1991 BTL 240 BETÆNKNING OVER FORSLAG TIL LOV OM ÆNDRING AF LOV OM DANMARKS TILTRÆDELSE AF DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER M.V. (DANMARKS TILTRÆDELSE AF TRAKTATEN OM DEN EUROPÆISKE UNION) NR L 240 1991-92, 1. SAMLING

Bilag 1

Oversigt over typer af beslutninger, Rådet kan træffe vedrørende de nye eller styrkede omrader i søjle 1 (bortset fra ØMU)

--------------------------------------------------------------------- - Unionsborgerskab art. 8 B, 8 C Bestemmelser Visum art. 100 C Foranstaltninger Uddannelse art. 126 Tilskyndelsesforanstaltninger (uden at der er tale om nogen form for harmonisering) og henstillinger Erhvervsuddannelse art. 127 Foranstaltninger (uden at der er tale om nogen form for harmonisering) Kultur art. 128 Tilskyndelsesforanstaltninger (uden at der er tale om nogen form for harmonisering) og henstillinger Sundhed art. 129 Tilskyndelsesforanstaltninger (uden at der er tale om nogen form for harmonisering) og henstillinger Forbrugerbeskyttelse art. 129 A Foranstaltninger (som led i gennemførelsen af det indre marked) og særlige aktioner Transeuropæiske net art. 129 C Retningslinjer og aktioner Industri art. 130 Specifikke foranstaltninger Økonomisk og social samhørighed art. 130 B, 130 D, 130 E Særlige aktioner, bestemmelser vedrørende strukturfondene, oprettelse af en samhørighedsfond samt gennemførelsesbeslutninger vedrørende regionalfonden Forskning og teknologisk udvikling art. 130 G, 130 I, 130 K, 130 N Aktioner, flerårigt rammeprogram, særprogrammer, supplerende programmer, fællesforetagender Miljø art. 130 S Aktioner, generelle handlingsprogrammer og foranstaltninger Udviklingssamarbejde art. 130 W Foranstaltninger og flerårige programmer --------------------------------------------------------------------- *) art. J. 11 i traktaten (bilag 5)

) art. K. 8 i traktaten (bilag 5)

Markedsudvalg, alm. del - bilag 523

A.4 (2)

Udenrigsministeriet

Den 10. marts 199

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere.

Under henvisning til skrivelse af 28. februar 1992 (Alm. del - bilag 505) fremsendes vedlagt besvarelse af de deri stillede spørgsmål nr. 64, 65 og 66 vedrørende retsaktstyper og retsgrundlag.

U. Ellemann Jensen

A.4 (2)

Udenrigsministeriet

Nord-gruppen

Den 11. marts 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 64, 65 og 66 af 28. februar 1992 fra Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 505)

Spørgsmål nr. 64

»Skal udenrigsministerens notat af 14. februar 1992 (Markedsudvalgets bilag (91.1) 465) om samarbejdsrelationer og beslutningstyper forstås således, at der ikke kan vedtages forordninger, direktiver og beslutninger på de områder, hvor det ikke er udtrykkeligt nævnt?»

Spørgsmål nr. 65

»Udvalget anmoder om en samlet beskrivelse af de bestemmelser i Romtraktaten, som giver hjemmel til udstedelse af henholdsvis forordninger og direktiver.«

Spørgsmål nr. 66

»Udvalget anmoder om en beskrivelse af mulighederne for at udstede direktiver eller forordninger ved at inddrage art. 235, 100 A eller en tilsvarende ekstra hjemmel sammen med bestemmelser i Romtraktaten, der ikke umiddelbart giver anledning til udstedelse af bindende retsregler.«

Samlet besvarelse

1. Den juridiske karakter af de forskellige samarbejdsrelationer i den eksisterende Romtraktat kan sammenfattes på følgende måde: 1) et traktatgrundlag, som alene giver mulighed for at drøfte visse spørgsmål, men ikke for at vedtage bindende retsakter, 2) et traktatgrundlag, som gør det muligt at vedtage retsakter, der er bindende for medlemsstater, men ikke for borgere, 3) et traktatgrundlag, som gør det muligt at vedtage retsakter, der er bindende både for medlemsstater og for borgere. De regler, der vedtages af Rådet og Kommissionen, kan udstedes ved anvendelse af forskellige typer af retsakter, der kan have forskellige retsvirkninger. Det fremgår normalt af de konkrete retsgrundlagsbestemmelser i traktaten, hvilken type retsakt der kan anvendes. Art. 189 i traktaten definerer 5 former for retsakter, nemlig forordninger, direktiver, beslutninger, henstillinger og udtalelser. Angivelsen i art. 189 af, hvilke typer af retsakter der kan anvendes i EF, har imidlertid ikke været og er fortsat ikke udtømmende. Den eksisterende traktat indeholder således mange eksempler på muligheder for vedtagelser, der ligger uden for de retsaktstyper, der er nævnt i art. 189. Det kan f.eks. dreje sig om forskellige institutionelle eller administrative forhold (art. 151, 153, 154, 157, 165, 168 A, 194, 209). Det kan f.eks. også dreje sig om afgørelser vedtaget af Rådet, f.eks. til Fællesskabets tiltrædelse (ratifikation) af internationale aftaler eller om forskningssærprogrammer. Det kan f.eks. dreje sig om resolutioner vedtaget af Rådet, f.eks. til fastlæggelse af handlingsprogrammer. Endelig kan det f.eks. dreje sig om konklusioner vedtaget af Rådet, typisk indeholdende tekster af politisk indhold. Om begreberne bestemmelser, foranstaltninger, tilskyndelsesforanstaltninger og aktioner henvises til punkt 2 a) i notat af 14. februar 1992 til Folketingets Markedsudvalg om samarbejdsrelationer og beslutningstyper. 2. Traktaten om Den Europæiske Union indeholder i den nye art. 3 i søjle 1 følgende nye eller styrkede samarbejdsområder: visum, arbejdsmarkeds- og socialpolitik, økonomisk og social samhørighed, miljø, industri, forskning og teknologisk udvikling, transeuropæiske net, sundhed, uddannelse og erhvervsuddannelse, kultur, udviklingssamarbejde, forbrugerbeskyttelse, energi, civilbeskyttelse samt turisme. Nogle udvidelser af Fællesskabets kompetence (søjle 1) sker på samarbejdsområder, hvor Fællesskabet allerede i særskilte kapitler har beføjelser. Andre udvidelser sker ved, at et samarbejdsområde, der har været genstand for regulering, udskilles til et særskilt kapitel, f.eks. industri og forbrugerbeskyttelse. Endelig indføres en række nye samarbejdsområder, f.eks. kultur. 3. I den nye Traktat er ordlyden af den eksisterende art. 235 uændret. Den henviser således fortsat til Fællesskabets mål, dvs. art. 2, og til fællesmarkedets rammer, dvs. art. 3 (og 3 A). Beskrivelsen af Fællesskabets mål i den nye art. 2 er en ajourført udgave af den tidligere art. 2. Den nye art. 2 henviser nu udtrykkeligt til art. 3 (og 3 A). Herved fastlægges rammerne for anvendelse af art. 235 som retsgrundlag. Det er på dette område, at den (uændrede) art. 235 kan finde anvendelse enten alene eller i kombination med et af de konkrete retsgrundlag i de enkelte samarbejdsområder til at vedtage »passende forskrifter«. Der henvises om spørgsmålet nærmere til Justitsministeriets notat om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union (fremsendt til Folketingets Markedsudvalg den 4. marts 1992), navnlig afsnit 2.3.1 og 2.3.2.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 507

A.5

Udenrigsministeriet

Den 4. marts 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til skrivelse af 26. februar 1992 (Alm. del - bilag 492) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 58 vedrørende et notat indeholdende en oversigt over, på hvilke områder Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal, og på hvilke områder der træffes afgørelse med enstemmighed efter traktaten om Den Europæiske Union.

U. Ellemann Jensen

A.5

Udenrigsministeriet

Nord-gruppen

Den 4. marts 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 58 af 26. februar 1992 fra Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 492)

Spørgsmål nr. 58

»Under henvisning til drøftelserne på det uformelle markedsudvalgsmøde den 29. januar 1992 skal udvalget udbede sig et supplerende notat indeholdende en oversigt over, på hvilke områder Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal, og på hvilke områder der træffes afgørelse med enstemmighed efter traktaten om Den Europæiske Union.

Det ville være ønskeligt, hvis notatet var opdelt på hovedområder som f.eks. landbrug, fiskeri, transport, indre marked, forbrugerbeskyttelse, uddannelse, kultur, ØMU-området etc. Hertil kommer bestemmelser om retligt samarbejde og den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

På alle områder angives såvel hovedreglen (kvalificeret flertal eller enstemmighed) som eventuelle undtagelsesbestemmelser fra hovedreglen.«

Svar

Der vedlægges som bilag oversigt over emner og artikler, hvor Rådet træffer afgørelse med henholdsvis kvalificeret flertal og enstemmighed i henhold til traktaten om Den Europæiske Union. Oversigten omfatter ikke konsekvensændringerne af EKSF- og Euratomtraktaterne. Den omfatter heller ikke protokollerne om statutterne for henholdsvis ESCB, ECB samt EMI.

Det bemærkes, at afstemningsreglerne ikke kan vurderes 1øsrevet, men må ses i sammenhæng med indholdet af de enkelte samarbejdsområder. Under regeringskonferenceforhandlingerne er afstemningsreglerne netop fastlagt under hensyntagen til indholdet af de enkelte samarbejdsområder.

--------------------------------------------------------------------- Emne Artikel Kvalificeret Enstemmighed --------------------------------------------------------------------- Unionsborgerskab........ 8.A x 8.B x 8.E x ØMU-kapitalbevægelser... 73.C, stk. 2 x 73.F x 73.G, stk. 2 x Transport............... 75, stk. 1 x 75, stk. 3 x Statsstøtte............. 94 x Afgiftsharmonisering.... 99 x Lovharmonisering........ 100 x Det indre marked........ 1OO.A x Visum (indtil 1.1.1996). 1OO.C x Visum (fra 1.1.1996).... 1OO.C x ØMU-økonomisk politik... 103 x 103.A x x 104.A x 104.B x 104.C, stk.6-9 x 104.C, stk. 11 x 104.C, stk. 14 x x ØMU-monetærpolitik...... 105, stk. 6 x 105.A x 106, stk. 5 x x 106, stk. 6 x 108.A, stk. 3 x 109, stk. 1 x x 109, stk. 2 x 109, stk. 3 x 109, stk. 4 x x 1O9.A, stk. 2 x 109.C, stk. 3 x 109.F, stk. 1 x 1O9.F, stk. 6 x 109.F, stk. 7 x 109.H, stk. 2 x 109.H, stk. 3 x 109.1, stk. 3 x 109.J, stk. 2 x 109.J, stk. 3 x 109.J, stk. 4 x 109.K x 109.L, stk. 4 x 1O9.L, stk. 5 x Handelspolitik......... 113 x Arbejdsmarkeds- og socialpolitik 118.A x Socialfond 125 x Uddannelse 126, stk. 4 x Erhvervsuddannelse 127, stk. 4 x Kultur 128, stk. 5 x Sundhed 129, stk. 4 x Forbrugerbeskyttelse 129.A, stk. 2 x Transeuropæiske net 129.D x Industri 130, stk. 3 x Økonomisk og social samhørighed 130.B x 130.D x 130.E x Forskning.............. 130.1, stk. 1 x 130.1, stk. 4 x 130.0 x x Miljø.................. 130.S, stk. 1 x 130.S, stk. 2 x Udviklingsbistand...... 130.W x Ensartet valgmåde til Europa-Parlamentet..... 138, stk. 3 x Ombudsmandens statut... 138.E, stk. 4 x Lønninger m.v. til kommissærer og dommere 154 x Udnævnelse af kommissærer 158 x Antallet af dommere..... 165 x Første instans-Domstolen 168.A x Udnævnelse af revisions- retten................. 188.B, stk. 3 x Lønninger m.v. til revisionsretten..... 188.B, stk. 8 x Fælles beslutnings- tagning................ 189.B x Samarbejdsprocedure.... 189.C x ØSU-dagpenge........... 194 x Regionsudvalget- forretningsorden....... 198.B x Egne indtægter......... 201 x Budget-decharge........ 206 x Regnskabsregulativer... 209 x Internationale aftaler. 228, stk. 2 x x Økonomiske sanktioner.. 228.A x Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik...... J.3, stk. 2 x J.8, stk. 2 x J.11, stk. 2 x Retlige og indre anliggender............ K.3, stk. 2 b) x K.4, stk. 3 x K.8, stk. 2 x K.9 x Nye medlemmer af Unionen O x Arbejdsmarkeds- og socialpolitik - aftalen imellem de 11 2, stk. 2 x 2, stk. 3 x 4 x x --------------------------------------------------------------------

Markedsudvalg, alm. del - bilag 509

A.6

Udenrigsministeriet

Den 5. marts 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til skrivelse af 28. februar 1992 (Alm. del - bilag 503) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 60 om, hvorvidt protokoller og erklæringer i forbindelse med traktaten er juridisk bindende for EF-Domstolen.

