den dømmende magt. Langt de fleste juridiske teoretikere, som har skrevet om § 3 efter 1945, har antaget, at 3. punktum sætter visse grænser for lovgivningsmagten. Det modsatte synspunkt er forfægtet af Alf Ross, senest i Dansk Statsforvaltningsret, 3. udg. ved Ole Espersen, 1980, s. 237 ff., og Zahle, a.st., s. 75 ff. Justitsministeriet slutter sig i notatet af 13. ds. s. 18 f. til »den overvejende opfattelse i den forfatningsretlige litteratur«. I betragtning heraf og af, at dette resultat er i overensstemmelse med retssikkerhedsformålet og ikke anfægtes af lovgivningspraksis, ser jeg ingen grund til at argumentere nærmere for, at også jeg er på linje med det almindelige standpunkt i den statsretlige litteratur.

3.5. Udstrækningen af den retlige grænse i grundlovens § 3, 3. punktum, om den dømmende myndighed

3.5.1. Justitsministeriets opfattelse

For at kunne rejse spørgsmål i forhold til grundlovens § 3, 3. punktum, må der ifølge ministeriet (s. 19) ud over at foreligge en singulær lov »være tale om, at den normering, som den pågældende lov indebærer, er af en sådan karakter, at den efter grundloven må siges at henhøre under domstolene«. For denne generelle formel taler ifølge ministeriet Lars Nordskov Nielsens bemærkning i U 1961 B, s. 342, om »den dømmende magts sikre kerne« og de eksempler, der af Poul Andersen (a.st., s. 565) og Max Sørensen (Statsforfatningsret, 2. udg., 1973, s. 290) anføres på utilladelige lovgivningsindgreb. Nordskov Nielsens formulering giver ingen særlig vejledning om grænsedragningen, men det gør de to andre teoretikeres eksempler. Poul Andersens eksempler angår alle love, som ændrer en allerede afsagt dom, Max Sørensens - således som han refereres s. 18 i notatet - tillige tilfælde, hvor en lov f.eks. fastslår en privat parts erstatningspligt over for en anden, efter at den skadegørende handling er foretaget. Ministeriets konklusion er herefter den, at grundlovens § 3, 3. punktum, kun er overtrådt, hvis der enten er tale om omgørelse af en allerede afsagt dom eller om en indgriben i en konkret tvist, »hvis pådømmelse umiddelbart henhører under domstolene« (min fremhævelse).

I forhold til det foreslåede indgreb over for Tvindskolerne fremhæver ministeriet yderligere to betragtninger til støtte for, at lovforslaget er foreneligt med grundlovens § 3. For det første anføres (s. 20 og 21), at indgrebet mod skolerne er fremadrettet. Det angår ikke allerede udbetalte eller tilsikrede tilskud, men de pågældende skolers adgang til fremtidige tilskud, og det er et lovgivningsanliggende. »En ændring af reglerne med virkning for fremtidige tilskud kan således ikke antages at indebære et indgreb i den dømmende magt.« For det andet gøres det gældende, at lovforslaget efter ministeriets opfattelse ikke vil afskære Tvindskolerne fra ved domstolene at få prøvet, om man har overholdt de hidtil gældende regler. Dels kan de opnå en sådan prøvelse under sager om tilbagebetaling af allerede udbetalt støtte. Dels vil de pågældende skoler »næppe være afskåret fra selv at anlægge sag mod Undervisningsministeriet med påstand om, at ministeriet tilpligtes at anerkende, at man har overholdt de gældende tilskudsregler.« Der henvises herved til Gomard, Civilprocessen, 4. udg., 1994, s. 28.

3.5.2. Egen vurdering

Indledningsvis skal bemærkes, at ingen af ministeriets to særlige argumenter for grundlovsmæssigheden af særlovsbestemmelserne efter min opfattelse er holdbare. Betragtningen om det fremadrettede indgreb er vist hentet fra en sammenhæng, hvor man afgrænser ekspropriative indgreb i relation til grundlovens § 73, og har ingen relevans i forhold til grundlovens § 3, 3. punktum. Det afgørende forekommer at være, om der foreligger en retstvist, som domstolene kan tage stilling til, og ikke, om afgørelsen kun angår fremtidige forhold eller ej. Hvis man tænkte sig, at Undervisningsministeriet allerede havde truffet afgørelse om administrativt at stoppe tilskuddet til en skole med virkning fra 1. januar 1997, men derefter fortrød og søgte samme beslutning gennemført i lovs form, ville afgørelsen fortsat være fremadrettet, men samtidig være dækket af Justitsministeriets formel for, hvornår grænsen i grundlovens § 3, 3. punktum, er overtrådt. Skulle lovgiver få den ide at meddele skilsmisse ved lov, vil loven alene have virkning for fremtiden og uanset dette klart krænke grundlovens § 3, 3. punktum.

Vedr. muligheden for domstolsprøvelse i forhold til de hidtil gældende regler skal først fremhæves, at en sag om tilbagebetaling af allerede udbetalte statstilskud naturligvis kan domstolsprøves, men kun, hvis tilbagebetalingskrav faktisk rejses. Det forhold, at tilskudsreglerne er overtrådt, er ikke ensbetydende med, at tilbagebetaling kan kræves. Følgelig må det antages, at en prøvelse i forbindelse med tilbagebetalingskrav kun vil være relevant i forhold til en (mindre) del af skolerne. Med hensyn til muligheden for at anlægge en anerkendelsessag vedr. en allerede ophævet lovgivning (i forhold til de pågældende skoler) bemærkes, at det forekommer yderst tvivlsomt, om et sådant søgsmål har en sådan aktualitet, at søgsmålsret foreligger efter procesrettens regler. Mere betydningsfuldt er imidlertid, at selv om en skole skulle kunne anlægge et sådant anerkendelsessøgsmål, vil den i retlig henseende ingen glæde have af at vinde sagen, for på dommens tidspunkt er loven ændret, og skolen vil alligevel intet tilskud få. Dette forhold vil i øvrigt efter min opfattelse formentlig i sig selv bevirke, at domstolene ikke vil betragte søgsmålsinteressen som tilstrækkelig. Summa summarum er det herefter min konklusion på dette punkt, at Justitsministeriet ikke har ret i, at lovindgrebet over for de navngivne skoler ikke fjerner muligheden for domstolsprøvelse.

Herudover er det min opfattelse, at Justitsministeriets generelle formel i relation til grundlovens § 3, 3. punktum, er for snæver. Jeg er enig med ministeriet i, at man ikke ved lov må omgøre en allerede afsagt dom eller gribe ind i en konkret tvist, hvis pådømmelse henhører under domstolene, men jeg mener, at man må gå et skridt videre og lade forbudet dække også andre lignende situationer, hvor muligheden for domstolsprøvelse fjernes. Ministeriets generelle »formel« er bygget på eksempler hos to forfattere. Det er problematisk på et sådant grundlag at holde andre eksempler uden for forbudet, selv om de kvalitativt er af samme beskaffenhed som dem, der er indenfor. Hvad forfattere nævner som eksempler, vil ofte have sammenhæng med de konkrete situationer, som tilfældigvis har foreligget.

Efter min vurdering taler meget stærke grunde for, at det konkrete lovindgreb over for Tvindskolerne må sidestilles med de situationer, hvor der er enighed om at anse singulær lovgivning for forbudt. Der er tale om at standse tilskudsbetalingen efter regler, som giver en ret til tilskud på visse betingelser, fordi tilskudsreglerne anses for overtrådt. Det vil sige, at alle involverede spørgsmål er retsspørgsmål og kan dermed prøves af domstolene. Det eneste, som adskiller dette tilfælde fra en situation, hvor et lovindgreb også efter Justitsministeriet er forbudt, er, at der endnu ikke foreligger en administrativ afgørelse. Efter de foreliggende oplysninger er der ingen tvivl om, at et administrativt indgreb straks ville blive indbragt for domstolene af den pågældende skole. Hertil kommer - og det er efter min vurdering afgørende - at det ifølge lovforslagets bemærkninger er indgrebets formål at afskære domstolsprøvelsen. Det bør også nævnes, at Folketinget gennem dets Uddannelsesudvalg tilsyneladende forbereder sig på at gå ind i en funktion, som normalt varetages af domstolene. Ifølge Politiken den 16. ds. har udvalgets formand, Hanne Severinsen, udtalt følgende: »Vi må nu i Folketingets Uddannelsesudvalg se dokumentation for hver enkelt skoles rolle. Dermed vil vi også se på, om nogle af de 32 skoler i undervisningsministerens forslag bør sikres mulighed for at fortsætte.«

I en sådan situation, hvor Folketinget klart forholder sig til en retstvist, som det i modsætning til domstolene ikke er indrettet til at behandle, og hvor indgrebets form er valgt netop for at afskære domstolsprøvelsesmulighederne, taler retssikkerhedshensyn efter min opfattelse meget tungt for at betragte loven som en krænkelse af grundlovens § 3, 3. punktum. For dette resultat taler ud over det allerede anførte, at grundlovens § 3 generelt må antages primært at være båret af retssikkerhedshensyn, jfr. foran 3.2, og at der, så vidt ses, ikke tidligere er gennemført lovgivning som den nu foreliggende, se herved foran under 3.3. om lovgivningspraksis. Afslutningsvis skal nævnes, at Max Sørensens fremstilling a.st. giver en vis støtte for min konklusion, idet han ud over de eksempler, der refereres i Justitsministeriets notat generelt lægger vægt på, om »parterne har formuleret deres krav og påstande under henvisning til gældende ret«. Denne formulering forekommer ganske rammende i forhold til den konkrete situation vedr. Tvindskolerne.

3.6. Konklusion

Det samlede resultat af mine overvejelser vedr. lovforslagets forhold til grundlovens § 3 er, at forslagets §§ 7-10 i den konkrete sammenhæng indebærer en tilsidesættelse af § 3, 3. punktum, hvorefter den dømmende magt er hos domstolene. Naturligvis gør jeg ikke en sådan antagelse gældende, medmindre jeg mener at have stærke grunde for den. Samtidig erkender jeg åbent, at retskildematerialet i relation til grundlovens § 3 er så sparsomt, at det er vanskeligt at prognosticere, hvordan en retssag om spørgsmålet vil falde ud. Denne usikkerhed dækker alle prognoser på området, også min og også Justitsministeriets.

4. Forholdet til andre regler i grundloven

4.1. Grundlovens § 73

Denne bestemmelse yder borgere og andre retssubjekter en beskyttelse imod indgreb i deres »ejendom«, hvis indgrebet har karakter af ekspropriation. Jeg er helt enig med Justitsministeriet i, at skolernes forventning om fremtidig at kunne få offentlige tilskud ikke er »ejendom« i bestemmelsens forstand, og at bestemmelsen derfor ikke med rette kan påberåbes over for indgrebet i lovforslagets §§ 7-10.

4.2. Grundlovens § 76

Forskriften angår skolefrihed, men der er fuld enighed i den statsretlige teori om, at der ikke i bestemmelsen kan indlægges nogen forpligtelse for staten til at yde økonomisk støtte til private skoler. Herefter er jeg også i relation til § 76 på linje med Justitsministeriets konklusion, hvorefter denne bestemmelse ikke kan anses for tilsidesat.

4.3. En forfatningsretlig lighedsgrundsætning

Det har været hævdet i den juridiske litteratur, at der gælder en almindelig lighedsgrundsætning på forfatningsniveau, jfr. Fr. Vinding Kruse, Ejendomsretten 1, 3. udg., 1951, s. 252. En sådan grundsætning har støtte i grundlovens § 70 om forbud mod diskrimination på grund af tro eller afstamning, men antages herudover at gælde helt generelt. Indholdet af reglen svarer til den almindeligt anerkendte lighedsgrundsætning i forvaltningsretten. Denne indebærer et krav om, at det lige skal behandles lige, eller mere operativt udtrykt, at der ikke må ske forskelsbehandling uden saglig grund. Lighedsgrundsætninger af denne art gælder også i flere internationale retssystemer, jfr. således bl.a. EMK art. 14 og EU-retten, hvor en almindelig lighedsgrundsætning antages at gælde som en uskreven retsgrundsætning på traktatniveau. (Der kan herved bl.a. henvises til Gulmann og Nagel-Sørensen, EU-ret, 3. udg., s. 67 f.).

En forfatningsretlig lighedsgrundsætning har været påberåbt i to retssager - U 1965 293 H og U 1986 898 H. Begge domme gik den pågældende part imod på det punkt, hvor den forfatningsretlige lighedsgrundsætning blev gjort gældende, men domstolene tog ikke udtrykkeligt stilling til spørgsmålet, om der gælder en sådan almindelig lighedsgrundsætning i statsretten. Min egen opfattelse er, at der i forkellige konkrete grundlovssammenhænge kan argumenteres for fortolkning af paragraffer ud fra et almindeligt diskriminationsforbud, men at man næppe helt almindeligt kan antage, at der gælder et sådant. Gjorde der det, ville konsekvensen være en generel og ubestemt begrænsning af lovgivers kompetence, hvis indhold bestemmes af domstolene. En konsekvens af denne art uden specifik støtte i grundlovens forskrifter forekommer mig ikke acceptabel.

