1992 BR 3 BERETNING OM AMBISAGEN NR 3 1992-93, 1. SAMLING

Bilag 1

Udvalgets spørgsmål 5, 1991-92, og udenrigsministerens besvarelse heraf

Spørgsmål 5

Der ønskes en uddybning af følgende 2 afsnit i brev fra Udenrigsministeriet til Justitsministeriet af 17. september 1987 (bilag 15 i materialesamlingen af 6. april 1992): »Vi har i ministeriet valgt ikke at gøre noget for at komme med i udvalgsarbejdet. Vi ved jo, at der skal gøres noget for konkurrenceevnen. Vi har derfor (kun) spillet rollen som en samtalepartner . . .«

. . . .

»Det umiddelbare indtryk er, at Kommissionen og andre medlemsstater givetvis vil spærre øjnene op, når de opdager, at importen her vil skulle bære 2/3 af udgifterne til de sociale arbejdsmarkedsordninger, som forudses omlagt. Det er derfor nødvendigt, at vi ser grundigt på sagen, men således at det bliver muligt at fremme den.«

Svar

Som det fremgår af materialesamlingens bilag 14, er der tale om et underhåndsbrev. Brevet er skrevet en uge efter, at Udenrigsministeriet blev inddraget i sagen, og har til formål at give Justitsministeriet en foreløbig uformel orientering.

Brevets tredje afsnit afspejler, at Udenrigsministeriet havde besluttet, at man ikke ville foreslå, at ministeriet blev medlem af den allerede nedsatte arbejdsgruppe bestående af fire økonomiske ministerier. Arbejdsgruppen havde til opgave at udarbejde et oplæg til et økonomisk-politisk udspil. I overensstemmelse med normal praksis medvirkede Udenrigsministeriet, på arbejdsgruppens anmodning, til at belyse EF-retlige aspekter. Denne juridiske rådgivning blev varetaget af ministeriets EF-jurister, det daværende Markedsafdelingens sekretariat for juridiske EF-spørgsmål (MS).

Brevets fjerdesidste afsnit afspejler brevskriverens umiddelbare vurdering, nemlig at den juridiske rådgivning måtte tage sigte på at undersøge, om omlægningen kunne justeres. Som det fremgår af svaret på spørgsmål 3, foreslog Udenrigsministeriet dagen efter, at man nærmere undersøgte en specifik justering af omlægningen, materialesamlingens bilag 15, som herefter blevet taget op af udvalget, bilag 16.

Udviklingen i den juridiske rådgivning til arbejdsgruppen fra Markedsafdelingens sekretariat er yderligere belyst i de efterfølgende bilag i materialesamlingen, navnlig bilag 20, 21, 22 og 24.

Bilag 2

Udvalgets spørgsmål 3, 1991-92, og udenrigsministerens besvarelse heraf

Spørgsmål 3

I Skatteministeriets notat af 22. september 1987 om den statusrapport, der er udarbejdet i arbejdsgruppen om arbejdsgiverafgifter (jf. materialesamling af 6. april 1992 bilag 17) hedder det vedrørende de EF-retlige forhold: »Udenrigsministeriet har ikke taget endelig stilling til, om omlægningen vil være i overensstemmelse med EF-retten. Efter Udenrigsministeriets foreløbige opfattelse ses der ikke at være sådanne problemer, der umiddelbart må føre til, at man må fraråde ordningen.«

Finder ministeren, at dette er en korrekt gengivelse af Udenrigsministeriets opfattelse på daværende tidspunkt, jf. Udenrigsministeriets telex af 18. september 1987 (materialesamlingen bilag 15) og de forskellige notater og notatudkast, der er gengivet i materialesamlingen bilag 20, 21, 22 og 24?

Svar

Som det fremgår af bilag 17, Skatteministeriets notat af 22. september 1987, refererer notatet arbejdsgruppens rapport af september 1987, materialesamlingens bilag 16. Denne rapport indeholder på side 30-31 en opsummering af Udenrigsministeriets foreløbige vurdering på det tidspunkt, således som formuleret i ministeriets telefax af 18. september 1987, materialesamlingens bilag 15.

Det fremgår af rapporten (og telefaxen), at Udenrigsministeriets juridiske vurdering på det tidspunkt var foreløbig, og at Udenrigsministeriet havde foreslået, at en specifik justering af den foreslåede omlægning blev nærmere undersøgt. På den baggrund er Skatteministeriets korte sammenfatning i notatet af 22. september dækkende.

En mere endelig juridisk vurdering fra Udenrigsministeriets side fremkom i notatet af 6. oktober 1987, materialesamlingens bilag 24.

Bilag 3

Udvalgets spørgsmål 6, 1991-92, og skatteministerens besvarelse heraf

Spørgsmål 6

Med henblik på et senere samråd om ministerens besvarelse af spørgsmål fra Skatte- og Afgiftsudvalget i forbindelse med gennemførelsen af forslag til lov om arbejdsmarkedsbidrag (L 118) i folketingsåret 1987-88, jf. samrådsspørgsmål A, udvalgets bilag 46, bedes oplyst, om procestekniske grunde i relation til et eventuelt sagsanlæg fra Kommissionens side har haft betydning ved udformningen af svarene på udvalgets spørgsmål.

Svar

Folketingets Skatte- og Afgiftsudvalg stillede under behandlingen af lovforslaget om arbejdsmarkedsbidrag (L 118; 1987/88) følgende spørgsmål (nr. 14)

»Der udbedes en indgående redegørelse for problematikken om, hvorvidt ordningen juridisk og/eller moralsk er overensstemmende med Danmarks placering i EF, og hvilke synspunkter der taler for og imod, at Danmark ved ordningens etablering ikke lever op til de krav, som de andre EF-lande kan stille til os.«

Endvidere stillede udvalget bl.a. følgende spørgsmål (nr. 16)

»Agter regeringen, hvis forslaget vedtages, at forelægge det for EF-Kommissionen til udtalelse, eventuelt således, at dets ikrafttræden udskydes, til det måtte have modtaget EF's »blå stempel«.'

De to spørgsmål besvarede jeg på vegne af den daværende regering således

»Regeringen har forud for fremsættelsen af lovforslagene om omlægning af arbejdsmarkedsbidragene nøje overvejet, om omlægningen skulle være i strid med EØF-traktatens bestemmelser. Resultatet af disse overvejelser har været, at regeringen ikke har betænkeligheder ved de fremsatte lovforslag.

EF-Kommissionen er fra dansk side blevet underrettet om det fremsatte lovforslag. Man har endvidere fra dansk side erklæret sig parat til drøftelser med Kommissionen, hvis dette måtte ønskes.«

De nævnte spørgsmål og mit svar fremgår af bilag 51 i materialesamlingen af 6. april 1992.

I regeringens udformning af svaret indgik forskellige overvejelser. Jeg kan i den forbindelse henvise til bilag 34 og bilag 38 i materialesamlingen af 6. april 1992. Det fremgår heraf, at det blev forudset, at omlægningen ville blive gjort til genstand for nærmere analyse i EF-Kommissionen og andre EF-lande, f.eks. på grundlag af klager fra erhvervsdrivende eller spørgsmål fra medlemmer af Europa-Parlamentet. Endvidere kunne det ikke udelukkes, at ordningen ville blive kommenteret kritisk i dele af pressen ud fra en betragtning om ordningens forhold til EF-retten. Der blev derfor, som det fremgår af materialesamlingens bilag 38, tilvejebragt et grundlag for ministres og embedsmænds udtalelser til offentligheden om de EF-retlige spørgsmål.

Mit svar på de nævnte spørgsmål 14 og 16 fra Folketingets Skatte- og Afgiftsudvalg er udformet efter de retningslinier, som fremgår af bilag 38.

Formålet var dels at opnå en vis ensartethed i besvarelserne under hensyn til, at en række ministerier deltog i arbejdet, dels - som det fremgår af bilag 34 - at undgå udtalelser, som senere kunne skabe misforståelser og derved eventuelt skade Danmarks stilling.

Jeg vil uddybe dette i det kommende samråd.

Bilag 4

Notat udarbejdet til brug for skatteministeren ved samråd i udvalget den 28. oktober 1992

Notat til brug ved samrådet den 28. oktober 1992 i Folketingets Udvalg for Forretningsordenen

1. Gengivelse af svaret

Udvalget har stillet følgende Spørgsmål A

»Ministerens besvarelse af spørgsmål fra Skatte- og Afgiftsudvalget i forbindelse med gennemførelsen af forslag til lov om arbejdsmarkedsbidrag (L 118) i folketingsåret 1987-88 vedrørende lovforslagets aspekter i relation til EF, jf. bilag 51 i materialesamlingen af 6. april 1992.«

Skatteudvalget stillede spørgsmål 14 og 16.

Spørgsmålet blev besvaret således

»Regeringen har forud for fremsættelsen af lovforslagene om omlægning af arbejdsmarkedsbidragene nøje overvejet, om omlægningen skulle være i strid med EØF-traktatens bestemmelser. Resultatet af disse overvejelser har været, at regeringen ikke har betænkeligheder ved de fremsatte lovforslag.

EF-Kommissionen er fra dansk side blevet underrettet om det fremsatte lovforslag. Man har endvidere fra dansk side erklæret sig parat til drøftelser med Kommissionen, hvis dette måtte ønskes.«

1. sætning i 1. afsnit er en faktisk oplysning om, at regeringen nøje har overvejet omlægningens EF-retlige aspekter.

Hele sidste afsnit er en faktisk oplysning om, at regeringen har underrettet EF-Kommissionen om de fremsatte lovforslag.

Interessen må derfor samle sig om 2. sætning i 1. afsnit: »Resultatet af disse overvejelser har været, at regeringen ikke har betænkeligheder ved de fremsatte lovforslag.«

Samrådet må derfor dreje sig om besvarelsen af to spørgsmål

1. Hvorledes nåede regeringen frem til den konklusion, at der ikke var betænkeligheder ved at fremsætte lovforslagene?

2. Har regeringen med dette svar opfyldt sin oplysningsforpligtelse over for Folketinget?

2. Regeringens overvejelser

1. Ambi-omlægningen bestod i, at gamle arbejdsgiverafgifter, der var skat på arbejdskraft, blev afskaffet og erstattet af et nyt arbejdsmarkedsbidrag, der var skat på værditilvækst - ligesom momsen. Hovedvirkningen var, at danske eksportvirksomheder fik en betydelig forbedring af konkurrenceevnen, idet de blev lettet for gamle arbejdsgiverafgifter uden at blive pålagt det nye arbejdsmarkedsbidrag - idet ambi ligesom momsen afløftes ved eksport.

2. Regeringen skulle bedømme ambien i relation til tre EF-bestemmelser

2.1. Hvis ambien blev anset for en direkte skat på virksomhederne, bestod risikoelementet i EF's statsstøtteregler, det vil sige EØF-traktatens artikel 92, der siger

»Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produkter, uforenelige med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«

Problemet i relation til artikel 92 var således, om man fra Domstolens side ville anse ambien for en egentlig skat, der blev pålagt de enkelte virksomheder - modsat en vareafgift. I og med at eksporterende virksomheder ikke ville blive omfattet af denne »skat«, kunne der heri ligge en indirekte statsstøtte i forhold til andre virksomheder, der blev belastet med »skatten«.

2.2. Hvis ambien blev bedømt i sammenhæng med afskaffelsen af arbejdsgiverafgifterne, ville der være tale om en ikke-fiskal afgift, der i så fald ville være i strid med art. 9 (frie varebevægelser) eller art. 95 (forbud mod fiskale bestemmelser, der belaster importen mere end den indenlandske produktion).

Bilag 5

Notat udarbejdet til brug for finansministeren ved samråd i udvalget den 13. november 1992

Notat til brug ved samrådet i Folketingets Udvalg for Forretningsordenen den 13. november 1992

Spørgsmål

»En uddybning af baggrunden for skatteministerens besvarelse af spørgsmål fra Skatte- og Afgiftsudvalget i forbindelse med gennemførelsen af forslag til lov om arbejdsmarkedsbidrag (L 118) i folketingsåret 1987-88, jf. bilag 34 og bilag 38 i materialesamlingen af 6. april 1992, jf. skatteministerens besvarelse af Forretningsordensudvalgets spørgsmål nr. 6 af 21. september 1992.«

Svar

Som det fremgår af den materialesamling, som udenrigsministeren oversendte til Folketingets Markedsudvalg den 7. april 1992, blev hele sagen om omlægning af arbejdsgiverafgifter (ambi) indgående behandlet i regeringen i hele andet halvår af 1987. Inden fremsættelsen af lovforslagene i Folketinget blev omlægningen endvidere behandlet i det såkaldte 10-dages-udvalg med deltagelse af arbejdsmarkedets parter.

Jeg var dengang arbejdsminister, og som det fremgår af materialesamlingen, var jeg meget optaget af at finde brugbare løsninger, som kunne forbedre konkurrenceevnen og øge produktion og beskæftigelse.

I dette arbejde stødte vi på en række vanskeligheder, som især hang sammen med EF's statsstøtteregler. Flere mulige modeller blev forkastet netop med den begrundelse, at de var i strid med EF's regler om statsstøtte.

Udformningen af en model, der ikke var i strid med statsstøttereglerne blev, som det fremgår af materialesamlingen, ved flere lejligheder diskuteret i regeringens koordinationsudvalg. Regeringen valgte en model med en generel nedsættelse af arbejdsgiverafgifterne og en ligeledes generel afgiftsforhøjelse (ambien).

Jeg lagde i den forbindelse vægt på, at modellen var i overensstemmelse med de anbefalinger, som EF-Kommissionen havde fremlagt i sin årsrapport 1986/87, jf. materialesamling bilag 30.

I forbindelse med behandlingen i koordinationsudvalget den 18. nov. 1987, hvor jeg deltog, har jeg efterfølgende fra materialesamlingen konstateret, at Finansministeriet, således som det fremgår af bilag 34, havde bedt Justitsministeriet om at udarbejde det notat, der fremgår af bilag 38.

Da spørgsmålet om EF-medholdelighed havde været genstand for en betydelig offentlig debat, måtte det forudses, at omlægningen ville blive gjort til genstand for nærmere analyse i EF-Kommissionen og andre EF-lande, f.eks. på grundlag af klager fra erhvervsdrivende eller spørgsmål fra medlemmer af Europa-Parlamentet.

Jeg fandt det derfor rigtigt, jf. bilag 38, at regeringen måtte sikre sig, at udtalelser til offentligheden var ensartede.

Jeg var ligeledes overbevist om, at det var rigtigt straks at orientere Kommissionen. Jeg støttede derfor, at regeringen allerede inden fremsættelsen af lovforslagene i Folketinget skrev til EF-Kommissionen, igen jf. bilag 38.

For så vidt angår den efterfølgende behandling i Folketinget havde jeg ansvaret for lovforslagene nr. L 125 - L 128 om ATP, AUD, Lønmodtagernes Garantifond og arbejdsløshedsforsikring. Derimod havde jeg ikke lejlighed til at følge behandlingen af skatteministerens lovforslag om ambien (L 118).

