1992 BR 155 BERETNING OVER FORSLAG TIL LOV OM ÆNDRING AF UDLÆNDINGELOVEN OG LOV OM SOCIAL BISTAND (OPHOLDSTILLADELSE TIL MINDREÅRIGE UDLÆNDINGE M.V.) NR L 155 1992-93, 1. SAMLING

Udvalget har behandlet lovforslaget i nogle møder og har herunder stillet spørgsmål til justitsministeren, som denne har besvaret skriftligt.

Indenrigsministeren har over for Retsudvalget tilkendegivet følgende

1. Ved et "uledsaget flygtningebarn" forstås som udgangspunkt en person under 18 år, der indrejser uden ledsagelse af sine forældre eller andre myndigheder.

En asylansøger, der er under 18 år, og som ved indrejsen er ledsaget af en myndig person, vil imidlertid afhængig af de nærmere forhold tillige kunne anses som uledsaget, således at behandlingen af den pågældendes ansøgning om opholdstilladelse skal ske i overensstemmelse med de retningslinier, der gælder for uledsagede asylansøgere, der er under 18 år.

Hvis den pågældende indrejser sammen med en eller flere voksne personer, som reelt er trådt i forældrenes sted, idet de har påtaget sig ansvaret for den pågældende, vil den pågældende ikke kunne anses som uledsaget. Det vil f.eks. kunne tænkes i tilfælde, hvor et forældrepar indrejser sammen med sine egne børn samt et søskendebarn.

Omvendt vil en person under 18 år, der indrejser sammen med en voksen, naturligvis ikke kunne anses for ledsaget i det tilfælde, hvor den voksne ikke har nogen nærmere tilknytning til den pågældende, men blot har påtaget sig at tage sig af denne under rejsen hertil.

Afgørelsen om, hvorvidt en person under 18 år skal anses for uledsaget, må træffes på grundlag af en konkret vurdering af den pågældendes personlige forhold, herunder navnlig tilknytningen til ledsageren.

2. Vedrørende den hidtidige retstilstand for behandlingen af ansøgninger om opholdstilladelse fra uledsagede asylansøgere under 18 år er det oplyst, at ansøgningen om opholdstilladelse enten behandles i normal asylprocedure eller efter den særlige praksis, hvorefter der kan meddeles opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4.

Behandling efter den særlige praksis anvendes i tilfælde, hvor yngre uledsagede asylansøgere, typisk børn under 15 år, har søgt asyl, men hvor Direktoratet for Udlændinge på baggrund af ansøgerens alder sammenholdt med den pågældendes udvikling og modenhed skønner, at der ikke med rimelighed vil kunne gennemføres en sædvanlig asylretlig vurdering af sagen. I disse tilfælde er de pågældende sædvanligvis i stedet i løbet af kort tid blevet meddelt opholdstilladelse (med henblik på varigt ophold) i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4.

En normal behandling af asylsagen gennemføres i tilfælde, hvor det efter en konkret vurdering må antages, at ansøgeren er så moden, at det må anses for ubetænkeligt at lade den pågældende gennemgå en asylretlig procedure og vurdering.

Det vil ofte være tilfældet, hvor den pågældende er over 15 år, men det kan også under særlige omstændigheder være tilfældet med asylansøgere under denne alder. Spørgsmålet afgøres konkret i de enkelte tilfælde, men i almindelighed vil asylansøgere i 16-17-års-alderen gennemgå en sædvanlig asylretlig procedure og vurdering. Det er alderen på indrejsetidspunktet, der er afgørende. Det har ingen betydning, at en asylansøger fylder 18 år, mens ansøgningen om opholdstilladelse er under behandling.

Denne fremgangsmåde tjener til at sikre, at de personer, der er under 18 år, og som opfylder betingelserne for tildeling af asyl, formelt anerkendes som flygtninge og opnår opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7.

Det kan konstateres, at det kun er ganske få af de personer under 18 år, som har gennemgået en almindelig asylsagsbehandling, der ikke har opnået opholdstilladelse som flygtning i medfør af udlændingelovens § 7 eller opholdstilladelse på andet grundlag, jf. herved udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, (humanitær opholdstilladelse), eller § 9, stk. 2, nr. 4, (særlige grunde i øvrigt).