Man kan måske inddrage en lighedsargumentation i relation til afgrænsningnen af, i hvilket omfang konkret lovgivning er i strid med grundlovens § 3, 3. punktum, jfr. herved foran under 3. Derimod er det efter min vurdering uholdbart at påberåbe sig en lighedsgrundsætning selvstændigt som et forfatningsretligt krav, der rækker ud over grundlovens § 3. Lighedsargumentationen kan yde en vis støtte til konklusionen foran under 3.6, men har ikke betydning i sig selv og kan kun støtte en fortolkning af grundlovens § 3, hvis Undervisningsministeriet har uret i, at skolerne overtræder statsstøttereglerne. Jeg er således også enig med Justitsministeriet i konklusionen s. 26 f., at lovforslaget ikke kan anfægtes ud fra en forfatningsretlig lighedsgrundsætning.

5. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonventions art.

6

EMK bestemmer i art. 6, stk. 1, bl.a., at enhver har ret til en »retfærdig og offentlig rettergang for en uafhængig og upartisk domstol . . ., når der skal træffes afgørelse om hans borgerlige rettigheder og forpligtelser«. Formålet med bestemmelsen er at give de enkelte en retssikkerhedsgaranti, jfr. bl.a. Peer Lorenzen m.fl., Den Europæiske Menneskerettigheds Komvention, 1994, s. 139, samt Rehof og Trier, Menneskeret, 1990, s. 139 ff. Formålet er for så vidt sammenfaldende med det primære formål med den danske grundlovs § 3, 3. punktum.

Retten til domstolsadgang gælder »borgerlige rettigheder og forpligtelser«. Dette udtryk forstås i konventionspraksis forholdsvis vidt, og dette gælder ikke mindst, når det drejer sig om retspositioner, der danner grundlag for erhverv, jfr. Peer Lorenzen m.fl., a. st., s. 185-89. Der foreligger så vidt ses ikke udtrykkelig afgørelse for, at ret til offentligt tilskud falder inden for bestemmelsens område. Situationen hører imidlertid heller ikke til de tilfælde, som efter praksis anses for at ligge uden for art. 6, stk. 1, og i betragtning af den generelt liberale fortolkning af udtrykket »borgerlige rettigheder« må jeg lægge til grund, at spørgsmålet om ret til tilskud er omfattet af bestemmelsen. Andet er da heller ikke hævdet i Justitsministeriets notat af 13. ds.

Art. 6 fortolkes således, at den i forhold til de retsforhold, den vedrører, hjemler ret til at få retsforhold indbragt for og endeligt afgjort af en domstol. Bestemmelsen forpligter således den nationale lovgiver til at give mulighed for, at bl.a. civile retstvister kan indbringes for domstole, som opfylder kravene i art. 6, stk. 1. (Jfr. Lorenzen m.fl., a. st., s. 14 med henvisning til EMD i Golder-sagen).

Umiddelbart synes Tvindskolerne at kunne påberåbe sig art. 6, stk. 1, i forhold til lovforslagets §§ 7-10. Justitsministeriet gør imidlertid gældende, at en vedtagelse af lovforslaget ikke vil medføre en overtrædelse af EMK art. 6, stk. 1. Dette begrundes med to synspunkter, som ministeriet også har anført i relation til grundlovens § 3, 3. punktum, se herved foran under 3.5.

For det første hævdes det, at der ikke er tale om et retskrav fra skolernes side, fordi lovforslaget alene angår fremtidige forhold. Dette er efter min opfattelse ikke holdbart. Undervisningsministeriet finder, at skolerne overtræder de gældende tilskudsregler, og at de derfor skal fratages fremtidig støtte. Skolerne er uenige heri, men afskæres fra en domstolsprøvelse af, hvad der klart er et retsspørgsmål, fordi indgrebet foretages ved lov. Det ville være en anden situation, hvis skolerne mistede adgangen til at modtage statsstøtte på grund af en generel lovændring. (Om betingelsen »uenighed af retlig karakter«, se Lorenzen m.fl. a.st., s. 183 f.).

Dernæst anfører Justitsministeriet, at den foreslåede lov ikke ændrer ved skolernes adgang til at opnå domstolsprøvelse i medfør af grundlovens § 63. Dette er urigtigt i relation til grundlovens § 3, 3. punktum og er ligeledes urigtigt i forhold til EMK art. 6. Jeg henviser herved til min argumentation foran s. 11-12.

Min konklusion er herefter den, at vedtagelse af lovforslag L 268 må antages at indebære en overtrædelse af EMK art. 6, stk. 1, fordi lovforslagets §§ 7-10 vil afskære Tvindskolerne fra at kunne få domstolsprøvelse af et retsspørgsmål angående en civil rettighed.

EMK er en traktatretlig forpligtelse for Danmark, og denne kan vi ikke lovgive os fri af. Nationalretligt er EMK inkorporeret i dansk ret ved lov nr. 285 af 29. april 1992. Denne lov kan lovgiveren naturligvis ændre nationalretligt ved at vedtage L 268, og sidstnævnte lov vil derfor ikke blive ugyldig, fordi den strider imod konventionen. Dette ændrer dog ikke det forhold, at Danmark uanset lovændring fortsat er folkeretligt bundet af EMK.

6. Almindeligt anerkendte forfatningsprincipper

Selv om det imod mine antagelser foran under 3. og 5. lægges til grund, at en vedtagelse af L 268 ikke vil medføre tilsidesættelse af bestemmelser i grundloven og EMK, kan der stadig argumenteres ud fra retlige synspunkter for, at forslagets §§ 7-10 bør opgives. Ved siden af grundloven og internationale konventioner findes forskellige almindeligt anerkendte principper, som ikke er retligt bindende, men som normalt følges, fordi de nyder almindelig anerkendelse. Som et eksempel uden for nærværende sammenhæng kan nævnes et princip om, at der ikke gennemføres straffebestemmelser med tilbagevirkende kraft.

På linje med det nævnte eksempel er det et alment anerkendt princip for lovgivning, at statsopgaver placeres hos de statsorganer, som er egnede til at varetage dem, og i hvert fald ikke placeres således, at centrale retssikkerhedsgarantier afskæres. Til sådanne garantier hører utvivlsomt adgangen til at kunne få prøvet uenighed om retsspørgsmål hos en domstol.

Alle statsretlige forfattere er enige om, at der knytter sig væsentlige spørgsmål om retsprincipper til adgangen til at kunne opnå en domstolsprøvelse af et retsspørgsmål. Særlig interessant forekommer det mig at være, at Ross, som generelt bestrider, at grundlovens § 3, 3. punktum, sætter en retlig grænse for singulær lovgivning, samtidig betoner den retspolitiske værdi af at følge magtfordelingsprincipper ved fordeling af offentlige opgaver. Der henvises herved bl.a. til Ross, a.st., s. 203, 206 og 229 f.

Afslutningsvis skal nævnes, at tilsvarende synspunkter har fundet udtryk i Justitsministeriets notat af 13. maj d.å. s. 22 og 29, og at ministeriet allerede i forbindelse med sin første udtalelse til Undervisningsministeriet har givet udtryk for, at lovforslaget gav anledning til principielle retspolitiske overvejelser, se notatet s. 2. Man kunne måske ønske, at disse synspunkter var udtrykt en smule stærkere og var blevet modtaget med lidt større opmærksomhed i Undervisningsministeriet.

7. Sammenfatning

Resultatet af mine undersøgelser og overvejelser vedr. undervisningsministerens forslag til lovbestemmelser, der standser for udbetaling af offentlig støtte til 32 navngivne Tvindskoler, kan sammenfattes i følgende 4 punkter

a) Lovindgrebet må antages at stride imod grundlovens § 3, 3. punktum, fordi det er begrundet - i hvert fald delvis - i, at skolerne har overtrådt den gældende lovgivning om statsstøtte, og fordi forslaget samtidig afskærer skolerne fra at kunne få en domstolsprøvelse af dette spørgsmål. Lovgiveren vil ved en sådan fremgangsmåde henlægge, hvad der reelt er dømmende myndighed, til Folketinget.

b) Lovindgrebet er endvidere efter min opfattelse en tilsidesættelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions art. 6, stk. 1. Baggrunden for denne antagelse er i det væsentlige den samme, som er gjort gældende i relation til grundlovens § 3, 3. punktum, men forpligtelsen til at give adgang til domstolsprøvelse har et mere sikkert holdepunkt i formuleringen af EMK art. 6, end i den summariske affattelse af grundlovens § 3.

c) Uden hensyn til, om bestemmelser i grundloven eller konventioner antages at være overtrådt eller ej, vil en vedtagelse af undervisningsministerens lovforslag være i uoverensstemmelse med et almindeligt anerkendt princip for fordeling af statsopgaver, fordi forslagets §§ 7-10 forhindrer skoler i at kunne opnå den domstolsprøvelse af retsspørgsmål, som der sædvanligvis er adgang til, og som er en central del af danske forestillinger om retssikkerhed.

d) Grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention kan ikke antages at blive overtrådt på andre punkter end a) og b), hvis undervisningsministerens lovforslag vedtages.

Indholdsfortegnelse er vedhæftet.

Med venlig hilsen

Claus Haagen Jensen

Indholdsfortegnelse

1. Kort karakteristik af lovforslaget 2. Problemstilling 3. Forholdet til grundlovens § 3 3.1. Retskildespørgsmål 3.2. Formålsovervejelser 3.3. Lovgivningspraksis 3.4. Findes der en retlig grænse for singulær lovgivning i grundlovens § 3, 2. og 3. punktum? 3.5. Udstrækningen af den retlige grænse i grundlovens § 3, 3. punktum 3.5.1. Justitsministeriets opfattelse 3.5.2. Egen vurdering 3.6. Konklusion 4. Forholdet til andre regler i grundloven 4.1. Grundlovens § 73 4.2. Grundlovens § 76 4.3. En forfatningsretlig lighedsgrundsætning 5. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonventions art. 6 6. Almindeligt anerkendte forfatningsprincipper 7. Sammenfatning

Justitsministeriet

Notat

om

professor Claus Haagen Jensens udtalelse af 19. maj 1996 vedrørende Undervisningsministeriets lovforslag L 268 om bl.a. bortfald af økonomisk tilskud til Tvindskolerne

1. Indledning

I et notat af 13. maj 1996 har Justitsministeriet redegjort for visse forfatnings- og menneskeretlige spørgsmål i forbindelse med Undervisningsministeriets lovforslag L 268 af 8. maj 1996. Notatet indeholder en gennemgang af lovforslagets forhold til grundlovens §§ 3, 73 og 76, til en forfatningsretlig lighedsgrundsætning og til art. 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention.

Det fremgår af notatet, at der efter Justitsministeriets opfattelse ikke i grundloven eller menneskerettighedskonventionen er retlige hindringer for, at lovforslaget vedtages. Justitsministeriet har imidlertid samtidig peget på, at lovforslaget kan give anledning til principiele retspolitiske overvejelser, og at en lovgivning af den foreliggende karakter ud fra almindelige principper kun bør anvendes, når der foreligger tungtvejende grunde dertil.

Professor Claus Haagen Jensen, Aalborg Universitetscenter, har den 19. maj 1996 afgivet en udtalelse om de rejste spørgsmål. Udtalelsen er udarbejdet efter anmodning fra Socialistisk Folkeparti.

Notatets punkt 2 indeholder en kort generel omtale af forholdet mellem Claus Haagen Jensens og Justitsministeriets synspunkter.

Notatets punkt 3 og 4 indeholder en nærmere omtale af de spørgsmål, hvorom der ikke er enighed.

Notatets indhold sammenfattes under punkt 5.

2. Generelt om forholdet mellem professor Claus Haagen Jensens og Justitsministeriets synspunkter

På en række punkter er der enighed mellem Claus Haagen Jensen og Justitsministeriet om de rejste spørgsmål. I overensstemmelse hermed anfører Haagen Jensen på side 4, at han »ikke har indvendinger imod størstedelen af fremstillingen i ministeriets notat«.

Haagen Jensen finder således (side 14 f. i udtalelsen) ligesom Justitsministeriet, at lovforslaget ikke er i strid med grundlovens § 73 (ejendomsrettens ukrænkelighed), at lovforslaget ikke er i strid med grundlovens § 76 (skolefriheden), og at lovforslaget ikke er i strid med en forfatningsretlig lighedsgrundsætning.