Jeg er derfor ikke i stand til at give nærmere oplysninger om, hvorfor skatteministerens svar til Folketinget var en anelse omformuleret i forhold til det af Justitsministeriet foreslåede svar til offentligheden.

Bilag 6

Notat udarbejdet til brug for justitsministeren ved samråd i udvalget den 13. november 1992

Notat til brug ved samrådet den 13. november 1992 kl. 14.00 i Folketingets Udvalg for Forretningsordenen angående ambi-sagen

1. Jeg har forstået det stillede spørgsmål således, at udvalget med spørgsmålet søger at få klarlagt omstændighederne omkring den besvarelse, som skatteministeren i 1987 gav til Folketingets Skatte- og Afgiftsudvalg om den EF-retlige vurdering af forslaget til lov om arbejdsmarkedsbidrag.

Mine muligheder for at bidrage med oplysninger herom er begrænsede. Hverken jeg selv eller de embedsmænd, der i dag er beskæftiget i Justitsministeriet, var involveret i sagen i 1987, og der er derfor ingen i ministeriet i dag, der har en førstehåndsviden om forløbet dengang. Det, jeg kan oplyse, må således nødvendigvis basere sig på dokumenterne i sagen.

Når udvalget har bedt mig om en nærmere uddybning af baggrunden for skatteministerens besvarelse af de spørgsmål om de EF-retlige aspekter, der blev stillet i forbindelse med forslaget til lov om arbejdsmarkedsbidrag i 1987, går jeg ud fra, at udvalget navnlig sigter til Justitsministeriets notat af 16. november 1987. Notatet er optaget som bilag 38 i materialesamlingen af 6. april 1992.

Jeg mener ikke, at der er grund til, at jeg her går i detaljer med hensyn til indholdet af notatet. Jeg vil derfor begrænse mig til følgende

Det fremgår, at notatet er skrevet efter anmodning fra Finansministeriet, jf. bilag 34 i materialesamlingen. Til opfyldelse af denne anmodning gennemgår notatet for det første de forskellige reaktionsmuligheder, som Kommissionen råder over, hvis den måtte finde, at den nye afgift var i strid med EF-retten, og hvilke procedureregler der ville gælde i den forbindelse. Der er redegjort såvel for muligheden af en traktatkrænkelsesprocedure efter EF-traktatens art. 169 som for muligheden af en sag efter statsstøttereglerne i traktatens art. 92 og 93.

For det andet er der i notatet - også til opfyldelse af anmodningen fra Finansministeriet - forslag til, hvordan der kunne svares, hvis der af danske medier blev rejst spørgsmål om ordningens forhold til EF-retten. Spørgsmålet om, hvordan man i givet fald skulle besvare spørgsmål fra Folketinget, er der ikke taget stilling til i notatet.

For det tredje indeholder notatet en angivelse af, hvordan man kunne orientere Kommissionen om ordningen. Med henblik herpå var der vedlagt et udkast til brev til den EF-kommissær, der bl.a. havde afgiftssagerne som sagsområde.

2. Jeg har forstået på skatteministerens besvarelse af dette udvalgs spørgsmål nr. 6, at besvarelsen af spørgsmål nr. 14 og 16 fra Folketingets Skatte- og Afgiftsudvalg i forbindelse med behandlingen af lovforslaget om arbejdsmarkedsbidrag - materialesamlingens bilag 51 - blev udformet efter samme retningslinier som dem, der var anført i Justitsministeriets notat af 16. november 1987 vedrørende udtalelser til medierne.

Jeg kan oplyse, at der ikke i Justitsministeriet findes noget materiale, der nærmere kan belyse baggrunden for den besvarelse, som skatteministeren i sin tid gav af spørgsmålene fra Skatte- og Afgiftsudvalget, og der er således heller ikke noget materiale, der kan belyse, om Justitsministeriet var involveret i udformningen. Men dette udelukker på den anden side ikke, at der kan have været mundtlig kontakt om spørgsmålet. Men nogen viden herom har vi altså ikke.

Ud fra det forløb, der fremgår af dokumenterne i sagen, er det vel nærliggende at gå ud fra, at baggrunden for, at skatteministeren alene har oplyst om resultatet af regeringens EF-retlige vurdering uden at gengive enkeltheder i disse overvejelser, har været den, at man - nu da den politiske beslutning var truffet - ikke ønskede offentligt at skabe tvivl om ordningens forenelighed med EF-retten.

Og når Skatte- og Afgiftsudvalget afgav betænkning over lovforslaget uden at have fået en sådan mere detaljeret redegørelse, må man vel også kunne lægge til grund, at udvalget - eller i hvert fald de medlemmer af udvalget, der indstillede forslaget til vedtagelse - har været enig i, at det ikke ville være hensigtsmæssigt at gå i nærmere enkeltheder med dette spørgsmål, og at dette altså var baggrunden for, at man stillede sig tilfreds med skatteministerens helt kortfattede redegørelse for resultatet af regeringens overvejelser.

Men i øvrigt må jeg om dette punkt henvise til det, som skatteministeren har oplyst over for dette udvalg.

Bilag 7

Udvalgets spørgsmål 4, 1991-92, og udenrigsministerens besvarelse heraf

Spørgsmål 4

I hvilket omfang og på hvilken måde har regeringen orienteret Folketinget om brevveksling med Kommissionen om de danske planer om at omlægge arbejdsmarkedsafgifterne og indføre ambien samt om Kommissionens åbningsskrivelse af 22. maj 1989, begrundede udtalelse af 27. september 1990 og stævning af 17. september 1991?

Svar

Som det fremgår af materialesamlingens bilag 51, oplyste regeringen i svar på spørgsmål nr. 14 og 16 fra Folketingets Skatte- og Afgiftsudvalg, stillet i forbindelse med behandlingen af forslaget til lov om arbejdsmarkedsbidrag (L 118), at EF-Kommissionen var blevet underrettet om det fremsatte lovforslag, og at man fra dansk side havde erklæret sig parat til drøftelser med Kommissionen, hvis dette måtte ønskes.

For så vidt angår brevvekslingen med Kommissionen i traktatkrænkelsessager og udvekslingen af processkrifter, har det hidtil været regeringens praksis ikke på eget initiativ at orientere Folketinget herom, medmindre der har været en særlig anledning hertil.

Hvor et folketingsudvalg har bedt derom, har regeringen givet en mundtlig eller skriftlig redegørelse for status i traktatkrænkelsessager, herunder retssager. Undtagelsesvis er processkrifter efter anmodning tilsendt Folketingets Markedsudvalg med pålæg om fortrolig behandling. Pålægget om fortrolighed skyldes, at processkrifter i traktatkrænkelsessager såvel efter Kommissionens som Domstolens regler er fortroligt materiale. Efter Kommissionens regler er også den forudgående brevveksling mellem Kommissionen og regeringen fortrolig.

I ambi-sagen har regeringen fulgt sin sædvanlige praksis.

På et møde i Folketingets Markedsudvalg den 15. december 1989 forud for rådsmødet (økonomi- og finansministre) den 18. december 1989 oplyste økonomiministeren, at der verserede sager om arbejdsmarkedsbidraget. Det var baggrunden for, at regeringen på rådsmødet ønskede at opnå et tilsagn om, at Danmark - såfremt arbejdsmarkedsbidraget skulle bortfalde - til trods for »stand still«-forpligtelsen for momsen ville kunne erstatte arbejdsmarkedsbidraget med en momsforhøjelse.

I svar, oversendt Folketingets Markedsudvalg den 18. april 1990, på spørgsmål nr. 69 af 27. februar 1990 orienterede regeringen om Kommissionens åbningsskrivelse og regeringens svar herpå.

I bemærkningerne til forslag til lov om ophævelse af lov om arbejdsmarkedsbidrag og om ændring af merværdiafgiftsloven (L 123), fremsat den 27. november 1991, blev det oplyst, at der verserede flere sager ved EF-Domstolen om, hvorvidt arbejdsmarkedsbidraget var i overensstemmelse med EF-retten, og at en afgørelse fra EF-Domstolen forventedes at foreligge i første halvdel af 1992. For så vidt angår den direkte sag »Kommissionen mod Danmark« blev det oplyst, at Kommissionen den 17. september 1991 havde anlagt sag med påstand om, at arbejdsmarkedsbidraget var i strid med art. 33 i EF's 6. momsdirektiv.

Som statsministeren gav udtryk for under forespørgselsdebatten den 23. april 1992 vedrørende EF-Domstolens afgørelse af 31. marts 1992 i den præjudicielle ambi-sag, sag C-200/90, er regeringen rede til at drøfte, hvorledes man i fremtiden kan holde Folketinget orienteret om traktatkrænkelsessager. Regeringspartierne stemte derfor også for den dagsorden, der blev vedtaget som afslutning på forespørgselsdebatten, og hvori Markedsudvalget opfordres til at overveje behovet for regler, som for fremtiden sikrer, at Folketinget gennem Markedsudvalget modtager alle nødvendige informationer til retslige skridt mod Danmark fra EF-Kommissionen.

Artikel 9 (stk. 1) i Traktaten, der primært drejer sig om de frie varebevægelser og forbud mod told og alle andre afgifter med tilsvarende virkning (dvs. som hindrer den frie bevægelighed af varer over grænserne). Artiklen lyder således

»Fællesskabets grundlag er en toldunion, som omfatter en vareudveksling, og som indebærer forbud mod told ved indførsel fra og ved udførsel til andre medlemsstater, såvel som mod alle afgifter med tilsvarende virkning samt indførelse af en fælles toldtarif over for tredjeland.«

BILAG 23

I. INDLEDNING

1. Arbejdsmarkedsbidraget (ambien)

Den 9. december 1987 fremsatte skatteministeren forslag til lov om arbejdsmarkedsbidrag. Lovforslaget indebar sammen med en række andre lovforslag, der fremsattes samtidig hermed, at arbejdsgivernes bidrag til fem arbejdsmarkedsordninger bortfaldt. I stedet indførtes et nyt arbejdsmarkedsbidrag (ambien) på 2,5 pct. af virksomhedens momsgrundlag. Baggrunden for denne omlægning var et ønske om at forbedre erhvervenes konkurrenceevne oven på de meget store omkostnings- og lønstigninger i 1987. Forslagene blev vedtaget den 18. december 1987, og hovedloven om arbejdsmarkedsbidrag blev bekendtgjort i Lovtidende som lov nr. 840 af 18. december 1987. Loven trådte i kraft den 1. januar 1988.

Ambien afløstes af en såkaldt tillægsmoms på 3 pct. den 1. januar 1992. Om baggrunden herfor blev det i bemærkninger til lovforslagene og i fremsættelsestalen nævnt, at regeringen ønskede at fjerne enhver usikkerhed om de fremtidige afgiftsforhold i forbindelse med den dom, der forventedes i første halvdel af 1992 fra EF-Domstolen om arbejdsmarkedsbidragets forhold til EF-retten. Lovforslagene om tillægsmomsen, der fremsattes den 27. november 1991, indeholder overgangsbestemmelser om betaling af de seneste rater af ambien i 1992.

2. EF-Domstolens dom 31. marts 1992

I oktober og november 1988 udtog Dansk Denkavit Aps. og P. Poulsen Trading Aps. stævning mod den danske stat (Skatteministeriet) ved Østre Landsret, med påstand om, at ambibidraget »kendes ugyldigt, og at den danske stat tilpligtes at tilbagebetale dem de beløb, som de hævder at have betalt med urette. Til støtte for deres påstand har de principalt gjort gældende, at arbejdsmarkedsbidraget var en omsætningsafgift, som er omfattet af forbudet i artikel 33 i Rådets sjette direktiv 77/388/EØF, subsidiært at bidraget var en afgift med tilsvarende virkning som told, der er i strid med EØF-Traktatens artikel 9 ff., eller, såfremt disse bestemmelser ikke finder anvendelse, en diskriminerende intern afgift efter Traktatens artikel 95.« (Dommen side 3).

Østre Landsret forelagde sagen til præjudiciel afgørelse ved EF-Domstolen den 2. juli 1990 i medfør af Romtraktatens artikel 177. Kommissionen intervenerede i sagen til støtte for de to sagsøgende firmaer.

I EF-Domstolens dom den 31. marts 1992 konkluderes vedrørende den principale påstand, at ambibidraget er i strid med 6. momsdirektiv, artikel 33. Denne artikel indebærer, at der ikke må indføres skatter og afgifter, der har karakter af omsætningsafgifter. Til Østre Landsrets spørgsmål angående de subsidiære påstande om, at ambien er i strid med Traktatens artikel 9 eller artikel 95, anfører EF-Domstolen, at spørgsmålene bortfalder som følge af domstolens afgørelse af spørgsmålet vedrørende den principale påstand.

Endvidere fastslår dommen, at der ikke findes anledning til at begrænse dommens tidsmæssige virkninger. Der henvises til, at den danske regering ikke har godtgjort, at fællesskabsretten på det tidspunkt, da det omtvistede bidrag blev indført, med rimelighed kunne udlægges således, at en sådan afgift var tilladt. Endvidere påpeges det i dommen, at Kommissionen allerede i januar 1988 henledte regeringens opmærksomhed på de problemer, arbejdsmarkedsbidraget kunne give anledning til i relation til 6. momsdirektiv.

Man skal være opmærksom på, at det alene er det præjudicielle spørgsmål, der er faldet dom i ved EF-Domstolen den 31. marts 1992. Østre Landsrets dom er endnu ikke afsagt, men de EF-retlige spørgsmål er afgjort ved EF-Domstolens dom af 31. marts 1992. Hertil kommer, at den såkaldte direkte ambisag, der er anlagt af EF-Kommissionen mod Danmark den 12. september 1991 ved EF-Domstolen i medfør af Romtraktatens artikel 169, jf. nedenfor afsnit IV, 4, endnu ikke er afsluttet. Der kan gå op til et år, inden der falder dom i denne sag.

Det tilføjes dog, at hovedspørgsmålet i den præjudicielle sag og den af Kommissionen anlagte direkte ambisag må betegnes som nogenlunde identiske, hvorfor EF-Domstolens dom i den direkte ambisag for så vidt angår selve ambien (opgjort efter momsmetoden) må forventes at blive identisk med den allerede afsagte dom af 31. marts 1992.

Det ser dog ud til, at Kommissionen på nuværende tidspunkt er af den opfattelse, at den særlige ambi opgjort efter lønsumsmetoden, der blev pålagt finansielle institutioner m.v., også er omfattet af EF-Domstolens dom af 31. marts 1992, som værende i strid med 6. momsdirektiv. Den danske regering afviser imidlertid af flere grunde dette.

3. Sagens behandling i Folketinget efter EF-Domstolens dom

Sagen blev umiddelbart efter EF-Domstolens dom taget op i Folketinget af såvel Folketingets Markedsudvalg som Skatteudvalget, der afholdt samråd med skatteministeren herom.

