1992 LSF 48 FORSLAG TIL LOV OM NEDSÆTTELSE AF EN KOMMISSION OM JUSTITSVÆSENETS ORGANISATION

§ 1. Statsministeren nedsætter en kommission med det formål at

overveje og udarbejde forslag vedrørende

1) den fremtidige ordning af domstolenes organisatoriske placering og bevillingsmæssige grundlag, udvælgelsen af dommere, dommernes lønmæssige indplacering og deres adgang til at have hverv ved siden af dommerstillingen,

2) politiets og anklagemyndighedens placering i det ministerielle ressortsystem og rekrutteringen af politiets og anklagemyndighedens øverste chefer,

3) Justitsministeriets struktur og kompetenceområde.

Stk. 2. Kommissionen skal offentliggøre resultatet af sit arbejde i en betænkning. Kommissionen skal ved udformningen af sin betænkning navnlig have for øje,

at den i grundlovens § 3 foreskrevne adskillelse mellem den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt styrkes,

at domstolenes uafhængighed sikres såvel formelt som i henseende til udnævnelseskompetence, lønmæssig indplacering, arbejdsmæssige forhold, bevillinger m.v.,

at det sikres, at politiets og anklagemyndighedens øverste chefer og dommere har en alsidig erfaringsbaggrund, og

at der er personalemæssige forhold i justitsvæsenet, der sikrer, at velkvalificerede medarbejdere kan tiltrækkes.

Stk. 3. Den nærmere ordning af domstolenes judicielle arbejdsform og instansfølge samt af politiets, anklagemyndighedens og Justitsministeriets arbejdsform falder uden for kommissionens arbejdsområde.

§ 2. Kommissionen består af 15 medlemmer, der beskikkes af statsministeren efter følgende regler

en af præsidenten for Højesteret udpeget højesteretsdommer, der tillige er kommissionens formand,

tre af justitsministeren indstillede medlemmer,

seks medlemmer udpeget af Folketinget blandt dets medlemmer,

et af Den Danske Dommerforening indstillet medlem,

to af Advokatrådet indstillede medlemmer og

to medlemmer indstillet af det retsvidenskabelige fagråd ved henholdsvis Københavns og Århus Universiteter.

Stk. 2. Kommissionen fastsætter selv sin forretningsorden og kan bl.a. beslutte, at behandlingen af nærmere afgrænsede emner forberedes af underudvalg.

Stk. 3. Statsministeriet varetager sekretariatsfunktioner for kommissionen.

§ 3. Kommissionens arbejde afsluttes snarest muligt. Kommissionen kan afgive betænkning i flere dele. Indledende betænkning fra kommissionen afgives senest den 1. juli 1994.

Stk. 2. Efter afgivelsen af kommissionens afsluttende betænkning er kommissionen opløst.

Stk. 3. Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

Grundlovens § 3 fastslår adskillelsen mellem de tre statsmagter, således at den lovgivende magt er hos kongen og Folketinget i forening, den udøvende magt hos kongen, dvs. regeringen, og den dømmende magt er hos domstolene. I tilslutning hertil fastslår grundlovens § 62, at retsplejen stedse skal holdes adskilt fra forvaltningen, § 61, at den dømmende magts udøvelse kun kan ordnes ved lov, og § 64, at dommere i deres kald alene har at rette sig efter loven, samt at de ikke kan afsættes uden ved dom. Disse grundlovsregler skal sikre domstolenes uafhængighed af regeringen og forvaltningen.

I praksis har domstolene siden grundlovens givelse i 1849 fungeret som samfundsorganer, der vel havde en vis selvstændighed, men som dog henhørte under Justitsministeriets ressort. Justitsministeriet kan naturligvis ikke give tjenestebefalinger til domstolene om indholdet af deres afgørelser, domme, kendelser og lignende, men Justitsministeriet har alligevel gennem dets indflydelse på domstolenes budgetter, personale- og lokaleforvaltning og navnlig på udnævnelsen og forfremmelsen af dommere kunnet øve en meget betydelig indflydelse på domstolene.

Dette har i mange år kunnet give anledning til principielle betænkeligheder, men har været accepteret som en praktisk ordning. Det er dog ofte blevet kritiseret, at dommere, navnlig ved de overordnede retter, i overvejende grad er udvalgt blandt tidligere embedsmænd i Justitsministeriet.

I den senere tid er debatten om, hvorledes domstolenes reelle uafhængighed sikres bedst muligt, taget til i styrke. Således udgav en arbejdsgruppe under Den Danske Dommerforening i januar 1991 et oplæg om »Domstolenes opgave - struktur - mv.« Endvidere indgik spørgsmålet i debatten om Forespørgsel (F 23) i folketingsåret 1990-91 til justitsministeren om den ressourcemæssige situation ved domstolene og kriminalforsorgen. Se Folketingstidende, folketingsåret 1990-91 (2. saml.), forhandlingerne sp. 4945, 5082 og 5867.