På to punkter er der på den anden side ikke enighed mellem Claus Haagen Jensen og Justitsministeriet. Det drejer sig om lovforslagets forhold til grundlovens § 3 og art. 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention.

I det følgende behandles disse spørgsmål nærmere. Under punkt 3 omtales spørgsmålet om forholdet til grundlovens § 3, og under punkt 4 omtales spørgsmålet om forholdet til art. 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention.

3. Lovforslagets forhold til grundlovens § 3

3.1. Professor Claus Haagen Jensens synspunkter

3.1.1. Selv om Claus Haagen Jensen som anført når frem til et andet resultat end Justitsministeriet, kan der indledningsvis være grund til at fremhæve, at der også her på en række punkter er enighed.

Det gælder ikke mindst det forhold, at de nærmere retlige konsekvenser af magtfordelingsprincippet i en række henseender ikke er afklaret, jf. herved side 16 i Justitsministeriets notat. I overensstemmelse hermed anfører Haagen Jensen på side 5 f. i sin udtalelse bl.a., at grundlovens § 3 »efterlader . . . mange spørgsmål«, at ordlyden er »for upræcis til at give nærmere vejledning om bestemmelsens rækkevidde«, at der »ingen bidrag (er) at hente i grundlovens forarbejder«, at »ingen domme viser noget reelt om, hvorledes grænserne skal drages efter domstolenes opfattelse«, at bestemmelsens formål eller ideologi »kan give anledning til megen tvivl«, og at lovgivningsmagtens stillingtagen til sager i grænseområdet oftest er »vanskelig at tage til sikker indtægt for en bestemt fortolkning, fordi folketingsmedlemmerne forståeligt nok tænker mere politisk end juridisk«.

Haagen Jensen er ligeledes bl.a. enig med Justitsministeriet i, at grundloven ikke i almindelighed afskærer Folketinget fra at gennemføre »singulær« lovgivning, jf. udtalelsens side 7 f., men at bestemmelsen i § 3, 3. pkt., dog sætter visse grænser for tilladeligheden af en sådan lovgivning. Det kan i den forbindelse bemærkes, at det i dele af den forfatningsretlige litteratur er anført, at grundlovens § 3 slet ingen grænser sætter for lovgivningsmagten. Sådanne synspunkter er gjort gældende af Alf Ross og Henrik Zahle, jf. side 17 i Justitsministeriets notat.

Interessen må imidlertid samle sig om de punkter vedrørende grundlovens § 3, hvorom der ikke er enighed mellem Claus Haagen Jensen og Justitsministeriet. Det er disse punkter, som fører Haagen Jensen til den konklusion, at lovforslaget er i strid med grundloven.

3.1.2. Under punkt 3.5.1 i sin udtalelse (side 10 f.) gengiver Claus Haagen Jensen Justitsministeriets synspunkter. Det anføres, at for at en lov skal være i strid med grundlovens § 3, må der efter Justitsministeriets opfattelse »ud over at foreligge en singulær lov være tale om, at den normering, som den pågældende lov indebærer, er af en sådan karakter, at den efter grundloven må siges at henhøre under domstolene«. Det anføres også, at Justitsministeriets konklusion herefter er den, »at grundlovens § 3, 3. pkt., kun er overtrådt, hvis der enten er tale om en omgørelse af en allerede afsagt dom eller om en indgriben i en konkret tvist, hvis pådømmelse umiddelbart henhører under domstolene« (Haagen Jensens understregning).

Herefter anføres det, at Justitsministeriet fremhæver »yderligere« to betragtninger til støtte for, at det foreliggende lovforslag er foreneligt med grundlovens § 3. Haagen Jensen bemærker således, at Justitsministeriet for det første anfører, at indgrebet imod skolerne er fremadrettet. Det angår ikke de allerede udbetalte eller tilsikrede tilskud, men alene de pågældende skolers adgang til fremtidige tilskud. Dette er et lovgivningsanliggende. Herefter anfører Haagen Jensen som et citat fra Justitsministeriets notat, at en »ændring af reglerne med virkning for fremtidige tilskud kan således ikke antages at indebære et indgreb i den dømmende magt«.

Haagen Jensen anfører endvidere, at Justitsministeriet for det andet gør gældende, at lovforslaget ikke vil afskære Tvindskolerne fra ved domstolene at få prøvet, om man har overholdt de hidtil gældende regler. Det kan dels ske under sager om tilbagebetaling af allerede udbetalt støtte, dels under et anerkendelsessøgsmål anlagt af skolerne mod Undervisningsministeriet.

3.1.3. Claus Haagen Jensens egen vurdering af de rejste spørgsmål er gengivet i udtalelsens punkt 3.5.2 (side 11 ff.).

Indledningsvis anfører Haagen Jensen, at ingen af Justitsministeriets to »særlige argumenter« for lovforslagets grundlovsmæssighed er holdbare. Om det forhold, at det omhandlede indgreb er fremadrettet, anfører Haagen Jensen således, at der er tale om en betragtnig, som vedrører grundlovens § 73, men som ingen relevans har i forhold til grundlovens § 3, 3. pkt. Det afgørende er efter Haagen Jensens opfattelse i stedet, »om der foreligger en retstvist, som domstolene kan tage stilling til, og ikke om afgørelsen kun angår fremtidige forhold eller ej«. Om skolernes mulighed for at anlægge et anerkendelsessøgsmål mod Undervisningsministeriet anfører Haagen Jensen bl.a., at det forekommer »yderst tvivlsomt«, om et sådant søgsmål kan admitteres, og at en skole i retlig henseende ingen glæde vil have af at vinde en sådan sag, fordi skolen, såfremt loven vedtages, alligevel intet tilskud vil få.

Herefter anfører Haagen Jensen, at Justitsministeriets »generelle formel« i relation til grundlovens § 3, 3. pkt., er for snæver. Haagen Jensen er enig med Justitsministeriet i, at en lov ikke kan ændre en dom eller gribe ind i en konkret tvist, hvis pådømmelse henhører under domstolene. Haagen Jensen mener imidlertid, at man »må gå et skridt videre og lade forbudet dække også andre, lignende situationer, hvor muligheden for domstolsprøvelse fjernes«.

Efter Haagen Jensens opfattelse »taler meget stærke grunde for, at det konkrete lovindgreb over for Tvindskolerne må sidestilles med de situationer, hvor der er enighed om at anse singulær lovgivning for forbudt«. Til støtte herfor anfører Haagen Jensen navnlig, at der er »tale om at standse tilskudsbetalingen efter regler, som giver en ret til tilskud på visse betingelser, fordi tilskudsreglerne anses for overtrådt«. Hertil kommer det efter Haagen Jensens opfattelse »afgørende«, at »det ifølge lovforslagets bemærkninger er indgrebets formål at afskære domstolsprøvelsen«.

Bl.a. på denne baggrund er det Haagen Jensens opfattelse, at retssikkerhedshensyn taler »meget tungt for at betragte loven som en krænkelse af grundlovens § 3, 3. pkt.«. I sin konklusion på side 13 (punkt 3.6) anfører Haagen Jensen, at han mener at have stærke grunde for sit synspunkt. Det anføres dog samtidig, at »retskildematerialet i relation til grundlovens § 3 er så sparsomt, at det er vanskeligt at prognosticere, hvordan en retssag om spørgsmålet vil falde ud. Denne usikkerhed dækker alle prognoser på området, også min og også Justitsministeriets«.

3.2. Justitsministeriets bemærkninger

3.2.1. Claus Haagen Jensen anfører på side 10-11 i sin udtalelse - i relation til Justitsministeriets synspunkter om indgrebets fremadrettede karakter og om skolernes adgang til uanset lovindgrebet at gå til domstolene - at Justitsministeriet hermed fremhæver »yderligere to betragtninger til støtte for, at lovforslaget er foreneligt med grundlovens § 3«.

Der kan på den baggrund være anledning til at præcisere, at hele fremstillingen i afsnittet om grundlovens § 3 i Justitsministeriets notat drejer sig om, hvorvidt det foreliggende lovforslag falder inden for de tilfældegrupper, hvor der i den forfatningsretlige litteratur (og i praksis) har været rejst spørgsmål om forholdet til grundlovens § 3, 3. pkt., jf. notatets punkt 5.2.1-5.2.4. Justitsministeriet finder som her anført, at dette spørgsmål må besvares benægtende. Det, Haagen Jensen kalder Justitsministeriets »yderligere to betragtninger« vedrørende indgrebets fremadrettede karakter og skolernes adgang til domstolsprøvelse i notatets punkt 5.2.5, er således en integreret del af den retlige argumentation for, at det foreliggende lovforslag falder uden for de ovennævnte tilfældegrupper, og at der derfor ikke er tale om et grundlovsstridigt indgreb i dømmende magt.

3.2.2. For så vidt angår spørgsmålet om holdbarheden af Justitsministeriets antagelser på det førstnævnte punkt, har Claus Haagen Jensen som nævnt anført, at det forhold, at det foreslåede indgreb er fremadrettet i den forstand, at det ikke vedrører allerede udbetalte eller tilsikrede tilskud, men alene tilskud efter den 31. december 1996, ingen relevans har i forhold til grundlovens § 3, 3. pkt.

Dette synspunkt er Justitsministeriet ikke enigt i.

Det er tværtimod Justitsministeriets opfattelse, at det forhold, at indgrebet ikke vedrører allerede udbetalte eller tilsikrede tilskud, har meget væsentlig betydning for afgrænsningen i forhold til dømmende magt. Det skyldes, at et lovindgreb i skolernes allerede eksisterende formue (herunder allerede udbetalte eller tilsikrede økonomiske tilskud) i højere grad ville kunne sidestilles med indgreb, som det henhører under domstolene at tage stilling til, f.eks. idømmelse af bøde eller konfiskation. Et sådant lovindgreb ville derfor kunne rejse spørgsmål i forhold til opgavefordelingen mellem lovgivningsmagten og domstolene.

I modsætning hertil indebærer det foreliggende lovforslag alene en afgrænsning af, hvilke skoler staten fremover - uden på nogen måde at være grundlovsmæssigt forpligtet hertil - vil yde økonomisk støtte til. Det er efter Justitsministeriets opfattelse et anliggende, som lovgivningsmagten utvivlsomt er beføjet til at træffe bestemmelse om, jf. side 20 i Justitsministeriets notat.

3.2.3. For så vidt angår det andet spørgsmål, dvs. spørgsmålet om Tvindskolernes mulighed for at anlægge et anerkendelsessøgsmål ved domstolene, har Haagen Jensen som nævnt anført, at det forekommer »yderst tvivlsomt«, om skolerne kan anses for søgsmålsberettigede.

Justitsministeriet er fortsat af den opfattelse, at skolerne næppe vil være afskåret fra i form af et anerkendelsessøgsmål at få prøvet rigtigheden af de tilkendegivelser om misbrug m.v., som kan siges at være indeholdt i lovforslagets almindelige bemærkninger. Justitsministeriet har i den forbindelse bl.a. lagt vægt på, at der i retspraksis synes at være en stigende tilbøjelighed til at tage anerkendelsessøgsmål under påkendelse, jf. Bernhard Gomard, Civilprocessen (4. udg., 1994), side 280 ff. (særligt side 284). Der henvises endvidere til punkt 4.2 nedenfor.

3.2.4. I øvrigt er det som anført Claus Haagen Jensens hovedsynspunkt, at Justitsministeriets antagelse af, hvilke lovgivningsindgreb der er i strid med grundlovens § 3, er for snæver.

Haagen Jensen er enig med Justitsministeriet i, at en lov ikke kan omgøre en allerede afsagt dom eller gribe ind i en konkret tvist, hvis pådømmelse henhører under domstolene. Haagen Jensen mener imidlertid, at man »må gå et skridt videre og lade forbudet dække også andre, lignende situationer, hvor muligheden for domstolsprøvelse fjernes«, og at det foreliggende lovforslag må »sidestilles med de situationer, hvor der er enighed om at anse singulær lovgivning for forbudt« (fremhævet her). Som det afgørende for denne vurdering anfører Haagen Jensen, at det er indgrebets formål at afskære domstolsprøvelsen.

Justitsministeriet forstår Haagen Jensens udtalelse om at »gå et skridt videre« således, at denne udtalelse relaterer sig til den forståelse af grundlovens § 3, som der hidtil er givet udtryk for i den statsretlige litteratur. Haagen Jensens udtalelse overskrider - uanset at Haagen Jensen anvender udtrykket »sidestille« - efter Justitsministeriets opfattelse de grænser, som det hidtil har været antaget at grundlovens § 3 sætter for lovgivningsmagtens kompetence.