U. Ellemann Jensen

A.6

Udenrigsministeriet

Nord-gruppen

Den 5. marts 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 60 af 28. februar 1992 fra Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 503)

Spørgsmål nr. 60

»I hvilken udstrækning er protokoller og erklæringer i forbindelse med traktaten juridisk bindende for EF-Domstolen?»

Svar

Der henvises til notatet til Markedsudvalget af 20. februar 1992 (se B 12) vedrørende offentlighed og til regeringskonferencens slutakt. Det fremgår af dette notat og slutakten, at der er forskel på protokoller og erklæringer. Protokoller er en integreret del af traktaten. De udgør på samme måde som traktatens egne artikler et retsgrundlag, der er juridisk bindende. Erklæringer er som bilag knyttet til slutakten. De udgør ikke et selvstændigt retsgrundlag, men udtrykker regeringskonferencernes politiske vilje.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 510

A.7

Udenrigsministeriet

Den 5. marts 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til skrivelse af 28. februar 1992 (Alm. del - bilag 503) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 62 om, hvorfor regeringen intet har gjort for at få fastlagt en procedure for det videre arbejde i EF, hvis et eller flere lande skulle sige nej til unionstraktaten.

U. Ellemann Jensen

A.7

Udenrigsministeriet

Nord-gruppen

Den 5. marts 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 62 af 28. februar 1992 fra Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 503)

Spørgsmål nr. 62

»Ministeren bedes oplyse, hvorfor regeringen intet har gjort for at få fastlagt en procedure for det videre arbejde i EF, hvis et eller flere lande skulle sige nej til unionstraktaten.«

Svar

Proceduren for regeringskonferencernes indledning, forhandling og afslutning fremgår af den eksisterende traktats art. 236, der har følgende ordlyd

»Enhver medlemsstats regering eller Kommissionen kan forelægge Rådet forslag til ændring af denne traktat.

Hvis Rådet efter høring af Europa-Parlamentet og i påkommende tilfælde af Kommissionen udtaler sig til fordel for afholdelsen af en konference mellem repræsentanter for medlemsstaternes regeringer, indkaldes denne af Rådets formand for ved gensidig overenskomst at fastlægge de ændringer, der skal foretages i denne traktat.

Ændringerne træder i kraft efter at være blevet ratificeret af alle medlemsstaterne i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.«

Proceduren for, at traktaten om Den Europæiske Union kan træde i kraft, fremgår af art. R i de fælles afsluttende bestemmelser, der har følgende ordlyd

»1. Denne Traktat skal ratificeres af De Høje Kontraherende Parter i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser. Ratifikationsdokumenterne deponeres hos Den Italienske Republiks regering.

2. Denne Traktat træder i kraft den 1. januar 1993, forudsat at samtlige ratifikationsinstrumenter er deponeret, eller, hvis dette ikke er tilfældet, den første dag i den måned, der følger efter deponeringen af det sidste ratifikationsdokument.«

Som det fremgår af disse bestemmelser er målet med regeringskonferenceforhandlingerne at nå frem til et forhandlingsresultat, som alle deltagende regeringer kan anbefale under den nationale ratifikationsprocedure. Det er da også derfor, at regeringens lovforslag, der fremsættes i Folketinget den 10. marts 1992, og om hvilket der afholdes folkeafstemning den 2. juni 1992, skal gøre det muligt, at traktaten om Den Europæiske Union kan ratificeres af Danmark.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 292

B.1

Udenrigsministeriet

Den 3. december 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til udvalgets skrivelse af 26. november 1991 (Alm. del - bilag 241) fremsendes vedlagt besvarelse af de deri stillede spørgsmål nr. 17 vedrørende indbetaling af bøder og ikkerentebærende indskud til Fællesskabet og nr. 18 vedrørende Den Europæiske Centralbanks valutareserve.

U. Ellemann Jensen

Markedsudvalget, alm. del - bilag 241

B.1

Folketingets Markedsudvalg

Christiansborg, den 26. november 1991

Udvalget udbeder sig - i 110 eksemplarer - ministerens besvarelse af følgende spørgsmål

17. I det nye udkast til ØMU-traktat (jf. bilag (91.1) 234) regnes der i medfør af art. 104 B, stk. 11 med at både bøder og ikke-rentebærende indskud af en passende størrelse skal indbetales til Fællesskabet, hvis en medlemsstat til stadighed ikke vil rette sig efter et krav/anbefaling om at nedbringe et destabiliserende underskud.

Kan ministeren oplyse udvalget om, hvilke mere konkrete beløbsstørrelser man forestiller sig i indskud eller bøder? Er der tale om symbolske beløbsstørrelser uden egentlig økonomisk effekt, eller er hensigten, at det pågældende medlemsland skal kunne føle sig »økonomisk generet« af bødens/indskuddets størrelse?

Kan det oplyses, om kriterierne for bødens/indskuddets faktiske størrelse skal fastsættes i følgelovgivningen, dvs. i en forordning eller i et direktiv?

18. I henhold til statutten for Det Europæiske Centralbanksystem og Den Europæiske Centralbank (jf. bilag (91.1) 234), skal banken have en kapital på mindst 5 mia. ecu svarende til ca. 40 mia. kr., jf. art. 28. Hertil kommer, at Centralbanken skal have en valutareserve på 50 mia. ecu, svarende til ca. 400 mia. kr., overført fra medlemsstaternes nationalbanker, jf. art. 30.

Kan man på nuværende tidspunkt sige noget om, hvor store de statsfinansielle konsekvenser for Danmark vil være ved en sådan opbygning af centralbankens kapital og valutareserve, idet bemærkes, at en sådan operation måske kan antages at påvirke Den Danske Nationalbanks overskud og derved statsfinanserne?

P.u.v.

Ivar Nørgaard

formand

*) Artikel 104 C i traktaten (bilag 5).

B.1

Økonomiministeriet

Det Økonomiske Sekretariat

Den 3. december 1991

Svar til Folketingets Markedsudvalg på spørgsmål 17 og 18 af 26. november 1991

Svar på spørgsmål 17

Størrelsesordenen for de rentefri deponeringer og bøder i forbindelse med proceduren om excessive underskud i artikel 104 B,*) stk. 11, i formandskabets traktatudkast af 22. november 1991 har ikke været drøftet i ØMU-konferencen.

I forbindelse med drøftelserne om de samlede sanktionsmuligheder har enkelte lande dog givet rent foreløbige tilkendegivelser vedrørende deres ønsker om størrelsesordenen af disse sanktionsmuligheder. Disse tilkendegivelser har varieret mellem ønsker om sanktioner med udelukkende symbolsk værdi til ønsker om sanktioner med reel økonomisk betydning.

Hvorvidt bødernes og de rentefri deponeringers størrelse og eventuelle kriterier for deres størrelse senere skal fastsættes i følgelovgivning, har ligeledes ikke været drøftet.

Svar på spørgsmål 18

Ifølge artikel 28.1 i ESCB-statutten skal ECB have en startkapital på 5 mia. ecu. Det er imidlertid ikke afgjort, i hvilken grad kapitalen skal indbetales og i hvilken form, idet dette skal afgøres af »The Governing Council«,) jf. artikel 28.3. Der kan derfor på nuværende tidspunkt ikke siges noget om, hvilke og hvor store indbetalinger der skal foretages fra Danmarks Nationalbank. Også omfanget af valutareserveoverførelserne fra Danmarks Nationalbank til ECB ved implementeringen af ESCB-statutten skal fastlægges af »The Governing Council«,**) jf. artikel 30.

Opmærksomheden henledes dog samtidig på artikel 33 i ESCB-statutten, der foreskriver fordeling af overskud og tab fra ECB. Hvis det forudsættes, at Danmarks Nationalbank modtager en andel af ECB's overskud svarende til sin indbetalingsandel, og at ECB kan opnå et tilsvarende procentvis afkast af sine placeringer som Danmarks Nationalbank, vil et mindre udbytte for Danmarks Nationalbank svare til procenten for henlæggelser til reserver i ECB. *) Artikel 104 C i traktaten (bilag 5).

) Styrelsesrådet i traktaten.

Markedeudvalg, alm. del - bilag 300

B.2 (1)

Udenrigsministeriet

Den 4. december 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til udvalgets skrivelse af 29. november 1991 (Alm. del - bilag 264) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmal nr. 21 om, hvorvidt grundlovens § 20 giver hjemmel til at overlade EF's Ministerråd beføjelse til at pålægge den danske stat en bøde.

U. Ellemann Jensen

B.2 (1)

Økonomiministeriet

Det Økonomiske Sekretariat

Den 4. december 1991

Besvarelse af spørgsmål nr. 21 af 29. november 1991 fra Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 264)

Spørgsmål nr. 21

»Giver grundlovens § 20 hjemmel til at overlade EF's Ministerråd beføjelse til at pålægge den danske stat en bøde i tilfælde, hvor Rådets kvalificerede flertal måtte finde, at det danske statsunderskud er uacceptabelt stort?»

Svar

Spørgsmålet må antages at vedrøre forståelsen af bestemmelsen i artikel 104 AA,) stk. 11, i det hollandske formandskabs seneste tekstforslag vedrørende Den Økonomiske Union, dokument UEM 118/91 af 28. november 1991, runddelt på mødet i Folketingets Markedsudvalg den 29. november 1991.

Efter denne bestemmelse har Rådet mulighed for at iværksætte en eller flere foranstaltninger over for en medlemsstat, som har et for stort statsunderskud, herunder pålægge »fines« af en passende størrelse. Sådanne foranstaltninger kan iværksættes af Rådet i tilfælde af, at en medlemsstat vedholdende undlader at følge Rådets anbefalinger med henblik på at stabilisere sin økonomi inden for en given tidsfrist, jf. artikel 104 AA,*) stk. 9, jf. stk. 8.

Ordet »fines« er flertalsformen af det engelske ord »fine«, der kan oversættes til bøde eller bod.

Realiteten efter forslaget er, at Rådet under de angivne betingelser skal kunne pålægge en medlemsstat en økonomisk forpligtelse. Den forpligtelse, som Danmark i givet fald påtager sig, kan således beskrives som en såkaldt suspensivt betinget pligt (altså en pligt, der først bliver aktuel, når betingelsen er opfyldt) til at betale et pengebeløb, hvis størrelse til sin tid skal fastsættes af Rådet, men som skal være »passende«.

Det kan således ikke antages, at der er tale om overladelse af beføjelser som nævnt i grundlovens § 20, men (alene) om påtagelse af en forpligtelse, som er omfattet af grundlovens § 19.

*) Artikel 104 C i traktaten (bilag 5).

Markedeudvalg, alm. del - bilag 324

B.2 (2)

Udenrigsministeriet

Den 9. december 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til skrivelse af 4. december 1991 (Alm. del - bilag 299) fremsendes vedlagt et af Justitsministeriet udarbejdet svar på de deri stillede spørgsmål nr. 23 om, hvilken dansk myndighed, jf. grundlovens § 20, der har beføjelse til at pålægge den danske stat en bøde, hvis lovgivningsmagten vedtager en finanslov med et stort budgetunderskud, og spørgsmål nr. 24 om, hvorvidt den i ØMU-traktatens udkast art. 104 B*) nævnte bøde er en sanktion.

Knud Enggaard

*) Artikel 104 C i traktaten (bilag 5).

B.2 (2)

Justitsministeriet

Lovafdelingen

Den 6. december 1991

Udenrigsministeriet

Udenrigsministeriet har anmodet Justitsministeriet om bidrag til besvarelse af spørgsmål 23 og 24 af 4. december 1991 (Alm. del - bilag 299) fra Folketingets Markedsudvalg

Spørgsmålene har følgende ordlyd

Spørgsmål nr. 23

»Hvilken dansk myndighed, jf. grundlovens § 20, har beføjelse til at pålægge den danske stat en bøde, hvis lovgivningsmagten vedtager en finanslov med et stort budgetunderskud?

Der henvises til følgende udtalelse hos Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. udgave, v. Ole Espersen, s. 409 »Hvis den magt, der overlades det internationale organ, er i strid med grundloven på den måde, at en sådan magt efter sit materielle indhold ikke vil kunne tillægges et tilsvarende dansk organ, falder ordningen uden for Grundlovens § 20.

Man kan også udtrykke forholdet således

Grundlovens § 20 tilsigter at gøre det muligt uden grundlovsændring at substituere et internationalt organ for et dansk - altså at træffe egenartede bestemmelser vedrørende den personelle og processuelle kompetence; derimod ikke at gøre det muligt at udstyre det internationale organ med magtbeføjelser, der ikke kunne tillægges en tilsvarende dansk myndighed«.'

Spørgsmål nr. 24

»Er den i ØMU-traktatens udkast (bilag (91.1) 288) art. 104 B,*) nævnte bøde en sanktion?»