Indenrigsministeren har i den forbindelse over for Retsudvalget understreget, at udlændingemyndighederne ved behandlingen af sager vedrørende uledsagede flygtningebørn lever op til Danmarks konventionsmæssige forpligtelser, herunder forpligtelserne i henhold til FN's Børnekonvention.

3. Indenrigsministeren har oplyst, at indrejsetallene for gruppen af uledsagede flygtningebørn i årene 1989-1992 har været følgende

1989: 97, hvoraf de 72 var over 15 år 1990: 90, hvoraf de 61 var over 15 år 1991: 177, hvoraf de 90 var over 15 år 1992: 373, hvoraf de 250 var over 15 år.

Det bemærkes, at der for så vidt angår tallene for 1992 er tale om en foreløbig opgørelse.

Tallene viser, at der alene i 1992 er indrejst flere uledsagede asylansøgere under 18 år end i de 3 foregående år tilsammen. Det samme gælder isoleret set gruppen af uledsagede asylansøgere over 15 år.

Direktoratet for Udlændinge har oplyst, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for uledsagede asylansøgere under 15 år er godt en måned, mens den for de uledsagede asylansøgere i alderen 15-17 år er godt fire måneder.

4. Vedrørende spørgsmålet om indkvartering af uledsagede asylansøgere, der er under 18 år i perioden, mens ansøgningen om opholdstilladelse behandles, har indenrigsministeren henvist til rapporten vedrørende "Uledsagede flygtningebørn i Danmark". Indenrigsministeren har supplerende oplyst, at Direktoratet for Udlændinge pr. 1. maj 1992 har etableret et særligt asylcenter for uledsagede asylansøgere, der er under 18 år, i en ejendom i Ringsted, ligesom der i asylcenter Sandholm er indrettet en børneafdeling.

Indenrigsministeren har oplyst, at indkvartering af asylansøgere ikke har været praktiseret således, at en asylansøger, der fylder 18 år, i almindelighed har måttet forlade det børneasylcenter, hvor den pågældende hidtil har haft ophold. Indenrigsministeren har samtidig tilkendegivet, at man i fremtiden i videst muligt omfang vil tillade, at uledsagede flygtningebørn også efter det fyldte 18. år vil kunne forblive på det børneasylcenter, hvor de opholder sig. Der vil kunne forekomme enkelte tilfælde, hvor en uledsaget asylansøger, der er fyldt 18 år, navnlig som følge af en øget tilstrømning til landet af uledsagede asylansøgere i denne aldersgruppe, må forlade det børneasylcenter, hvor den pågældende har haft ophold.

For så vidt angår spørgsmålet om anvendelse af privat indkvartering af uledsagede asylansøgere under 18 år har indenrigsministeren oplyst, at der i de tilfælde, hvor den pågældende ved den første henvendelse om asyl til de danske myndigheder er ledsaget af herboende familie eller bekendte, almindeligvis anmodes om, at der sker indkvartering hos slægtninge eller bekendte.

I 1991 aftalte Direktoratet for Udlændinge og Dansk Røde Kors en ordning, hvorefter Dansk Røde Kors i sådanne tilfælde aflægger besøg hos »plejefamilien«. Dansk Røde Kors tager ligeledes kontakt med kommunalbestyrelsen med henblik på vurdering af, hvorvidt den pågældende familie kan opnå den efter lov om social bistand fornødne plejetilladelse. Ifølge denne ordning bevarer organisationen i hele præasylfasen kontakten med den pågældende og plejefamilien.

Privat indkvatering finder således i et vist omfang sted, og indenrigsministeren har tilkendegivet, at man også i fremtiden vil se med velvilje herpå i de tilfælde, hvor det er muligt at finde passende plejefamilier.

5. Ifølge FN's konvention om barnets rettigheder (Børnekonventionen), som er ratificeret af Danmark den 19. juli 1991, er Danmark forpligtet til at respektere og sikre de rettigheder, der er fastsat i konventionen over for enhver person under 18 år, der opholder sig her i landet.