Som det fremgår af Justitsministeriets notat af 13. maj 1996, punkt 5, og bemærkningerne ovenfor, er der væsentlig forskel mellem de eksempler på utilladelige lovindgreb, der er anført i den statsretlige litteratur, og det her foreliggende tilfælde.

Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er grundlag for en sådan yderligere begrænsning af lovgivningsmagtens kompetence - med Haagen Jensens udtryk »at gå et skridt videre« - må det fremhæves, at udgangspunktet efter dansk forfatningsret er, at lovgivningsmagtens kompetence alene er begrænset, i det omfang det udtrykkeligt fremgår af grundloven. Alf Ross har herom anført, at det »harmonerer godt med demokratisk ideologi, at et organ, der er sammensat af landets folkevalgte forsamling og kongen, har den residuelle kompetence, dvs. kompetence til enhver retsakt, der ikke ifølge grundloven udtrykkeligt er forbeholdt et andet statsorgan«, a.st., side 222 f. Det må derfor kræve særlige holdepunkter for at antage begrænsninger i lovgivningsmagtens kompetence. Sådanne holdepunkter findes efter Justitsministeriets opfattelse ikke i det foreliggende retskildemateriale vedrørende grundlovens § 3.

For så vidt angår Haagen Jensens afgørende argument: at grænserne for lovgivningsmagtens kompetence i den foreliggende sag må bero på lovindgrebets formål, har Justitsministeriet forstået, at Haagen Jensen herved sigter til de bemærkninger om spørgsmålet om retssager, der er anført i lovforslagets bemærkninger side 7, højre spalte.

Hertil bemærkes, at lovforslaget går ud på, at Folketinget umiddelbart i loven træffer bestemmelse om, hvilke skoler der for fremtiden ikke skal være berettigede til tilskud. En vedtagelse af lovforslaget vil have den virkning, at der ikke for fremtiden skal træffes administrative afgørelser om nye tilskud til de pågældende skoler, som herefter i givet fald ville kunne indbringes for domstolene. De bemærkninger herom, som ministeren har anført i lovforslaget, er efter Justitsministeriets opfattelse uden betydning for spørgsmålet om afgrænsningen af lovgivningsmagtens kompetence efter grundlovens § 3.

Som anført på side 21 i Justitsministeriets notat af 13. maj 1996 kan det forhold, at der i den gældende lovgivning er hjemmel til administrativt at træffe afgørelse, der betyder stop for fremtidig tilskudsudbetaling med mulighed for efterfølgende domstolsprøvelse efter grundlovens § 63, efter Justitsministeriets opfattelse ikke føre til en begrænsning af lovgivningsmagtens kompetence. Der ville i givet fald på dette område, hvor det drejer sig om udbetaling af tilskud, være tale om en meget vidtgående indskrænkning i det statsretlige udgangspunkt om lovgivningsmagtens kompetence til at regulere med virkning for fremtiden.

3.2.5. Spørgsmålet er herefter, om der i øvrigt som følge af grundlovens § 3 er formål, som lovgivningsmagten ikke må forfølge, eller begrundelser, som lovgivningsmagten ikke må bruge.

Det er utvivlsomt, at Folketinget kan fjerne tilskud af besparelsesmæssige grunde. I den forbindelse vil Folketinget kunne beslutte, at der fortsat skal ydes tilskud til nogle, men ikke til andre af de hidtidige modtagere.

Folketinget vil f.eks. også kunne fjerne tilskud til visse skoler med den begrundelse, at de er i stand til at klare sig selv økonomisk.

Efter Justitsministeriets opfattelse vil Folketinget også som i det foreliggende tilfælde kunne fjerne tilskud med den begrundelse, at man ikke har tillid til, at modtagerne fremover vil anvende tilskud til de formål, som Folketinget ønsker at tilgodese med støtten.

I modsat fald ville skoler, som man har mistet tilliden til, i forhold til lovgivningsmagten være bedre beskyttede mod »negative« ændringer af tilskudsreglerne med virkning for fremtiden end skoler, som man ikke har mistet tilliden til.

3.2.6. Sammenfattende er det således fortsat Justitsministeriets opfattelse, at Undervisningsministeriets lovforslag ikke indebærer et indgreb i dømmende magt i strid med grundlovens § 3.

4. Lovforslagets forhold til art. 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention

4.1. Professor Claus Haagen Jensens synspunkter

Under punkt 5 (side 16 ff.) i udtalelsen anfører Claus Haagen Jensen, at lovforslaget efter hans opfattelse tillige er i strid med art. 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention (retten til en retfærdig rettergang).

Haagen Jensen bemærker herom, at Tvindskolerne »umiddelbart synes . . . at kunne påberåbe sig art. 6, stk. 1, i forhold til lovforslagets §§ 7-10.« Det anføres endvidere, at de synspunkter, som under punkt 6 i Justitsministeriets notat er anført til støtte for, at lovforslaget ikke er konventionsstridigt, ikke er holdbare. Det skyldes ifølge Haagen Jensen, at skolerne fratages retten til ved domstolene at få prøvet Undervisningsministeriets antagelse om, at skolerne har overtrådt de gældende tilskudsregler, og at det ikke er korrekt, at lovforslaget ikke ændrer ved skolernes adgang til at opnå domstolsprøvelse i medfør af grundlovens § 63. Haagen Jensen henviser i den forbindelse til sine synspunkter vedrørende grundlovens § 3.

4.2. Justitsministeriets bemærkninger

Undervisningsministeriets lovforslag indebærer ingen begrænsninger i Tvindskolernes adgang til ved domstolene at få prøvet de afgørelser, som Undervisningsministeriet har truffet eller fremover vil træffe vedrørende udbetalte tilskud.

Skolerne vil som anført under punkt 3.2.3 efter Justitsministeriets opfattelse næppe heller være afskåret fra i form af et anerkendelsessøgsmål at få prøvet, om man har overtrådt de hidtil gældende tilskudsregler. Det gælder i hvert fald, i det omfang konventionen, der er inkorporeret i dansk ret, indebærer en pligt for domstolene til at admittere sådanne søgsmål.

Endelig er der intet til hinder for, at skolerne anfægter den foreslåede lovs grundlovsmæssighed ved domstolene.

På denne baggrund - og i lyset af de synspunkter, der er anført ovenfor under punkt 3.2 - er det fortsat Justitsministeriets opfattelse, at lovforslaget er i overensstemmelse med art. 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention.

5. Sammenfatning

Notatet indeholder Justitsministeriets bemærkninger til professor Claus Haagen Jensens udtalelse af 19. maj 1996 om visse spørgsmål i forbindelse med Undervisningsministeriets lovforslag L 268 af 8. maj 1996.

På en række punkter er der enighed mellem Claus Haagen Jensen og Justitsministeriet om de rejste spørgsmål. Haagen Jensen finder således (side 14 ff. i udtalelsen) ligesom Justitsministeriet, at lovforslaget ikke er i strid med grundlovens § 73 (ejendomsrettens ukrænkelighed), at lovforslaget ikke er i strid med grundlovens § 76 (skolefriheden), og at lovforslaget ikke er i strid med en forfatningsretlig lighedsgrundsætning.

På to punkter er der på den anden side ikke enighed mellem Claus Haagen Jensen og Justitsministeriet. Det drejer sig om lovforslagets forhold til grundlovens § 3 og art. 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention.

Justitsministeriet finder fortsat ikke, at lovforslaget er i strid med disse bestemmelser.

Dette er imidlertid ikke ensbetydende med, at Justitsministeriet ikke kan være enigt i en række af de principielle betragtninger, som Haagen Jensen har anført. Efter Justitsministeriets opfattelse beror uenigheden derfor ikke så meget på, hvilke betragtninger det foreliggende lovforslag giver anledning til, men i højere grad på, om disse betragtninger er afgørende for fortolkningen af grundlovens § 3 eller - som Justitsministeriet har givet udtryk for - alene kan føre til, at der er tale om en lovgivningsform, som Folketinget af principielle grunde bør være tilbageholdende med og kun anvende, når tungtvejende grunde taler for det.

Udvalget har behandlet lovforslaget i nogle møder og har herunder stillet spørgsmål til justitsministeren og undervisningsministeren, som disse har besvaret dels skriftligt, dels i samråd. Nogle af udvalgets spørgsmål til undervisningsministeren vil blive besvaret inden lovforslagets 2. behandling. Udvalget har endvidere gennem statsrevisorerne indhentet kommentarer og besvarelser fra Rigsrevisionen.

Som bilag til betænkningen er optrykt et af udvalgets spørgsmål og undervisningsministerens svar herpå samt Justisministeriets notat af 13. maj 1996 om visse forfatnings- og menneskeretlige spørgsmål i forbindelse med lovforslaget.

Endvidere har udvalget modtaget skriftlige og/eller mundtlige henvendelser fra

Advokat Klaus Berning,

Asserbohus Efterskole,

Bogense Efterskole,

Bojsen-Møller, Finn, Hundested,

Brink, Marianne, Ribe,

Bustrup Efterskole,

Dansk Friskoleforening,

Den Internationale Efterskole i Helsingør,

Den Internationale Efterskole i Juelsminde,

Den Internationale Efterskole på Boserup,

Den Internationale Efterskole på Nebbegård,

Den Internationale Efterskole på Skydebanegård,

Den Internationale Efterskole, Bustrup,

Den Rejsende Højskole i Bogense,

Den Rejsende Højskole i Juelsminde,

Den Rejsende Højskole i Vamdrup,

Den Rejsende Højskole på Sejrens Vej,

Den Rejsende Højskole på Sydsjælland,

Den Rejsende Højskole, Tvind,

Den Selvejende Institution Fælleseje,

Det Nødvendige Seminariums HF- og Studenterkursus,

Diemer, Bente og Anders, Ringkøbing,

Diemer, Tue, Ringkøbing,

Elevbevægelsen,

Foreningen af Frie Ungdoms- og Efterskoler,

Foreningen af Husholdnings- og Håndarbejdsskoler,

Foreningen af rejsende højskoler inden for Skolesamvirket Tvind,

Foreningen af Statsautoriserede Revisorer,

Frie Grundskolers Fællesråd,

Frie Kostskolers Fællesråd,

Friskolen i Tvind,

Friskolen i Veddinge Bakker,

Fussing, Henry, tidl. Lindersvold Efterskole,

Gardarsson, Magnus,

Hansen, Tove, Virum,

Hector, Gitte, forstander,

Hellebæk Friskole,

Hjøllund, Inga Bruun, Risskov,

Højholt, Anne, Kunstforeningen,

Hollender, Lenni, København K,

Hornsjø Høyfjellshotell,

Husholdningsskolen på Søgårdhus,

Jeppesen, Else Marie, Frederiksværk,

Juelsminde Efterskole,

Juelsminde Friskole,

Juelsminde Husholdningsskole,

Jørgensen, Pia, Odense M,

Jørgensen, Poul, Ulfborg,

Krogh, Else, Skive,

Kunstforeningen af 22. marts 1985,

Maio, Christina Di, Nyborg,

Martinussen, Jytte, Ulfborg,

Mikkelsen, Lena, Horsens,

Mogensen, Johannes,

Mundt, Rikke, Roskilde Friskole,

Møller, Ole Sejr, Slagelse,

Møn Friskole under stiftelse,

Nielsen, Michael Pengart, Frederikshavn,

Nordfyns Husholdningsskole,

Nordjyllands Husholdningsskole,

Rais, Ingrid og Vagn, Roslev,

Rasmussen, Bjørn, Hårlev,

Retspolitisk Forenings Advokatgruppe,

Revisionsfirmaet Erik Rømer Jensen,

Roskilde Efterskole,

Roskilde Friskole,

Røen, Else, Svogerslev,

Samid Skole - Gersonsvej,

Samid Skole - Nørrebro,

Schmidt, Anne, Hellebæk,

Skolesamvirket Tvind, forvaltningen,

Starreklinte Efterskole,

Strandbygaard, Bolette, Juelsminde,

Sydsjællands Husholdningsskole,

Sønderjyllands Internationale Skole,

Sørensen, Lene Daugaard, Skødstrup,

Thoraholm, Iben, København K,

Tvind Data,

Tvind Håndarbejdsskole,

Vamdrup Efterskole og

Aalestup Efterskole under stiftelse.

Der er af undervisningsministeren stillet ændringsforslag, hvorom henvises til de ledsagende bemærkninger.

Herefter indstiller et flertal (Socialdemokratiets, Venstres, Det Konservative Folkepartis, Det Radikale Venstres, Centrum-Demokraternes og Dansk Folkepartis medlemmer af udvalget) lovforslaget til vedtagelse med de stillede ændringsforslag.

Flertallet udtaler

Begrundelsen for de foreslåede ændringer er at imødekomme friskoleverdenens ønske om fortsat at have mulighed for at etablere nye skoler.