I den anledning skal man meddele, at spørgsmålene efter Justitsministeriets opfattelse samlet kan besvares således

»1. Efter bestemmelserne i artikel 104 B*) i det foreliggende udkast til traktat om en Økonomisk og Monetær Union, skal medlemsstaterne undgå betydelige (excessive) budgetunderskud. Forekommer der sådanne budgetunderskud, kan Rådet efter en nærmere beskrevet procedure (art. 104 B,*) stk. 11, jf. stk. 9) bringe en af flere foranstaltninger i anvendelse, herunder pålægge medlemslandet som sådant en økonomisk reaktion (»Impose fines of an appropriate size«).

Den i bestemmelsen beskrevne ordning kan give anledning til nogen tvivl i relation til spørgsmålet om, hvorvidt der alene er tilsigtet at pålægge medlemsstaterne en almindelig folkeretlig forpligtelse til at rette op på budgetunderskuddet og betale den pålagte økonomiske bøde eller bod, eller om der er tilsigtet en mere vidtgående ordning.

Afgørelsen af spørgsmålet må bero på en nærmere fortolkning af bestemmelsen i stk. 11 og de øvrige regler i traktatudkastets art. 104 B.*)

2. Efter grundlovens § 20 kan beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Om bestemmelsens anvendelsesområde anfører Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, side 141, bl.a. følgende

»Det karakteristiske for de organisationer, som omfattes af grundlovens § 20, er, at der til disse organisationer er overført beføjelser, som i henhold til medlemsstaternes forfatninger skulle udøves af nationale myndigheder, at disse beføjelser i stedet udøves af den internationale organisations myndigheder, men således, at virkningen af den internationale organisations myndigheders retsakter er den samme, som stammede disse retsakter fra nationale myndigheder. Sådanne organisationer betegnes supranationale organisationer.«

Afgørende for, om en international organisation betegnes som supranational og som sådan har fået overladt beføjelser, der tilkommer den enkelte stat, er således ikke alene, om organisationen kan træffe afgørelser, som er bindende for medlemsstaten, men også en række andre omstændigheder.

Om adgangen til at træffe bindende afgørelser for medlemsstaten anfører Zahle a. st. side 136 bl.a. følgende

»Men Danmark kan endvidere i medfør af grundlovens § 19 tilslutte sig organisationer, hvor beslutning træffes af flertal. I De Forenede Nationers plenarforsamling (generalforsamling) vedtages beslutninger i vigtige spørgsmål med et kvalificeret flertal på to tredjedele af de tilstedeværende og stemmeafgivende medlemmer, i andre spørgsmål med simpelt flertal, FN-pagten, art. 18. Plenarforsamlingens beslutninger er ikke bindende. FN's sikkerhedsråd, der har 15 medlemmer har efter FN-pagten kap. 7, kompetence til at træffe for medlemsstaterne bindende beslutninger, og disse beslutninger kan således binde medlemsstater, der ikke engang er repræsenteret i rådet.

At en organisation kan træffe beslutninger bindende for medlemsstater, bringer ikke nødvendigvis organisationen ind under grundlovens § 20, men denne kompetence har betydning for bedømmelsen af, om Folketingets samtykke skal indhentes i henhold til grundlovens § 19, stk. 1 »

Den udtalelse, som citeres i spørgsmålet, må på samme måde ses i sammenhæng med, hvad der i øvrigt anføres om overladelse af beføjelse til mellemfolkelige myndigheder og om forholdet mellem grundlovens § 19, stk. 1, og § 20.

A. st. side 409 anfører Alf Ross følgende

»Grdl. § 20 må afgrænses såvel »nedad« dvs. overfor ordninger der ikke efter almindelige regler forudsætter grundlovsændring og derfor kan gennemføres ved simpel lov, som »opad«, dvs. overfor ordninger der efter almindelige regler forudsætter grundlovsændring men ikke dækkes af reglerne i grdl. § 20 og derfor kun kan transformeres ad grundlovsvejen. Imellem disse to grænser ligger § 20-ordningerne der kan gennemføres ved kvalificeret lov som nærmere angivet i paragraffen.

»Nedenfor« grdl. § 20 falder alle de typiske internationale organisationer, hvor de af organisationens organer trufne beslutninger på sædvanlig måde må transformeres via danske myndigheder for at få virkning som dansk ret. Dette gælder selvom organisationen i anden henseende frembyder atypiske træk, f.eks. derved at der uden tilslutning fra dansk side kan træffes beslutninger der er bindende for Danmark. Dette er f.eks. tilfældet i de Forenede Nationers Sikkerhedsråd og i den Internationale Domstol. Også i disse situationer taler man undertiden om suverænitetsindskrænkning, men suverænitetsindskrænkninger af denne art falder udenfor grdl. § 20.'

Herefter følger det afsnit, hvor Alf Ross beskriver de ordninger, der falder »ovenfor« grundlovens § 20, og hvorfra den i spørgsmålet citerede udtalelse er hentet.

3. Spørgsmålet, om den i artikel 104 B,*) stk. 11, nævnte bøde eller bod (»fine«) er en sanktion eller har karakter af en anden form for foranstaltning over for en medlemsstat (jf. udtrykket »measures« i indledningen til stk. 11), er et spørgsmål af terminologisk karakter, der ikke har betydning for vurderingen af spørgsmålet om forholdet til grundlovens § 20.

4. Bestemmelsen i art. 104 B*) findes i traktatudkastets Title Vl - ECONOMIC AND MONETARY POLICY under kapitel 1: ECONOMIC POLICY.

Bestemmelserne i dette kapitel retter sig mere generelt mod medlemslandenes økonomiske politik og betydningen af den økonomiske politik i et medlemsland for de øvrige medlemslande. Bestemmelserne tager sigte på, at medlemslandene som sådan og ikke de enkelte borgere, f.eks. større virksomheder i medlemslandene, skal tilpasse deres nationale økonomier til de øvrige medlemslandes.

Efter bestemmelsen i artikel 104 B,*) stk. 11, pålægges de nævnte »fines« ved en rådsbeslutning, der er rettet til medlemsstaten. Efter EØF-traktatens artikel 189, stk. 4, (der ikke ændres ved de foreslåede traktatudkast), er en beslutning bindende i alle enkeltheder for dem, den angiver at være rettet til. Den beslutning, der kan træffes efter bestemmelsen i artikel 104 B,*) stk. 11, retter sig som nævnt alene til et medlemsland og kan efter sit indhold og karakter ikke skabe rettigheder for borgerne, som skal beskyttes af de nationale domstole, eller i øvrigt få direkte betydning for den enkelte borger. Beslutningen efter stk. 11, jf. stk. 9, er derfor ikke umiddelbart anvendelig.

Hvis en medlemsstat ikke opfylder sine traktatmæssige forpligtelser til at betale den nævnte »fine«, vil den således ikke kunne inddrives ved de nationale domstole. Derimod vil den pågældende medlemsstat naturligvis kunne sagsøges for traktatkrænkelse ved EF-Domstolen efter EØF-traktatens artikel 169 og 170. Det forudsættes i den forbindelse, at Danmark ikke er forpligtet til og ikke kan pålægges pligt til at træffe foranstaltninger efter artikel 5 med henblik pa at skabe grundlag for en umiddelbar inddrivelse af bøden eller boden ved danske domstole.

Den forpligtelse, der ved artikel 104 B*) pålægges medlemslandene med hensyn til at rette op på betydelige budgetunderskud, og forpligtelsen til at betale en eventuel bod har derfor alene karakter af en almindelig folkeretlig forpligtelse, hvis fastsættelse kan overlades til EF efter bestemmelsen i grundlovens § 19, stk. 1, på samme måde, som Danmark i øvrigt har overladt det til internationale organisationer at træffe bindende afgørelser for Danmark. Det gælder for eksempel som nævnt ovenfor under pkt. 2 med hensyn til FN's sikkerhedsråds afgørelser og med hensyn til de afgørelser, der træffes af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol efter artikel 50 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention om staternes erstatningspligt over for den, hvis interesser en stat findes at have krænket.

5. På den baggrund er det regeringens opfattelse, at bestemmelserne i traktatudkastets art. 104 B*) ikke er omfattet af grundlovens § 20. Der er tale om almindelige folkeretlige forpligtelser, som Danmark kan påtage sig allerede i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk. 1.'

Hans Engell

/ Christian Trønning

*) Artikel 104 C i traktaten (bilag 5).

Markedsudvalg, alm. del - bilag 481

B.2 (3)

Udenrigsministeriet

Den 21. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende bod/bøde.

U. Ellemann Jensen

B.2 (3)

Udenrigsministeriet

Nord-gruppen

Den 21. februar 1992

NOTAT

Traktaten om Den Europæiske Union

Bod/Bøde

Traktaten om Den Europæiske Union indeholder i art. 104 C, stk. 11, og art. 171, stk. 2, bestemmelser om bod eller bøde.

1. For det første art. 104 C, stk. 11, sidste pind, som går ud på, at Rådet i sidste instans kan beslutte at anvende en eller flere forskellige foranstaltninger over for en medlemsstat, herunder »pålægge bod af en passende størrelse« (på engelsk »fines«). Dette kan blive aktuelt i en situation, hvor en medlemsstat har et uforholdsmæssigt stort offentligt underskud, og hvor den pågældende medlemsstat - har undladt at efterkomme en henstilling fra Rådet om nedbringelse af underskuddet, - ikke efterkommer Rådets beslutning om inden for en bestemt frist at træffe foranstaltninger til den nødvendige nedbringelse af underskuddet. Art. 104 C er først relevant efter overgangen til tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union. Det bemærkes, at denne bestemmelse, herunder forholdet til grundloven, er beskrevet i besvarelserne til Folketingets Markedsudvalg på spørgsmål nr. 21 af 4. december 1991 og nr. 23 samt 24 af 9. december 1991. 2. For det andet art. 171, stk. 2, som går ud på, at Domstolen kan dømme en medlemsstat til at betale et fast beløb eller en tvangsbøde (på engelsk »lump sum or penalty payment«). Dette kan blive aktuelt i en situation, hvor et medlemsland ikke nationalt gennemfører de nødvendige foranstaltninger til at opfylde en dom, som EF-Domstolen har afsagt. I dette tilfælde kan Kommissionen efter en forudgående administrativ procedure (åbningsskrivelse og begrundet udtalelse - svarende til traktatkrænkelsesproceduren i art. 169) indbringe sagen for Domstolen med påstand om, at medlemsstaten skal betale et fast beløb eller en tvangsbøde. Såfremt Domstolen fastslår, at medlemsstaten ikke har efterkommet den første dom, kan den dømme medlemsstaten til at betale det faste beløb eller tvangsbøden. Det bemærkes, at Kommissionen efter de eksisterende EF-regler er tillagt beføjelse til at pålægge virksomheder bøder og tvangsbøder i forbindelse med overtrædelse af forbudene i den eksisterende traktats art. 85 (konkurrencefordrejende aftaler mellem virksomheder) og art. 86 (virksomheders misbrug af dominerende stillinger). 3. Den fælles baggrund for disse to nye bestemmelser er ønsket om at opnå en kraftigere håndhævelse af medlemslandenes forpligtelser til nationalt at gennemføre og efterleve vedtagne EF-retlige forpligtelser. Der er altså tale om en opstramning af det eksisterende retshåndhævelsessystem over for medlemsstaterne, men ikke over for borgerne og virksomhederne. 4. Det fremgår af punkt V, 6, i Det danske Memorandum fra oktober 1990, at man går ind for at »Der bør ske en styrkelse af mulighederne for at gennemtvinge manglende efterlevelse af medlemslandenes forpligtelser«. Dette er i de danske forslag til traktattekster fra marts 1991 bl.a. blevet udmøntet i forslaget til følgende tilføjelse til artikel 171: »Domstolen kan i sin dom præcisere, hvilke foranstaltninger der skal træffes, og kan efter særlig påstand herom fastsætte sanktioner over for medlemsstaten. Sanktionerne kan bestå i tilbageholdelse af fællesskabsmidler. Hvis der nedlægges en påstand herom i en sag efter art. 170, skal Kommissionen have mulighed for at udtale sig om påstanden.« På denne baggrund har man fra dansk side været enig i de i pkt. 3 nævnte hensyn og deres udmøntning i de i pkt. 1 og 2 nævnte bestemmelser.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 519

B.2(4)

Udenrigsministeriet

Den 9. marts 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til skrivelse af 24. februar 1992 (Alm. del - bilag 487) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 57 vedrørende de bøder eller tvangsbøder, som Den Europæiske Centralbank efter nærmere bestemmelser herom i Rådet, er berettiget til at pålægge foretagender.

U. Ellemann Jensen

B.2(4)

1 bilag

Udenrigsministeriet

Nord-gruppen

Den 9. marts 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 57 af 24. februar 1992 fra Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 487)

Spørgsmål nr. 57

»Idet der henvises til Udenrigsministeriets notat af 21. februar 1992 (bilag (91.1) 481) vedrørende bod/bøder i traktaten om Den Europæiske Union, skal man anmode om en forklaring på, hvorfor der i notatet ikke er omtalt de bøder eller tvangsbøder, som Den Europæiske Centralbank efter nærmere bestemmelser herom i Rådet er berettiget til at pålægge foretagender, jf. traktatens artikel 108 A, stk. 3, samt artikel 34, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Centralbank.