Konventionen indeholder i artikel 22 en bestemmelse om flygtningebørn og børn, der søger flygtningestatus. Artiklen indeholder imidlertid ikke bestemmelser, der tillægger de pågældende, der har fået afslag på asyl efter en asylprocedure, nærmere rettigheder, herunder med hensyn til opholdstilladelse.

6. På baggrund af drøftelse af lovforslaget har indenrigsministeren over for Retsudvalget tilkendegivet, at der kan være behov for en klargøring og nærmere fastlæggelse af den særlige praksis for meddelelse af opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4, der bør følges, når det drejer sig om uledsagede asylansøgere, der er under 18 år, og som får afslag på asyl. De af dem, der ikke gennemgår en almindelig asylprocedure, vil ikke blive berørt af en sådan ordning, men vil som hidtil få opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4, i overensstemmelse med den allerede etablerede praksis.

Den fastlagte praksis vil således kun angå de asylansøgere, der efter en konkret vurdering af de pågældendes modenhed har gennemgået en normal asylprocedure.

Indenrigsministeren har i den forbindelse anført, at en uledsaget mindreårig asylansøger i overensstemmelse med hidtidig praksis fortsat bør gennemgå en normal asylprocedure i de tilfælde, hvor det efter en konkret vurdering må antages, at den pågældende er så moden, at det må anses for ubetænkeligt. Indenrigsministeren deler således forslagsstillernes betænkeligheder ved en ordning, der afskærer tilstrækkeligt modne asylansøgere fra en prøvelse af deres asylretlige status.

For så vidt angår de uledsagede asylansøgere under 18 år, som har fået afslag i asylproceduren, har indenrigsministeren tilkendegivet, at retningslinierne for den særlige praksis bør være følgende

Det skal sikres, at den pågældende ikke bringes i en reel nødsituation, såfremt vedkommende ikke gives opholdstilladelse i Danmark. Ved vurdering heraf skal indgå, om den pågældendes situation adskiller sig væsentligt fra den situation, der gælder for andre personer på samme alder i det land, den pågældende kommer fra.

Der vil således skulle meddeles opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4, i de tilfælde, hvor forældrene til den pågældende er døde eller der foreligger sikre oplysninger om, at de ikke kan findes, og der ikke i øvrigt findes et sikkert familiemæssigt eller andet lignende socialt netværk. Det samme vil gælde, hvis den pågældende er afskåret fra at få kontakt med sine forældre, f.eks. fordi forældrene er fængslet.

Det bør i vurderingen indgå, om der i hjemlandet eller det tidligere opholdsland er et sådant socialt netværk, hvilket for eksempel vil være tilfældet i en række europæiske lande, at den særlige omsorg, som de pågældende har behov for, kan opfyldes i hjemlandet eller det tidligere opholdsland.

Det vil tillige kunne indgå i vurderingen, om den pågældende i længere tid har været uden kontakt med sine forældre og derfor inden indrejsen til Danmark har været undergivet offentlig omsorg, som vil kunne genetableres ved en tilbagevenden.

Pågår der krigshandlinger eller lignende uroligheder i den pågældendes hjemland eller det tidligere opholdsland, kan dette i visse tilfælde medføre, at der gives opholdstilladelse. Det vil gælde, hvor forholdene som følge af krigshandlingerne eller urolighederne må anses for meget usikre, og hvor der vil være en væsentlig risiko for, at den pågældende bringes i en reel nødsituation ved en tilbagevenden.

Hvis den pågældende på grund af sygdom har behov for særlig omsorg og bistand, vil dette i sig selv i nogle tilfælde kunne føre til, at der vil blive givet opholdstilladelse.

Indenrigsministeren har i den forbindelse peget på, at der allerede i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, i visse tilfælde gives opholdstilladelse, såfremt en person lider af en akut eller livstruende sygdom, men at der kan være tilfælde, hvor sygdommen ikke er af en så alvorlig karakter, at der efter praksis kan gives opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, men hvor der henset til, at der er tale om en person under 18 år, bør gives den pågældende ret til fortsat ophold i Danmark.