Som følge af EF-Domstolens dom fremsatte skatteministeren den 3. april 1992 to lovforslag i Folketinget. Forslagene gik dels ud på at fastsætte nærmere regler for behandlingen af ansøgninger om tilbagebetaling eller erstatning i forbindelse med beløb, der er indbetalt i medfør af lov om arbejdsmarkedsbidrag, og dels på at finansiere provenutabet i forbindelse med, at regeringen ikke havde grundlag for at opkræve ambi, der forfaldt efter den 31. marts 1991. De vedtagne lovforslag blev bekendtgjort i Lovtidende som lov nr. 389 af 20. maj 1992 og lov nr. 362 af 14. maj 1992.

Den 23. april 1992 blev der i Folketinget foretaget en forespørgsel af Ole Espersen (S) og Stavad (S) til statsministeren om konsekvenserne af og ansvaret for EF-Domstolens dom i ambisagen. Under forespørgslen blev følgende forslag om motiveret dagsorden vedtaget

»Folketinget konstaterer, at sagsforløbet i ambisagen har været utilfredsstillende.

På den baggrund - og med henblik på at afgive en beretning om ambisagen - opfordres Udvalget for Forretningsordenen til at klarlægge sagsforløbet, herunder i hvilket omfang Folketinget har modtaget mangelfulde eller forkerte oplysninger. Det forudsættes, at udvalget medinddrager Markedsudvalgets materiale og eventuelle beretning i sagen.

Endvidere opfordres Markedsudvalget til at overveje behovet for regler, som for fremtiden sikrer, at Folketinget gennem Markedsudvalget modtager alle nødvendige informationer om retslige skridt imod Danmark fra EF-Kommissionen.

Herefter går Tinget over til næste sag på dagsordenen.«

Der henvises om forespørgslen til Folketingstidende 1991-92, forhandlingerne sp. 8651, 8900 og 9154.

4. Udvalget for Forretningsordenens behandling af sagen

Udvalget for Forretningsordenen har efter vedtagelsen af dagsordenen den 23. april 1992 behandlet sagen i en række møder og har herunder stillet spørgsmål til statsministeren, udenrigsministeren og arbejdsministeren, som disse har besvaret skriftligt, til finansministeren og justitsministeren, som disse har besvaret mundtligt, og til skatteministeren, som denne har besvaret skriftligt og mundtligt. Nogle af disse spørgsmål er omtalt i det følgende og optrykt sammen med svarene som bilag til beretningen.

Udvalget har i behandlingen af sagen i overensstemmelse med den vedtagne dagsorden af 23. april 1992 inddraget det materiale, som forelå for Markedsudvalget, samt referaterne fra de møder i Markedsudvalget, hvor sagen har været behandlet. Væsentligst i denne forbindelse er den materialesamling af 6. april 1992 vedrørende ambisagen, som blev udarbejdet af en arbejdsgruppe under Statsministeriets ledelse på baggrund af et spørgsmål fra Markedsudvalget. Det meste af denne beretning hviler på oplysninger fra materialesamlingen af 6. april 1992. Materialesamlingen er tillige offentliggjort.

5. Markedsudvalgets overvejelser

Markedsudvalget har i overensstemmelse med den vedtagne dagsorden af 23. april 1992 igangsat et arbejde med henblik på konkret at vurdere procedurer m.v., som for fremtiden sikrer, at Folketinget gennem Markedsudvalget modtager alle nødvendige informationer om retslige skridt imod Danmark fra EF-Kommissionen.

I den forbindelse kan nævnes, at Markedsudvalget allerede den 15. juni 1992 (alm. del - bilag 709) har stillet regeringen et spørgsmål, hvorefter der ønskes en uddybning af de traktatkrænkelsessager, der er nævnt i Udenrigsministeriets beretning af juni 1992 vedrørende udviklingen i EF i 1991, jf. nedenfor afsnit IV, 5.

II. REGERINGENS OVERVEJELSER OM AMBIEN FREM TIL LOVFORSLAGETS FREMSÆTTELSE (PERIODEN JULI 1987 - DECEMBER 1987)

Regeringens overvejelser om ambien kan opdeles i forskellige faser.

I første fase (juli-september 1987) drøfter man primært, hvilken omlægningsmodel der, set fra et økonomisk synspunkt, er den mest hensigtsmæssige samtidig med, at der finder en foreløbig vurdering sted af de EF-retlige aspekter.

I næste fase (september-november 1987) koncentrerer regeringen sig herefter om en endelig vurdering af de EF-retlige aspekter.

I en tredje fase (medio november-medio december 1987) orienterer regeringen EF-Kommissionen om sine planer vedrørende indførelsen af ambien samtidig med, at man inddrager arbejdsmarkedets parter i drøftelserne om ambien (trepartsforhandlinger m.v.). Herefter fremsættes selve lovforslaget den 9. december 1987.

Nedenfor gives en nærmere redegørelse for de enkelte faser, der beskriver det faktiske forløb af regeringens og centraladministrationens overvejelser, og herunder fremdrages de vigtigste EF-retlige aspekter.

1. Indledende fase (perioden juli - september 1987)

I foråret 1987 afsluttedes overenskomsterne med lønstigninger, der medførte, at omkostningerne i Danmark ville stige mere end i udlandet. Det ville klart forringe konkurrenceerhvervenes stilling.

Der var, ifølge Arbejdsministeriet, ikke mulighed for at ændre indholdet af de indgåede overenskomster, og de samlede lønomkostninger måtte derfor nedsættes ved at påvirke de indirekte lønomkostninger. Dette kunne ske enten ved at nedsætte bidragene til de forskellige sociale og arbejdsmarkedsordninger eller ved at yde et generelt tilskud til nedbringelse af de indirekte lønomkostninger, jf. notat fra Arbejdsministeriet af 9. juli 1987.

Med henblik på at få belyst og opstillet konkrete forslag til forbedring af konkurrenceevnen besluttedes det på møde i regeringens koordinationsudvalg i august 1987 at nedsætte en arbejdsgruppe om arbejdsgiverafgifter med følgende kommissorium

»Som led i regeringens overvejelser om initiativer til forbedring af konkurrenceevnen nedsættes en arbejdsgruppe om arbejdsgiverafgifter.

Baggrunden for arbejdsgruppens nedsættelse er den betydelige forringelse af konkurrenceevnen samt behovet for, at der foretages en gennemgang af det nuværende system for opkrævning af arbejdsgiverafgifter. Hensigten er at analysere og fremkomme med forslag til omlægning af beregningsgrundlaget for arbejdsgiverafgifterne, så omkostningerne for de udlandskonkurrerende erhverv lettes.

Resultatet af gruppens arbejde skal foreligge snarest muligt. Arbejdsgruppens oplæg vil indgå i regeringens drøftelser med arbejdsmarkedets parter, hvorefter det endelige forslag vil blive udarbejdet. Medio september 1987 skal arbejdsgruppen afgive statusrapport.

Arbejdsgruppen består af repræsentanter fra Arbejdsministeriet (formand), Finansministeriet, Økonomiministeriet samt Skatteministeriet.«

Før der redegøres for arbejdsgruppens overvejelser, kan det være formålstjenligt at se, hvilke arbejdsgiverafgifter der var tale om i 1987, og som der altså var mulighed for helt eller delvis at afskaffe eller omlægge. Det drejede sig om følgende afgifter, jf. arbejdsgruppens statusrapport af september 1987 (udateret)

Indirekte lønomkostninger (arbejdsgiverafgifter m.v.) i den private sektor i 1987

--------------------------------------------------------------------- Udgifter pr. fuldtidsansat Samlet udgift (kroner) (mia. kr.) --------------------------------------------------------------------~ Uddannelsesfond 182 0,2 Sygedagpenge 4.217 5,4 Arbejdsskadeforsikring 586 0,8 Bedriftssundhedstjeneste 364 0,1 ATP 778 0,9 Lønmodtagernes Garantifond 25 0,1 Arbejdsmarkedets Elevrefusion 865 1,0 Førtidspension 190 0,2 Arbejdsløshedsforsikring 3.720 4,6 AUD 461 0,5 --------------------------------------------------------------------- Arbejdsgiverudgifter 11.388 13,8 ---------------------------------------------------------------------

I gennemsnit skulle der i 1987 betales ca. 11.000 kr. pr. fuldtidsansat i arbejdsgiverafgift, svarende til en samlet udgift på 13,8 mia. kr. for den private sektor.

Arbejdsgruppens modeller

I sine indledende overvejelser når arbejdsgruppen frem til følgende fem modeller for en omlægning af arbejdsgiverafgifterne i konkurrenceøjemed, jf. notat fra arbejdsgruppen af 27. august 1987

Model 1 (den generelle model)

Her peges på den mest enkle model, der medfører, at der finder en generel nedsættelse sted af arbejdsgiverafgifterne, subsidiært at der indføres et arbejdsgivertilskud. Modellen anses for at være relativt provenukrævende.

Model 2 (branchedifferentiering)

I stedet for som i model 1 at indføre en generel nedsættelse af arbejdsgiverafgifterne overvejes det at differentiere arbejdsgiverbidraget efter branchens »konkurrenceudsathed« for på den måde at tage hensyn til specielt de eksport- og importkonkurrerende brancher. Modellen giver dog anledning til nogle problemer i relation til udvælgelsen af de brancher, der skal begunstiges.

Model 3 (momsmodellen)

For at undgå ulemperne ved en branchedifferentiering af arbejdsgiverafgifterne opstiller udvalget en såkaldt momsmodel, der i særlig grad tilgodeser de udlandskonkurrerende erhverv. I momsmodellen beregnes arbejdsgiverafgifterne på grundlag af momsgrundlaget. Model 3 anføres at være parallel til en momsforhøjelse, idet virksomhederne kan overvælte bidraget i forbrugerpriserne uden at møde øget konkurrence på import (moms på import) eller have sværere ved at eksportere (fritagelse for eksport).

Modellen indebærer, at arbejdsgiverafgifterne (helt eller delvis) omlægges fra at være ensidig »beskatning« af produktionsfaktoren arbejdskraft til at være beskatning af værditilvækst.

For de momsfri aktiviteter foreslås det, at der beregnes et momsgrundlag, f.eks. ved en lønsum tillagt en vis procent (f.eks. 80 pct.). Hermed inddrages andre erhverv (serviceerhverv m.v.) også i modellen.

Modellen beskrives som indebærende store fordele for især virksomheder med stor eksportandel.

Model 4 (promsmodellen)

I stedet for at anvende momsgrundlaget som beregningsgrundlag opstilles en model, der anvender virksomhedernes indenlandske værditilvækst som beregningsgrundlag, dvs. momsgrundlaget tillagt eksporten men fratrukket importen. Der er tale om en ny afgift, der betyder en mindre lettelse for de konkurrenceudsatte erhverv.

Model 5 (indkomstskattemodellen)

Endelig opstilles en model, der bygger på, at man udskriver arbejdsgiverafgiften på det grundlag, hvorpå der i forvejen udskrives indkomstskat af selskaber. Afgiften vil reelt blot blive et tillæg til selskabsskatteprocenten for virksomheden. Arbejdskraftforbruget vil således slet ikke komme til at indgå i grundlaget for afgiftens beregning, men alene virksomhedens overskud.

Indkomstskattemodellen medfører ikke som momsmodellen (model 3) afgiftsfritagelse for eksportindtægter, og modellen får tilsyneladende en kort levetid i udvalgets overvejelser.

Modellerne kan alle i større eller mindre grad kombineres, men det er vurderingen, at det skaber problemer, hvis man kombinerer de forskellige modeller.

I forbindelse med opstillingen af modellerne udtaler arbejdsgruppen, at en foreløbig vurdering siger, at model 1, 4 og 5 ikke vil være i strid med EF's regler, mens model 2, og måske model 3, vil kunne indebære problemer i relation til EF. Dette vil imidlertid blive undersøgt nærmere.

De fem modeller bliver nu nærmere vurderet af embedsmandsgruppen med henblik på at finde den mest fordelagtige i relation til forbedringen af erhvervenes konkurrenceevne m.v.

I notat fra Skatteministeriet af 14. september 1987 om omlægningen af arbejdsgiverafgifterne via en momsmodel (jf. ovenfor), siges det, at »en omlægning af de nuværende arbejdsgiverafgifter til et bidrag af momsgrundlaget vil kunne baseres på oplysninger, som allerede er i toldvæsenets registre«. Om virkningerne for import og eksport hedder det i notatet blandt andet

»Omlægningen af arbejdssgiverafgiften til bidrag af momsgrundlaget vil kunne gennemføres således, at det fuldt ud følger momsgrundlaget. Konsekvensen heraf vil blive, at de virksomheder, som udelukkende producerer til hjemmemarkedet, vil blive belastet af bidraget fuldt ud, idet hele værditilvæksten anvendes på hjemmemarkedet.

De virksomheder, som udelukkende leverer importerede varer til forbrug her i landet, vil blive belastet fuldt ud med bidraget. Fordelen vil blive mærkbar for de virksomheder, der eksporterer deres produktion, eller de virksomheder, der foretager store investeringer. Jo større eksport, jo mindre momsgrundlag og dermed mindre bidrag.«

Og videre siges det i notatets punkt 5

»Det kan måske i en række tilfælde virke noget anstødeligt, at det sidste led i en produktionskæde her i landet får godtgjort et beløb, som er blevet opkrævet hos de øvrige led. Hertil bemærkes, at omlægningen af de nuværende arbejdsgiverafgifter til bidrag af momsgrundlaget vil have en devalueringslignende virkning, idet importpriserne stiger, medens eksportpriserne nedsættes.«

Skatteministeriets notat indgår i de videre forhandlinger, og arbejdsgruppens interesse samler sig i høj grad om model 3 (momsmodellen), der efterfølgende bliver omdøbt til omlægningsmodellen. Sidstnævnte betegnelse dækker over, at arbejdsgiverafgifterne bliver kraftigt beskåret og omlagt til et arbejdsmarkedsbidrag (ambi) på momsgrundlaget.

Indledende EF-retlige vurderinger

Inden arbejdsgruppen foretager et egentligt valg mellem de forskellige modeller, foreligger der en række foreløbige vurderinger af de EF-retlige spørgsmål. De vigtigste af disse vurderinger skal kort nævnes.

