1994 BSF 19 FORSLAG TIL FOLKETINGSBESLUTNING OM SIKRING AF UVILDIG ADVOKATBISTAND OG JURIDISK EKSPERTISE FOR STATEN

Folketinget pålægger regeringen at opsige aftalen mellem

Finansministeriet og Kammeradvokaten til udgangen af 1995 og

fremover at indgå aftale om juridisk bistand med en række

forskellige advokatvirksomheder, der hver for sig har særlig

ekspertise inden for de enkelte juridiske specialområder.

Bemærkninger til forslaget

Baggrunden for forslaget

Forslagsstillerne mener, at det vil være hensigtsmæssigt, at der i stedet for, at staten har en aftale med en enkelt kammeradvokat, der dækker samtlige de sagsområder, som staten har behov for, fremover indgås aftaler om juridisk bistand hos en række forskellige advokatvirksomheder, der hver for sig har særlig ekspertise inden for de enkelte juridiske specialområder. Forslagsstillerne mener, at der bør indgås aftale med mindst to advokatvirksomheder inden for hvert af de juridiske specialområder. Disse advokatvirksomheder vil bære titlen kammeradvokat, når de i de konkrete tilfælde bruges af staten.

Efter at aftalerne er indgået med de advokatvirksomheder, der har særlig ekspertise inden for de enkelte juridiske specialområder, kan de suppleres med aftaler med advokatvirksomheder eller advokater, der er eksperter inden for et af de juridiske specialområder. Dette kan ske, hvis den pågældende advokatvirksomhed selv beder om at indgå en aftale med staten, eller hvis staten selv henvender sig til den pågældende advokatvirksomhed. Aftalerne tænkes genforhandlet f.eks. hvert tredje år.

Kammeradvokatens forhold til staten

Da juraen siden oprettelsen af kammeradvokatembedet i år 1700 er blevet mere kompleks og mere omfattende, ikke mindst på grund af den stadig mere omfattende EF- og EU-jura, stiller det større og større krav til ekspertise hos den eller de advokater, der skal repræsentere staten.

Fra forskelligt sagkyndigt hold er der i den senere tid rejst tvivl om fordelene ved at overlade al statens advokatarbejde til en enkelt advokat. Således udtaler lic. polit. og forsker i de finansielle markeder på Københavns Universitet Peter Erling Nielsen til Børsen (den 4. oktober 1994) på baggrund af Kammeradvokatens rådgivning i forbindelse med sagen om Himmerlandsbanken bl.a. følgende: »Det ville nok være en fordel for staten fremover at bryde monopolet, så man i stedet for et enkelt advokatfirma knyttede måske 5-6 advokatfirmaer med hver deres ekspertise til sig.« Professor, dr. jur. Erik Werlauff giver ikke direkte udtryk for, at Kammeradvokatens monopol bør ophæves, men siger dog i samme artikel i Børsen, at »staten fra sag til sag burde kunne supplere Kammeradvokaturen med eksperter inden for det givne område«.

Erik Werlauff siger til Jyllands-Posten den 23. oktober 1994: »Generelt tror jeg, at de er dygtige på kammeradvokatens kontor. Men eet enkelt firma kan ikke klare at dække alle områder.«

Den tidligere ombudsmand professor Lars Nordskov Nielsen siger til Jyllands-Posten den 23. oktober 1994: »Det principielt rigtige bør være, at staten frit kan vælge advokat inden for de forskellige sagsområder.«

Det Fri Aktuelt skriver i en artikel den 20. oktober 1994: »Professor, dr. jur. Eva Smith mener, at tiden er moden til at vurdere Kammeradvokaturens rolle og muligvis ophæve dens nærmest monopolagtige status på at føre statens sager.

Under alle omstændigheder slipper Kammeradvokaturen ikke for diskussionen om, at staten skal benytte flere advokater. Flere og flere advokatkontorer specialiserer sig i bestemte områder. Derfor er sagen om Spar Nord dobbelt uheldig for Kammeradvokaturen, da netop skatteområdet er det område, hvor advokaturen ubestridt har den højeste ekspertise.«

Begrundelsen for, at staten benytter den private advokatvirksomhed Kammeradvokaten til juridisk rådgivning, er, at staten skal kunne henvise til, at råd, udredninger og responsa fra Kammeradvokaten er uvildige og uafhængige af statsadministrationen og de enkelte ministre.