I denne situation bør det indgå i vurderingen, om forholdene i hjemlandet eller det tidligere opholdsland er sådan, at den pågældende der vil kunne opnå den fornødne omsorg i form af den nødvendige behandling og pleje.

Som det fremgår, vil man efter de angivne retningslinier både skulle vurdere de individuelle forhold hos den pågældende samt de generelle forhold i det land, som vedkommende eventuelt vil skulle sendes tilbage til.

Retsudvalget har noteret sig indenrigsministerens tilsagn om at etablere en særlig praksis efter de ovenfor angivne retningslinier og lægger vægt på, at den omhandlede gruppe af uledsagede asylansøgere herved sikres den nødvendige beskyttelse.

Retsudvalget ønsker i den forbindelse at pege på, at en person, som ikke oprindelig er blevet behandlet som en uledsaget asylansøger under 18 år, fordi vedkommende er indrejst sammen med sine forældre eller en anden voksen person, bør omfattes af den nævnte praksis, hvis forældrene eller den voksne person, som har haft ansvaret for den pågældende, måtte afgå ved døden under opholdet i Danmark.

7. For så vidt angår spørgsmålet om frihedsberøvelse af personer under 18 år har indenrigsministeren over for Retsudvalget givet tilsagn om instruktion af de relevante myndigheder vedrørende adgangen til frihedsberøvelse af personer, der tilhører denne aldersgruppe.

Med hensyn til praksis har man oplyst, at politiet i almindelighed ikke frihedsberøver asylansøgere, der er under 18 år. Når en asylansøger i denne aldersgruppe kommer i kontakt med politiet, vil den pågældende normalt kunne identificeres tilstrækkeligt. For så vidt angår asylansøgere i aldersgruppen 15-17 år, der er uidentificerede, foretages en konkret vurdering af, hvorvidt den pågældende ganske åbenbart fremstår som ældre end oplyst. Uanset om der opstår tvivl om udlændingens alder, afstår politiet fra at foretage frihedsberøvelse.

I Børnekonventionens art. 37, litra b, er det foreskrevet, at deltagerstaterne skal sikre, at intet barn ulovligt eller vilkårligt berøves sin frihed. Anholdelse, tilbageholdelse eller fængsling af et barn skal ifølge bestemmelsen følge lovens forskrifter og må kun bruges som en sidste udvej og for det kortest mulige passende tidsrum.

Indenrigsministeren har på denne baggrund fundet det rettest på dette område at sikre retsstillingen for udlændinge i denne aldersgruppe ved udsendelse af egentlige retningslinier for frihedsberøvelse efter udlændingelovens § 36, stk. 1 og 2, i form af en instruks til politiet. Efter disse retningslinier skal frihedsberøvelse af udlændinge, der er under 18 år, alene kunne finde sted, såfremt helt særlige omstændigheder gør sig gældende. Indenrigsministeren ønsker hermed at slå fast, at anvendelse af frihedsberøvelse over for udlændinge, der er under 18 år, kun ganske undtagelsesvis bør finde sted.

Indenrigsministeren har imidlertid tilkendegivet, at der i visse ganske særlige tilfælde efter en konkret vurdering kan være et sådant behov for at foretage frihedsberøvelse, at dette bør kunne ske.

For eksempel kan der efter indenrigsministerens opfattelse tænkes tilfælde, hvor en udlænding, der er under 18 år, efter lang tids ulovligt ophold her i landet skal udvises som følge heraf, og hvor de i § 34 nævnte foranstaltninger ikke, uanset den pågældendes alder, efter en konkret vurdering er tilstrækkelige til at sikre en praktisk mulighed for gennemførelse af udvisningen.

Frihedsberøvelse bør efter indenrigsministerens opfattelse ligeledes kunne finde sted i ganske særlige tilfælde omfattet af udlændingelovens § 36, stk. 2. Efter denne bestemmelse kan en udlænding frihedsberøves, såfremt den pågældende ikke efterkommer Direktoratet for Udlændinges bestemmelse om at tage ophold, jf. § 42 a, stk. 2, 3. pkt. Det samme gælder den udlænding, der gennem voldelig eller truende adfærd over for personer, der udfører opgaver med driften af et indkvarteringssted for udlændinge, lægger hindringer i vejen for udførelsen af disse personers hverv, jf. § 42 a, stk. 2, 4. pkt.