Det Økonomiske Sekretariat udarbejder i september 1987 et notat vedrørende EF's regler for statsstøtte, der giver en vurdering af model 2, der omhandler en branchedifferentiering af arbejdsgiverafgifterne (modellen kaldes senere differentieringsmodellen), således at der f.eks. ikke betales (fuld) arbejdsgiverafgift for udlandskonkurrerende erhverv. Det konkluderes i notatet,

»at det formentlig ikke er sandsynligt, at en ordning, hvor udlandskonkurrerende erhverv fritages for arbejdsgiverafgifter, kan godkendes af EF-Kommissionen som værende i overensstemmelse med EF's regler om statsstøtte. Det kan ikke udelukkes, at Kommissionen vil opfatte ordningen i lighed med ordninger for eksportstøtte, hvilket udelukker godkendelse. Selv hvis det anerkendes, at ordningen ikke har til formål at forbedre konkurrencestillingen for de udlandskonkurrerende erhverv, er det heller ikke på forhånd givet, at ordningen kan godkendes af EF-Kommissionen. Kommissionen har ved flere lejligheder udtrykt en forbeholden holdning for generelle støtteordninger, særlig hvis disse ikke bidrager til at skabe en mere dynamisk erhvervsstruktur. Det vil formentlig være vanskeligt under henvisning til art. 92, stk. 3, litra b), at påberåbe sig, at ordningen afhjælper en alvorlig forstyrrelse i medlemsstatens økonomi. Kommissionen har ved en tidligere lejlighed - i 1971 - udtalt, at den i så fald kun vil godkende en midlertidig ordning.«

I de indledende faser deltager Udenrigsministeriet »officielt« ikke i udvalgsarbejdet, men har alene rollen som »samtalepartner«, jf. brev af 17. september 1987 fra Udenrigsministeriets EF-juridiske afdeling (Markedssekretariatet) til Justitsministeriet. I brevet meddeles det bl.a., at

»vi har her i ministeriet valgt ikke at gøre noget for at komme med i udvalgsarbejdet. Vi ved jo, at der skal gøres noget for konkurrenceevnen. Vi har derfor kun spillet rollen som samtalepartner . . .«.

Videre hedder det bl.a. i brevet omkring EF-problematikken

»Det umiddelbare indtryk er, at Kommissionen og andre medlemsstater givetvis vil spærre øjnene op, når de opdager, at importen her vil skulle bære ca. 2/3 af udgifterne til de sociale arbejdsmarkedsordninger, som forudses omlagt. Det er derfor nødvendigt, at vi ser grundigt på sagen, men således at det bliver muligt at fremme den.«

Udvalget har i et spørgsmål anmodet udenrigsministeren om en uddybning af disse udtalelser. Spørgsmålet og besvarelsen heraf er optrykt som bilag 1 til denne beretning.

Selv om Udenrigsministeriet ikke deltager »officielt« i udvalgsarbejdet, er det alligevel meget aktivt medinddraget. Der foreligger således en række - foreløbige - notater fra Udenrigsministeriet vedrørende spørgsmålet om foreneligheden med EF-retten af en omlægning af arbejdsgiverafgifterne. Der kan således nævnes notater af 11., 16. og 17. september 1987 alle udarbejdet af Markedssekretariatet.

Angående model 3 (moms- eller omlægningsmodellen) synes vurderingerne i ovennævnte notater at kunne sammenfattes således

I forhold til 6. momsdirektiv, artikel 33, vil der formentlig ikke være noget til hinder for gennemførelsen af omlægningsmodellen. Derimod er det vurderingen, at omlægningsmodellen kan vise sig at være i strid med andre artikler i Romtraktaten. Især artiklerne 9 og 95 fremhæves.

I en telefax af 18. september 1987 fra Udenrigsministeriet til Skatteministeriet, sammenfatter Udenrigsministeriet sine synspunkter som anført nedenfor. Synspunkterne angives i sin helhed, idet de indgår i den senere statusrapport, der danner grundlag for videre arbejde med ambien.

»De to modeller skal tillige vurderes i lyset af EF-retten, idet det må forventes, at den valgte model vil blive genstand for en kritisk analyse såvel i EF-regi som i andre lande.

Set i EF-sammenhæng er det den foreløbige vurdering, at differentieringsmodellen tvivlsomt vil kunne accepteres, fordi den vil blive opfattet som tilsigtet støtte til eksportvirksomheder.

Udenrigsministeriet har givet en foreløbig vurdering af omlægningsmodellen i relation til EØF-traktaten og EF-Domstolens praksis.

Ved at opretholde sammenhængen mellem de enkelte sociale ordninger og disses finansiering, fremtræder afgiften som en ikkefiskal afgift.

Det er Udenrigsministeriets vurdering, at den skitserede omlægningsmodel vil være i overensstemmelse med momsdirektivernes regler, fordi den nye afgift ikke kan opfattes som en egentlig omsætningsafgift, selv om der består væsentlige fælles træk. EF-Domstolen har tidligere godkendt en fransk ikkefiskal afgift, som var indført med det særlige formål at skaffe midler til sociale ordninger. Udenrigsministeriet har dog betonet, at den i sagen vurderede afgift blev beregnet på grundlag af den samlede omsætning, og at det ikke kan udelukkes, at Domstolen i en senere sag vil gøre det klart, at netop dette er en forudsætning for godkendelsen af en ikkefiskal afgift.

Den nye afgift må tillige vurderes i forhold til de generelle bestemmelser i Traktaten, som forbyder toldlignende afgifter og interne afgifter, som begunstiger den indenlandske produktion i forhold til importen.

Udenrigsministeriet har påpeget, at den nye ordnings byrdefordeling kan opfattes som ulige behandling af importen, navnlig fordi importen i sagens natur ikke samtidig bliver aflastet for arbejdsgiverbidrag. I givet fald vil afgiften ikke kunne opretholdes for så vidt angår importen.

Udenrigsministeriet har foreslået, at det undersøges nærmere, om det ud fra en EF-retlig vurdering vil være mere hensigtsmæssigt, at omlægningen ændres til en fiskal afgift, dvs. uden forbindelse med de sociale ordninger, som herefter må finansieres af statskassen. En sådan omlægning ville lette mulighederne for at fordele byrden ligeligt på det indenlandske forbrug, altså importen og egen produktion til hjemmemarkedet, men vil til gengæld, hvis afgiften stadig knyttes tæt til momsgrundlaget, forøge risiciene for uforenelighed med EF's momsregler.

Der er ikke her taget stilling til, hvilken betydning det vil have over for EF, at man samtidig med præsentationen annoncerer, at omlægningen også skal ses i et langsigtet perspektiv, hvor overgang til en proms-model med tiden bliver mulig.«

Statusrapport fra arbejdsgruppen

Den 18. september 1987 foreligger den første udgave af statusrapporten fra arbejdsgruppen. Det påpeges dog, at der resterer en række uafklarede forhold af mere teknisk karakter, som der vil blive arbejdet videre med. Hertil kommer spørgsmålet om EF-medholdeligheden, der også skal vurderes nærmere.

I rapporten opereres kun med to modeller: differentieringsmodellen, der giver et arbejdsgivertilskud til virksomheder i de konkurrenceudsatte brancher, og omlægningsmodellen, der erstatter/omlægger fem arbejdsgiverafgifter, der beregnes på grundlag af antallet af fuldtidsbeskæftigede, med en ny arbejdsgiverafgift (ambi), der beregnes på momsgrundlaget.

Udvalget mener, at differentieringsmodellen er uhensigtsmæssig og i øvrigt giver store problemer i forhold til EF. Derfor indstilles det (foreløbigt), at omlægningsmodellen gennemføres, dog således at de EF-retlige forhold undersøges nærmere.

Rent konkret går omlægningsmodellen ud på, at arbejdsgiverbidragene til de fem ordninger: Lønmodtagernes Garantifond, Arbejdsmarkedets Elevrefusion, førtidspension, arbejdsløshedsforsikring og AUD omlægges til finansiering efter en ensartet bidragssats beregnet på momsgrundlaget (ambien). Endvidere gives der et tilskud til arbejdsgivernes betaling af sygedagpenge. Tilskuddet modregnes i ambibidraget.

Med et ambibidrag på f.eks. 2 1/2 pct. påregnes et provenu på 8 mia. kr. Ved omlægning af de fem arbejdsgiverbidrag og tilskuddet til sygedagpengene mistes imidlertid 12 1/2 mia. kr. i provenu.

Statusrapportens afsnit om de EF-retlige forhold er skrevet i Udenrigsministeriet og svarer nøjagtigt til det ovenfor anførte (jf. telefax af 18. september).

I Skatteministeriet udarbejdes et notat af 22. september 1987 vedrørende statusrapporten. Vedrørende de EF-retlige forhold hedder det

»Udenrigsministeriet har ikke taget endelig stilling til, om omlægningen vil være i overensstemmelse med EF-retten. Efter Udenrigsministeriets foreløbige opfattelse ses der ikke at være sådanne problemer, der umiddelbart må føre til, at man må fraråde ordningen.«

Udvalget har i et spørgsmål til udenrigsministeren spurgt, om dette findes at være en korrekt gengivelse af Udenrigsministeriets opfattelse på daværende tidspunkt. Spørgsmålet og besvarelsen heraf er optrykt som bilag 2 til denne beretning.

Arbejdsminister Henning Dyremoses brev til statsministeren

Den 28. september 1987 orienterer daværende arbejdsminister Henning Dyremose i et brev statsministeren om hovedindholdet i statusnotatet, og der peges i den forbindelse på omlægningsmodellen som den mest velegnede. Visse tekniske problemer skal dog stadig afklares i en senere rapport fra arbejdsgruppen.

Vedrørende de EF-retlige problemer hedder det i skrivelsen til statsministeren, at »omlægningen må desuden vurderes i lyset af EF-retten, og en foreløbig vurdering tilsiger, at der kan opstå problemer i den forbindelse«.

Det fremgår af brevet, at der skal arbejdes videre med de EF-retlige problemer, ligesom der i arbejdsgruppen vil blive påbegyndt et arbejde omkring forberedelse af de nødvendige lovforslag. Den endelige model skal endvidere indgå i de efterfølgende trepartsforhandlinger.

Foreløbig vurdering af overvejelserne i ministerierne om de EF-retlige problemer (den indledende fase)

Med færdiggørelsen af den første statusrapport ultimo september 1987 synes regeringen at være af den opfattelse, at det er omlægningsmodellen, der bør søges gennemført efter nogle tekniske justeringer.

Som det fremgår af de foranstående afsnit, knytter de største vanskeligheder ved gennemførelsen sig imidlertid til de EF-retlige problemer, men det er tilsyneladende regeringens umiddelbare vurdering, at det i første omgang ikke er 6. momsdirektiv, der stiller sig hindrende i vejen for en gennemførelse.

Ved desuden at fravælge differentieringsmodellen anses det endvidere for mindre sandsynligt, at EF's regler vedrørende (forbud mod) statsstøtte kan komme på tale (artikel 92 i Romtraktaten).

Derimod er regeringen opmærksom på, at der kan opstå problemer i forhold til de generelle bestemmelser i Romtraktaten vedrørende de frie varebevægelser (artikel 9) og de fiskale bestemmelser (artikel 95).

Som ovenfor anført skal der nu arbejdes videre med disse problemer.

2. EF-retlige vurderinger frem til trepartsforhandlingerne (perioden september - november 1987)

I næste fase frem til trepartsforhandlingerne forstærkes overvejelserne som ovenfor nævnt om de EF-retlige problemer. Endvidere inddrages Udenrigsministeriet nu »officielt« i arbejdet, og på et senere tidspunkt kommer Justitsministeriet også ind i billedet.

De relevante artikler i Romtraktaten m.v.

Det kan være nyttigt som indledning til dette afsnit i beretningen kort at præsentere de relevante artikler i Romtraktaten samt andre EF-regler, der kan tænkes at give problemer i forhold til ambien. De nedenfor nævnte artikler bliver alle vurderet af regeringens embedsmænd i det videre forløb.

Det drejer sig i hovedtræk om følgende

Artikel 92 i Traktaten (statsstøtte), der drejer sig om forbud mod statsstøtte eller støtte, der fordrejer konkurrencevilkårene. Artiklen lyder således (stk. 1)

»Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produkter, uforenelige med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«

Artikel 92, stk. 2 og 3, indeholder nogle undtagelser, der dog er uden interesse for den foreliggende sag.

Artikel 95 i Traktaten (fiskale bestemmelser), der forbyder, at der pålægges interne afgifter af nogen art på varer fra andre medlemsstater, som er højere end de afgifter, der pålægges indenlandske varer. Artiklen lyder således

»Ingen medlemsstat må direkte eller indirekte pålægge varer fra andre medlemsstater indirekte afgifter af nogen art, som er højere end de afgifter, der direkte eller indirekte pålægges lignende indenlandske varer.

Endvidere må ingen medlemsstat pålægge varer fra andre medlemsstater interne afgifter, som indirekte vil kunne beskytte andre produkter.«

(Sidste afsnit er udeladt).

6. momsdirektiv, artikel 33 , der i korthed drejer sig om, at man gerne må indføre nye afgifter m.v., blot disse ikke har karakter af en omsætningsafgift. Artiklen lyder således

»Med forbehold af andre Fællesskabsbestemmelser er bestemmelserne i dette direktiv ikke til hinder for, at en medlemsstat opretholder eller indfører afgifter på forsikringskontrakter og på spil og væddemål, punktafgifter, indregistreringsafgifter og i det hele taget alle former for skatter og afgifter, der ikke har karakter af omsætningsafgift.«

Ovenstående udgør de legale bestemmelser, som omlægningsmodellen og ambien i hovedtræk skal »løbe spidsrod« imellem. Hvis der er konflikt med blot een af artiklerne, er det nok til at skabe EF-retlige problemer for ambien. Der foreligger desuden i efteråret 1987 en række EF-domme, der fortolker ovennævnte paragraffer. Disse domme - eller fortolkningsbidrag - indgår tillige i regeringens overvejelser.

For så vidt angår 6. momsdirektivs artikel 33, forelå der i 1987, hvor ambien blev vedtaget, kun een dom vedrørende denne artikel. Det drejede sig om den såkaldte Rousseau Wilmot-dom fra 1985 (sag 285/84), der drejede sig om bidrag, der ifølge fransk lov skulle betales af alle større handelsselskaber til en social sikringsinstitution (»Organic«). Bidragene udgjorde en vis promille af den årlige omsætning og skulle indgå i en forsikringsordning for selvstændige erhvervsdrivende.

Domstolen udtalte om den pågældende afgift, at der var tale om en afgift af ikkefiskal karakter, der påhvilede den samlede omsætning og ikke direkte påvirkede prisen på varer og tjenesteydelser. Afgiften blev af Domstolen anset som forenelig med Fællesskabsretten.

Det fremgår af ministeriernes overvejelser, at det konkluderes, at dommen ikke giver megen vejledning, fordi det er uklart, hvorfor den konkrete afgift ikke blev bedømt til at have karakter af omsætningsafgift.

I de EF-retlige vurderinger sondres der mellem fiskale og ikkefiskale afgifter.

Hvis afgiften (f.eks. ambien) er eller opfattes som fiskal, er provenuet ikke øremærket til at finansiere bestemte formål. Det vil typisk være tilfældet ved generelle afgifter.

Opfattes afgiften derimod som ikkefiskal, skal provenuet bruges til bestemte formål. For ambien vil det betyde, at denne specielle afgift finansierer (helt eller delvis) de ordninger, der omlægges. I hovedtræk kan man sige, at hvis afgiften opfattes som en generel, fiskal afgift, vil den (sandsynligvis) ikke være i strid med artiklerne 9 og 95.