Kan der siges noget nærmere om, hvilke foretagender der af Centralbanken kan idømmes bøder, og i givet fald hvilke handlinger/undladelse af handlinger der udløser en evt. bøde.«

Svar

Baggrunden for, at det i spørgsmålet nævnte notat beskriver de bestemmelser om bod eller bøde, der findes i art. 104 C, stk. 11, og art. 171, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union, er, at det netop var disse to bestemmelser, der var genstand for drøftelse på mødet med Folketingets Markedsudvalg den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten.

Herudover er det korrekt, at Den Europæiske Centralbank efter overgangen til tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union på visse nærmere vilkår kan pålægge kreditinstitutter m.v. i de lande, der deltager i den tredje fase, bøder.

Der henvises til vedlagte bidrag fra Nationalbanken om art. 34, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Centralbank.

B.2 (4)

Danmarks Nationalbank

Internationalt kontor

Den 9. marts 1992

Bidrag til besvarelse af spørgsmål nr. 57 af 24. februar 1992 fra Markedsudvalget til udenrigsministeren

I henhold til artikel 34.3 i protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB) og Den Europæiske Centralbank (ECB) i traktaten om Den Europæiske Union skal Rådet træffe beslutning om, inden for hvilke grænser og på hvilke vilkår ECB skal være berettiget til at pålægge bøder eller eventuelle tvangsbøder. En sådan beslutning skal ifølge statuttens artikel 42 træffes med kvalificeret flertal straks efter beslutningen om overgangen til tredje fase og efter høring af ECB og Europa-Parlamentet eller efter en henstilling fra ECB og høring af Europa-Parlamentet og Kommissionen.

Der vil derfor først til den tid foreligge noget mere konkret om, hvilke handlinger/undladelse af handlinger der kan udløse en eventuel bøde. Afhængig af Rådsbeslutningens udformning vil bøder kunne komme på tale over for de kreditinstitutter m.v., der bliver omfattet af de forordninger og beslutninger, som ECB vil skulle vedtage som grundlag for den praktiske gennemførelse af den monetære politik.

Det skal for god ordens skyld bemærkes, at retstvister mellem ECB og kreditinstitutte m.v. er underlagt domstolskontrol, jf. artikel 35 i statutten.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 317

B.3

Udenrigsministeriet

Den 5. december 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til skrivelse af 4. december 1991 (Alm. del - bilag 299) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 25 om, hvorvidt regeringen kan acceptere, at der træffes flertalsbeslutninger i henhold til ØMU-udkastets art. 73.

U. Ellemann Jensen

B.3

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 5. december 1991

Besvarelse af spørgsmål nummer 25 af 4. december 1991 fra Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 299)

Spørgsmål nr. 25

»Kan regeringen acceptere, at de meget væsentlige udenrigspolitiske beslutninger i henhold til ØMU-udkastets artikel 73 træffes ved flertalsbeslutninger?»

Svar

Ja, idet bestemmelsen svarer til, hvad der allerede i dag følger af traktatens almindelige regler.

Markedsudvalg alm. del bilag 376

B.4

Udenrigsministeriet

Den 20. december 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til udvalgets skrivelse af 27. november 1991 (Alm. del - bilag 244) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 19 om, hvorvidt den særlige danske skattekontrolbestemmelse vedrørende danskeres indskud i andre EF-landes banker må antages at være omfattet af den nye artikel 73 C*), stk. 1, i ØMU-traktaten.

U. Ellemann Jensen

*) Artikel 73 D i traktaten (bilag 5).

B.4

Økonomiministeriet

Det Økonomiske Sekretariat

Den 20. december 1991

Spørgsmål 19

I den nye art. 73 C*) i den reviderede ØMU-traktat (alm. del (91.1) bilag 234) nævnes det i stk. 1, at medlemsstaterne kan anvende de relevante skattebestemmelser, der skelner mellem de skatteydere, der ikke er i samme situation med hensyn til bopæl eller det sted, hvor deres kapital er placeret.

Kan ministeren bekræfte, at den særlige danske skattekontrolbestemmelse vedrørende danskeres indskud i andre EF-landes banker der blev besluttet i forbindelse med det såkaldte kapitalliberaliseringsdirektiv i 1988, må antages at være omfattet af den nye art. 73 C*), stk. 1, i ØMU-traktaten, hvorved den særlige danske bestemmelse bliver en del af traktaten?

Svar

De nuværende danske skattekontrolprocedurer i forhold til privates bankindskud eller værdipapirdepoter i banker i andre EF-lande har deres EF-retlige hjemmel i artikel 4 stk. 1, i fjerde kapitalliberaliseringsdirektiv.

Substansen i artikel 4, stk. 1, er i den nye traktat indeholdt i punkt b i første stykke i den i spørgsmålet omtalte artikel 73 C). De nuværende skattekontrolprocedurer vil derfor være dækket heraf.

*) Artikel 75 D i traktaten (bilag 5).

Markedsudvalg alm. del bilag 393

B.5

Udenrigsministeriet

Den 9. januar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til skrivelse af 23. december 1991 (Alm. del - bilag 379) fremsendes vedlagt besvarelse af det heri stillede spørgsmål nr. 31 om, hvorvidt bestemmelsen om, at Danmark skal notificere sin holdning til 3. fase af ØMU over for Rådet, betyder, at der skal afholdes folkeafstemning herom inden december 1996.

Poul Schluter

B.5

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 9. januar 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 31 af 23. december 1991 fra Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 379)

Spørgsmål 31: Ad traktaten (jf. bilag 369)

»Betyder betemmelsen om, at Danmark skal notificere sin holdning til 3. fase af ØMU over for Rådet, at der skal afholdes folkeafstemning herom inden december 1996?»

Svar

Det fremgår af de indledende betragtninger i protokollen om visse bestemmelser vedrørende Danmark, at den danske grundlov indeholder bestemmelser, der kan indebære en folkeafstemning i Danmark forud for Danmarks deltagelse i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union.

Det fremgår af punkt 1 i protokollen, at den danske regering underretter Rådet om sin holdning vedrørende deltagelse i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union, inden der træffes afgørelse om tidspunktet for indledningen af denne fase i henhold til artikel 109 i, i traktaten.

Som nævnt på mødet i Folketingets Markedsudvalg den 13. december 1991 er regeringen indstillet på at drøfte tilrettelæggelsen af den danske beslutningsprocedure ved overgangen til den tredje fase indgående med Folketingets Markedsudvalg, når spørgsmålet til den tid bliver aktuelt.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 502

B.6

Udenrigsministeriet

Den 28. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat om artikel 73 D.

U. Ellemann Jensen

B.6

Økonomiministeriet

Skatteministeriet

Den 28. februar 1992

Notat til Folketingets Markedsudvalg om artikel 73 D i traktaten om Den Europæiske Union

Om de enkelte paragraffer i artikel 73 D kan følgende oplyses

Ad stk. 1 a). På regeringskonferencen om økonomisk og monetær union udtrykte en række medlemslande bekymring for, at Artikel 73 B kunne fortolkes som dækkende ikke kun restriktioner på kapitalbevægelser, men også skatteforhold. Hvis dette var tilfældet, kunne artiklen have vidtgående virkninger for skattebestemmelser i alle medlemslande, der skelner mellem skatteyderes bopæl og de steder, hvor kapital bliver investeret. Dette kunne resultere i både stort tab af provenu og skattebegrundede forvridninger. Artikel 73 B kunne også have uhensigtsmæssige virkninger for en række dobbeltbeskatningsaftaler såvel som for skattebaseret statsstøtte godkendt af Kommissionen. Formålet med indsættelse af stk. 1.a) i Artikel 73 D er, at Artikel 73 B ikke kan fortolkes på den således uønskede måde. I en erklæring til stk. 1.a) i Artikel 73 D har konferencen tilkendegivet, at »medlemsstaternes ret til at anvende de relevante bestemmelser i deres skattelovgivning som nævnt i artikel 73 D, stk. 1, litra a), i traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab kun finder anvendelse på de bestemmelser, der findes ved udgangen af 1993.«

Ad stk. 1.b). Denne bestemmelse beskytter medlemsstaternes rettigheder til at foretage alle fornødne foranstaltninger for at forhindre overtrædelse af national lovgivning og nationale bestemmelser, især på skatteområdet og for såvidt angår tilsyn med finansielle institutioner. Den beskytter også medlemsstaternes ret til at pålægge restriktioner på grund af »offentlig orden«, hvilket er et EF-retligt begreb, der skal fortolkes snævert som omfattende alvorlige trusler mod grundlæggende samfundshensyn eller offentlig sikkerhed. Dette er nødvendigt for at sikre, at bestemmelserne om kapitalens fri bevægelighed ikke kommer på tværs af medlemslandenes ret til at forhindre overtrædelse af nationale love og reguleringer, f.eks. med hensyn til tilsyn med finansielle institutioner.

Ad stk. 2. Denne bestemmelse sikrer, at regler om kapitalens fri bevægelighed ikke forhindrer indførelse eller opretholdelse af restriktioner på etablering, i det omfang sådanne restriktioner er tilladt andre steder i traktaten.

Ad stk. 3. Denne bestemmelse har til hensigt at sikre, at undtagelser, der er tilladt i medfør af stk. 1 og 2, ikke kan misbruges til at iværksætte arbitrære restriktioner i strid med Artikel 73 B.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 384

B.7(1)

Udenrigsministeriet

Den 20. december 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet i Folketingets Markedsudvalg den 13. december 1991 fremsendes vedlagt notat vedrørende bestemmelserne om den sociale dimension i traktatteksten til Den Politiske Union.

U. Ellemann Jensen

B.7(1)

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 20. december 1991

Notat

Regeringskonferencen om Den Politiske Union. Traktatens bestemmelser om den sociale dimension

Traktatens bestemmelser om den sociale dimension styrkes i forhold til den eksisterende traktats bestemmelser som ændret ved Fællesakten. Dette sker på følgende måde

I artikel 2 nævnes det udtrykkeligt, at et højt beskæftigelsesniveau, et højt socialt beskyttelsesniveau og højnelse af levestandarden og livskvaliteten hører til blandt de tværgående målsætninger for Fællesskabets virksomhed.

I øvrigt opretholdes de gældende bestemmelser i artikel 117-122 uændret. Disse bestemmelser udgør altså fortsat retsgrundlag for samarbejdet imellem alle 12 medlemslande.

Til traktaten knyttes en protokol om arbejdsmarkeds- og socialpolitik. Denne protokol er en integreret del af traktaten, der indgås imellem alle 12 medlemslande.

Det fremgår af protokollen, at alle 12 medlemslande er enige om at bemyndige 11 medlemslande til at anvende Fællesskabets institutioner, beslutningsprocedurer og mekanismer til et videregående samarbejde på dette område. Protokollen indeholder de tre undtagelser, der gælder for UK med hensyn til det videregående samarbejde om den sociale dimension. Disse tre undtagelser er

- UK deltager ikke i drøftelserne og vedtagelserne i Rådet af Kommissionens forslag.

- afstemningsreglerne i artikel 148, stk. 2, tilpasses således, at UK's stemmer trækkes fra på forhånd. Dette betyder, at vedtagelse med kvalificeret flertal sker med 44 stemmer ud af 66 (normalt 54 ud af 76). Vedtagelse med enstemmighed (og ændring af Kommissionens forslag) kræver tilslutning fra de 11 medlemslande.

- de retsakter, som Rådet vedtager på denne måde, gælder ikke for UK.

Til protokollen knyttes en aftale om indholdet af det videregående samarbejde om den sociale dimension. Aftalen indgås blandt de 11 medlemslande, dvs. med undtagelse af UK. Denne aftale er på samme måde som protokollen en integreret del af traktaten.

Indholdet af aftalen blandt de 11 medlemslande svarer nøje til de forslag til traktatbestemmelser om arbejdsmarkeds- og socialpolitik, som var indeholdt i det hollandske formandskabs samlede traktatudkast, der blev fremlagt forud for Det Europæiske Råds møde i Maastricht. Dette gælder både med hensyn til emner, som kan besluttes med kvalificeret flertal, emner, som kan besluttes med enstemmighed, undtagne emner samt med hensyn til arbejdsmarkedets parters placering og rolle.

Disse forslag er der ved flere lejligheder redegjort for både under formelle og uformelle møder med Folketingets Markedsudvalg. Det væsentligste indhold er følgende

Anvendelsesområdet falder i tre dele

- for det første de emner, hvor Rådet kan træffe afgørelser med kvalificeret flertal og samarbejdsprocedure. Disse emner er nævnt i artikel 118, stk. 1, og er: forbedring af især arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, arbejdsvilkårene, information og høring af arbejdstagerne, lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet og lige behandling i arbejdet, erhvervsmæssig integration af personer, der er udstødt fra arbejdsmarkedet (med forbehold for bestemmelsen om erhvervsuddannelse),

- for det andet de emner, hvor Rådet kan træffe afgørelser med enstemmighed. Disse emner er nævnt i artikel 118, stk. 2, og er: arbejdstagernes sociale sikring og sociale beskyttelse, beskyttelse af arbejdstagere ved ophævelse af en arbejdskontrakt, repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagernes og arbejdsgivernes interesser (herunder medbestemmelse), beskæftigelsesvilkår for tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig på Fællesskabets område, finansielle bidrag til beskæftigelsesfremme og jobskabelse, uden at dette dog griber ind i bestemmelserne vedrørende Socialfonden,

- for det tredje de emner, som ikke kan reguleres efter artikel 118. Disse emner er nævnt i artikel 118, stk. 6, og er: 1ønforhold, organisationsret, strejkeret eller ret til lockout.