Navnlig for så vidt angår hensynet til beskyttelsen af den sidstnævnte personkreds, der består af personale tilknyttet Dansk Røde Kors, har man udtrykt betænkelighed ved helt at afskære adgangen til at frihedsberøve personer under 18 år, der gennem voldelig eller truende adfærd over for personale lægger hindringer i vejen for udførelsen af disse personers hverv som ansatte hos Dansk Røde Kors. Men der kan efter indenrigsministerens opfattelse også i øvrigt være helt særlige tilfælde, hvor der som anført vil kunne være behov for en adgang til frihedsberøvelse i de i udlændingelovens § 36, stk. 2, nævnte tilfældegrupper.

Indenrigsministeren har herved givet udtryk for, at foretagelse af frihedsberøvelse i sådanne ganske særlige tilfælde ikke vil være i strid med art. 37, litra b, i Børnekonventionen.

8. Med hensyn til spørgsmålet om etablering af en bisidderordning ved afhøring af asylansøgere, der er under 18 år, har indenrigsministeren givet tilsagn om at indføre en obligatorisk bisidderordning.

Som det er anført i bemærkningerne til lovforslaget, er der i den danske retspleje og sociallovgivning regler om, at der skal tilkaldes en repræsentant for de sociale myndigheder, når unge under 18 år afhøres af politiet eller i retten. Som det ligeledes fremgår af bemærkningerne, er der ikke en lovfæstet beskyttelse for afhøringer af udenlandske personer under 18 år, selv om konsekvensen af de afhøringer, udlændingen bliver udsat for, kan være meget vidtrækkende og være en voldsom psykisk belastning.

Der er imidlertid i 1991 på uformelt grundlag iværksat en ordning, således at personale fortrinsvis fra Dansk Røde Kors' centrale asylafdeling fungerer som bisiddere i forbindelse med asylafhøringer af uledsagede asylansøgere under 18 år. Efter ordningens etablering har politiet endvidere i nogle tilfælde anmodet om, at der deltager en bisidder også i forbindelse med den indledende registreringsafhøring af uledsagede udlændinge, der er under 18 år.

Ifølge rapporten vedrørende "Uledsagede flygtningebørn i Danmark" fandt arbejdsgruppen, at den allerede etablerede ordning bør formaliseres ved politiets foranstaltning i form af en intern instruks. Endvidere fandt man, at ordningen bør udvides til at omfatte registreringsafhøringer i det omfang, det er muligt.

Det er oplyst, at Justitsministeriet i en skrivelse af 6. januar 1993 fra Rigspolitichefen har modtaget underretning om, at Rigspolitiet har afholdt et møde med Dansk Røde Kors og Direktoratet for Udlændinge, hvor etableringen af en formaliseret bisidderordning med udgangspunkt i arbejdsgruppens anbefalinger blev drøftet. På baggrund af mødet er Rigspolitiet i gang med at udarbejde udkast til en instruks, der skal forelægges for Dansk Røde Kors og Direktoratet for Udlændinge.

Indenrigsministeren har imidlertid fundet det rettest at indføre en obligatorisk bisidderordning. Der vil herefter være krav om, at der i alle tilfælde, hvor der sker afhøring af en uledsaget asylansøger, der er under 18 år, til brug for behandlingen af den pågældendes ansøgning om opholdstilladelse er en bisidder til stede. Dette skal også gælde registreringsafhøringer. Indenrigsministeren har på denne baggrund over for Retsudvalget tilkendegivet, at man vil anmode Rigspolitichefen om at udfærdige en instruks herom, og at Retsudvalget vil få tilsendt denne instruks.

Retsudvalget kan tilslutte sig indenrigsministerens synspunkter.

P.u.v.

Grove

formand

Ingen

Nr BR 155

Beretning over Forslag til lov om ændring af udlændingeloven og lov om social bistand (Opholdstilladelse til mindreårige udlændinge m.v.)

Nr L 155 1992-93, 1. samling

Afgivet af Retsudvalget

Afgivet: 19930316