Opfattes afgiften som ikkefiskal (til finansiering af sociale ordninger), er der omvendt stor mulighed for konflikt med artiklerne 9 og 95, medens 6. momsdirektiv (sandsynligvis) ikke berøres.

Der følger nu en række notater m.v. til nærmere belysning af de EF-retlige problemer.

Belysning af EF-problemerne

Fra Udenrigsministeriets side foreligger en række notater fra Markedssekretariatet, hvor ministeriet prøver at fastlægge sin endelige holdning til de EF-retlige konsekvenser af omlægningsmodellen. Det sidste notat i rækken synes at være dateret 6. oktober 1987.

Det siges direkte i notatet af 6. oktober, at Kommissionen og andre medlemsstater vil kunne angribe den foreslåede omlægning af arbejdsgiverbidragene på mange måder. Endvidere er det vurderingen i notatet, at det ikke er muligt at anvise korrektioner til den foreslåede omlægning bortset fra en almindelig momsforhøjelse, som med sikkerhed vil gøre den nye ordning traktatmedholdelig.

I øvrigt foreslås det, at den juridiske og økonomiske sammenhæng mellem ambiens indførsel, afskaffelsen af de gamle arbejdsgiverafgifter og provenuets anvendelse brydes (dvs. gøres til en fiskal afgift). Det tilføjes dog, at med sådan en ændring kan det ikke udelukkes, at afgiften vil blive bedømt negativt på grundlag af momsreglerne, dvs. 6. momsdirektiv.

Notatet slutter således med at foreslå, at såfremt sagen i øvrigt fremmes, skønnes risikoen for, at afgiften bliver bedømt negativt, alt i alt nok noget mindre, hvis den nye afgift omformes til en fiskal afgift, som har karakter af en indirekte forbrugsskat. En sådan omformning kræver imidlertid, at omlægningen ændres, således at de enkelte elementer præsenteres hver for sig i regeringens lovgivningsprogram og uden nogen sammenhæng overhovedet.

Notatet sendes til arbejdsgruppens medlemmer samt til Justitsministeriet og Statsministeriet.

I følgebrevet til Statsministeriet henvises endvidere til pressens behandling af ambisagen, og herunder behandlingen af de juridiske sider. Brevet afsluttes med en passus om, at man gerne vil være sikker på, at ministrene er klar over, at den juridiske vurdering reelt er noget anderledes (end pressens).

Med skrivelse af 6. oktober 1987 fra Finansministeriet (Budgetdepartementet) fremsendes et notat til Udenrigsministeriet om den økonomiske politik. Notatet omhandler blandt andet omlægningen af arbejdsgiverafgifterne og herunder forholdet til EF-reglerne. Notatet er til intern orientering af såvel statsministeren som finansministeren. Vedrørende omlægningen og EF-reglerne hedder det

»Hvis omlægningen opfattes som en generel nedsættelse af alle arbejdsgiveres bidrag til sociale ordninger, og at provenutabet herved dækkes ved en momsforhøjelse, må det være oplagt, at omlægningen ikke vil stride mod EF-reglerne.

For at undgå et prishop sættes momsen ikke i vejret, men der indføres et arbejdsgiverbidrag på momsgrundlaget, som opkræves på samme terminer m.v. som de tidligere arbejdsgiverafgifter. Det betyder, at det nye arbejdsgiverbidrag ikke vil optræde på fakturaer m.v., som en almindelig momsforhøjelse, men på længere sigt vil virkningerne være nogenlunde de samme. I det omfang det kan klargøres, at det nye arbejdsgiverbidrag på momsgrundlaget har karakter af en generel indirekte afgift, vil den ikke være i strid med EF-reglerne.

Det er imidlertid klart, at omlægningen i sin helhed alene letter de danske konkurrenceudsatte virksomheders omkostninger, hvorfor det samlede forslag vil have EF's bevågenhed.«

Der foreligger endvidere et notat om EF-aspekterne fra Arbejdsministeriet, men der tilføjes ikke noget nyt heri i forhold til Udenrigsministeriets notat af 6. oktober 1987 (jf. ovenfor).

Arbejdsminister Henning Dyremoses brev vedrørende den endelige rapport til statsministeren

Medio oktober 1987 er embedsmandsgruppen vedrørende omlægningen af arbejdsgiverafgifterne færdig med den endelige rapport, som den 19. oktober 1987 oversendes til statsministeren af arbejdsministeren. Arbejdsministeriet har formandskabet.

Rapporten oversendes i to dele. Den ene del (hovedrapporten) indeholder alene en beskrivelse m.v. af omlægningsmodellen uden at gå i dybden med EF-problemerne. Den anden del er en separat og fortrolig notits, dateret 16. oktober 1987, om de EF-retlige aspekter, udarbejdet på grundlag af Udenrigsministeriets vurdering, som Justitsministeriet ifølge notitsen har erklæret sig enig i.

Omkring EF-problemerne hedder det i hovedrapporten blot

»Med udgangspunkt i denne model (omlægningsmodellen) har arbejdsgruppen herefter fortsat sit arbejde med en række uafklarede forhold. I den forbindelse er de EF-retlige aspekter blevet undersøgt. Det er arbejdsgruppens vurdering, at den nye afgift - uden at være en omsætningsafgift - er en fiskal afgift, som efter EF's bestemmelser kan pålægges ved indenlandsk anvendelse, uanset varens oprindelse.«

Medens hovedrapporten således konkluderer, at der ikke er væsentlige EF-retlige problemer, er vurderingerne i den separate (og fortrolige) notits nærmest den modsatte. Den EF-retlige vurdering gengives i helhed nedenfor

» Juridisk vurdering

Det er udelukket, at den nye afgift kan betragtes som en moms, der klart ikke rejser EF-retlige problemer. Den nye afgift afviger på flere punkter fra de regler om moms, der fremgår af EF's momsdirektiver.

Det er usikkert, om modellen for omlægning af arbejdsgiverafgifter efter EF's regler vil blive betragtet som en direkte skat på virksomhederne, som en ikkefiskal afgift (arbejdsgiverafgift, dvs. en afgift til finansiering af sociale formål til fordel for arbejdstagere) eller en fiskal afgift .

Hvis EF-Kommissionen vælger at betragte den nye afgift isoleret, kan den anses som en forbrugsafgift (dvs. fiskal afgift). I dette tilfælde er det sandsynligt, at afgiften vil være EF-medholdelig.

Et problem kan dog opstå i relation til art. 33 i 6. momsdirektiv, der - bortset fra moms - udelukker EF-landene fra at opretholde eller indføre afgifter, der har karakter af omsætningsafgift. Selv om der i EF-bestemmelserne (eller domspraksis) ikke findes nærmere vejledning med hensyn, til hvad det er, der giver en afgift karakter af omsætningsafgift, er det dog synspunktet, at en mulig argumentation kan etableres for det standpunkt, at den nye afgift ikke har karakter af en omsætningsafgift, jf. nedenfor.

Der består imidlertid usikkerhed om, hvorvidt den nye afgift set isoleret vil blive anset for i EF-sammenhæng at være en fiskal afgift, idet det er muligt, at afgiften kan betragtes som en direkte skat på virksomheder. Det afgørende i denne sammenhæng vil formentlig være, om afgiften vurderes som en vareafgift eller en afgift pålagt virksomheden, altså med virksomheden som skattesubjekt. Hvis afgiften anses som en direkte skat, er der modstrid med EF's statsstøtteregler (art. 92 i EØF-traktaten), idet eksporterende virksomheder belastes mindre.

Hvis den nye afgift derimod vurderes i sammenhæng med afskaffelsen af arbejdsgiverbidragene (og tilskuddet til sygedagpengeudgifterne), vil afgiften sandsynligvis af EF blive betragtet som en ikkefiskal afgift. Den nye afgift vil i så fald være i modstrid med art. 9 eller art. 95 i EØF-traktaten, idet den belaster importen mere end den indenlandske produktion. Den indenlandske produktion begunstiges, da provenuet fra afgiften anvendes til at aflaste virksomhederne for udgifter til sociale formål. Set fra et andet EF-medlemslands synspunkt (f.eks. Tyskland) vil omlægningen umiddelbart se således ud, at tyske varer i konkurrence med danske varer på det danske marked skal bære både tyske sociale arbejdsmarkedsudgifter og tilsvarende danske. Omvendt i konkurrencen på det tyske marked vil danske varer i modsætning til tyske være fritaget for en del af de normale sociale arbejdsmarkedsomkostninger.

På baggrund af de ovenfor anførte EF-retlige synspunkter har arbejdsgruppen konkluderet, at den eneste mulighed for accept af den nye afgift i EF er at betragte den som en ren forbrugsafgift (dvs. en fiskal afgift), der ikke er en omsætningsafgift. Som det fremgår af diskussionen ovenfor, er det dog ingenlunde givet, at dette synspunkt vil kunne føres igennem. Det er vanskeligt at vurdere, hvilken vægt det vil få, såfremt man fra dansk side gør gældende, at en momsforhøjelse, der set fra et EF-synspunkt klart vil være at foretrække, vil have de samme virkninger.

Hvis der i modellen for omlægning af arbejdsgiverafgifterne indføres bestemmelser, således at afgiften opkræves på en anden måde over for den indenlandske produktion end over for import, f.eks. ved at der gennemføres undtagelser for enkelte erhverv, vil modellen ikke kunne anerkendes ifølge EF's bestemmelser.«

Den afgørende konklusion fremgår af næstsidste afsnit ovenfor.

Notitsen sendes endvidere ud til drøftelse i regeringens koordinationsudvalg.

Justitsministeriets EF-retlige vurdering

Justitsministeriet har i den juridisk opklarende fase tilsyneladende ikke været direkte involveret i arbejdsgruppens arbejde, men har nærmest haft »rådgiverstatus«. Men i et (fortroligt) notat af 3. november 1987 om EF's statsstøtteregler tilføjer Justitsministeriet nogle EF-retlige bemærkninger til det af arbejdsminister Henning Dyremose fremsendte notat af 19. oktober, jf. ovenfor.

I korthed går notatet ud på, at statsstøttebegrebet skal opfattes meget bredt, således at enhver økonomisk fordel for enkelte virksomheder i forhold til andre virksomheder i det fælles marked kan komme under statsstøttebegrebet. Der henvises i notatet til en række domme fra EF-Domstolen, der fortolker statsstøttebegrebet.

Det afgørende i Justitsministeriets opfattelse synes at være, at danske virksomheder, der eksporterer, friholdes for at deltage i finansieringen af udgifterne til diverse sociale ordninger. I forhold til rapporten af 19. oktober synes det afgørende nye i Justitsministeriets vurdering at være, at uanset hvordan omlægningsmodellen vurderes af Kommissionen eller andre (dvs. som direkte skat, fiskal afgift eller ikkefiskal afgift), så vil omlægningsmodellen sandsynligvis være i strid med artikel 92 i Romtraktaten.

I notatet konkluderes det således

»Sammenfattende finder Justitsministeriet, at det er overvejende sandsynligt, at den påtænkte ordning indebærer et element af ulovlig statsstøtte. En præsentation af forslaget f.eks. i fremsættelsestalen, der fremhæver ordningens konkurrenceforbedrende karakter, vil antagelig blive bemærket af Kommissionen.«

Justitsministeriets notat sendes til Statsministeriet, Arbejdsministeriet og Udenrigsministeriet.

Finansministeriets vurdering

Det fremsendte materiale viser også, at Finansministeriet (Budgetdepartementet) i denne fase drøfter de EF-retlige problemer med Justitsministeriet. Således fremfører Finansministeriet i et brev den 6. november 1987 til Justitsministeriet, at Kommissionen i sine egne økonomiske årsrapporter anbefaler en nedsættelse af arbejdsgiverafgifterne som et led i den beskæftigelsesfremmende politik.

Endelig fremgår det af et brev fra Finansministeriet den 10. november 1987 også til Justitsministeriet, at der ifølge aftale med finansministeren (daværende finansminister Palle Simonsen) skal udarbejdes en tale til brug ved statsministerens indledning af de nært forestående trepartsforhandlinger. Taleudkastet fremsendes til Justitsministeriet.

I denne tale, der bliver holdt af statsministeren den 17. november 1987, hedder det om forholdet til EF-reglerne m.v.

»Det er vigtigt for regeringen, at omlægningen ikke strider mod vore internationale forpligtelser. Det gælder i første række EF-reglerne.

I EF's økonomiske årsrapport for 1986-87 fremlægges en vækststrategi, hvor Kommissionen bl.a. anbefaler, at medlemslandene overvejer en omlægning af det offentliges udgifts- og indtægtsposter på en sådan måde, at den samlede statsfinansielle stilling er uændret, men at omlægningen fremmer produktion og beskæftigelse.«

3. Informeringen af EF-Kommissionen (november 1987)

Efter at regeringen i begyndelsen af november 1987 de facto har besluttet at søge omlægningen af arbejdsgiverafgifterne gennemført og ambien indført, udarbejdes et notat om, hvordan Kommissionen og offentligheden orienteres om ambien og herunder om forholdet til EF-retten.

Statsministeriet indkalder således til et møde i regeringens koordinationsudvalg den 18. november 1987 med henblik på drøftelse af et fortroligt notat fra Justitsministeriet af 16. november 1987 om den videre procedure. I notatet gennemgås de forskellige muligheder for traktatkrænkelsesprocedurer, som Kommissionen i givet fald kan iværksætte.

I Justitsministeriets notat anbefales det endvidere at søge en vis sporing af Kommissionens analysearbejde ved at rette henvendelse til det kommissionsmedlem, der er ansvarlig for afgiftsområdet. Hermed anses det ifølge notatet for mindre sandsynligt, at Kommissionen starter en sag ud fra et synspunkt om ulovlig statsstøtte, der åbenbart anses for at være det største problem.

Det anbefales at give Kommissionen en redegørelse for sagen og herunder tilkendegive, at arbejdsmarkedsafgiften er en forbrugsafgift, der ikke er i strid med momsreglerne.

Den 19. november 1987 afsendes et brev til kommissær Lord Cockfield, der var ansvarlig for afgiftsområdet, og i brevet redegøres kort for omlægningen af arbejdsgiverafgifterne. Endvidere siges det, at det nye bidrag i praksis vil have karakter af en forbrugsafgift, men at bidraget ikke strider mod momsdirektiverne.

4. Trepartsforhandlingerne m.v. (november-december 1987)

Regeringen ønsker, at dansk økonomis problemer og herunder forslag til forbedring af konkurrenceevnen drøftes med arbejdsmarkedets to parter. Som indledning til trepartsforhandlingerne er det tanken, at et såkaldt 10-dages-udvalg blandt andet skal gennemgå forslaget til omlægning af arbejdsgiverafgifterne og herunder medvirke ved udarbejdelsen af udkast til lovforslaget om ambien m.v.

Vedrørende de EF-retlige problemer fremgår det ikke af det forelagte materiale, at 10-dages-udvalget kommer ind på disse problemer.