Subsidiaritetsprincippet, som er defineret i artikel 3 B, finder også anvendelse med hensyn til det videregående samarbejde om den sociale dimension. Dette fremgår også af formuleringerne af de enkelte bestemmelser i aftalen (artikel 117, artikel 118, artikel 118A, artikel 118 B, artikel 118 C).

Direktiver, som vedtages i henhold til artikel 118, er minimumsdirektiver. Dette fremgår af artikel 118, stk. 2.

Direktiver kan gennemføres ved nationale kollektive overenskomster. Dette fremgår af artikel 118, stk. 4.

Beslutningsmekanismen i aftalen om det videregående samarbejde om den sociale dimension er baseret på de forslag, som arbejdsmarkedets parter på europæisk plan selv har været enige om at fremlægge. Denne beslutningsmekanisme er nævnt i artiklerne 118 A, 118 B og 118 C. Den giver arbejdsmarkedets parter en fremtrædende rolle samtidig med, at Kommissionens initiativret opretholdes. Kommissionen skal således høre parterne både om mulige retningslinjer for en Fællesskabsindsats og om selve forslagene. Parterne kan meddele Kommissionen, at de selv ønsker et emne reguleret ved overenskomst. I så fald har parterne 9 måneder hertil. Overenskomsterne kan iværksættes ved en afgørelse, som Rådet træffer på forslag af Kommissionen, hvis parterne måtte ønske det.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 489

B.7(2)

Udenrigsministeriet

Den 24. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende social- og arbejdsmarkedspolitikken.

U. Ellemann Jensen

B.7(2)

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 24. februar 1992

N O T A T

Traktatteksten vedrørende Den Europæiske Union. Social- og arbejdsmarkedspolitikken.

I notat af 20. december 1991 er der i generel form redegjort for traktatens bestemmelser om social- og arbejdsmarkedspolitikken. Som supplement hertil, med særlig vægt på aftalens artikel 2, kan følgende fremhæves

Aftalens artikel 2 må, som også udtrykkeligt tremhævet i artiklen, ses i sammenhæng med aftalens artikel 1, som nærmere beskriver målene for Fællesskabets (de 11 medlemslandes) social- og arbejdsmarkedspolitik. Også henvisningen til Socialpagten af 1989, som indeholdt i aftalens præambel, har betydning i den forbindelse.

Bilag 1

Oversigt over typer af beslutninger, Rådet kan træffe vedrørende de nye eller styrkede områder i søjle 1 (bortset fra ØMU)

--------------------------------------------------------------------- Unionsborgerskab art. 8 B, 8 C Bestemmelser Visum art. 100 C Foranstaltninger Uddannelse art. 126 Tilskyndelsesforanstaltninger (uden at der er tale om nogen form for harmonisering) og henstillinger Erhvervsuddannelse art. 127 Foranstaltninger (uden at der er tale om nogen form for harmonisering) Kultur art. 128 Tilskyndelsesforanstaltninger (uden at der er tale om nogen form for harmonisering) og henstillinger Sundhed art. 129 Tilskyndelsesforanstaltninger (uden at der er tale om nogen form for harmonisering) og henstillinger Forbrugerbeskyttelse art. 129 A Foranstaltninger (som led i gennemførelsen af det indre marked) og særlige aktioner Transeuropæiske net art. 129 C Retningslinjer og aktioner Industri art. 130 Specifikke foranstaltninger Økonomisk og social samhørighed Særlige aktioner, bestemmelser art. 130 B, 130 D, 130 E vedrørende strukturfondene, oprettelse af en samhørigheds- fond samt gennemførelses- beslutninger vedrørende regionalfonden Forskning og teknologisk udvikling Aktioner, flerårigt art. 130 G, 130 I, 130 K, 130 N rammeprogram, særprogrammer, supplerende programmer, fællesforetagender Miljø art 130 S Aktioner, generelle hand- lingsprogrammer og foranstaltninger Udviklingssamarbejde art. 130 W Foranstaltninger og flerårige programmer ---------------------------------------------------------------------

ARBEJDSMINISTERIET

UDENRIGSMINISTERIET

Den 8. april 1992

Besvarelse af spergsmål nr. I af 20. marts 1992 fra Folketingets Markedsudvalg

(MKU L 240 - bilag 2)

Spørgsmål nr. 1

»Vil ministeren belyse forholdet mellem det danske arbejdsretlige system, herunder arbejdsrettens funktion, i relation til protokollen og aftalen vedr. arbejdsretlige regler inden for Den Europæiske Union?»

Svar

1. Efter det danske arbejdsretlige system etableres rettigheder og pligter i et arbejds- eller ansættelsesforhold ved en aftale mellem en arbejdsgiver og en arbejdstager. Aftalen udfyldes mere eller mindre ved individuelle delaftaler, ved kollektive aftaler eller overenskomster og ved arbejdsretlige lovregler med dertil hørende administrative regler eller beslutninger.

2. Protokollen og Aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken, som, i overensstemmelse med det danske memorandum åbner mulighed for en bredere regulering af området på grundlag af nærhedsprincippet, ændrer ikke ved det danske arbejdsretlige system. Det fremgir bl.a. af Aftalens art. 2, stk. 4

»En medlemsstat kan overlade det til arbejdsmarkedets parter, efter en fælles anmodning fra disse, at gennemføre direktiver, der er udstedt i henhold til stk. 2 og 3. I så tilfælde sikrer den sig, at arbejdsmarkedets parter senest på den dato, hvor et direktiv skal være gennemført i overensstemmelse med artikel 189, har indført de nødvendige bestemmelser ad aftalemæssig vej, idet den skal træffe de nødvendige foranstaltninger for på et hvilket som helst tidspunkt at være i stand til at sikre de resultater, der er foreskrevet i det pågældende direktiv«.

Denne bestemmelse blev indsat på dansk anmodning, jf. det danske memorandum.

3. Ordningen skal ses i sammenhæng med det danske arbejdsretlige systems lange tradition for et samspil mellem lovgivning og kollektive aftaler og overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter.

Som konkrete eksempler på dette samspil i Danmark kan nævnes bestemmelser i ligelønsloven, ferieloven og arbejdsmiljøloven.

Ligelønslovens § 1, stk. 3, lyder således

»Loven finder ikke anvendelse i det omfang, en tilsvarende pligt til at yde lige 1øn følger af en kollektiv overenskomst«.

Dette er nok den mest vidtgående model. Den er accepteret af EF som model for den konkrete gennemførelse af et direktivs forpligtelser.

Ferielovens § 3 lyder således (i uddrag)

»Direktøren for Arbejdstilsynet kan bestemme, at loven, bortset fra §§ 22, 23, 24 og 27, ikke gælder for 1ønmodtagere, der er ansat i staten eller kommuner eller inden for fag eller faglige områder, for så vidt der ved regulativ eller overenskomst er sikret dem ferie og feriegodtgørelse eller 1øn efter regler, der stiller dem lige så godt som denne lov«.

Her er det kun en del af loven, der »overlades til arbejdsmarkedets parter«, og der kræves en forudgående administrativ godkendelse.

Arbejdsmiljølovens § 56, stk. 1, lyder

»Arbejdsministeren kan fastsætte regler om, under hvilke vilkår bestemmelserne om det ugentlige fridøgn kan fraviges ved aftale«.

Dette er et eksempel på en begrænset adgang til at fravige loven ved aftale (individuel eller kollektiv) i henhold til administrativt fastsatte regler. Regler af denne karakter er bl.a. på dansk initiativ optaget i direktivforslag om tilrettelæggelse af arbejdstiden.

4. Aftalen tilstræber herudover bl.a. at fremme Den sociale dialog på europæisk niveau. Det er udtryk for, at interessen for kollektive aftaler og overenskomster ikke kun er et dansk fænomen, selv om det fagretlige system nok er mere udviklet her end i andre EF-lande.

Ved Aftalens art. 3 og 4 lægges således op til en direkte inddragelse af arbejdsmarkedets parter på fællesskabsplan i Kommissionens forberedelse af direktiver. Endvidere tilskyndes til indgåelse af »overenskomstmæssige forbindelser, herunder aftaler«.

5. Arbejdsretten, jf. lov nr. 317 af 13. juni 1973, dømmer i sager vedrørende overtrædelse og fortolkning af overenskomster m.v., herunder stillingtagen til lovligheden af kollektive kampskridt.

De eksisterende EF-regler griber ikke ind i Arbejdsrettens funktion, men åbner mulighed for, at denne kan forelægge sager til præjudicielle afgørelser for EF-Domstolen. Denne adgang har Arbejdsretten eksempelvis benyttet i sagen: LO mod Ny Mølle Kro (Sag 287/86 Domssamling 1987 5465) vedrørende varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overførsel af virksomheder. Tilsvarende gælder for faglige voldgiftsretter, jf. sagen: HK mod Dansk Arbejdsgiverforening (for Danfoss) vedrørende rækkevidden af princippet om lige 1øn til mænd og kvinder (sag 109/88).

Arbejdsretten vil i øvrigt få stigende betydning som sidste instans i det fagretlige system i det omfang, EF-retten gennemføres via kollektive aftaler.

UDENRIGSMINISTERIET

Nord-gruppen

Den 27. marts 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 2 ad L 240 af 20. marts 1992 fra Folketingets Markedsudvalg

(MKU Bilag L 240 - 3)

Spørgsmål nr. 2

»Hvilke regler gælder for tiden for udenlandske statsborgeres adgang til at stemme og til at opstille ved lokale valg i Danmark?»

Svar

Udenlandske statsborgere har valgret og er valgbare ved kommunale valg (kommunalbestyrelsesvalg og amtsrådsvalg), såfremt de har haft fast bopæl i Riget i de tre sidste år forud for valgdagen og opfylder de øvrige valgrets- og valgbarhedsbestemmelser.

Reglerne om valgret og valgbarhed ved kommunale valg er fastsat i § 1 og § 3, jf. § 4, i lov nr. 140 af 8. marts 1989 om kommunale valg.

UDENRIGSMINISTERIET

Nord-gruppen

Den 27. marts 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 3 ad L 240 af 20. marts 1992 fra Folketingets Markedsudvalg

(MKU Bilag L 240 - 3)

Spørgsmål nr. 3

»Hvad forstås ved begrebet »tilskyndelsesforanstaltninger«? - Ordet er nævnt i artikel 126 vedr. uddannelse.'

Svar

Der henvises til notat af 14. februar 1992 vedrørende samarbejdsrelationer og beslutningstyper, til besvarelsen af 10. marts 1992 af spørgsmål nr. 64, 65 og 66 vedrørende retsaktstyper og retsgrundlag samt til undervisningsministerens besvarelse af spørgsmål nr. 132, 133 og 134 fra Folketingets Uddannelsesudvalg, tilsendt Folketingets Markedsudvalg den 23. marts 1992.

ØKONOMIMINISTERIET

Det Økonomiske Sekretariat

Den 10. april 1992.

Besvarelse af spørgsmål 4 fra Folketingets Markedsudvalg (L 240 - bilag 6)

Spørgsmål

Regeringen har anlagt det synspunkt, at den sociale pensionsfonds formue kan modregnes i den offentlige gæld, når den skal gøres op i henhold til protokol om »Proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud« i traktaten om Den Europæiske Union. Den definition af gæld, der findes i art. 2, sidste pind, kan forekomme noget uklar. Regeringen bedes derfor redegøre for

- om der på EF-plan er sket en nærmere afklaring af, hvordan den offentlige gæld skal opgøres,

- om der findes skriftlig dokumentation for denne afklaring

- den bedes i bekræftende fald bilagt svaret,

- om regeringen er sikker på holdbarheden af dens fortolkning vedrørende den sociale pensionsfond.

Besvarelse

Artikel 2 indeholder de midler, som forudses anvendt for at virkeliggøre ovennævnte mål.

Det middel, som generelt skal anvendes af Fællesskabet, fremgar af stk. 2. Det vil være et Rådsdirektiv vedtaget i henhold til Traktatens artikel 189 C (vedtagelse efter sædvanlig samarbejdsprocedure med Europa-Parlamentet og med kvalificeret flertal i Rådet) og på de delområder, som fremgår af stk. 1. Direktiver vedtaget med kvalificeret flertal vil således kunne anvendes vedrørende forbedring af især arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, arbejdsvilkårene, information og høring af arbejdstagerne, lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet og ligebehandling i arbejdet samt erhvervsmæssig integration af personer, der er udstødt fra arbejdsmarkedet.