Det er forslagsstillernes opfattelse, at den nuværende ordning, hvor domstolene på mange måder er underlagt Justitsministeriet, er uheldig, og at der derfor er behov for en lovreform, der nærmere fastlægger de økonomiske og administrative rammer, som domstolene skal fungere i.

En sådan lovreform vil rejse centrale samfundsmæssige og forfatningsretlige spørgsmål. Det foreslås derfor, at reformen forberedes gennem et omhygeligt, men samtidig hurtigt kommissionsarbejde, der kan tilvejebringe grundlaget for de politiske beslutninger. Forslagsstillerne mener også, at kommissionens emne er af en så omfattende karakter, at der er grund til at nedsætte kommissionen ved lov.

Da kommissionsarbejdet som nævnt vedrører centrale forfatningsretlige emner, og da Justitsministeriet kan siges at være part i sagen, foreslår Socialistisk Folkeparti, at kommissionen nedsættes i statsministerens regi. Det foreslås endvidere, at kommissionen sammensættes således, at alle tre statsmagter, den lovgivende, udøvende og dømmende, bliver repræsenteret sammen med sagkyndige fra de to største universiteter og et af Advokatrådet udpeget medlem.

Hvad angår repræsentationen for den udøvende magt, foreslår Socialistisk Folkeparti, at udpegningen overlades til justitsministeren, der i dag er det regeringsmedlem, under hvem domstolsspørgsmål sorterer. Det forudsættes, at justitsministeren, der tillige er ressortminister for politi og anklagemyndighed, herved tilgodeser, at også sagkundskab vedrørende disse forvaltningsgrene bliver repræsenteret i kommissionen.

Endelig bemærkes, at det er tilstræbt, at kommissionen trods de mange interesserede parter, der skal repræsenteres i den, ikke bliver større, end at den kan udgøre et hensigtsmæssigt arbejdsforum.

For at undgå, at partipolitiske synspunkter eller administrationens interesser får en uheldig overvægt i kommissionens arbejde, og for at markere domstolenes uafhængighed allerede ved udvalgets nedsættelse foreslås det, at kommissionens formand udpeges af præsidenten for Højesteret.

Selv om kommissionens centrale emne bliver at udarbejde regler, der sikrer domstolenes reelle uafhængighed, finder forslagsstillerne, at kommissionen tillige skal behandle en række andre spørgsmål, der har en nær sammenhæng med det centrale emne. Disse spørgsmål, som er nærmere beskrevet i lovforslagets § 1, stk. 1, vedrører både domstolene og det samlede offentlige justitsvæsen, der også omfatter politiet, anklagemyndigheden og Justitsministeriet, hvorunder den retsplejemæssige, strafferetlige og civilretlige lovgivning henhører.

Derimod skal kommissionen, jf. lovforslagets § 1, stk. 3, ikke beskæftige sig med den nærmere ordning af domstolenes judicielle arbejdsform og instansfølge, der er reguleret i retsplejeloven, eller med politiets, anklagemyndighedens og Justitsministeriets arbejdsform.

Det kan endvidere under kommissionens arbejde vise sig, at andre spørgsmål har en så tæt tilknytning til kommissionens hovedemne, at det er praktisk at medtage dem i overvejelserne. For at dette ikke skal nødvendiggøre en lovændring, finder forslagsstillerne, at statsministeren bør have adgang til at inddrage yderligere emner, såfremt disse angår justitsvæsenets ledelse.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1, stk. 1. nr. 1

Kommissionen bør overveje, om domstolene fortsat på en række områder bør sortere under et politisk ledet ministerium, eller om domstolenes administration bør have en selvstændig ledelse, der ikke er underlagt nogen politisk myndighed.

I førstnævnte tilfælde bør det overvejes, om domstolenes administration for at markere deres uafhængighed som en selvstændig statsmagt skal overflyttes fra det fagministerium, Justitsministeriet, der også forvalter det øvrige justitsvæsen, til Statsministeriet. Endvidere bør den nærmere regulering af forholdet mellem ministerium og domstole overvejes.

I sidstnævnte tilfælde må kommissionen overveje den nærmere struktur af domstolenes ledelse, eventuelt i form af et selvstændigt domstolsråd, samt behovet for en selvstændig domstolsadministration. Det må ligeledes overvejes, hvorvidt de fornødne bevillinger til domstolene bør tilvejebringes på samme måde som Folketingets budget, der udarbejdes af Folketingets Præsidium og Udvalget for Forretningsordenen og derefter tilstilles regeringen til optagelse i finanslovforslaget.