Statsministeren holder sin indledende tale den 17. november 1987, jf. ovenfor, og nævner, at det er vigtigt for regeringen, at omlægningen ikke strider mod Danmarks internationale forpligtelser, herunder i første række EF-reglerne.

Endvidere afgives der en fælleserklæring fra regeringen, DA, LO, FTF og SALA den 8. december 1987 og heri nævnes blot, at regeringen fremsætter lovforslag i Folketinget om omlægningen. Der nævnes ikke noget om EF-problematikken i fælleserklæringen.

Spørgsmålet om forholdet til EF-retten var på daværende tidspunkt rejst i den offentlige debat, og forskellige erhvervsorganisationer rejste spørgsmålet over for regeringen. Således svarede daværende finansminister Palle Simonsen på baggrund af en henvendelse fra Butikshandelens Fællesråd om omlægningen af arbejdsgiverafgifterne den 26. oktober 1987, at en sådan omlægning kun vil blive gennemført, hvis regeringen vurderer, at den er i overensstemmelse med Danmarks forpligtelser over for EF.

Daværende arbejdsminister Dyremose svarer endvidere Det Danske Handelskammer i et brev den 4. december 1987, »at arbejdsmarkedsbidraget efter regeringens bedste overbevisning ikke er i strid med EF's regler. Der er imidlertid ikke fortilfælde, som kan udelukke al tvivl herom. Regeringen har derfor skrevet til EF-Kommissionen og forklaret, hvad vore forslag går ud på, for at vi kan være sikre på, at vi ikke er i gang med en operation, der senere vil vise sig at være EF-stridig.«

III. ORIENTERINGEN AF FOLKETINGET I FORBINDELSE MED GENNEMFØRELSEN AF FORSLAGET TIL LOV OM ARBEJDSMARKEDSBIDRAG I DECEMBER 1987

Såvel lovforslag om arbejdsmarkedsbidrag som de lovforslag, hvorved de gamle arbejdsgiverbidrag ophævedes, blev fremsat i Folketinget den 9. december 1987.

De EF-retlige problemer med forslaget til lov om arbejdsmarkedsbidrag er ikke omtalt i fremsættelsestalen eller i bemærkningerne til lovforslaget.

Under 1. behandling af lovforslaget blev spørgsmålet rejst af Kim Behnke (FP), der i sin ordførertale fremfører følgende, jf. Folketingstidende 1987-88 (1. samling), forhandlingerne sp. 3750

»Noget helt andet er spørgsmålet om, hvorvidt EF-samarbejdet tillader, at man indfører den nye 2,5 pct.s skat. I EF-samarbejdet er en af grundforudsætningerne for det øgede handelssamarbejde, at man ikke laver nationale ordninger, der forhindrer varernes frie bevægelighed. Når der kommer varer fra en tysk virksomhed til Danmark og de bliver pålagt disse ekstra afgifter, vil mange af de andre EF-lande med rette kunne sige, at Danmark udøver konkurrenceforvridning, specielt når det har det helt klare formål, at Danmark skal forøge sin egen eksport, mens man altså gerne vil have forbruget hos den danske befolkning sat væsentligt ned.«

Denne del af Kim Behnkes ordførertale blev ikke kommenteret under den fortsatte 1. behandling.

De EF-retlige problemer med forslaget til lov om arbejdsmarkedsbidrag blev berørt under behandlingen i Skatteudvalget igennem spørgsmål til skatteministeren og dennes kommentarer til henvendelser til udvalget. Udvalgsspørgsmål 14 og 16 til lovforslaget og ministerens svar herpå har følgende ordlyd

»Spørgsmål 14

Der udbedes en indgående redegørelse for problematikken om, hvorvidt ordningen juridisk og/eller moralsk er overensstemmende med Danmarks placering i EF, og hvilke synspunkter der taler for og imod, at Danmark ved ordningens etablering ikke lever op til de krav, som de andre EF-lande kan stille til os.

Spørgsmål 16

Agter regeringen, hvis forslaget vedtages, at forelægge det for EF-Kommissionen til udtalelse, evt. således at dets ikrafttræden udskydes, til det måtte have modtaget EF's »blå stempel«.

Svar

Regeringen har forud for fremsættelsen af lovforslagene om omlægning af arbejdsmarkedsbidragene nøje overvejet, om omlægningen skulle være i strid med EØF-traktatens bestemmelser. Resultatet af disse overvejelser har været, at regeringen ikke har betænkeligheder ved de fremsatte lovforslag.

EF-Kommissionen er fra dansk side blevet underrettet om det fremsatte lovforslag. Man har endvidere fra dansk side erklæret sig parat til drøftelser med Kommissionen, hvis dette måtte ønskes.'

Tilsvarende besvarelse blev anvendt i forbindelse med et par andre spørgsmål.

De EF-retlige problemer med forslaget til lov om arbejdsmarkedsbidrag blev ikke nævnt under 2. og 3. behandling af lovforslaget eller i Skatte- og Afgiftsudvalgets betænkning eller tillægsbetænkning.

Udvalget har på den baggrund bedt skatteministeren oplyse, om procestekniske grunde i relation til et eventuelt sagsanlæg fra Kommissionens side har haft betydning ved udformingen af svarene på udvalgets spørgsmål.

Udvalget har endvidere haft samråd med skatteministeren om besvarelsen af spørgsmålene fra Skatte- og Afgiftsudvalget.

Endelig har udvalget haft samråd med finansministeren og justitsministeren, hvor man bad om en uddybning af baggrunden for skatteministerens besvarelse af spørgsmålene fra Skatte- og Afgiftsudvalget.

Skatteministerens besvarelse af det nævnte spørgsmål og efterfølgende fremsendte notater fra ministrene, som var udarbejdet til disse til brug under samrådene, er optrykt som bilag 3-6 til beretningen.

IV. SAGSFORLØBET I FORHOLD TIL EF-KOMMISSIONEN (NOVEMBER 1987 - SEPTEMBER 1991) OG ORIENTERINGEN AF FOLKETINGET HEROM

1. Indledende brevveksling og spørgsmål stillet til Kommissionen i Europa-Parlamentet om ambien

Som nævnt ovenfor orienterer regeringen ved et brev fra statsministeren den 19. november 1987 Kommissionen (Generaldirektoratet for Toldunionen og Indirekte Beskatning) om de (fremskredne) danske planer om at omlægge arbejdsgiverafgiften og indføre et ambibidrag. Der vedlægges endvidere et udkast til lovforslag om arbejdsmarkedsbidraget, og det tilføjes, at bidraget ikke strider mod momsdirektiverne.

Kommissionen (Lord Cockfield) kvitterer for modtagelsen af brevet den 24. november 1987 og anfører, at Kommissionen i mangel af detaljerede oplysninger ikke kan give nogen vurdering af ambiens forenelighed med EF's lovgivning. Endvidere tilføjes, at forslaget skal undersøges af Kommissionens tjenestegrene.

Loven om arbejdsmarkedsbidraget vedtages som bekendt i Folketinget den 18. december 1987 til ikrafttrædelse den 1. januar 1988.

Den 29. januar 1988 svarer Kommissionen, at man nu har foretaget en foreløbig gennemgang af ambiforslaget. Det anføres i svarbrevet, at ambien både har ligheder og forskelligheder fra merværdiafgiften. Desuden gøres i brevet opmærksom på, at det ifølge 6. momsdirektiv ikke længere er muligt for medlemsstaterne at indføre afgifter, der har karakter af omsætningsafgifter, og at Traktaten indeholder bestemmelser på det fiskale område om ensartet beskatning af importerede og eksporterede varer.

Kommissionen anmoder om, inden der tages endelig stilling, at modtage den danske regerings vurdering af disse spørgsmål.

Den 2. marts 1988 sender regeringen et svar, der indeholder en vurdering af de spørgsmål, Kommissionen rejser. I svaret gøres bl.a. opmærksom på, at ambien er en forbrugsafgift, der pålægges al økonomisk aktivitet i Danmark. Endvidere påpeges, at man fra dansk side ikke finder, at bidraget er i strid med momsdirektivet, idet der er tale om en forbrugsafgift (indirekte skat), som hverken er en omsætningsafgift eller en punktafgift. Det nævnes tillige, at bidraget ikke er en kaskadeafgift (dvs. en afgift, der pålægges en anden afgift), og at der ikke på nogen måde gribes forstyrrende ind i det fælles momssystem.

Desuden gøres opmærksom på, at bidraget fuldt ud respekterer Traktatens forbud mod diskriminerende interne afgifter, idet bidraget er neutralt over for varernes oprindelse.

I forbindelse med en beskrivelse af sagsforløbet i forhold til EF-Kommissionen bør det endvidere nævnes, at Kommissionen (Generaldirektoratet for Konkurrence) den 2. marts 1988 på baggrund af en modtaget klage over forskelsbehandling beder om oplysninger, der er nødvendige for, at Kommissionen kan foretage en vurdering på baggrund af Traktatens bestemmelser om statsstøtte.

Fra dansk side svarer man den 14. marts 1988, at der er fremsendt oplysninger til belysning af sagen, og at der derfor må foreligge en misforståelse.

Den 20. juni 1989 anmoder Kommissionen dog om supplerende oplysninger om ambien og dennes implikationer i statsstøttehenseende. Anmodningen trækkes imidlertid tilbage i lyset af, at Kommissionen på det tidspunkt har indledt en traktatkrænkelsesprocedure mod Danmark, jf. nedenfor.

Ved en skriftlig forespørgsel den 25. maj 1988 fra et belgisk medlem af Europa-Parlamentet til Kommissionen angående den danske ambi spørges om, hvorvidt ambien ifølge Kommissionens opfattelse er i strid med Traktaten. Det nævnes i forespørgslen, at ambien diskriminerer mellem danske virksomheder og virksomheder i de øvrige EF-lande. Spørgeren mener, at dette er i strid med Traktaten.

Kommissionen svarer ganske kort den 16. september 1988, at man er i kontakt med de danske myndigheder med henblik på at skabe klarhed over situationen, og at Kommissionen naturligvis vil træffe de foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af fællesskabsretten.

I august 1988 stiller et tysk medlem af Europa-Parlamentet et spørgsmål til Kommissionen om det, som det hedder, diskriminerende arbejdsmarkedsbidrag i Danmark.

Kommissionen svarer den 6. december 1988 blandt andet ved at henvise til svaret af 16. september 1988 og gør desuden opmærksom på, at den danske ambi principielt ikke er diskriminatorisk, da den gælder for såvel indenlandske som importerede varer. Men Kommissionen afslutter sit svar med, at man er ved at undersøge, om ambien er forenelig med 6. momsdirektiv.

2. Kommissionens åbningsskrivelse. Regeringens svar

Den 22. maj 1989 fremsender Kommissionen en såkaldt åbningsskrivelse, hvor der redegøres for Kommissionens synspunkter på ambien og forholdet til EF-retten.

Åbningsskrivelsen er ganske kort, og det fastslås bl.a., at ambibidraget er en ad valorem-afgift (dvs. en værdiafgift), der er generelt udformet.

Kommissionen konkluderer, at ambien må karakteriseres som en omsætningsafgift, der indebærer en overtrædelse af 6. momsdirektiv.

I åbningsskrivelsen gøres endvidere opmærksom på, at Kommissionen allerede i et brev af 29. januar 1988 (jf. ovenfor) til den danske regering henledte opmærksomheden på 6. momsdirektiv.

Herudover nævnes, at Kommissionen ikke kan udelukke, at ambien tillige udgør en overtrædelse af Traktatens bestemmelser på det fiskale område om ensartet beskatning af importerede og eksporterede varer samt tillige en overtrædelse af reglerne for statsstøtte.

Den 21. september 1989 svarer den danske regering på åbningsskrivelsen. Man gør indledningsvis opmærksom på, at ambien blev indført som et led i regeringens genopretningspolitik.

På baggrund af en detaljeret gennemgang af ambien og de EF-retlige regler anføres, at det er regeringens opfattelse, at ambien ikke er en omsætningsafgift, der er omfattet af forbudet i artikel 33, idet den danske lov fuldt ud respekterer principperne i 6. momsdirektiv og på ingen måde hindrer dette direktivs effektive virkning.

3. Kommissionens begrundede udtalelse. Regeringens svar

Kommissionen er ikke overbevist om den danske regerings argumentation i svaret af 21. september 1989 om ambiens EF-medholdelighed og indleder derfor en reel traktatkrænkelsesprocedure mod Danmark ved den 27. september 1990 at sende en såkaldt begrundet udtalelse.

Kommissionen slutter heri med at påpege, at den danske ambi, der er en parallel afgift, vil gøre den fortsatte harmonisering illusorisk og desuden er en åbenlys tilbagevenden til de før 1967 eksisterende separate nationale afgiftssystemer.

Den danske regering svarer på Kommissionens begrundede udtalelse den 4. december 1990. Indledningsvis slår regeringen fast, at Kommissionens udtalelse ikke har ændret ved den danske regerings opfattelse af arbejdsmarkedsbidragets forhold til 6. momsdirektiv. Følgelig holder dette svar sig tæt op ad det svar, regeringen afgav på Kommissionens åbningsskrivelse.

Sammenfattende er det regeringens opfattelse, at arbejdsmarkedsbidraget ikke er en omsætningsafgift, der er omfattet af forbudet i artikel 33, idet loven om arbejdsmarkedsbidraget fuldt ud respekterer principperne i 6. momsdirektiv og på ingen måde hindrer dette direktivs effektive virkning.

4. Kommissionens stævning

Den 12. september 1991 udtager Kommissionen stævning mod Danmark for at få konstateret ved EF-Domstolen, at det danske arbejdsmarkedsbidrag er i strid med 6. momsdirektivs artikel 33.

Som nævnt ovenfor er der endnu ikke faldet dom i den af Kommissionen rejste ambisag. Men det må som nævnt i indledningen forventes, at Domstolen vil afgøre hovedspørgsmålet (strid med 6. momsdirektiv for så vidt angår selve ambien) på samme måde som det præjudicielle spørgsmål forelagt af Østre Landsret.

5. Orientering af Folketinget om sagsforløbet

Udvalget har i et spørgsmål til udenrigsministeren anmodet om at få oplyst, hvorledes regeringen har orienteret Folketinget om brevvekslingen med Kommissionen om de danske planer om at omlægge arbejdsmarkedsafgifterne og indføre ambien samt om Kommissionens åbningsskrivelse af 22. maj 1989, begrundede udtalelse af 27. september 1990 og stævning af 17. september 1991. Spørgsmålet og besvarelsen heraf er optrykt som bilag 7 til beretningen.

I medfør af tiltrædelseslovens § 6, der omhandler Folketingets kontrol med beslutningsprocessen i EF, afgiver regeringen årligt en beretning om udviklingen i EF. I praksis afgives denne beretning hvert år i juni-juli måned det efterfølgende år.

Vedrørende traktatkrænkelsessager mod Danmark rejst af Kommissionen nævnes det i beretningen for 1989 (der fremkom i juli 1990), at der i 1989 var indledt 29 traktatkrænkelsessager (åbningsskrivelser) mod Danmark, jf. side 48, punkt 33. Det specificeres ikke, hvilke sager det drejer sig om, men en af sagerne må være ambien.