Ved at fjerne 2-års-fristen for oprettelsen af nye frie skoler imødekommes de skoler under oprettelse, der ville være kommet i klemme ved denne frist. Til gengæld skærpes godkendelsesbetingelserne for alle frie kostskoler, herunder også frie grundskoler med kostafdeling, idet det indføres som en godkendelsesbetingelse, at skolerne skal eje hovedparten af deres bygninger. Dette vil for fremtidige skoler styrke selvejeaspektet. For de direkte i lovforslaget nævnte skoler indebærer det, at de ikke fremover kan modtage statstilskud, men der er intet til hinder for, at der på samme lokalitet fra 1. august 1997 kan søges om godkendelse af en ny skole på et styrket selvejende grundlag, herunder

- med bygninger, som i det væsentligste ejes af skolen,

- med en ministerielt fastsat samlet bygningsudgift pr. elev,

- med en bestyrelse sammensat af personer, der kun kan være medlem af en bestyrelse inden for hver skoleform.

Samme krav vil blive stillet til skoler, der søger godkendelse som uddannelsesansvarlig i henhold til lov om den fri ungdomsuddannelse.

Om elevernes stilling ved stop for tilskud udtaler flertallet, at begrundelsen for ændringerne er, at man ved valg af en privat skole ikke har nogen statslig garanteret sikkerhed for, at skolen ikke stopper sin virksomhed.

Der lukker hvert år et mindre antal frie grundskoler, typisk fordi elevgrundlaget og dermed økonomien nødvendiggør det. Når det sker ved et skoleårs afslutning, hvad det typisk gør, volder et skoleskift næppe større problemer.

Ophold på efterskoler er typisk af et skoleårs varighed. Kurser på husholdnings- og håndarbejdsskoler er typisk af kortere varighed, men enkelte skoler har også kurser af op til et skoleårs varighed, nogle få med folkeskolens afsluttende prøver. Skoleskift i forbindelse med skoleårets afslutning anses ikke i denne sammenhæng for et problem. Mange elever vil slet ikke være interesserede i en ny skoleplads, men ønsker at komme videre i uddannelsessystemet.

Det store antal udenlandske elever på Tvindskolerne er et anliggende for de respektive hjemlande.

Der er mange andre kostskoler, der vil gøre en stor indsats for at skabe plads til elever, som muligvis må flytte fra en Tvindskole.

På efterskolerne er der ca. 300 ledige pladser på forskellige skoler. Til august starter 4 nye efterskoler. Hvad angår husholdnings- og håndarbejdsskolerne, har stort set alle ledige pladser.

Mange elever vil videre i en ungdomsuddannelse, som i mange tilfælde kan kombineres med brobygningsforløb, hvis eleverne ønsker det eller har behov for det. Den fri ungdomsuddannelse, hf-kurser og produktionsskoler er ligeledes velegnede uddannelsessteder. Den enkelte unge kan få nærmere individuel rådgivning om uddannelsesmulighederne hos ungdomsvejledningen i sin hjemkommune.

Det er drøftet med Kommunernes Landsforening, hvad der skal ske med de elever, som kommunerne har betalt skoleopholdet for, især på de frie grundskoler. For disse elever skal der nok findes en løsning.

For elever i den undervisningspligtige alder følger det af folkeskoleloven, at folkeskolen er forpligtet til at modtage eleverne, herunder at tilbyde dem folkeskolens afsluttende prøver, hvis de af en eller anden grund forhindres i at gå på en privat skole.

Det er ikke muligt og heller ikke ønskeligt, at det ved lov pålægges de frie skoler at optage bestemte elever. Det bryder afgørende både med lovgrundlaget og med de grundlæggende principper, der ligger til grund for lovgivningen om de frie skoler. Det er grundlæggende op til forældrene og skolernes bestyrelser at afgøre, hvem der skal gå på de frie skoler.

Flertallet forventer og forudsætter, at der fra Undervisningsministeriets side føres et årvågent og tilbundsgående tilsyn med skolerne, ikke blot i forbindelse med nye skolers oprettelse og godkendelse, men også løbende derefter.

Et mindretal (Socialistisk Folkepartis medlem af udvalget) indstiller lovforslaget til forkastelse ved 3. behandling.

For det første, kan SF ikke acceptere vedtagelse af en særlov, der fratager nogle borgere og grupper af borgere deres almindelige retssikkerhed, og for det andet er det uacceptabelt, at mange af lovens generelle bestemmelser bl.a. gennem voldsomme ministerbemyndigelser griber ganske voldsomt ind i den frihedstradition, der har været gængs inden for de frie skoler.

SF er imod en særlov, fordi en særlov antaster grundlovens magtdelingsprincip, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og de almindelige retsprincipper.

Denne særlov fratager borgere muligheder for en normal sagsbehandling med aktindsigt, partsindlæg m.v., som en administrativ afgørelse giver mulighed for.

En særlov begrænser mulighederne for efterfølgende at gå til domstolene. De skoler, over for hvilke der bliver rejst krav om tilbagebetaling, kan få dette domstolsprøvet. Men dette gælder ikke de skoler, der ikke får et sådant krav om tilbagebetaling, fordi de ikke har gjort noget.

Skolerne kan formentlig også rejse sag om, at de uretmæssigt har fået frataget tilskud. Men hvornår vil de endeligt kunne vinde denne sag - om 3-4 år og til hvilken glæde?

Skolerne vil også kunne rejse sag ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol imod den danske stat, fordi de har fået frataget retten til tilskud. Men hvornår vil de kunne vinde en sådan sag endeligt?

Endelig er der hensynet til almindeligt anerkendte retsprincipper, som bl.a. indebærer, at man kan få sin sag prøvet for en domstol.

SF bygger i den forbindelse bl.a. på professor Claus Haagen Jensens responsum, som er omdelt til udvalget, og som munder ud i følgende konklusion

»Resultatet af mine undersøgelser og overvejelser vedrørende undervisningsministerens forslag til lovbestemmelser, der standser for udbetaling af offentlig støtte til 32 navngivne Tvindskoler kan sammenfattes i følgende 4 punkter

a) Lovindgrebet må antages at stride imod grundlovens § 3, 3. punktum, fordi det er begrundet - i hvert fald delvis - i, at skolerne har overtrådt den gældende lovgivning om statsstøtte, og fordi lovforslaget samtidig afskærer skolerne fra at kunne få en domstolsprøvelse af dette spørgsmål. Lovgiveren vil ved en sådan fremgangsmåde henlægge, hvad der reelt er dømmende myndighed, til Folketinget.

b) Lovindgrebet er endvidere efter min opfattelse en tilsidesættelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions art. 6, stk. 1. Baggrunden for denne antagelse er i det væsentlige den samme, som er gjort gældende i relation til grundlovens § 3, 3. punktum, men forpligtelsen til at give adgang til domstolsprøvelse har et mere sikkert holdepunkt i formuleringen af EMK art. 6 end i den summariske affattelse af grundlovens § 3.

c) Uden hensyn til, om bestemmelser i grundloven eller konventioner antages at være overtrådt eller ej, vil en vedtagelse af undervisningsministerens lovforslag være i uoverensstemmelse med et almindeligt anerkendt princip for fordeling af statsopgaver, fordi forslagets §§ 7-10 forhindrer skoler i at kunne opnå den domstolsprøvelse af retsspørgsmål, som der sædvanligvis er adgang til, og som er en central del af danske forestillinger om retssikkerhed.

d) Grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention kan ikke antages at blive overtrådt på andre punkter end a) og b), hvis undervisningsministerens lovforslag vedtages.«

Efter SF's opfattelse antaster lovforslaget også de frihedstraditioner, som fri- og højskoletraditionen bygger på.

Det er en helt afgørende og ganske unik del af den danske uddannelsestradition, at vi har vore frie skoler - højskoler, efterskoler og friskoler.

Derfor er der i enhver henseende grund til at værne om netop denne tradition, der giver frihed for Loke såvel som for Thor.

Det afgørende her er ikke, at Thor har frihed. Det afgørende er, at Loke også har det. Det er på det, friheden skal måles.

Det flotte ved den nuværende lovgivning for de frie skoler er, at vi hver især kan have vor egen opfattelse af, hvad der er den rette skoleform, pædagogik m.v., samtidig med at vi tillader andre at have en tilsvarende, men helt anden opfattelse.

Denne frihed kan trues af, at nogle misbruger friheden til at skaffe økonomiske midler til andre formål. Det er det, vi kan undgå ved, at undervisningsministeren griber administrativt ind.

Men friheden er i lige så høj grad truet med dette lovforslag. Ved at sikre sig imod misbrug fra bestemte skoler bliver friheden i virkeligheden begrænset - også for dem, der er helt uskyldige.

SF har ikke noget imod visse stramninger. Men SF er imod de voldsomme bemyndigelser til den til enhver tid siddende undervisningsminister.

Hvis vi stadig vil have noget, der er frie skoler, er der grænser for, hvilke begrænsninger vi kan sætte ind, og hvilke hegn vi vil have opbygget. Så hellere betydelig frihed med udbygget tilsyn, for at friheden ikke misbruges. Og så længe der er noget, der hedder frie skoler med frihed, vil der være noget, nogle vil kunne udlægge som misbrug.

SF har opfordret undervisningsministeren til at gribe administrativt ind over for ulovligheder, uregelmæssigheder, misbrug af offentlige midler m.v., som helt åbenbart er sket på nogle Tvindskoler.

Omvendt er det også åbenbart, at der er en række Tvindskoler, som intet bevisligt forkert har begået. Deres eneste fejl er tilsyneladende, at de har været med i Tvindsamvirket.

Derfor er det uacceptabelt at ramme alle Tvindskoler med den eneste begrundelse, at de har været med i Tvindsamvirket.

Dertil kommer, at mange af de problemer, der findes på Tvindskolerne, har været kendt i Undervisningsministeriet i årevis. Det gælder f.eks. spørgsmålet om Tvindskolernes samarbejde med Tvind-Fælleseje og anvendelse af fælles revisor.

I det hele taget viser meget af det materiale, der nu er til rådighed, at Undervisningsministeriet har haft megen viden om, hvad der skete inden for Tvindskolerne, Tvindsamvirket m.v.

SF forstår ikke, at skiftende ansvarlige ministre fra partierne Socialdemokratiet, Venstre, Det Radikale Venstre og Det Konservative Folkeparti ikke har grebet ind, og SF forstår ikke, at man ikke i Undervisningsministeriet har set advarselslamperne lyse, når der var tale om usædvanlige forhold på Tvindskolerne.

Det er Undervisningsministeriet, der har materialet, og det er Undervisningsministeriet, der har ret og pligt til at administrere i henhold til gældende lovgivning.

Det er åbenbart, at Tvindskoler m.v. udgør et utroligt sammenhængende netværk. Mange personer optræder som forstandere eller lærere et sted og bestyrelsesmedlemmer andre steder. Men det har hidtil ikke været ulovligt, og det findes også andre steder.

SF's opfordring til undervisningsministeren har været, at han skulle gribe ind administrativt, hvis der var grundlag herfor, og ikke lade centrale retsprincipper og frihedsrettigheder vige.

Det var bl.a. dette, SF forgæves forsøgte at få tilslutning til i forbindelse med forespørgslen i Folketinget den 22. maj 1996, hvor SF stillede følgende forslag om motiveret dagsorden

»Idet Folketinget konstaterer, at undervisningsministeren på baggrund af Rigsrevisionens rapport, Undervisningsministeriets egne foranstaltede undersøgelser, statsrevisorernes bemærkninger m.v. allerede har grebet ind over for uregelmæssigheder og ulovligheder i forbindelse med administrationen af Tvindskolerne, giver Folketinget udtryk for forventning om, at undervisningsministeren fortsat administrativt vil gribe ind over for skoler, som ikke har overholdt eller ikke overholder lovgivningen, herunder gældende tilskudsregler, og at undervisningsministeren vil træffe de nødvendige skridt med henblik på sanktioner over for dem, der er ansvarlige for, at misbrug, uregelmæssigheder og ulovligheder har fundet sted og har kunnet finde sted.«

Da SF ikke vil stemme for lovforslaget, vil SF afholde sig fra at medvirke ved gennemførelse af de af undervisningsministeren stillede ændringsforslag, selv om nogle ændringsforslag bløder lidt op i forhold til det oprindelige forslag. Men hvad angår SF's principielle modstand, bl.a. fordi der er tale om en særlov, sker der ingen ændring.

Et andet mindretal (Fremskridtspartiets medlem af udvalget) vil redegøre for sin stilling ved 2. og 3. behandling, idet Fremskridtspartiets endelige stillingtagen vil afhænge af lovforslagets fortsatte behandling.