De delområder, som er opregnet, svarer til emneområderne i ovennævnte Socialpagt, og en nærmere udfyldning heraf er skitseret i pagten, som vedlægges. Arbejdsmiljø er således bl.a. behandlet i pagtens pkt. 19, arbejdsvilkårene i pkt. 7-9, information og høring i pkt. 17-18, ligebehandling i pkt. 16 og erhvervsmæssig integration i pkt. 26.

Det fremgår i øvrigt af stk. 2, at direktiverne skal indeholde minimumsforskrifter og gennemføres gradvis under hensyn til de vilkår og tekniske bestemmelser, der gælder i hver af medlemsstaterne. Denne bestemmelse ligesom bestemmelsen vedrørende de små og mellemstore virksomheder findes i eksisterende traktats artikel 118 A.

I stk. 3 er der opregnet en række specifikke områder, hvor Rådet alene træffer afgørelse med enstemmighed. Det drejer sig om arbejdstagernes sociale sikring og sociale beskyttelse, beskyttelse af arbejdstagere ved ophævelse af en arbejdskontrakt, repræsentation af og kollektivt forsvar for arbejdstagernes og arbejdsgivernes interesser (herunder medbestemmelse), jf. dog stk. 6, beskæftigelsesvilkår for tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig på Fællesskabets område, samt finansielle bidrag til beskæftigelsesfremme og jobskabelse, uden at dette dog griber ind i bestemmelserne vedrørende Socialfonden. De områder, der er fremhævet, vil også på det eksisterende traktatgrundlag kunne reguleres ved enstemmighed, men alene via forskellige bestemmelser som f.eks. artikel 51, artikel 100 og artikel 235. Den nærmere udfyldning af nævnte områder vil også her tage sit udgangspunkt i Socialpagten. Der kan i denne forbindelse bl.a. henvises til punkterne 2, 10 14 og 17-18.

Stk. 4 indeholder de nærmere regler for gennemførelsen af vedtagne retsakter og svarer til det i Socialpagten anførte. Bestemmelsen indebærer, at direktiver, som måtte være vedtaget efter stk. 2 og 3, kan gennemføres af arbejdsmarkedets parter. Ansvaret for, at de nødvendige foranstaltninger er gennemført, påhviler dog medlemsstaten, som også fremhævet i stk. 4.

Stk. 5, som bl.a. svarer til eksisterende traktats artikel 118 A, stk. 3, indeholder reglen om, at vedtagne bestemmelser i henhold til artikel 2 har karakter af minimumsforpligtelser og derfor ikke forhindrer en medlemsstat i at opretholde eller indføre strengere bestemmelser, når de er forenelige med traktaten.

Endelig fremhæves det i stk. 6, at bestemmelserne i artikel 2 ikke gælder for 1ønforhold, organisationsret, strejkeret eller ret til lockout. Også disse områder er behandlet i Socialpagten, jf. bl.a. pkt. 5, 11 og 13.

B.7(2)

Artikel 2, sidste pind, i protokol om den i traktaten om Den Europæiske Union fastlagte procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud definerer gæld på følgende måde

»- gæld: den samlede bruttogæld til pålydende værdi, der er udestående ved årets afslutning, og som er konsolideret mellem og inden for sektorerne i den samlede offentlige sektor som defineret i første led.«

Der er indledt drøftelser mellem medlemslandene om de detaljerede fremgangsmåder og opgørelsesmetoder m.v. ved opgørelse af det relevante gældsbegreb.

Når Budgetoversigten ved opgørelsen af statens gæld har fratrukket værdien af Den Sociale Pensionsfondsobligationsbeholdning, skyldes det, at fonden ejes af staten. Derudover skal det dog nævnes, at der er gennemført pensionsforbedringer, som fuldt ud modsvarer fondens fremtidige afkast samt, at de hertil hørende udgifter finansieres over de almindelige bevillinger.

Den ovenfor citerede bestemmelse i artikel 2 indebærer, at gælden i relation til den særlige procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud opgøres brutto ved årets udgang. Dog skal der i forbindelse med opgørelsen konsolideres inden for og mellem sektorer. Begrundelsen for disse modregninger er at undgå oppustning af den offentlige gæld.

Som anført indledningsvis er det endnu uafklaret, hvorledes den nærmere konsolidering mellem sektorer praktisk/administrativt skal gennemføres, idet sagen drøftes i EF. Når disse drøftelser er afsluttet, vil regeringen orientere Folketingets Markedsudvalg om udfaldet heraf.

ARBEJDSMINISTERIET

MILJØMINISTERIET

UNDERVISNINGSMINISTERIET

ØKONOMIMINISTERIET

JUSTITSMINISTERIET

STATSMINISTERIET

UDENRIGSMINISTERIET

Den 9. april 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 5-9, 10-28, 29-35, 36-44, 45, 46, 47, 48 49, 50-51 samt 52-58 af henholdsvis 27. marts, 1. april, 2. april, 3. april samt 8. april 1992 fra Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 8, 14, 15, 18, 19, 20, 21, 22, 23 og 25)

Ad L 240

Forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber m.v. (Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union).

Fremsat af udenrigsministeren (Ellemann-Jensen).

Spørgsmål nr. 5

»Hvilken »række af hensyn, herunder af retsteknisk art«, (jf. justitsministerens redegørelse) ligger bag regeringens forslag om, at der allerede nu overlades beføjelser, der først skal anvendes, hvis Danmark beslutter sig for deltagelse i ØMU'ens 3. fase?»

Svar

I Justitsministeriets notat af 3. marts 1992 rejses, side 53, det spørgsmål, om der statsretligt er noget til hinder for at gennemføre en samlet § 20-procedure vedrørende traktaten om Den Europæiske Union. Det anføres på den ene side, at det ikke stiller sig som nødvendigt at gennemføre proceduren efter grundlovens § 20 på nuværende tidspunkt for så vidt de bestemmelser i Unionstraktaten, som først får virkning efter overgangen til tredje fase. Det skyldes, at der i den særlige protokol vedrørende Danmark er foretaget en regulering af en række særlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks stillingtagen til overgangen til tredje fase.

Samtidig anføres det, at en række hensyn, herunder af retsteknisk karakter, taler for at gennemføre en samlet procedure vedrørende hele Unionstraktaten i forbindelse med den forestående folkeafstemning.

Endelig er det som konklusion anført side 55, at det er Justitsministeriets opfattelse, at der ikke er retlige hindringer for at gennemføre § 20-proceduren nu også for så vidt angår de bestemmelser i Unionstraktaten, som først finder anvendelse efter overgangen til tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union.

Gennemførelsen af § 20-proceduren er et internt retligt anliggende. Gennemførelsen af den lovgivning, der er fornøden for, at Danmark kan tiltræde det nye EF-samarbejde, herunder det økonomiske og monetære samarbejde i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union, adskiller sig i denne henseende ikke fra de tilfælde, hvor der - f.eks. ved gennemførelse af den nødvendige interne lovgivning - er tale om forberedelse af ratifikationen efter grundlovens § 19 af en almindelig folkeretlig overenskomst.

Bestemmelsen i grundlovens § 19 indebærer, at regeringen, inden den ratificerer en traktat eller anden mellemfolkelig overenskomst, skal sikre sig, at lovgivningen gør det muligt for Danmark at overholde sine internationale forpligtelser, eller at Folketinget i modsat fald giver sit samtyLke til ratifikationen og dermed skaber en forhåndsformodning for, at den nødvendige lovgivning vedtages, inden Traktaten træder i kraft. Justitsministeriet og Udenrigsministeriet anbefaler i almindelighed de andre ministerier at sikre sig, at den fornødne lovgivning er vedtaget, inden der sker ratifikation.

Ud over - i overensstemmelse med den almindelige praksis - at have fordelen ved i god tid, inden spørgsmålet bliver aktuelt, at forberede den danske lovgivning, således at en rettidig ratifikation med hensyn til tredje fase kan gennemføres, hvis et flertal i Folketinget måtte ønske det, må der også peges på muligheden for at undgå mulig fortolkningstvivl, jf. Justitsministeriets redegørelse, side 50 f.

Grundlovens krav om 5/6 flertal i Folketinget eller en folkeafstemning er særdeles kompliceret og krævende at arbejde med. Det synes vanskeligt at give en juridisk begrundelse for at stille krav om gentagelse af § 20-proceduren omkring et spørgsmal, som i retlig henseende er afklaret i den foreliggende traktat. Ønsker et flertal i Folketinget til den tid, at der skal være en folkeafstemning om spørgsmålet, vil dette være muligt.

Med hensyn til det samme spørgsmål vedrørende anvendelsen af bestemmelsen i art. K.9. bliver de retstekniske fortrin ved en samlet løsning endnu tydeligere.

Den situation kan meget tænkeligt opstå, at EF i de kommende år 1øbende vedtager at overføre områder fra det mellemfolkelige samarbejde i søjle 3 til et kommunautært samarbejde i søjle 1. Indebærer overførslen, at der inden for disse områder i overensstemmelse med de almindelige regler for EF-samarbejdet vedtages umiddelbart anvendelige retsforskrifter, vil det føre til, at der, hvis der ikke opnås 5/6 flertal i Folketinget for den overladelse af beføjelser, som en overførsel fra søjle 3 til søjle 1 afstedkommer, jævnligt skal afholdes folkeafstemning efter grundlovens § 20, medmindre Danmark på forhånd opgiver at følge med i udviklingen af EF-samarbejdet på disse områder.

Spørgsmål nr. 6

»I Iyset af den kritik, der er rejst af professorerne Germer og Zahle, ønskes regeringens kommentarer til det grundlovsmæssige i den valgte fremgangsmåde vedr. overladelse af beføjelser, der først bliver aktuelle ved Danmarks eventuelle deltagelse i 3. fase«.

Svar

Professor, dr. jur. Peter Germer og professor, dr. jur. Henrik Zahle har i interviews i dagspressen kommenteret Justitsministeriets notat af 3. marts 1992.

Udtalelserne fra de to professorer rejser dels et retligt spørgsmål, dels et praktisk/politisk spørgsmål.

I et interview i dagbladet Information den 14.-15. marts 1992 erklærer professor Peter Germer sig enig med Justitsministeriet i, at der ikke er retlige hindringer for, at man afgiver suveræniteten på en gang. »Justitsministeriet har ret i, at grundloven ikke hindrer, at man afgiver suverænitet på en gang«.

Om det praktisk/politiske spørgsmål udtaler professor Peter Germer bl.a., at »noget andet er, om det er naturligt. Justitsministeriet mener, at der kan opstå betydelige praktiske problemer, hvis man ikke gør det samlet. Den opfattelse deler jeg ikke. Efter hele forløbet af de politiske forhandlinger i Danmark og EF er det naturligt, at man tager det i to omgange«.

Professor Henrik Zahle udtaler sig mere forbeholdent om spørgsmålet. »Vi står her over for en foregriben, der har en anden karakter, end vi har set før. Her er der jo tale om, at EF's Ministerråd om nogle år skal afgøre, om vi opfylder kravene til at være med i ØMU'ens 3. fase - det er her, suverænitetsspørgsmålet bliver aktuelt. Samtidig har vi en ret til efter Traktaten at afgøre, om vi overhovedet vil være med. Overgangen - og suverænitetsafgivelsen - er derfor ikke en given sag, der sker automatisk. . .«

Regeringen har fundet det mest korrekt allerede fra starten at pege på alle de områder som kræver anvendelse af grundlovens § 20, uanset at visse områder først får virkning i praksis efter overgangen til 3. fase af ØMU'en. Det er dette, der ligger i regeringens lovforslag (L 240), og som nærmere er begrundet i Justitsministeriets notat om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union. Regeringen ville med rette have kunnet kritiseres, hvis den ikke havde valgt denne fremgangsmåde, eftersom der foreligger en samlet Traktat, der som bekendt består af fælles indledende bestemmelser, tre søjler og fælles afsluttende bestemmelser.

Den valgte fremgangsmåde går ud på, at den samlede Traktat ratificeres nu, og at den nødvendige overladelse af beføjelser sker nu. Med andre ord gennemføres § 19- og § 20-proceduren samlet for den samlede Traktat på samme tidspunkt.

På det tidspunkt, hvor Rådet skal træffe beslutning om at overgå til ØMU'ens 3. fase, jf. art. 109 J, træffes der i Danmark beslutning om Danmarks deltagelse i 3. fase, jf. protokol nr. 12 om visse bestemmelser vedrørende Danmark. Det følger af denne protokol, at der er mulighed for, at der kan afholdes folkeafstemning i Danmark om Danmarks deltagelse i 3. fase, såfremt Folketinget måtte ønske det pa dette tidspunkt.

Således som traktaten om Den Europæiske Union er opbygget, vil en overladelse af beføjelser - dvs. en gennemførelse af § 20-proceduren - i flere tempi skabe en uafklaret situation. Denne består i, at Danmark vil have ratificeret den samlede Traktat, men ikke draget de statsretlige konsekvenser, fordi man ikke har overladt de nødvendige beføjelser. Der er ikke fortilfælde for en sådan situation.