På side 19 i ovennævnte beretning under punkt 14 (afgifter) står det imidlertid nævnt

»I en erklæring til Rådets protokol anførtes, at Danmark ikke vil være bundet af ovennævnte "stand-still", såfremt arbejdsmarkedsbidraget falder væk. (Danmark er for nærværende stævnet af EF-Domstolen vedrørende omhandlede spørgsmål).«

Rent konkret blev erklæringen til protokollen afgivet under et Rådsmøde af økonomi- og finansministre den 18. december 1989, der drejede sig om en harmonisering af momssatserne m.v.

Med bemærkningen om, at Danmark er stævnet af EF-Domstolen, må tænkes på det præjudicielle spørgsmål, som Østre Landsret forelægger for EF-Domstolen den 2. juli 1990.

I regeringens beretning for 1990 (der fremkom i juni 1991) er det nævnt, at Kommissionen har afgivet 7 begrundede udtalelser, jf. side 60, punkt 40, der drejer sig om traktatkrænkelsessager mod Danmark. Der er ingen specifikation, men een af disse må dreje sig om ambisagen.

I beretningen for 1991 (der fremkom i juni 1992) er det specifikt nævnt, at der ved årsskiftet 1991/92 verserer 3 traktatkrænkelsessager mod Danmark, hvoraf fremgår, at den ene sag er det danske arbejdsmarkedsbidrag. Dommen i det præjudicielle spørgsmål, der blev afsagt 31. marts 1992, er ikke nævnt.

I forbindelse med Markedsudvalgets møde den 15. december 1989 op til økonomi- og finansministermødet den 18. december 1989 (jf. ovenfor) nævner økonomiministeren ganske kort, at Danmark med henvisning til den verserende sag om ambibidraget, kan fravige »stand-still«-forpligtelsen, såfremt ambien skulle blive underkendt af EF-Domstolen. Der finder ingen yderligere drøftelse sted af ambien på mødet i Markedsudvalget.

Herudover beder Markedsudvalget i et spørgsmål til regeringen den 27. februar 1990 (alm. del - bilag 318) om en kommentar til en artikel i dagbladet Børsen, der omhandler ambien og en retssag ved EF-Domstolen om denne afgift.

Regeringen svarer Markedsudvalget den 18. april 1990, at der er sendt en åbningsskrivelse fra Kommissionen den 22. maj 1989 vedrørende ambien, og at det hele tiden har været regeringens klare opfattelse, at arbejdsmarkedsbidraget ikke strider mod EF-reglerne.

V. UDVALGETS INDSTILLING

Efter at den tværministerielle arbejdsgruppe medio oktober 1987 grundigt har vurderet omlægningsmodellen, der blandt andet indfører ambien, må det nok konstateres, at arbejdsgruppen ikke anser det for videre sandsynligt, at ambien kan godkendes af Kommissionen og i givet fald EF-Domstolen. Problemerne beskrives i den fortrolige følgenotits af 16. oktober 1987, jf. ovenfor, der fremsendtes til regeringens koordinationsudvalg. Det fremgår således, at ambien kunne komme i konflikt med flere artikler i Romtraktaten.

Justitsministeriets separate vurdering (notat af 3. november 1987, jf. afsnit II, 2), der synes at være afgivet uden for arbejdsgruppens rapport, støtter tvivlen om, hvorvidt godkendelse kunne forventes.

På den anden side afviser arbejdsgruppen og Justitsministeriet heller ikke, at ambien kan tænkes at være EF-medholdelig, men chancerne herfor synes alt i alt at blive vurderet som ret små.

Et flertal (Socialdemokratiets, Socialistisk Folkepartis, Centrum-Demokraternes og Det Radikale Venstres medlemmer af udvalget) anser skatteministerens (Fogh Rasmussen) besvarelse af Skatte og Afgiftsudvalgets spørgsmål nr. 14 til forslag til lov om arbejdsmarkedsbidrag for ikke at være rigtigt, fordi det ikke afspejler de mange betænkeligheder vedrørende ambiens gennemførelse i forhold til EF-retten, og fordi gennemgangen af sagen i Udvalget for Forretningsordenen har vist, at regeringen nærede frygt for problemer i forhold til EF.

Flertallet ønsker klart at udtrykke misbilligelse i anledning af den urigtige besvarelse.

Under et samråd i udvalget har finansministeren (Henning Dyremose) og justitsministeren (Engell) givet udtryk for, at Folketingets Skatte- og Afgiftsudvalg åbenbart har anset besvarelsen på spørgsmål 14 for at være tilfredsstillende, idet der ikke blev stillet opfølgende spørgsmål. Der henvises for justitsministerens vedkommende til udvalgets alm. del, bilag 15 (bilag 6 til beretningen).

Flertallet må præcisere, at ethvert svar fra en minister i sig selv skal opfylde kravene i ministeransvarlighedsloven, og at det ikke kan forudsættes, at man blot senere kan supplere eller korrigere svar, såfremt udvalget måtte ønske dette f.eks. i form af opfølgende spørgsmål.

Da Kommissionens åbningsskrivelse af 22. maj 1989 og Kommissionens begrundede udtalelse af 27. september 1990 forelå, må det have stået klart for regeringen, at svaret på spørgsmål nr. 14 fra Skatte- og Afgiftsudvalget i endnu større omfang måtte anses for ukorrekt og mangelfuldt henset til Kommissionens holdning. Flertallet må, især under hensyn til sagens helt specielle karakter, herunder dens muligt meget vidtrækkende konsekvenser, anse, at det havde været korrekt, om ministeren, i al fald da den begrundede udtalelse forelå, havde orienteret Folketingets Skatte- og Afgiftsudvalg og Markedsudvalget herom med henblik på en drøftelse om, hvordan der skulle reageres på den foreliggende nye situation.

Et mindretal (Det Konservative Folkepartis og Venstres medlemmer af udvalget) kan tilslutte sig det af Kristeligt Folkeparti udarbejdede beretningsbidrag.

Et andet mindretal (Fremskridtspartiets medlemmer af udvalget) ønsker at udtale sin alvorligste kritik af regeringen. Dette mindretal finder, at den mest korrekte udgang på sagen ville have været, at der blev rejst tiltale ved Rigsretten mod tidligere økonomiminister og skatteminister Anders Fogh Rasmussen. Det ville tillige være mest korrekt at overveje, om der burde rejses tiltale også mod andre ministre.

Mindretallet gør i denne forbindelse navnlig opmærksom på følgende

1. Ministeransvarlighedsloven fører ikke kun til, at der påhviler den enkelte minister et juridisk ansvar for ministerens embedsførelse, men den forudsætter også, at der i mange sager påhviler kredsen af ministre et kollegialt ansvar.

Særligt for statsministeren gælder naturligt en særlig pligt til tilsyn og kontrol med ministrene. Dette følger af det kollegiale samvirke, der finder sted imellem de enkelte ministre, og af statsministerens stilling som regeringens chef.

2. Det står efter ministeransvarlighedsloven fast, at en minister kan straffes, hvis ministeren forsætligt eller af grov uagtsomhed »tilsidesætter de pligter, der påhviler ham . . . efter hans stillings beskaffenhed« (§ 5, stk. 1). Det står dernæst tillige fast, at en minister straffes, hvis ministeren . . . . »giver Folketinget urigtige eller vildledende oplysninger, eller under Folketingets behandling af en sag fortier oplysninger, der er af væsentlig betydning for Tingets bedømmelse af sagen« (§ 5, stk. 2).

3. Regeringen har erkendt, at den ved fremsættelsen af lovforslaget om ambien i 1987 var orienteret om, at ambiordningen kunne være stridende mod EF-regler. Dette er oplyst af statsministeren ved besvarelsen af forespørgsel F 24 den 23. april 1992 (Folketingstidende 1991-92, spalte 9158-59) og er desuden godtgjort flere steder i materialesamlingen af 6. april 1992, der omfatter en lang række af Statsministeriets og andre ministeriers interne dokumenter.

En række af de dokumenter, der er afdækket, således f.eks. den fortrolige notits af 16. oktober 1987 fra en arbejdsgruppe under Arbejdsministeriet, Finansministeriet, Økonomiministeriet og Skatteministeriet til statsministeren, udenrigsministeren og 11 andre ministre, leverer dokumentation for, at den overvejende del af regeringens medlemmer havde kendskab til, at EF formentlig ville anse ambien for stridende mod EF-retlige regler. Arbejdsgruppen har i sin notits forsøgt, hvad der kaldes »at etablere . . . en mulig argumentation« for det standpunkt, at ambien ikke har karakter af en omsætningsafgift. Det må have stået klart for alle, der har udarbejdet, og alle, der har læst notitsen, at man bevægede sig på helt tynd is, og at det var overvejende sansynligt, at man var i færd med at disponere i strid med EF-retlige regler.

I denne beretning fra Udvalget for Forretningsordenen fremgår det i særdeleshed af de citerede afsnit af Udenrigsministeriets brev til Justitsministeriet af 17. september 1987, af Udenrigsministeriets telefax til Skatteministeriet af 18. september 1987 og - mest tydeligt - af Justitsministeriets fortrolige notat til Statsministeriet, Arbejdsministeriet og Udenrigsministeriet af 3. november 1987, at en række af regeringens mest betroede embedsmænd har vurderet ambien som værende i strid med EF-regler. Justitsministeriets notat konkluderer lige ud, at ordningen sandsynligvis er ulovlig (»overvejende sandsynligt . . . at . . . indebærer et element af ulovlig statsstøtte«), og at ulovligheden vil blive opdaget (»vil antagelig blive bemærket af Kommissionen«).

4. Problemet kan herefter afgrænses til, om regeringen i forbindelse med fremsættelsen, behandlingen og vedtagelsen af ambien har orienteret Folketinget på så omhyggelig og korrekt måde, som Folketinget kan forlange af sin regering.

Dette er ganske afgjort ikke tilfældet.

Statsministeren har i besvarelsen af F 24 bekræftet, at »set i bakspejlet kunne det måske nok se .. ud«, som om regeringen ikke orienterede Folketinget godt nok. Udenrigsministeren har i medierne indrømmet, at regeringen »tog en chance«. Andre regeringsmedlemmer har udtalt sig på linie hermed.

Det må til enhver tid høre med til en ansvarlig regerings selvfølgelige handlemåde, at den indvier det Folketing, hvoraf regeringen udgår, i de problemer, der med sikkerhed eller med høj grad af sandsynlighed vil udspringe af den påtænkte lovgivning.

Ønsker en regering af skaffe flertal for en lovgivning, der med sikkerhed eller høj grad af sandsynlighed kan forventes at blive tilsidesat som ulovlig i forhold til international ret, herunder EF-ret, må statsministeren og regeringens øvrige medlemmer loyalt og ufortøvet undersøge, om Folketinget er rede til et sådant juridisk eksperiment. Ellers foreligger der - som i dette tilfælde - bevidst eller groft uagtsom vildledning eller fortielse af væsentlige forhold over for Folketinget.

5. Fremskridtspartiet fremsatte den 21. april 1992 beslutningsforslag B 86 (forslag til folketingsbeslutning om rigsretstiltale mod økonomiminister og skatteminister Anders Fogh Rasmussen i anledning af ambisagen), jf. FF sp. 9037 (mundtlig fremsættelse), tillæg A sp. 6447 (forslaget som fremsat) og FF sp. 9241 (1. behandling). Forslaget blev efter 1. behandling den 23. april 1992 henvist til Udvalget for Forretningsordenen.

Beslutningsforslaget går ud på, at Folketinget sætter økonomiminister og skatteminister Anders Fog Rasmussen, født den 26. januar 1953 i Ginnerup, under tiltale for Rigsretten til strafs lidelse i medfør af § 5, stk. 1, subsidiært § 5, stk. 2, i lov nr. 117 af 15. april 1964 om ministres ansvarlighed for i folketingsåret 1987-88, 1. samling, forsætligt eller af grov uagtsomhed at have tilsidesat de forpligtelser, der påhviler ham efter hans embedes beskaffenhed, ved under eller i forbindelse med Folketingets behandling og efterfølgende vedtagelse af lovforslaget om arbejdsmarkedsbidrag at have givet Folketinget urigtige eller vildledende oplysninger og at have fortiet oplysninger, der var af væsentlig betydning for Folketingets behandling af sagen.

Den omfattende dokumentation, der er fremkommet under arbejdet i Udvalget for Forretningsordenen, og herunder de dokumenter, der foran er henvist til, bestyrker den opfattelse, at økonomiministeren og skatteministeren har handlet strafbart. Det synes således dokumenteret, at ministeren allerede i september-oktober 1987 var vidende om, at embedsmænd i en række ministerier advarede mod forslaget, ligesom det må anses for godtgjort, at ministeren enten direkte eller indirekte har haft positivt kendskab til Justitsministeriets fortrolige notat af 3. november 1987.

Uanset advarslerne om, at ambibidraget ville være i strid med EF-direktiver, valgte skatteministeren over for Folketingets medlemmer at fortie sin viden. Da spørgsmålet om forholdet til EF-retten blev rejst af Kim Behnke (FP), jf. Folketingstidende 1987-88 (1. samling), forhandlingerne sp. 3750, undlod ministeren at kommentere spørgsmålet. Da Skatte- og Afgiftsudvalget under sin behandling af lovforslaget bad ministeren om »en indgående redegørelse for problematikken om, hvorvidt ordningen juridisk og/eller moralsk er overensstemmende med Danmarks placering i EF . . . », svarede ministeren, at regeringen »nøje (har) overvejet, om omlægningen skulle være i strid med EØF-traktatens bestemmelser. Resultatet af disse overvejelser har været, at regeringen ikke har betænkeligheder ved de fremsatte lovforslag«.

Det må herefter anses at være overvejende sandsynligt, at der ved Rigsretten kan føres bevis for, at skatteministeren enten har givet Folketinget urigtige eller vildledende oplysninger eller under Folketingets behandling af sagen har fortiet oplysninger, der var af væsentlig betydning for Folketingets bedømmelse af sagen. Hermed er det gerningsindhold, der er beskrevet i straffebestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, opfyldt. Tilsvarende kan der næppe anføres noget juridisk argument for, at ministeren ikke har tilsidesat de pligter, der påhviler ham efter hans stillings beskaffenhed, jf. lovens § 5, stk. 1. Ministeren ville derfor efter al sandsynlighed ifalde straf, hvis sagen blev forelagt Rigsretten til afgørelse.

Det materiale, der er fremkommet under udvalgsarbejdet, peger i retning af, at ikke kun skatteministeren, men tillige en række andre ministre har medvirket i en stiltiende eller aftalt systematisk vildledning af eller fortielse over for Folketinget. Hvis vildledningen eller fortielserne ikke havde været sat i system, ville det næppe have været muligt at holde så tungtvejende og så mange advarsler fra embedsmændene skjult for Folketinget.