Fremskridtspartiet kan dog stemme for de stillede ændringsforslag. Ændringsforslagene sikrer, dels at frie skoler fremover kun kan godkendes, hvis de hovedsageligt selv ejer de bygninger, der bliver brugt af skolen, dels fjerner de den karensperiode på 2 år for oprettelse af nye skoler, som oprindeligt lå i lovforslaget.

Fremskridtspartiet betragter de af undervisningsministeren stillede ændringsforslag som udtryk for ministerens imødekommenhed over for de kritikpunkter, der har været rejst, hvilket Fremskridtspartiet finder positivt.

Fremskridtspartiet savner dog fortsat en bedre sikring af retssikkerheden for de involverede skoler, idet der ud over de allerede stillede ændringsforslag fortsat er behov for ændringsforslag, hvis retssikkerheden skal fastholdes.

Fremskridtspartiet håber og ser frem til, at ministeren stiller de nødvendige ændringsforslag til sikring af skolernes retssikkerhed, herunder specielt skolernes mulighed for retlig prøvelse af tilskuddenes ophør pr. 31. december 1996.

Et tredje mindretal (Enhedslistens medlem af udvalget) indstiller lovforslaget til forkastelse ved 3. behandling ud fra en række overvejelser.

For det første har den juridiske debat om lovforslagets overensstemmelse med grundlovens bestemmelser om magtdelingen mellem den lovgivende og den dømmende magt vist, at der blandt ledende danske jurister er udbredt betænkelighed ved lovforslaget ud fra en retlig betragtning. Mindretallet er overrasket over den ringe effekt, denne betænkelighed har haft på Folketingets flertal.

Justitsministeriets Lovafdeling har forventeligt oplyst, at loven er i overensstemmelse med grundloven. Men selv i Justitsministeriets notat af 13. maj 1996 anføres det, at Folketinget bør have meget tungtvejende grunde, før man vedtager singulære love som den foreliggende. Enhedslisten har ikke hørt argumenter, der kan underbygge, at Tvindsagen rummer sådanne tungtvejende grunde. Dels har undervisningsministeren som anført i lovforslagets bemærkninger adgang til administrativt at tilbageholde eller fjerne tilskud fra skoler, der bryder gældende lovgivning. Dels handler sagen økonomisk om tilbagebetalingskrav på ca. 10 mio. kr. Sammenholdt med Folketingets tidligere holdning til singulære love (f.eks. i forbindelse med Fiskebækbrosagen i 1975 og Bjerregaardsagen i 1979) finder Enhedslisten flertallets ændrede holdning uforståelig og vender sig imod den forfatningsmæssige glidebane, som flertallet vil sætte folkestyret på.

Ministeren har fremført, at han ikke ifølge den gældende lov har mulighed for at lukke »Tvindkoncernen«. Dette rejser et nyt grundlæggende forfatningsretligt spørgsmål. Hvis der ikke i den nuværende lov er hjemmel til indgreb, må det foreliggende lovforslag nr. L 268 opfattes som en lov med tilbagevirkende kraft. De 32 skoler mister tilskud, fordi de har været et koncernlignende netværk i en periode, hvor dette ikke var ulovligt.

For det andet vender Enhedslisten sig imod lovforslagets samlede indhold. Debatten har fokuseret på §§ 7-9, der lader Folketinget fradømme 32 skoler deres mulighed for offentlige tilskud og ret til at føre elever til eksamen samt udelukker et kursus under oprettelse fra at modtage tilskud. Somt nævnt ovenfor må Enhedslisten af retlige grunde vende sig stærkt imod denne del af lovforslaget.

Enhedslisten kan heller ikke støtte §§ 1-4, der overlader et uacceptabelt bredt skøn til undervisningsministeren, når der skal godkendes eller lukkes frie skoler.

Enhedslisten finder lovforslagets § 5, der fjerner muligheden for at starte nye skoler indtil 1. august 1998, ubegrundet og uhensigtsmæssig. Lempelserne i de stillede ændringsforslag ændrer ikke principielt på dette.

For det tredje finder mindretallet ministerens vilje til at belyse sagen sagligt og grundigt utilfredsstillende. Et eksempel er svarene på spørgsmålene 63-95, der lød: »Ministeren bedes fremlægge dokumentation for de konkrete overtrædelser, ministeren mener (de 33 skolers navne) har foretaget i forhold til gældende love og regler, samt be- eller afkræfte de kommentarer, skolen har haft i forhold til undersøgelserne fra Rigsrevisionen og Deloitte & Touche.«

Svarene bestod dels af en generel besvarelse, dels af et dataark vedrørende hver skole, hvoraf et meget begrænset antal af rubrikkerne belyste overtrædelser af gældende lovgivning. Der er fra skolerne indsendt en lang række korrektioner til de udsendte skemaer. Enhedslisten er klar over, at ministeriet har arbejdet under et hårdt tids- og arbejdspres. Sagens utilfredsstillende belysning understreger imidlertid, at Folketinget ikke bør bruges som forvaltningsmyndighed og domstol.

Regler vedrørende offentlige tilskud skal overholdes. Til det formål skal Undervisningsministeriet føre et effektivt tilsyn med offentligt støttede skoler. Viser det sig, at reglerne ikke er hensigtsmæssige, bør Folketinget ændre dem. På den baggrund støtter Enhedslisten de to øvrige lovforslag, nr. L 218 og L 219, forslag til lov om ændring af lov om friskoler m.v., lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v. (Tilskudsbestemmelser m.v.) og forslag til lov om ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler (Habilitetskrav, anbringelse af likvide midler, elevbetaling, bygningstilskud, elevstøtte, refusion m.v.).

En gennemførelse af disse to lovforslag med de stillede ændringsforslag er det rigtige middel til løsningen af de problemer, som er blevet rejst. Dette lovforslag er derimod et lovforslag, som bevæger sig på kanten af grundloven og dermed ændrer dansk lovgivningspraksis.

Enhedslisten stemmer ikke for de stillede ændringsforslag til et lovforslag, hvis grundlæggende form, indhold og sigte Enhedslisten er uenige i.

Enhedslisten finder det desuden uacceptabelt for lovgivningsarbejdet, at alle de stillede spørgsmål ikke var besvaret ved betænkningsafgivelsen, og at der indgår et ændringsforslag i betænkningen, som ikke forelå i dets endelige form, da betænkningen blev afgivet.

ÆndringsforslagAf undervisningsministeren, tiltrådt af et flertal (S, V, KF, RV, FP, CD og DF)

Til § 1 1) Efter nr. 1 indsættes som nyt nummer

»01. I § 10, stk. 1, ændres i nr. 3 , der bliver nr. 4, »enhed og« til: »enhed,», i nr. 4, der bliver nr. 5, ændres »grundlag.« til: »grundlag og«, og efter nr. 4, der bliver nr. 5, indsættes som nyt nummer

»6) være eneejer af skolens bygninger eller hovedparten heraf.«»

2) Nr. 3 affattes således

»3. I § 11, stk. 1, nr. 1, ændres »nr. 1-3« til: »nr. 1-4 og 6«.

Til § 2 3) I nr. 1 indsættes efter det foreslåede § 5, stk. 2, som nyt stykke

»Stk. 3. En skole med kostafdeling skal være eneejer af skolens bygninger eller hovedparten heraf.«

Stk. 2-4 bliver herefter stk. 4-6.

Til § 3 4) Efter nr. 2 indsættes som nyt nummer

»01. I § 7 indsættes efter stk. 6, der bliver stk. 7, som nyt stykke

»Stk. 8. Skolen skal være eneejer af skolens bygninger eller hovedparten heraf.«

Stk. 7 bliver herefter stk. 9.'

Til § 4 5) Efter nr. 2 indsættes som nyt nummer

»01. I § 18 indsættes efter stk. 6, der bliver stk. 7, som nyt stykke

»Stk. 8. Kurset skal være eneejer af kursets bygninger eller hovedparten heraf.«»

Til § 5 6) Paragraffen affattes således

»§ 5 Stk. 1. Loven træder i kraft den 1. juli 1996.

Stk. 2. Skoler, der inden den 1. august 1996 har indsendt vedtægter til godkendelse, kan blive godkendt og modtage tilskud pr. 1. august 1997 i henhold til lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, såfremt de opfylder denne lovs betingelser for at blive godkendt og modtage tilskud.

Stk. 3. For skoler, hvis vedtægtsforslag er modtaget i Undervisningsministeriet inden den 8. maj 1996, gælder de hidtidige godkendelsesregler. Skolerne kan kun modtage tilskud i overensstemmelse med tilskudsbetingelserne.«

Til § 6 7) Paragraffen udgår.

Til § 8 8) Efter stk. 3 indsættes som nyt stykke

»Stk. 4. For skoler, der har modtaget tilsagn om tilskud indtil 31. juli 1997, har stk. 1-3 først virkning fra den 1. august 1997, for så vidt angår disse tilsagn.«

9) Efter § 9 indsættes som ny paragraf

»§ 01 Til de i §§ 7-9 nævnte skoler og kurser ydes der ikke statslige tilskud i medfør af § 11, stk. 1 og 2, i lov om den fri ungdomsuddannelse til uddannelsesplaner, der indgås eller ændres væsentligt efter den 24. maj 1996.«

Bemærkninger

Til nr. 1, 3, 4 og 5 Det findes bedst stemmende med princippet om selveje, at en fri kostskole er eneejer af skolens bygninger. Særligt for kostskoler gælder endvidere, at deres boligbehov er af en meget speciel karakter på grund af kostafdelingen, hvilket betyder, at der er tale om specielle lejemål, der let kan give udlejer en monopolagtig fordel til skade for skolen.

Det foreslås derfor, at kostskoler, der den 8. maj 1996 eller senere søger om godkendelse, som betingelse for at blive godkendt skal være eneejer af en meget stor og sammenhængende del af skolens bygninger til såvel undervisning som kostskoleformål.

Lejemål for en lille del af skolens bygninger eller arealer vil være acceptabel. Det vil typisk dreje sig om lejemål til idrætsformål og lignende. Om kravene til, hvor store skolens bygnings- og arealudgifter må være, henvises til de fremsatte ændringsforslag til L 218 og L 219.

Skolen skal være eneejer, dvs., at der ikke kan være tale om ejerskab i form af aktie- eller andelsselskaber, ideelt sameje eller lignende.

Ejerforholdet, dets karakter og økonomi skal dokumenteres ved ansøgning om godkendelse.

Til nr. 2 Konsekvensændring som følge af ændringsforslag nr. 1.

Til nr. 6 På grund af den usikkerhed, der er opstået vedrørende ansøgningsfrister, forkortes den gældende ansøgningsfrist på 14 måneder til 12 måneder. Den frist vil administrativt blive fastsat for tiden fremover.

Til nr. 8 Da enkelte frie grundskoler har modtaget tilskudsmeddelelse vedrørende specialundervisning m.v., der angår skoleåret 1996/97, har skolerne fået et retskrav på udbetaling af tilskud indtil den 31. juli 1997, der medfører, at bestemmelsen i § 8 først kan anvendes for tilskud, der vedrører perioden efter denne dato.

Til nr. 9 Efter § 11, stk. 1, i lov om den fri ungdomsuddannelse ydes der ikke tilskud til de enkelte uddannelsesdele, der er offentligt finansieret efter anden lovgivning. For uddannelsesdele, der ikke er offentligt finansieret, yder staten efter samme bestemmelse et tilskud pr. elevuge. Dette indebærer, at Tvindskolerne vil kunne få tilskud til de uddannelseselementer, som elever på den fri ungdomsuddannelse gennemfører på Tvindskoler, selv om det normale tilskud fratages skolerne. Dette muliggør også, at Tvindskolerne vil kunne specialisere sig som uddannelsesansvarlige institutioner for den fri ungdomsuddannelse.

Den fri ungdomsuddannelse forankres i de skoleformer, der har rod i den folkeoplysende tradition, herunder de frie kostskoler. Disse skoleformer er fremhævet i loven som potentielle uddannelsesansvarlige skoler. Deltagelse i undervisningen som led i en fri ungdomsuddannelse finansieres ifølge § 10 i lov om den fri ungdomsuddannelse normalt som fastsat i den for den pågældende skoleform gældende lovgivning. I denne situation, hvor det normale tilskud fratages Tvindskolerne, fordi de er del af en skolekoncern, foreslås det, at disse skoler heller ikke skal kunne opnå tilskud efter § 11, stk. 1, i lov om den fri ungdomsuddannelse til uddannelsesdele i uddannelsesaftaler, der indgås eller ændres væsentligt efter den 24. maj 1996.

Efter § 11, stk. 2, i lov om den fri ungdomsuddannelse ydes der tilskud til rådgivning, vejledning og administration på i alt 10.000 kr. (niveau 1995) pr. elev, som skolen udarbejder en uddannelsesplan for. Af samme grunde som anført ovenfor foreslås det, at der ikke ydes dette tilskud til de i §§ 7-9 nævnte skoler for uddannelsesplaner, der er underskrevet efter den 24. maj 1996.