Den valgte fremgangsmåde er fuldt forenelig med det danske forhandlingsmål, nemlig at Danmark forbeholder sig til sin tid efter en fremgangsmåde, som besluttes i Danmark, at træffe beslutning om Danmarks deltagelse i ØMU'ens 3. fase. Det forhold, at der i 1992 sker afklaring af suverænitetsafgivelse ved ØMU'ens 3. fase, har ikke konsekvenser for den senere danske stillingtagen til Danmarks deltagelse i ØMU'ens 3. fase.

Spørgsmål nr. 7

»Hvad er regeringens kommentarer til den kritik, der er rejst af (Germer, Zahle), at regeringen finder, at der ikke er tale om suverænitetsafgivelse ved at overlade retten til seddeludstedelse til Den Europæiske Centralbank i 3: fase?

Svar

Unionstraktatens art. 105 A, stk. 1, har følgende ordlyd

»Artikel 105 A

1. ECB har eneret til at bemyndige udstedelse af pengesedler i Fællesskabet. ECB og de nationale centralbanker kan udstede pengesedler. De pengesedler, der udstedes af ECB og de nationale centralbanker, er de eneste, der har status som lovlige betalingsmidler i Fællesskabet.

2 . . . .«

I Justitsministeriets notat af 3. marts 1992 om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union påvises en nødvendig sondring mellem den del af bestemmelsen, der pålægger Danmark folkeretlige forpligtelser, og den del, der forpligter Danmark til at anerkende de sedler, som ECB udsteder som lovlige betalingsmidler.

Efter Justitsministeriets opfattelse skaber forpligtelsen til at anerkende ECB's og andre medlemslandes sedler som lovligt betalingsmiddel umiddelbart rettigheder og pligter for borgerne, som gør det nødvendigt at overveje grundlovens § 20, jf. notatet side 48, 1. og 2. nye afsnit, hvor det anføres

»Bestemmelsen i artikel 105 A indebærer imidlertid også en pligt til, når tredje fase indledes, at anerkende de sedler, som ECB udsteder, og de sedler, som ECB bemyndiger de nationale centralbanker i andre medlemsstater til at udstede, som lovlige betalingsmidler i Danmark sideløbende med danske sedler.

En sådan forpligtelse skaber efter Justitsministeriets opfattelse umiddelbart rettigheder og pligter for danske borgere og virksomheder, og spørgsmålet om anvendelse af grundlovens § 20 kan derfor blive aktuelt med hensyn til denne del af de forpligtelser, som følger af artikel 105 A«.

Der peges imidlertid på, at det afgørende for, om bestemmelsen i grundlovens § 20 skal bringes i anvendelse med hensyn til art. 105 A, stk. 1, vil være, om forpligtelsen til at anerkende de sedler, som Den Europæiske Centralbank udsteder eller bemyndiger udstedt, følger direkte af Traktaten, eller om Danmark ved Traktaten overlader beføjelsen til at bestemme, hvad der er lovligt betalingsmiddel, til Den Europæiske Centralbank.

Synspunktet i notatet er, at hvis forpligtelsen følger umiddelbart af Traktaten, vil bestemmelsen være sat i kraft i Danmark ved lov nr. 447 af 11. oktober 1972 om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber, således som denne ændres ved det nu fremsatte lovforslag.

Ifølge lovens § 3, stk. 1, sættes bestemmelserne i de i § 4 nævnte traktater m.v. nemlig i kraft i Danmark i det omfang, de efter fællesskabsretten er umiddelbart anvendelige for Danmark, og ved § 2 i forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Feellesskaber m.v. (Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union) indføjes Unionstraktaten i tiltrædelseslovens § 4.

De umiddelbart anvendelige traktatbestemmelser bliver derved til en del af dansk lov på samme måde som de ved Danmarks tilslutning til EF allerede udstedte retsforskrifter, jf. tiltrædelseslovens § 3, stk. 2.

For så vidt forpligtelsen til her i landet at anerkende pengesedler udstedt af eller efter bemyndigelse fra Den Europæiske Centralbank følger umiddelbart af Traktaten, vil forpligtelsen derved følge umiddelbart af dansk lov, og anvendelse af proceduren i grundlovens § 20 er derfor ikke fornøden, jf. Justitsministeriets redegørelse af juli 1972, side 108, og notatet om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union, side 15 f.

Som Traktaten er udformet, følger forpligtelsen til at anerkende de af Den Europæiske Centralbank eller med Den Europæiske Centralbanks bemyndigelse udstedte sedler som lovligt betalingsmiddel direkte af Traktaten.

Der overlades derimod efter ordlyden af bestemmelsen ikke beføjelser til Den Europæiske Centralbank eller andre af Fællesskabets institutioner i den tekniske betydning, hvori udtrykket »beføjelser« er anvendt i grundlovens § 20.

Bestemmelsen giver derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke anledning til at anvende fremgangsmåden i grundlovens § 20.

Spørgsmål nr. 8

»Er det efter regeringens opfattelse korrekt, som hævdet af prof. Germer, at danske domstole er forpligtede til at se bort fra EF-regler, der bygger på en mere vidtgående fortolkning af art. 235 end den, der blev lagt til grund fra dansk side i 1972? Der henvises til udtalelser fra J. O. Krag.«

Svar

Om art. 235 bemærkes, at det allerede på Paris-topmødet i 1972 vedtoges »i så vid udstrækning som muligt at anvende alle Traktatens regler, herunder art. 235«.

Skiftende regeringer i Danmark har stedse kunnet godkende en sådan anvendelse af art. 235 under den klare forudsætning, at de betingelser, som er indeholdt i art. 235, er opfyldt.

Det drejer sig som bekendt især om følgende tre betingelser

- at en handling fra Fællesskabets side skal være påkrævet, dvs. nødvendig,

- at den skal sigte mod at opfylde et af Fællesskabets formål,

- at den skal ligge inden for Fællesmarkedets rammer.

I øvrigt bemærkes, at EF's institutioner handler inden for rammerne af de beføjelser, som er blevet dem tillagt i Traktaten. Dette princip benævnes legalitetsprincippet. Det er fastslået i den eksisterende Traktats art. 4 og i den nye Traktats art. 3 B.

Ikke blot Danmark, men også de øvrige medlemslande og Fællesskabets institutioner har således en pligt til - og en interesse i - at påse, at vedtagelse af EF-retsakter har hjemmel i Traktaten. Håndhævelse af legalitetsprincippet er undergivet domstolskontrol. Et medlemsland, Rådet eller Kommissionen kan indbringe spørgsmål om retsakters lovlighed for EF-Domstolen. Tilsvarende kan personer og virksomheder, der berøres af EF-retsakter, gøre indsigelser vedrørende hjemmel gældende ved medlemslandenes domstole og i visse tilfælde direkte ved EF-Domstolen. EF-Domstolen kan, hvis den finder indsigelsen berettiget, erklære retsakten for ugyldig eller uanvendelig.

Omfanget af de beføjelser, som ved Danmarks tiltrædelse af EF er overladt til Fællesskabets institutioner, er i tiltrædelseslovens § 2 fastlagt ved en henvisning til de foreliggende traktater, herunder hjemmelsbestemmelsen i art. 235. De beføjelser, som kan udøves af Rådet på grundlag af art. 235, er således allerede overladt. Art. 235 er ikke ændret ved Unionstraktaten.

Om danske domstole bemærkes, at grundlaget for disses anvendelse af fællesskabsretten ved Danmarks medlemskab af EF er skabt ved dansk rets regler, nemlig grundlovens § 20 og tiltrædelsesloven. Der er således tale om, at danske domstole dømmer efter dansk ret. Der er således ikke tale om, at danske domstole anvender fællesskabsretten uafhængigt af den danske grundlov. Om dette spørgsmål henvises der i øvrigt til Justitsministeriets redegørelse af juli 1972 for visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber, særligt afsnit V (senest tilsendt Markedsudvalget den 28. november 1991) samt til bilag 2 til Markedsudvalgets betænkning af 25. august 1972 om lovforslaget om Danmarks tiltrædelse af EF, særligt besvarelsen af spørgsmål nr. 28, 29 og 32.

Spørgsmdl nr. 9

»Hvilke ændringer af lov om Danmarks Nationalbank skal gennemføres forud for evt. dansk deltagelse i 3. fase?»

Svar

Overvejelserne vedrørende nødvendige ændringer i lov om Danmarks Nationalbank som følge af bestemmelserne i traktaten om Den Europæiske Union er ikke afsluttet. Spørgsmålet om, hvilke lovgivningsmæssige krav lovene om de nationale centralbanker skal opfylde, vil blive drøftet i Det Europæiske Monetære Institut, der først oprettes 1. januar 1994.

De foreløbige overvejelser om, hvilke bestemmelser i Traktaten der vil kunne nødvendiggøre en revision af lov om Danmarks Nationalbank, omfatter

1. Fastsættelse af prisstabilitet som hovedmål

Traktaten, især art. 105, indeholder bestemmelser om, at hovedmålet for ESCB er prisstabilitet, og at ESCB derudover skal understøtte den økonomiske politik med henblik på opnåelse af Unionens øvrige målsætninger.

Det er usikkert, om det er nødvendigt at gentage ESCB's målsætning i nationalbankloven.

2. Uafhængighed

Princippet om uafhængighed for ESCB, de nationale centralbanker og medlemmer af disses besluttende organer fastslås i art. 107.

Hvorvidt dette giver anledning til ændring i den nuværende formelle struktur med en kgl. bankkommissær, bestyrelse og repræsentantskab, er endnu uafklaret. Det må dog under alle omstændigheder forventes, at det via en ændring af loven om Danmarks Nationalbank skal sikres, at disse organers kompetence ikke anfægter kravet om uaflhængighed.

3. Direktionsformanden

Art. 14 i statutten for ESCB og ECB fastslår, at udnævnelsesperioden for de nationale centralbankchefer skal være mindst 5 år.

Dette vil skulle indføres i lov om Danmarks Nationalbank.

Derudover er det muligt, at direktionsformandens rolle nødvendiggør en ændring af den nuværende organisation af direktionen som et 3-mands kollegium, hvor formanden formelt kan nedstemmes.

4. Forbudet mod monetær finansiering og hjemmel til brug af de pengepolitiske instrumenter

Traktatens bestemmelser om forbud mod monetær finansiering er indeholdt i art. 104. De pengepolitiske instrumenter er specificeret i kapitel IV i statutten for ESCB og ECB.

I det omfang bestemmelserne ikke er umiddelbart anvendelige, vil det være nødvendigt at tage eksplicit højde for bestemmelserne i nationalbankloven. Samtidig vil bestemmelserne om, at Nationalbanken fastsætter diskontoen m.v., formentlig skulle ophæves, da denne kompetence overføres til fællesskabsplan.

5. Hjemmel til indskydelse af kapital i og overførelse af valutareserver til Den Europæiske Centralbank

Danmarks Nationalbank skal indskyde kapital i ECB og overføre valutareserveaktiver til ECB, jf. statutten om ESCB og ECB art. 28 og 30. Dette skal der etableres mulighed for, hvilket kan ske via indsættelse af de nødvendige bestemmelser i lov om Danmarks Nationalbank.

Spørgsmål nr. 10

»Er målsætningen om bæredygtig vækst knyttet til hele Unionstraktaten?»

Svar

Målsætningen om »en bæredygtig og ikke-inflationær vækst, som respekterer miljøet« står i art.2. Art.2 er målsætningsbestemmelsen for hele samarbejdet i Det Europæiske Fællesskab.

Spørgsmål nr. 11

»Skal kravene med hensyn til miljøbeskyttelse integreres i alle Fællesskabets politikker? (Traktaten taler kun om at integrere i andre områder)».

Svar

Ja, det følger af art. 130 R, stk.2, at »kravene med hensyn til miljøbeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker pa andre områder«.

Spørgsmål nr. 12

»På hvilke områder vil den såkaldte »beskyttelsesklausul« kunne anvendes? Hvilke af disse områder er allerede omfattet af tilsvarende beskyttelsesklausul som eksempelsvis art. 100 A, stk. 5, i den nuværende Rom-Traktat?»

Svar

Det følger af art. 130 R, stk. 2, at harmoniseringsforanstaltninger, der skal iværksættes for at opfylde krav med hensyn til miljøbeskyttelse i forbindelse med udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker på andre områder, i de relevante tilfælde skal omfatte en beskyttelsesklausul, uanset om de pågældende harmoniseringsforanstaltninger har retsgrundlag i miljøkapitlet eller i andre kapitler. Art. 100 A, stk. 5, giver alene mulighed for, at de harmoniseringsforanstaltninger, der vedtages på grundlag af art. 100 A, i de relevante tilfælde indeholder en beskyttelsesklausul.

Spørgsmål nr. 13

»Udvalget udbeder sig en detaljeret oversigt over de undtagelser fra flertalsafgørelser, der ligger i begrebet »forvaltning af vandressourcerne«, som omtalt i art. 130 S, stk. 2, pind 2'.