6. Mindretallet finder, at det ville være mest korrekt, hvis Folketinget traf beslutning om at rejse rigsretstiltale mod den daværende økonomiminister og skatteminister Anders Fogh Rasmussen. Mindretallet erkender imidlertid den politiske realitet, der består i, at økonomiministeren og skatteministeren den 19. november 1992 er udtrådt af regeringen som følge af den overordentlig belastende dommerkonklusion i sagen om »kreativ bogføring« i Skatteministeriet. At Anders Fogh Rasmussen er belastet af, at Folketinget er vildledt i en sag - sagen om kreativ bogføring - gør ham naturligvis ikke ubelastet i ambisagen. Men det er en politisk realitet, at det store flertal af Folketingets partier ikke ønsker at retsforfølge ambisagen yderligere. Dette tager Fremskridtspartiet til efterretning, men fastholder i enhver henseende sin kritik og alvorlige misbilligelse af ministerens handlemåde.

7. Mindretallet har desuden overvejet spørgsmålet om, hvorvidt der er grundlag for at indføre nye regler, der kan sikre bedre information fra regering til Folketing. Det er mindretallets opfattelse, at ministeransvarlighedsloven - hvis den til enhver tid blev taget alvorlig af regeringen - ville være fuldt tilstrækkeligt garanti for, at ingen minister vil vildlede eller fortie væsentlige oplysninger for Folketinget.

Derimod finder mindretallet, at der kan være grund til at overveje, at Folketinget nedsætter et stående forfatningsudvalg, der løbende kan følge væsentlige forfatningsretlige spørgsmål, og herunder bl.a. kan virke som kontrolorgan over for statsministeren og de enkelte fagministre. Dette udvalg kunne f.eks. foretage egentlig afhøring af en minister, der mistænkes for at have tilsidesat sine forpligtelser, og på baggrund af udvalgets konklusioner gøre indstilling til statsministeren herom.

Et tredje mindretal (Kristeligt Folkepartis medlem af udvalget) gør opmærksom på, at svaret på Skatte- og Afgiftsudvalgets spørgsmål 14 og 16 til forslag til lov om arbejdsmarkedsbidrag set i forhold til sagens kompleksitet er meget kortfattet.

Da ethvert udvalgsmedlem kunne have foranlediget svaret uddybet ved at stille flere spørgsmål eller kalde ministeren i samråd, vil Kristeligt Folkeparti ikke ensidigt kritisere ministeren, men hævde, at udvalgets medlemmer også har et ansvar for, at problemet ikke blev grundigere belyst for Folketinget.

Et generelt skærpet krav om, at svar altid skal være fuldstændigt uddybende, vil kunne føre til så lange og omfattende svar, at udvalgsarbejdet i praksis forringes, fordi medlemmerne ikke kan overskue svarene.

Kristeligt Folkeparti finder med denne beretning ambisagen tilstrækkeligt belyst og ønsker ikke, at der foretages mere i sagen.

P. u. v.

Henning Rasmussen

formand

Artikel 95, 1. pkt., siger

»Ingen medlemsstat må direkte eller indirekte pålægge varer fra andre medlemsstater indirekte afgifter af nogen art, som er højere end de afgifter, der direkte eller indirekte pålægges lignende indenlandske varer.«

Problemet i relation til artikel 95 var, om ambiens indførelse ville blive betragtet i sammenhæng med arbejdsgiverafgifternes ophævelse. Eksporterede danske varer ville dermed blive lettet for en hidtidig arbejdsmarkedsomkostning, mens varer, der importeredes til Danmark, ville blive belastet med både arbejdsmarkedsomkostninger i oprindelseslandet og - i Danmark med ambi, som trådte i stedet for de hidtidige arbejdsgiverafgifter. Dette kunne bedømmes som en diskrimination mod især import.

2.3. Hvis ambien blev bedømt som en fiskal afgift, der betragtes isoleret fra den samtidig gennemførte omlægning af arbejdsgiverafgifterne, udgjorde 6. momsdirektiv, art. 33 et risikoelement. Artikel 33 lyder således

»Med forbehold af andre fællesskabsbestemmelser er bestemmelserne i dette direktiv ikke til hinder for, at en medlemsstat opretholder eller indfører afgifter på forsikringskontrakter og på spil og væddemål, punktafgifter, indregistreringsafgifter og i det hele taget alle former for skatter og afgifter, der ikke har karakter af omsætningsafgift.«

Problemet var altså i relation til artikel 33, om ambien måtte betragtes som en omsætningsafgift. Herved måtte man på grundlag af de sparsomme oplysninger, der forelå i 1987, formentlig forstå en afgift, der bragte det fælles momssystems funktionsduelighed i fare og dermed omgik den opnåede harmonisering af momssystemet.

3. Regeringen anså det for mest sandsynligt, at ordningen skulle bestå sin prøve i relation til statsstøttereglerne og reglerne om ikkediskrimination af udenlandske varer. Ordningen blev derfor udformet med særligt hensyn til disse bestemmelser.

Af materialesamlingen fremgår klart, at overvejelserne koncentrerede sig om eventuelle problemer i relation til statsstøttereglerne og reglerne om ikke-diskrimination.

Således vil det være naturligt at fremhæve følgende

3.1. Bilag 11, (beretningsudkast side 12), hvor Økonomiministeriet bedømmer en bestemt såkaldt »differentieringsmodel« som stridende mod statsstøttereglerne.

I konsekvens heraf blev denne model forkastet af regeringen.

3.2. Bilag 24, side 5 (beretningsudkast side 20 og 21), hvor Udenrigsministeriet i et notat af 6. oktober anbefaler, at den nye afgift udformes og præsenteres uafhængigt af arbejdsgiverafgifternes ophævelse - for på den måde at undgå konflikt med reglerne om ikke-fiskale, diskriminerende afgifter (dvs. art. 95).

Regeringen fulgte denne anbefaling.

3.3. Bilag 27, side 3, (beretningsudkast side 22-23), hvor den tværministerielle arbejdsgruppe i en fortrolig notits af 16. oktober 1987 fokuserer på statsstøtteproblemet og konkluderer, »at den eneste mulighed for accept af den nye afgift i EF er at betragte den som en ren forbrugsafgift, der ikke er en omsætningsafgift«.

Regeringen fulgte denne anbefaling for at undgå konflikt med statsstøttereglerne.

3.4. Bilag 29, side 7, (beretningsudkast side 24), hvor Justitsministeriet i notat af 3. november 1987 konkluderer, »at det er overvejende sandsynligt, at den påtænkte ordning indebærer et element af ulovlig statsstøtte«.

Regeringen fulgte ikke Justitsministeriets vurdering af bl.a. følgende grunde

Justitsministeriets notat indeholdt i og for sig ikke noget nyt. Notatet drager på grundlag af uændrede præmisser den modsatte konklusion med hensyn til statsstøttespørgsmålet i forhold til den tværministerielle arbejdsgruppe.

Justitsministeriet sammenkæder ophævelsen af arbejdsmarkedsafgifterne med ambiens indførelse, hvilket får ministeriet til at anføre, at der er tale om ulovlig statsstøtte, jf. art. 92. Men hermed benytter Justitsministeriet blot en argumentation, som havde været grundigt bearbejdet - dog særligt i relation til artikel 95 - og som var blevet afvist.

Justitsministeriets egentlige konklusion er imidlertid, at blot faren for, at der er tale om en overtrædelse af artikel 92, må føre til, at Kommissionen underrettes.

Selv om regeringen ikke var enig med Justitsministeriet, blev Kommissionen underrettet - nemlig med brevet af 19. november 1987.

4. Det fremgår således klart af materialet, at interessen hovedsageligt var knyttet til at undgå konflikter med EF's statsstøtteregler.

Regeringen konkluderede, at den ikke havde betænkeligheder i relation til statsstøttereglerne.

Og på det grundlag blev svaret til Folketinget afgivet som refereret.

5. Sagens senere udvikling viste, at regeringen havde ret i denne del af sin vurdering. Ambien stred ikke mod EF's statsstøtteregler: EF-dommen om ambien går netop ikke på statsstøttereglerne.

Allerede den omstændighed, at Kommissionen ikke på gennemførelsestidspunktet søgte ordningen øjeblikkeligt standset, indicerer, at statsstøtte- og diskriminationsbetragtningerne ikke vandt gehør i Kommissionen.

Hvis Kommissionen havde anset ambien for ulovlig statsstøtte, kunne den - formentlig i løbet af 2 til 3 måneder - have pålagt Danmark at standse ambiordningen. Herefter ville Danmark være henvist til enten at appellere til Rådet eller ved Domstolen anlægge annullationssøgsmål med kommissionen.

6. Der er således afgivet et korrekt svar til Folketinget. Regeringen havde nøje overvejet de EF-retlige aspekter. Disse kredsede især om statsstøttereglerne. Regeringen havde på den baggrund ikke betænkeligheder ved at fremsætte lovforslaget.

For en sikkerheds skyld sendte regeringen dog et brev til Kommissionen. Og Folketinget fik oplysning herom.

Ikke blot har regeringen afgivet et korrekt svar. Men den senere udvikling har tillige vist, at regeringen havde ret i at afvise de juridiske betænkeligheder vedrørende reglerne om statsstøtte og om ikke-diskrimination.

7. EF-Domstolen dømte Danmark for overtrædelse af artikel 33 i 6. momsdirektiv. Dette rejser spørgsmålet: Kunne eller burde regeringen have forudset, at ambien ville stride mod momsreglerne?

Bilag 29, Justitsministeriets notat af 3. november 1987, siger ikke noget om 6. momsdirektiv, men kun om statsstøtte. Justitsministeriet anførte endog, at ambien ikke havde karakter af en omsætningsafgift, jf. side 6 nederst (materialesamlingen, side 218's bagside).

Bilag 24, Udenrigsministeriets notat af 6. oktober 1987 vurderer art. 33 i 6. momsdirektiv som den mest fremkommelige.

Bilag 22, Udenrigsministeriets notat af 1. juni 1987 siger direkte, at den nye afgift ikke strider mod artikel 33 (notatets side 3).

Art. 33 må opfattes som en bestemmelse, der skal beskytte det fælles momssystem mod underminering.

Ambien bragte netop ikke det fælles momssystem i fare. Tværtimod gik ambien fint i spænd med momsen.

Regeringen havde således ingen betænkeligheder med hensyn til krænkelse af art. 33.

Også på dette punkt er regeringens svar til Folketingets Skatteudvalg således en korrekt beskrivelse af regeringens overvejelser og konklusion.

3. Regeringens oplysningsforpligtelser over for Folketinget

1. Regeringen har således under Folketingets behandling af ambilovene givet korrekt oplysning om regeringens EF-retlige overvejelser.

Dernæst er spørgsmålet: Burde der være afgivet yderligere oplysninger, som kunne være af væsentlig betydning for Folketingets bedømmelse af lovforslaget?

Eller sagt på en anden måde: Burde regeringen have afgivet skriftlige besvarelser indeholdende alle regeringens argumenter og afvejninger vedr. ambiens forenelighed med de forskellige EF-bestemmelser.

2. Det forekommer ret oplagt, at regeringen hverken burde eller kunne fremlægge alle disse overvejelser.

Regeringen gjorde sig umage med at udforme ambien, således at den ikke krænkede statsstøttereglerne, som blev anset for de mest problematiske.

Det ville være ejendommeligt at udforme ordninger med størst mulig hensyntagen til disse faremomenter, at sikre sig størst mulig garanti for, at disse bestemmelser ikke bringes i anvendelse, og samtidig at bekendtgøre den tvivl, der altså ikke længere blev anset som særlig aktuel. Dette ville i realiteten indebære en opgivelse af forsøget på at bevæge sig uden om, hvad der blev opfattet som de største og mest farefulde skær.

3. Dertil kommer, at enhver regering i en sådan situation som omtalt i besvarelsen af udvalgets spørgsmål 6 må gøre sig procestekniske overvejelser. Herved skal ikke forstås prokuratorkneb, hvor noget iklædes et udseende, der ikke svarer til det reelle indhold. Derimod ligger i udtrykket helt legitime overvejelser om at undgå ved udtalelser, analyser eller argumenter at fremføre ting, som senere kan blive brugt mod een i en retssag.

Eller sagt med andre ord: Legitime mellemregninger, som skal laves, før man kan se det endelige resultat.

4. Det er også værd at hæfte sig ved, at Folketingets Skatteudvalg dengang må have anset svaret for dækkende. Der blev ikke stillet supplerende spørgsmål, og ingen blev kaldt i samråd for evt. mundtligt at redegøre mere detaljeret for de EF-retlige overvejelser.

Indholdsfortegnelse

I. INDLEDNING

1. Arbejdsmarkedsbidraget (ambien)

2. EF-Domstolens dom 31. marts 1992

3. Sagens behandling i Folketinget efter EF-Domstolens dom

4. Udvalget for Forretningsordenens behandling af sagen

5. Markedsudvalgets overvejelser

II. REGERINGENS OVERVEJELSER OM AMBIEN FREM TIL LOVFORSLAGETS

FREMSÆTTELSE (PERIODEN JULI 1987 - DECEMBER 1987)

1. Indledende fase (perioden juli - september 1987)

Arbejdsgruppens modeller

Indledende EF-retlige vurderinger

Statusrapport fra arbejdsgruppen

Arbejdsminister Henning Dyremoses brev til statsministeren

Foreløbig vurdering af overvejelserne i ministerierne om de EF-retlige problemer

(den indledende fase)

2. EF-retlige vurderinger frem til trepartsforhandlingerne

(perioden september - november 1987)

De relevante artikler i Romtraktaten m.v.

Belysning af EF-problemerne

Arbejdsminister Henning Dyremoses brev vedrørende den endelige rapport til statsministeren

Justitsministeriets EF-retlige vurdering

Finansministeriets vurdering

3. Informering af EF-Kommissionen (november 1987)

4. Trepartsforhandlingerne m.v. (november - december 1987)

III. ORIENTERINGEN AF FOLKETINGET I FORBINDELSE MED

GENNEMFØRELSEN AF FORSLAGET TIL LOV OM ARBEJDSMARKEDS-

BIDRAG I DECEMBER 1987

IV. SAGSFORLØBET I FORHOLD TIL EF-KOMMISSIONEN (NOVEMBER 1987 -

SEPTEMBER 1991) OG ORIENTERINGEN AF FOLKETINGET HEROM

1. Indledende brevveksling og spørgsmål stillet til Kommissionen i Europa-Parlamentet om ambien

2. Kommissionens åbningsskrivelse (22. maj 1989). Regeringens svar

3. Kommissionens begrundede udtalelse (27. september 1990). Regeringens svar

4. Kommissionens stævning (12. september 1991)

5. Orienteringen af Folketinget om sagsforløbet

V. UDVALGETS INDSTILLING

Ingen

Nr BR 3

Beretning om Ambisagen

Nr 3 1992-93, 1. samling

Afgivet af Udvalget for Forretningsordenen

Afgivet: 19930317