Anne-Marie Meldgaard (S) nfmd. Hans Peter Baadsgaard (S) Poul Erik Dyrlund (S) Lis Greibe (S) Jens Peter Vernersen (S) Aage Frandsen (SF) Elsebeth Gerner Nielsen (RV) Bruno Jerup (EL) Addi Andersen (CD) Anders Mølgaard (V) Hanne Severinsen (V) fmd. Tom Behnke (FP) Ulla Tørnæs (V) Frank Dahlgaard (KF) Lene Espersen (KF) John Vinther (KF) Kristian Thulesen Dahl (DF) Bilag

Et af udvalgets spørgsmål til undervisningsministeren og dennes svar herpå samt Justitsministeriets notat af 13. maj 1996 om visse forfatnings- og menneskeretlige spørgsmål i forbindelse

med lovforslaget

Undervisningsministeriet

Spørgsmål 158

»På hvilken måde afgrænses kravet til skolernes uafhængighed i § 10, stk. 1, nr. 2, når der henses til bemærkningerne til bestemmelsen

»Skolerne må ikke indgå i et styret fællesskab eller på anden måde være styret af uvedkommende eller udefra kommende interesse.« Svaret bedes især relatere sig til skoler, der er oprettet på fælles religiøst eller ideologisk grundlag.'

Svar

Jeg henviser til mit svar på spørgsmål 149, men skal endnu en gang understrege, at kravet om uafhængighed er et krav om at være økonomisk og juridisk uafhængig, således at skolens drift sker til varetagelse af skolens egne interesser. Den nye lovbestemmelse lægger ingen hindringer i vejen for, at den enkelte skole oprettes på religiøst eller ideologisk grundlag. Den lægger heller ikke hindringer i vejen for et gensidigt, pædagogisk samarbejde.

Med venlig hilsen

Ole Vig Jensen

Justitsministeriet

NOTAT

om

visse forfatnings- og menneskeretlige spørgsmål i forbindelse med Undervisningsministeriets

lovforslag nr. L 268 om bl.a. bortfald af økonomisk tilskud til Tvindskolerne

1. Indledning

1.1. Undervisningsministeriet har den 8. maj 1996 fremsat forslag til lov om ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lov om friskoler og private grundskoler m.v., lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v. (L 268).

Lovforslaget indebærer bl.a. en ændring af de generelle krav til selvejende uddannelsesinstitutioner, der er omfattet af den nævnte lovgivning, samt en udvidet adgang til at tilbagekalde meddelte godkendelser og tilskud til institutionerne.

Forslaget indeholder desuden bestemmelser om, at der i en to-årig periode ikke kan godkendes og ydes tilskud til nye skoler.

Endelig foreslås det, at 32 navngivne skoler tilknyttet skolesamvirket Tvind med virkning fra den 1. januar 1997 ikke længere skal kunne modtage tilskud fra stat og kommuner, ligesom ydelser til elever på disse skoler ligeledes vil bortfalde fra denne dato.

Lovforslaget skal ses i sammenhæng med de ændringer af de nævnte love, der er indeholdt i forslag til lov om ændring af lov om friskoler m.v., lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere forberedelseseksamen og studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne (L 218) og forslag til lov om ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler (L 219).

1.2. Der er i den offentlige debat rejst spørgsmål om foreneligheden mellem bestemmelserne i §§ 7-9 i lovforslag nr. L 268 på den ene side og grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention på den anden side.

I forbindelse med den tekniske gennemgang af lovforslaget har Justitsministeriet over for Undervisningsministeriet givet udtryk for, at de nævnte bestemmelser må give anledning til principielle retspolitiske overvejelser. Justitsministeriet har imidlertid samtidig tilkendegivet, at man ikke finder, at lovforslaget er i strid med grundloven eller Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Notatets pkt. 5 indeholder en nærmere gennemgang af de forfatnings- og menneskeretlige spørgsmål. Forinden redegøres der for de gældende regler på området (pkt. 2), for indholdet af Undervisningsministeriets lovforslag nr. L 218 og 219 (pkt. 3) og for indholdet af det nu foreliggende lovforslag nr. L 268 (pkt. 4).

Notatet indeholder i pkt. 6 nogle afsluttende bemærkninger.

2. Gældende ret

2.1. Lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler

2.1.1. Ifølge § 1, stk. 1, i lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, jf. lovbekendtgørelse nr. 1191 af 23. november 1993, som senest ændret ved § 2 i lov nr. 310 af 24. april 1996, har de såkaldte frie kostskoler til formål at tilbyde undervisning og kurser, hvis hovedsigte er folkelig oplysning. Undervisningen er af almendannende karakter.

Loven indeholder en godkendelsesordning for de omfattede skoler. Det er imidlertid ingen betingelse for at drive højskolevirksomhed m.v., at der foreligger en godkendelse efter loven. Det er således muligt at drive de omhandlede former for skoler, selv om godkendelse ikke foreligger. Dette indebærer blot, at man ikke bliver omfattet af lovens regler og således ikke vil kunne opnå tilskud i henhold til loven. For efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler medfører en manglende godkendelse endvidere, at man ikke kan afholde folkeskolens afsluttende prøver efter folkeskolelovens regler.

2.1.2. Ifølge lovens § 1, stk. 2, skal skoler omfattet af loven godkendes af undervisningsministeren.

De nærmere betingelser for godkendelse af frie kostskoler fremgår af lovens § 10, stk. 1, der er sålydende

»§ 10. Undervisningsministeren godkender en fri kostskole, når følgende betingelser er opfyldt

1) Skolen skal være en selvejende institution, hvis vedtægtsbestemmelser om formål, styrelse og økonomiske forhold er godkendt af ministeren,

2) have en skolekreds eller et repræsentantskab, der står bag skolens oprettelse og virksomhed,

3) råde over egnede og tilstrækkelige elevværelser, forstander- og lærerboliger, kostforplejnings- og opholdsarealer, undervisningslokaler og udstyr, udgøre en geografisk og bygningsmæssig enhed og

4) kunne begynde sin virksomhed på et rimeligt økonomisk grundlag.«

Ifølge bestemmelsen i § 10, stk. 2, kan undervisningsministeren fastsætte nærmere regler om betingelserne i stk. 1, herunder bl.a. om ansøgningsfrister og ansøgningsprocedurer.

I medfør af bl.a. denne bestemmelse har Undervisningsministeriet udstedt bekendtgørelse nr. 734 af 7. september 1995 om tilskud m.v. til folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler.

Af bekendtgørelsens § 1 følger, at ansøgning om godkendelse af en fri kostskole, for så vidt angår vedtægtsbestemmelserne, skal være Undervisningsministeriet i hænde senest 14 måneder før, skolevirksomheden ønskes begyndt. Ansøgning om godkendelse af lokaler samt etablerings- og driftsbudget skal være ministeriet i hænde senest 8 måneder før skolens start.

Efter bestemmelsen i lovens § 11, stk. 1, tilbagekalder undervisningsministeren godkendelsen af en skole, som ikke opfylder betingelserne i § 10, stk. 1, nr. 1-3, eller regler herom fastsat efter § 10, stk. 2. Tilsvarende gælder, hvis undervisningen ikke er i overensstemmelse med lovens regler, eller hvis undervisningen eller øvrige forhold findes åbenbart i strid med sædvanlig praksis for den pågældende skoleform.

Kravet om godkendelse er i sig selv et formsspørgsmål, idet det afgørende formål med godkendelsen er at afgrænse kredsen af frie kostskoler, som kan komme i betragtning til statstilskud. Dog muliggør godkendelsesordningen som tidligere nævnt, at visse af de frie kostskoler kan afholde afsluttende prøver efter folkeskolelovens regler.

2.1.3. Ifølge bestemmelserne i lovens kapitel 3 yder staten tilskud til godkendte frie kostskoler, der opfylder en række betingelser. Betingelserne for at opnå tilskud fremgår af bestemmelserne i §§ 14-20.

Ifølge § 14 er det således bl.a. en betingelse for at opnå tilskud, at skolen har mindst 24 årselever i det skoleår, der slutter i kalenderåret før finansåret, eller som gennemsnit af dette skoleår og de to foregående skoleår. Skoleåret går fra den 1. august til den 31. juli. Indtil den 1. januar 1999 er kravet for nogle skoler dog kun 18 årselever, jf. herved lovens § 53, stk. 4, der henviser til den tidligere gældende højskolelovs § 11, stk. 1, nr. 2.

Bestemmelsen indebærer, at det først efter den 31. juli i et givet år vil være muligt at tage stilling til, om en skole opfylder betingelserne for at opnå tilskud for det næste finansår.

Statens tilskud til skolerne ydes som et driftstilskud beregnet ud fra antal årselever, jf. lovens § 23, og et bygningstilskud, jf. § 25. Der ydes desuden tilskud til undervisning af svært handicappede og til specialundervisning. Herudover kan der ydes tilskud til efteruddannelse og forsøgs- og udviklingsarbejde.

Ifølge lovens § 37 og § 38 yder staten endelig under nærmere angivne betingelser elevstøtte til at nedsætte elevbetalingen på kurser, der varer mindst to uger. Tilsvarende yder den kommune, hvor en elev på en efterskole er tilmeldt folkeregisteret, støtte til nedsættelse af elevbetalingen, jf. herved lovens § 42.

Tilskud til nye skoler udbetales efter § 20 i bekendtgørelse nr. 734 af 7. september 1995 om tilskud m.v. til folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, når skolen har opnået 24 årselever, været i virksomhed i 20 uger og afholdt enten 20 uger af et kursus på mere end 20 uger, 1 kursus på mindst 20 uger eller mindst 2 kurser a mindst 12 uger. Efter bestemmelsens stk. 2 kan tilskud dog udbetales tidligere, hvis et pengeinstitut stiller garanti for tilbagebetaling af de udbetalte beløb.

For skoler, som ikke følger bestemmelserne i loven eller regler udstedt i medfør heraf, er der efter bestemmelsen i lovens § 21, stk. 2, mulighed for at tilbageholde et tilskud eller lade tilskud bortfalde, eventuelt kræve tilskud tilbagebetalt, hvis grundlaget for tilskudsberegningen har været fejlagtigt.

2.2. Lov om friskoler og private grundskoler

2.2.1. Ifølge § 1, stk. 1, i lov om friskoler og private grundskoler, jf. lovbekendtgørelse nr. 524 af 22. juni 1995, som ændret senest ved § 1 i lov nr. 310 af 24. april 1996, har de såkaldte frie grundskoler til formål at give undervisning inden for 1.-9. klassetrin. Undervisningen kan have til formål at forberede til folkeskolens afsluttende prøver. Undervisningsministeren kan således ifølge § 1, stk. 2, meddele lederen af en fri grundskole ret til at afholde folkeskolens afsluttende prøver efter de regler, der gælder for folkeskolen.

Oprettelsen af en fri grundskole skal ikke godkendes af undervisningsministeren. Der er således ikke i forhold til Undervisningsministeriet generelle proceduremæssige forskrifter, der skal iagttages, før en fri grundskole kan etableres. Efter lovens § 8, stk. 1, stilles alene krav om, at oprettelsen af en sådan skole anmeldes for kommunalbestyrelsen i skolekommunen.

Kun hvis en friskole ønsker tilskud efter lov om friskoler og private grundskoler, gælder der en række procedureregler i forhold til Undervisningsministeriet. Disse regler følger dels af selve loven, dels af reglerne i bekendtgørelse nr. 1059 af 14. december 1994, som ændret ved bekendtgørelse nr. 646 af 24. juli 1995, om tilskud til friskoler og private grundskoler m.v.

Således fremgår det af lovens § 5, stk. 1, at »frie grundskoler, der modtager tilskud i henhold til denne lov, skal være selvejende institutioner, hvis vedtægtsbestemmelser om styrelse og økonomiske forhold godkendes af undervisningsministeren . . . .«. For frie grundskoler, der ønsker tilskud, gælder desuden efter lovens § 8 et særligt anmeldelseskrav.

Fremgangsmåden ved oprettelse af en fri grundskole, som søger om statstilskud, er nærmere reguleret i kapitel 1 i bekendtgørelsen. Det fremgår således af § 1, stk. 1, at anmeldelse om oprettelse skal være Undervisningsministeriet i hænde senest den 1. februar forud for det skoleår, for hvilket skolen ønsker tilskud.

Snarest efter anmeldelsen og senest den 1. april forud for det skoleår, for hvilket skolen ønsker tilskud, skal udkast til vedtægter være sendt til undervisningsministeren, jf. herved bekendtgørelsens § 3.