Da Kammeradvokaten modtager op imod 75 pct. af sine samlede indtægter fra staten, er det imidlertid illusorisk, at Kammeradvokaten skulle kunne være i stand til at levere uafhængig juridisk rådgivning til staten. Professor, dr. jur. Erik Werlauff kommenterede i Jyllands-Posten den 23. oktober 1994 det forhold, at Kammeradvokaten modtager op imod 75 pct. af sine indtægter fra staten: »Det giver risiko for, at man oplever sig selv som kundens forlængede arm. Og det er principielt usundt, hvis man ønsker en uafhængig juridisk bistand.«

Denne opfattelse understøttes af formanden for Advokatrådet, Jan Erlund, der i samme artikel udtalte følgende til Jyllands-Posten: »Normalt plejer man at sige, at det ikke er hensigtsmæssigt, hvis et firma er afhængigt af en klient.«

Det viser sig da også, at Kammeradvokaten, der modtager en stor andel af sine samlede indtægter fra staten, på det seneste har givet staten mange dårlige råd. Dette gælder f.eks. Kammeradvokatens rådgivning i forbindelse med branden i Provianthuset (ved Christiansborg), redegørelsen fra Kammeradvokaten om DSB-færgerne »Ask« og »Urd«, der kostede staten et provenu på ca. 800 mio. kr., Kammeradvokatens rapport om gebyrsagen, som Justitsministeriets Lovafdeling forkastede, Kammeradvokatens rådgivning i forbindelse med sagen om Sparekassen Nordjyllands køb af Himmerlandsbanken og Kammeradvokatens rådgivning i forbindelse med Ungbosagen.

På baggrund af ovennævnte forhold mener forslagsstillerne, at det vil stille staten bedre, hvad angår juridisk rådgivning, og at det i øvrigt vil styrke advokatfirmaet Poul Schmiths uafhængighed, at eventuel fortsat juridisk rådgivning for staten fremover skal baseres på faglige kriterier og konkret ekspertise og ikke en monopollignende aftale med Finansministeriet. Dette advokatfirma har siden 1935 været statens særlige advokat.

Kammeradvokatens opgaver ifølge aftalen mellem Finansministeriet og Kammeradvokaten og ifølge gældende praksis

Ifølge aftalen mellem Kammeradvokaten og Finansministeriet varetager Kammeradvokaten udførelsen af sager og anden advokatmæssig bistand til staten. Det påhviler Kammeradvokaten at afgive juridiske responsa til samtlige statsinstitutioner. Sager for DSB samt de af inkassatorordningen under Kongeriget Danmarks Hypotekbank omfattede sager er dog ikke omfattet af kammeradvokatordningen. Endvidere er statsinstitutioner berettiget til at søge anden advokatbistand i mindre incassosager og lignende, når direkte antagelse af lokal advokat er mest hensigtsmæssig.

Hvis en statsinstitution i øvrigt i særlige tilfælde eller særlige grupper af tilfælde ønsker at anvende anden advokatbistand, kan dette kun ske med godkendelse fra Finansministeriet.

Ud af 2.000 sager er der kun søgt om dispensation i tre sager, og kun i en enkelt sag er der givet dispensation inden for det seneste år, oplyser en kommitteret i Finansministeriet til Berlingske Tidende den 22. oktober 1994.

Imidlertid har en række statsejede selskaber, der de seneste år er omdannet til aktieselskaber, købt advokatbistand hos andre advokatvirksomheder end Kammeradvokaten, oplyser Jyllands-Posten i artiklen den 23. oktober 1994.

Kammeradvokatens indtægter fra staten

Siden kammeradvokatembedets oprettelse i år 1700 har der været tale om to former for vederlag: et fast årligt honorar og et med de enkelte sager varierende beløb. Det faste årlige honorar på 75.000 kr. (1. oktober 1984-prisniveau) ekskl. moms modtager Kammeradvokaten for at stå til rådighed med telefonisk og anden kortvarig mundtlig rådgivning. Honoraret reguleres efter de regler, der til enhver tid gælder for tilsvarende statslige honorarer. Det salær, Kammeradvokaten oppebærer for den enkelte sag - herunder udarbejdelse af responsa og mere omfattende ankeindstillinger - udgør 2/3 af sædvanligt advokatsalær. Salæret omfatter sædvanlige udgifter til porto og copialia.

Finansministeriet og Kammeradvokaten har siden januar 1994 nægtet at oplyse om Kammeradvokatens samlede indtægter fra staten. Finansministeriet og Kammeradvokaten har forsøgt at bevare denne oplysning som en hemmelighed over for Jyllands-Posten og over for Folketingets Finansudvalg.

Imidlertid har finansministeren i svar den 25. oktober 1994 på spørgsmål nr. S 65, folketingsåret 1994-95, stillet den 18. oktober 1994 i henhold til Folketingets forretningsorden § 20 af Kirsten Jacobsen (FP) oplyst, at Kammeradvokatens samlede salærer fra staten for de seneste fem år udgør

1989: kr. 18.161.837,46 ekskl. moms

1990: kr. 18.416.317,14 ekskl. moms

1991: kr. 23.469.163,06 ekskl. moms

1992: kr. 33.556.847,20 ekskl. moms

1993: kr. 44.374.143,36 ekskl. moms.