Kommissionen bør endvidere overveje, om dommere fortsat med enkelte undtagelser bør være undergivet de tjenestemandsretlige og lønrammemæssige regler, der gælder for administrative tjenestemænd, som virker i et over- og underordnelsesforhold, eller om der bør laves en særlig lønningslov og særlige tjenestemandsretlige regler for dommere. Også dommeres adgang til at have indtægtsgivende arbejde ved siden af dommerhvervet bør overvejes. Det bemærkes herved, at medens dommeres virke på embeds vegne i forskellige offentlige råd og nævn i et vist omfang kan være praktisk og ubetænkeligt, kan andre arbejder, f.eks. i relation til private voldgiftssager mv., give anledning til betænkelighed.

Endelig bør det indgå i kommissionens overvejelser, hvorledes det kan sikres, at dommere opnår ikke blot juridisk kunnen, men også psykologisk og social indsigt.

Et centralt spørgsmål er reglerne for udvælgelse af dommere. I dag har de overordnede domstoles indstillinger betydelig vægt ved udnævnelser af dommere, men beslutningen ligger hos justitsministeren. Det bør overvejes, hvorvidt den formelle kompetence, dvs. kontrasignaturen på den kongelige udnævnelse, bør flyttes til statsministeren, og hvorledes der eventuelt ved en formaliseret indstillingsret fra et selvstændigt domstolsråd sikres indflydelse fra et organ, der har effektiv mulighed for at vurdere kandidaternes kvalifikationer.

Til § 1, stk. 1, nr. 2 og 3

Domstolenes virke sker på en række områder i tæt samspil med andre dele af justitsvæsenet. Det foreslås derfor, at kommissionen også skal overveje visse emner vedrørende politiets, anklagemyndighedens og Justitsministeriets forhold. Det gælder således spørgsmålet om de øverste, typisk juridisk uddannede, chefers udvælgelse.

Det er efter forslagsstillernes opfattelse ønskeligt, at det sikres, at disse chefer har erfaring og indsigt også i andre emneområder end de rent politi- og anklagemæssige. Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til § 1, stk. 2.

Endelig mener forslagsstillerne, at der er en naturlig sammenhæng mellem kommissionens overvejelser om domstolenes ledelse og hele spørgsmålet om justitsvæsenets ressortmæssige placering, hvorfor også denne bør indgå i kommissionens overvejelser.

Til § 1, stk. 2

I bestemmelsen angives de hensyn, som kommissionen navnlig skal have øje for i sit arbejde. Der kan herom i det væsentligste henvises til de almindelige bemærkninger til lovforslaget.

Forslagsstillerne finder det endvidere ønskeligt, at det offentlige justitsvæsen er i stand til at tiltrække velkvalificerede juridiske medarbejdere.

Da de lønmæssige forhold i det offentlige typisk vil være ringere end i det private erhvervsliv, vil der kunne opstå vanskeligheder ved at tiltrække velkvalificeret personale. Det er derfor vigtigt, at justitsvæsenet kan tilbyde andre fordele ved ansættelse i det offentlige. Der tænkes herved f.eks. på uddannelsesmuligheder ved en tilrettelagt jobrotation mellem justitsvæsenets forskellige grene og adgang til at opnå erfaring ved arbejde som advokat eller i andre relevante erhverv.

Til § 2

For så vidt angår kommissionens sammensætning henvises til de almindelige bemærkninger til lovforslaget.

I stk. 2 og 3 fastsættes nærmere anvisninger om kommissionens praktiske arbejde.

Forslagsstillerne forudsætter, at de nødvendige udgifter i forbindelse med kommissionens arbejde bevilges på de årlige finanslove.

Til § 3

Det er af væsentlig betydning, at kommissionen bliver hurtigtarbejdende og ikke en »syltekrukke«. Kommissoriet er omfattende og vedrører meget principielle spørgsmål. På den baggrund vil det ikke være realistisk at sætte en absolut tidsfrist for afslutning af kommissionens arbejde. For imidlertid at fremskynde arbejdet foreslås det at pålægge kommissionen at afgive en indledende betænkning senest den 1. juli 1994. Det forudsættes herved, at kommissionen nedsættes i foråret 1993. Den indledende betænkning bør indeholde en belysning af centrale spørgsmål, således at den kan danne grundlag for en offentlig debat.

Ingen

Nr LSF 48

Forslag til Lov om nedsættelse af en kommission om justitsvæsenets organisation

Fremsat af Ebba Strange (SF) Pernille Frahm (SF) Gade (SF) Lilli Gyldenkilde (SF) Gert Petersen (SF)

den 20. oktober 1992