Der eksisterer i dag enkelte skoler, som ikke ønsker at modtage statstilskud. Endvidere er der skoler, som i kortere perioder ikke opfylder f.eks. elevtalskravene, og som derfor ikke kan modtage statstilskud. For sådanne skoler gælder en række af lovens bestemmelser ikke, jf. herved § 33. Det kræves således ikke af disse skoler, at de er selvejende institutioner eller opfylder tilskudsbetingelserne, ligesom der ikke stilles de samme krav til regnskab og revision.

2.2.2. I tilskudsordningen indgår dels et generelt driftstilskud, hvis samlede størrelse fastsættes på finansloven på grundlag af antallet af årselever, dels et gennemsnitligt tilskud pr. årselev med udgangspunkt i den seneste regnskabsopgjorte udgift pr. elev i folkeskolen pris- og lønreguleret frem til det aktuelle finansår, jf. herved lovens § 10.

Det samlede tilskud fordeles (efter fradrag af nogle særlige tilskudspuljer til specialundervisning m.v.) til de enkelte skoler ud fra et fordelingsforhold, der fastsættes i de enkelte finanslove, samt ud fra kriterier, der er nævnt i loven, jf. herved lovens § 11.

I tilskudsordningen indgår derudover bygningstilskud, tilskud til kostafdelinger og skolefritidsordninger, tilskud til nedbringelse af skolepenge og betaling for ophold på kostafdeling m.v., jf. herved lovens §§ 12-17. Der er endvidere mulighed for kommunale tilskud.

Tilskudsbetingelserne fremgår bl.a. af bestemmelserne i §§ 18-21.

Ifølge § 18, stk. 1, skal tilskud i henhold til loven anvendes til skole- og undervisningsvirksomhed.

Tilskud kan ifølge § 19, stk. 1, kun ydes til skoler, som har mindst 28 elever i alt på 1.-7. klassetrin beregnet enten som elevtallet pr. 5. september året før finansåret eller som et gennemsnit af elevtallene pr. 5. september året før finansåret og det forudgående år.

Denne bestemmelse indebærer, at det først efter den 5. september i et givet år vil være muligt at tage stilling til, om en skole opfylder betingelserne for at opnå tilskud for det næste finansår.

For nyoprettede skoler gælder en særlig regel om opgørelsen af elever.

For skoler, som ikke følger bestemmelserne i loven eller regler udstedt i medfør heraf, er der efter bestemmelsen i lovens § 21, stk. 2, mulighed for at tilbageholde et tilskud eller lade tilskud bortfalde, eventuelt kræve tilskud tilbagebetalt, hvis grundlaget for tilskudsberegningen har været fejlagtigt.

2.3. Lov om gymnasiet og lov om hf-kursus

Ifølge § 7, stk. 1, i lov om gymnasiet, jf. lovbekendtgørelse nr. 536 af 23. juni 1995, kan undervisningsministeren godkende, at private opretter gymnasieskoler. Private gymnasieskoler skal ifølge stk. 5 i bestemmelsen være selvejende institutioner, hvis vedtægter godkendes af undervisningsministeren efter nærmere fastsatte regler. En godkendelse kan ifølge stk. 6 tilbagekaldes, hvis skolen ikke overholder fastsatte regler.

Staten yder et generelt driftstilskud til private gymnasieskoler, jf. herved lovens § 18a. Der ydes endvidere bygningstilskud, tilskud til kostafdelinger, tilskud til nedbringelse af betaling for undervisningen m.v., jf. herved §§ 18a-18f. Tilskudsbetingelserne fremgår af lovens §§ 18h-18n.

Tilsvarende kan undervisningsministeren efter bestemmelsen i § 18, stk. 1, i lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v., jf. lovbekendtgørelse nr. 537 af 23. juni 1995, godkende, at private opretter kurser, der tilbyder undervisning i henhold til loven. Private kurser skal ifølge § 18, stk. 5, være selvejende institutioner, hvis vedtægter godkendes af undervisningsministeren efter nærmere fastsatte regler. En godkendelse kan tilbagekaldes, hvis kurset ikke overholder fastsatte regler, jf. § 18, stk. 6.

Ifølge § 30a yder staten et generelt driftstilskud til private kurser. Der ydes endvidere bygningstilskud og tilskud til nedbringelse af betaling for undervisning m.v., jf. §§ 30c-30h. Tilskudbetingelserne fremgår af bestemmelserne i §§ 30i-30n.

3. Undervisningsministeriets lovforslag nr. L 218 og L 219

Ved lovforslag nr. L 218 og L 219 (fremsat den 13. marts 1996) foreslås en række ændringer af de under pkt. 2 nævnte love. Lovforslagene har bl.a. til formål at præsicere kravet i de af lovforslaget omfattede love om, at skolerne/kurserne skal være selvejende institutioner. Det fremgår af bemærkningerne til lovforslagene, at en central del i selvejebegrebet er kravet om uafhængighed i ledelsesmæssig og økonomisk henseende. Hovedsigtet med lovforslagene er således at præcisere dette og samtidig at ændre enkelte bestemmelser herom.

Lovforslagene indeholder bl.a. bestemmelser om, at tilskuddet og skolernes øvrige midler skal anvendes inden for den enkelte skoles formål. Det årlige driftstilskud skal således forblive skolens ejendom og anvendes til styrkelse af dens økonomi, så ingen del af dens midler kommer andre formål end skolens til gode.

Lovforslagene indeholder også en ændring af betingelserne for at tilbagekalde tilskud. Således foreslås det, at bestemmelsen i § 21, stk. 2, i loven om frie kostskoler affattes således

»Stk. 2. Undervisningsministeren kan for skoler, der ikke følger bestemmelserne i denne lov, de regler eller aftaler, der er fastsat eller aftalt i henhold til loven, eller undervisningsministerens påbud, tilbageholde tilskud, lade tilskud bortfalde helt eller delvis eller kræve tilskud tilbagebetalt helt eller delvis. Undervisningsministeren kan desuden kræve tilskud tilbagebetalt, hvis grundlaget for tilskudsberegningen i øvrigt har været fejlagtig.«

Tilsvarende bestemmelser foreslås indført i loven om frie grundskoler, gymnasieloven og loven om hf-kurser.

I disse love foreslås bestemmelsen i øvrigt suppleret af en yderligere regel om tilskudsberettigelse. Bestemmelsen, der foreslås indsat i loven om frie grundskoler som § 21, stk. 5, er sålydende

»Undervisningsministeren kan for skoler, der gentagne gange ikke følger bestemmelserne i denne lov, de regler eller aftaler, der er fastsat eller aftalt i henhold til loven, eller undervisningsministerens påbud, træffe afgørelse om, at skolen ikke fremover er tilskudsberettiget.«

En tilsvarende bestemmelse foreslås indsat i gymnasieloven som § 18 l, stk. 5, og i loven om hf-kurser som § 30 m, stk. 5.

4. Undervisningsministeriets lovforslag nr. L 268

4.1. Indledning

Lovforslag nr. L 268 indeholder i §§ 1-4 forslag til nogle generelle ændringer af de under pkt. 2 nævnte love. I § 6 foreslås for en to-årig periode et generelt stop for godkendelse af nye frie kostskoler og private gymnasier og hf-kurser og et stop for tilskud til frie grundskoler. §§ 7-10 vedrører ophør af tilskud m.v. til en række navngivne skoler.

Baggrunden for fremsættelsen af lovforslaget er beskrevet nærmere i de almindelige bemærkninger til forslaget. Der anføres bl.a. følgende

»Lovforslaget fremsættes i forlængelse af de den 13. marts 1996 fremsatte lovforslag, L 218 og L 219. Disse lovforslag har bl.a. til formål at klargøre den gældende lovgivnings krav om, at de frie skoler skal være selvejende institutioner.

Lovforslaget har til formål yderligere at beskrive kravene til de selvejende uddannelsesinstitutioner samt udbygge adgangen til at trække godkendelse og tilskud tilbage.

På baggrund af flere undersøgelser af skolerne, der har været tilknyttet Skolesamvirket Tvind, foreslås det samtidig, at disse skoler efter den 31. december 1996 ikke kan modtage tilskud fra stat og kommune i henhold til lovgivningen om frie skoler . . .«.

4.2. De generelle ændringer i lovgivningen om frie skoler

4.2.1. Lovforslagets §§ 1-4, der indeholder forslag til en række ændringer i lovgivningen om frie skoler, har til formål yderligere at præcisere kravene til de selvejende uddannelsesinstitutioner samt udbygge adgangen til at trække godkendelse og tilskud tilbage.

4.2.2. For så vidt angår lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, foreslås der i § 10, stk. 1, om godkendelse af en fri kostskole efter nr. 1 indsat et nyt nummer, der affattes således

»2) skolen skal i sit virke som selvejende uddannelsesinstitution være uafhængig, og skolens midler må alene komme skolens skole- og undervisningsvirksomhed til gode,».

Det foreslås endvidere, at der som § 10, stk. 3, indsættes yderligere en bestemmelse om godkendelse af nye skoler. Bestemmelsen foreslås affattet således

»Stk. 3. Undervisningsministeren kan undlade at godkende en skole, hvis der efter ministerens skøn ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen opfylder kravet i § 10, stk. 1, nr. 2, om uafhængighed og forvaltning af skolens midler. Ministeren træffer sin beslutning navnlig på grundlag af en vurdering af de forhold, der er nævnt i § 11 a, nr. 1-4.«

Den foreslåede bestemmelse i § 11 a vedrører mulighederne for at tilbagekalde en godkendelse. Bestemmelsen er sålydende

»§ 11 a. Undervisningsministeren kan endvidere tilbagekalde godkendelsen, såfremt der efter ministerens skøn ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen opfylder kravet i § 10, stk. 1, nr. 2, om uafhængighed og forvaltning af skolens midler. Der kan navnlig lægges vægt på, om

1) skolen indgår i et fællesskab eller et samarbejde med skoler, institutioner, fonde, virksomheder, foreninger m.fl., der indebærer en nærliggende risiko for, at skolen styres af andre,

2) skolens midler anvendes til formål uden for skolen,

3) skolens ledelse og lærere står i et juridisk eller økonomisk afhængighedsforhold til de i nr. 1 nævnte institutioner m.fl., eller

4) skolens elever udfører arbejde, herunder indsamlings- og agitationsarbejde eller lignende, på en måde, der er usædvanlig for skoleformen.«

4.2.3. I lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v. foreslås indført tilsvarende bestemmelser om kravene til de selvejende institutioner, om muligheden for at undlade godkendelse og om tilbagekaldelse af en godkendelse.

4.2.4. I lov om friskoler og private grundskoler foreslås ligeledes indsat en bestemmelse svarende til de øvrige love om kravene til en selvejende uddannelsesinstitution. Oprettelse af en fri grundskole skal som anført ovenfor ikke godkendes, og lovforslaget indeholder derfor ikke som de øvrige love en bestemmelse om mulighederne for at undlade godkendelse.

Med hensyn til tilbagekaldelse af tilskud foreslås det, at der i loven som § 21 a indsættes en bestemmelse svarende til den ovenfor beskrevne regel i § 11 a i loven om de frie kostskoler.

4.3. Stop for godkendelse og tilskud til nye skoler

Ud over de således beskrevne generelle ændringer i lovgivningen om frie skoler, der træder i kraft den 1. juli 1996, foreslås det som tidligere nævnt, at der indføres et generelt stop for godkendelse af nye frie kostskoler og private gymnasier og hf-kurser og et stop for tilskud til frie grundskoler for en to-årig periode, jf. herved lovforslagets § 6.

Dette indebærer, for så vidt angår frie kostskoler, at der for skoleårene 1996/97 og 1997/98 ikke kan meddeles godkendelse til oprettelse af sådanne skoler, medmindre vedtægtsforslag er modtaget i Undervisningsministeriet inden den 8. maj 1996 (datoen for lovforslagets fremsættelse).

Tilsvarende kan der ikke meddeles godkendelse for skoleårene 1996/97 og 1997/98 til oprettelse af private gymnasieskoler og hf-kurser.

Frie grundskoler, der ikke har modtaget tilskud i 1996, kan ifølge bestemmelen tidligst modtage tilskud med virkning fra den 1. august 1998.

Om baggrunden for indførelsen af dette stop anføres det i bemærkningerne til lovforslaget bl.a., at forslaget »findes nødvendigt af hensyn til videreførelsen af de initiativer, ministeriet har taget i dette og i de allerede forelagte lovforslag.« (Side 9).

4.4. Stop for tilskud til Tvindskolerne

Ingen

Nr BTL 268

Betænkning over Forslag til lov om ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lov om friskoler og private grundskoler m.v., lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v. (Godkendelse, tilskud og bestemmelser om visse skoler)

Nr L 268 1995-96, 1. samling

Afgivet af Uddannelsesudvalget

Afgivet: 19960524