Historisk baggrund for kammeradvokatordningen

Fra enevældens indførelse, ved kongeloven i 1665, til 1848 var den danske centraladministration opdelt i følgende tre hovedområder

1) Kancelliforvaltningen, der varetog de immaterielle sagsområder (justitsvæsen, kirke, undervisning og rigets forhold til udlandet),

2) kammer- og finansforvaltningen for de materielle sagsområder omfattende rigets indtægter og udgifter samt aktiver og passiver og

3) forvaltningen af den land- og sømilitære krigsmagt.

Kammeradvokaten blev efter embedets oprettelse knyttet til Rentekammeret. Rentekammeret, der hørte ind under kammer- og finansforvaltningen, var fra 1660 til Struensees reform af finansstyrelsen i 1771 både et administrativt og dømmende organ. Under Rentekammeret henhørte også revisionen af regnskaberne. Kammerretten var første og eneste instans vedrørende kongens tilgodehavender og oppebørselsembedsmændenes tjenstlige forhold.

Til at udføre sagerne for Kammerretten var der oprindelig under Rentekammeret afsat to generalfiskaler for henholdsvis Danmark og Norge. Disse forenedes dog i 1670 i eet embede. Senere blev embedet lagt ind under Danske Kancelli, men da Rentekammeret derved kom til at mangle en anklager i Kammerretten, oprettedes der den 3. februar 1700 en stilling som kammeradvokat.

I ansættelsesbrevet blev det anført, at hans opdagelse af misligheder blandt embedsmænd straks skulle indberettes til de deputerede for finanserne (Rentekammeret). Kammeradvokaten skulle have et fast vederlag på 200 rigsdaler om året, hertil kom præmier for de førte sager, hvis størrelse afhang af, hvor stor nytte kongen havde af dem. Kammeradvokaten nød under udførelsen af tjenesten kongens beskyttelse.

I en stor bedragerisag i 1702 mod en toldinspektør i København skulle kammeradvokaten arbejde sammen med generalfiskalen, hvilket førte til, at kongen året efter resolverede, at det var kammeradvokatens pligt for Kammerretten at føre sager om konfiskationer i forbindelse med bedrageri inden for toldforvaltningen. I 1704 blev renteskriverne pålagt at indberette alle regnskabsførere, der var forsømmelige med indsendelse af regnskaberne, til kammeradvokaten.

En anden af kammeradvokatens særlige opgaver var at efterforske kongens rettigheder til krongods, der var bortsolgt før 1660. Det var endvidere kammeradvokatens opgave at gennemgå boregnskaber for at påse, at afgifter til kongen var betalt.

Kammeradvokaten behøvede ikke selv at være til stede ved afhøring m.v. rundt omkring i rigerne. I stedet kunne der i sådanne tilfælde ad hoc udnævnes lokale kommissærer for at aflaste kammeradvokaten.

Kammeradvokatens embede adskilte sig fra flertallet af de andre rentekammerembeder ved, at den væsentligste del af hans indtægter hidrørte fra de nævnte præmier, og ved, at kammeradvokaten ikke havde et fast rådighedsbeløb til dækning af udgifterne ved embedsførelsen. Såfremt præmierne ikke strakte til, måtte kammeradvokaten søge kongen om dækning i hvert enkelt tilfælde.

Den første kammeradvokats efterfølger fik samme beføjelser, dog med den tilføjelse, at han havde ret til at føre sager for Højesteret, når blot han altid lod kongens sager have forrang.

Ved et reskript blev kammeradvokaten i 1719 indskærpet nøje at følge regnskabsførerens embedsførelse, hvis han ikke selv ville stå til ansvar for den skade, kongen var blevet påført.

For at samle bestemmelserne om embedet udarbejdede kammeradvokaten efter kongelig ordre et udkast til en kammeradvokatinstruks, der stadfæstedes af kongen den 15. juli 1720, hvorved reglerne om embedet kom til at fremgå af een retsforskrift.

Stillingen som kammeradvokat gennem tiderne

Stillingen som kammeradvokat har været beklædt af 23 personer. Fra 1700, da stillingen blev oprettet, til 1935 var der 18 kammeradvokater, hvoraf de sidste fire var konstituerede. Efter embedets nedlæggelse pr. 1. april 1935 er der med den nuværende kammeradvokat ved kongelig resolution beskikket fem kammeradvokater.

Ingen

Nr BSF 19

Forslag til folketingsbeslutning om sikring af uvildig advokatbistand og juridisk ekspertise for staten

Fremsat af Kirsten Jacobsen (FP) Kim Behnke (FP) Jan Køpke Christensen (FP) Niels Højland (FP) Annette Just (FP)

den 8. november 1994