Svar

Under forhandlingerne på regeringskonferencen har man lagt til grund, at undtagelsen i art. 130 S, stk. 2, om »forvaltning af vandressourcerne« ikke vedrørte kvalitetsnormer for vand, men vedrørte vandforsyning, f.eks. til kunstvanding. Ifølge gældende praksis i EF fortolkes undtagelsesbestemmelser snævert.

Spørgsmål nr. 14

»Udvalget udbeder sig en oversigt over, hvor der vil blive tale om flertalsafgørelser, og hvor der vil blive tale om afgørelser med enstemmighed ved gennemførelse af Kommissionens 5. miljøhandlingsplans afsnit om forvaltning af vandressourcer«.

Svar

Svaret på spørgsmålet afhænger i første omgang af, hvilket konkret retsgrundlag Kommissionen måtte vælge for de konkrete retsakter vedrørende forvaltning af vandressourcer, Kommissionen stiller forslag om, når 5. miljøhandlingsprogram er færdigbehandlet i Rådet.

Spørgsmål nr. 15

»Kan EF efter vedtagelse af de nye traktattekster vedtage minimumsbestemmelser om en kunstgødningsafgift gennem flertalsafgørelser?»

Svar

Ja, denne mulighed foreligger. Ifølge formuleringen i art. 130 S, stk. 2, er det dog forudsat, at afgiften ikke hovedsagelig er af fiskal karakter. Såfremt Kommissionen måtte stille et konkret forslag om en kunstgødningsafgift, vil det afhænge af det nærmere formål og indhold af en sådan afgift.

Spørgsmål nr. 16

»Kan EF efter vedtagelse af de nye traktattekster vedtage minimumsbestemmelser om en freonafgift?»

Svar

Ja. Der henvises i øvrigt til besvarelsen af spørgsmål nr. 15.

Spørgsmål nr. 17

»Kan EF efter vedtagelse af de nye traktattekster vedtage minimumsbestemmelser om en CO2-afgift, f.eks. som foreslået af EF-Kommissionen?»

Svar

Afhængig af udformningen af Kommissionens konkrete forslag må vedtagelse af en CO2-afgift forventes at kræve enstemmighed i Rådet.

Spørgsmål nr. 18

»Hvordan defineres begrebet »af hovedsagelig fiskal karakter«?»

Svar

Der henvises til notat af 20. februar 1992 tilsendt Markedsudvalget samme dag om undtagelsesbestemmelser vedrørende miljø.

Spørgsmål nr. 19

»Vurderer regeringen, at EF-Kommissionens forslag til en energi- og CO2-afgift i væsentlig grad berører en eller flere medlemsstaters valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af deres energiforsyning? (Art. 130 S, stk. 2, pind 2)».

Svar

Kommissionens fremlagte meddelelse giver ikke mulighed for at foretage en sådan vurdering. Vurderingen kan først foretages, når der foreligger et konkret forslag fra Kommissionen.

Spørgsmål nr. 20

»Betyder undtagelsesbestemmelsen (for flertalsafgørelser) på områder, der berører energiforsyning og valg af energikilder, at det ikke vil være muligt at fastlægge en procentvis minimumsbestemmelse for anvendelse af vedvarende energi gennem flertalsafgørelser?»

Svar

Ja, som situationen er, når Unionstraktaten træder i kraft.

Spørgsmål nr. 21

»I hvilken udstrækning forlades princippet om, at forureneren skal betale, i art. 130 S, punkt 5?»

Svar

Princippet forlades ikke. Formuleringen i art. 130 S, stk. 5 (»Med forbehold af princippet om at forureneren betaler ...«) betyder, at princippet også gælder i den situation, der er omhandlet i art. 130 S, stk. 5.

Spørgsmål nr. 22

»Hvordan defineres undtagelser af midlertidig karakter i art. 130 S, punkt 5, pind 1?»

Svar

Når Rådet vedtager en retsakt i henhold til art. 130 S, kan Rådet, hvis betingelserne i art. 130 S, stk. 5, er opfyldt, f.eks. fastsætte, at et medlemsland får en længere overgangsperiode, inden retsakten skal være gennemført i medlemslandet.

Spørgsmål nr. 23

»Hvorfor kunne der ikke under forhandlingerne på regeringskonferencerne opnås enighed om den danske ide om oprettelse af en ren miljøfond i EF?»

Svar

På regeringskonferencen samlede interessen hos flertallet af medlemslande sig om at søge at kombinere hensynet til finansiering af miljøprojekter med hensynet til at stille yderligere finansielle midler til rådighed for de mindre velstillede medlemsstater. Derfor er det danske forslag om en miljøfond indeholdt i den nye samhørighedsfond, der skal oprettes inden den 31. december 1993.

Spørgsmål nr. 24

»Udvalget anmoder om at få en liste over de områder, hvor den nye samhørighedsfond skal kunne anvendes«.

Svar

I henhold til art. 130 D skal den nye samhørighedsfond yde finansielle bidrag til projekter inden for miljø og transeuropæiske net på transportinfrastrukturområdet. Dette fremgår også af art. 129 C og art. 130 S, stk. 5.

Spørgsmål nr. 25

»Kan regeringen bekræfte, at f.eks. Spanien har ytret ønske om at få støtte fra den nye samhørighedsfond til et omfattende motorvejsbyggeri?»

Svar

Regeringen er ikke bekendt med et sådant spansk ønske.

Spørgsmål nr. 26

»Udvalget udbeder sig en detaljeret beskrivelse over de undtagelser for indgreb mod luftforurening, som Spanien og Portugal har fået forstærket gennem en erklæring om direktivet af 24. november 1988 (emissioner), der er en del af det samlede traktatforslag«.

Svar

Rådets direktiv af 24. november 1988 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg (88/609/EØF) indeholder i art. 5, stk. 3, følgende bestemmelse: »indtil den 31. december 1999 kan Kongeriget Spanien give tilladelse til nye kraftanlæg med en nominel termisk effekt på mindst 500 MW, der anvender indenlandsk eller importeret fast brændsel: anlæggene skal være taget i brug inden udgangen af år 2005 og opfylde følgende betingelser

- i tilfælde af importeret fast brændsel en emissionsgrænseværdi for svovldioxid på 800 mg/Nm3

- i tilfælde af indenlandsk fast brændsel en minimumssats for afsvovling på 60 pct.

forudsat at den samlede tilladte effekt for sådanne anlæg, på hvilke denne undtagelse finder anvendelse, ikke overstiger

- 2.000 MWe i tilfælde af anlæg, der anvender indenlandsk fast brændsel

- i tilfælde af anlæg, der anvender importeret fast brændsel, enten 7.500 MWe eller 50 pct. af hele den nye kapacitet for alle anlæg, der anvender fast brændsel, og hvortil der er givet tilladelse indtil den 31. december 1999, idet det laveste tal lægges til grund.«

Spørgsmål nr. 27

»Udvalget udbeder sig regeringens vurdering af behovet for undtagelser for nye højere miljøbestemmelser samt behovet for finansiel støtte, hvis de fattigste EF-lande skal kunne leve op til ØMU-bestemmelserne om mindre underskud på de offentlige budgetter.«

Svar

Spørgsmålet vedrører 2 forskellige problemstillinger

- Undtagelse for miljøforanstaltninger. Dette er reguleret i art. 130 S, stk. 5.

- Finansiel støtte. Dette er reguleret i art. 130 S, stk. 5, 2. pind og protokol nr. 15 om økonomisk og social samhørighed.

Om der vil være et konkret behov, vil bl.a. afhænge af den økonomiske udvikling i de pågældende medlemslande. Det vil først vise sig på et senere tidspunkt, jf. i øvrigt besvarelsen af spørgsmål nr. 28.

Spørgsmål nr. 28

»Kan regeringen bekræfte, at bestræbelsen på at kunne leve op til ØMU-forpligtelserne vil føre til en betydelig mindskelse af de samlede offentlige udgifter i en række af EF's sydlige medlemslande?»

Svar

Om et medlemsland lever op til kravene i protokol nr. 6 om konvergenskriterierne som nævnt i art. 109 J i Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab vil såvel være afhængigt af den almindelige økonomiske udvikling som af det pågældende medlemslands tilrettelæggelse af den økonomiske politik.

Niveauet for de samlede offentlige udgifter bestemmes som led i finanspolitikken, der forbliver national kompetence inden for den forstærkede koordination af den økonomiske politik, der følger af art. 103.

Skulle et medlemsland have problemer med de nævnte konvergenskriterier, er det således landets eget valg, hvilke tilpasninger det vil foretage i den økonomiske politik.

Spørgsmål nr. 29

»Hvor i protokollen om social- og arbejdsmarkedspolitikken findes en eneste retsregel, som en 1ønmodtager i Danmark eller i et andet EF-land kan påberåbe sig?»

Svar

Protokol nr. 14 om social- og arbejdsmarkedspolitikken og den dertil knyttede aftale om social- og arbejdsmarkedspolitikken indgået mellem Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater med undtagelse af Storbritannien indeholder retsgrundlaget for vedtagelse af minimumsdirektiver på dette område.

Spørgsmål nr. 30

»Hvilken status har det sociale charter af 9. december 1989?

a) Kan en lønmodtager i medfør af protokollens art. 1 påberåbe sig det sociale charter direkte?

b) Dersom a) besvares benægtende, ønskes oplyst, om det sociale charter i øvrigt er gældende som fortolkningsbidrag«.

Svar

Det sociale charter blev vedtaget af stats- og regeringscheferne for 11 medlemslande den 9. december 1989. Det indeholder politiske forpligtelser, principper og hensigtserklæringer for de 11 medlemslande, der tiltrådte charteret. Som bekendt har Storbritannien ikke tiltrådt det sociale charter. Såvel protokol nr. 14 som den dertil knyttede aftale imellem de 11 henviser til det sociale charter. Det kan derfor anvendes som fortolkningsbidrag. Der henvises i øvrigt til notat af 24. februar 1992 tilsendt Markedsudvalget samme dag vedrørende social- og arbejdsmarkedspolitikken.

Spørgsmål nr. 31

»Skal lempelsesreglen i art. 2 for »små og mellemstore virksomheder« forstås efter europæisk eller dansk målestok?»

Svar

Bestemmelsen i Aftalens art. 2 om små og mellemstore virksomheder er identisk med bestemmelsen i den eksisterende Traktat, art. 118 A, stk. 2, 2. afsnit. Der er ikke på EF-niveau fastlagt nogen entydig definition af små og mellemstore virksomheder dækkende samtlige områder.

Spørgsmål nr. 32

»Hvilke områder bliver der overhovedet tilbage for flertalsafgørelser, når undtagelsesbestemmelserne i art. 2, stk. 3, tages i betragtning?»

Svar

Som bekendt er de emneområder, der kan reguleres efter Aftalens art. 2, inddelt i emner, der kan vedtages af Rådet med kvalificeret flertal (art. 2, stk. 1), emner, der kan vedtages med enstemmighed (art. 2, stk. 3) og emner, hvor der ikke kan ske vedtagelser på grundlag af art. 2 (art. 2, stk. 6). De tre emner, der er undtaget i art. 2, stk. 6, er forskellige fra de emner, der kan vedtages med kvalificeret flertal i medfør af art. 2, stk. 1. Der henvises i øvrigt til notat af 24. februar 1992 tilsendt Markedsudvalget samme dag vedrørende socialog arbejdsmarkedspolitikken.

Spørgsmål nr. 33

»Skal art. 2, stk. 6, forstås således, at de menneskerettigheder på arbejdsmarkedet, som Danmark har ratificeret ved ILO-konventioner nr. 87, 98 og 111, ikke gælder som et retsgrundlag i EF-retten?»

Svar

De menneskerettigheder på arbejdsmarkedet, der er indeholdt i ILO-konventioner nr. 87, 98 og 111, gælder for de medlemslande, der har undertegnet og ratificeret de pågældende konventioner.

ILO-konvention nr. 87 om foreningsfrihed og beskyttelse af retten til at organisere sig er ratificeret af alle medlemslandene i EF.

ILO-konvention nr. 98 om retten til at organisere sig og føre kollektive forhandlinger er ratificeret af alle lande bortset fra Holland.

ILO-konvention nr. 111 om forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv er ratificeret af alle lande bortset fra Irland, Luxembourg og Storbritannien.

Traktaten om Den Europæiske Union indeholder i art. F, stk. 2, følgende bestemmelse

»Unionen respekterer de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og således som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner som generelle principper for fællesskabsretten«.

Fællesskabsretten omfatter allerede i dag områder der er indeholdt i de nævnte ILO-konventioner, f.eks. på ligestillingsområdet (konvention nr. 111).

Spørgsmål nr. 34

»Hvem er arbejdsmarkedets parter?

a) Hvilke regler gælder der for at opnå EF/ Union-»autorisation« som »arbejdsmarkedspart på fællesskabsplan«?

b) Hvorledes er kompetenceforholdet mellem det danske organisationssystem og det nye konsultationsorgan på fællesskabsplan?

c) Har en »autoriseret« arbejdsmarkedspart adgang til at medvirke ved aftaledækning af »uautoriserede« parters områder?»

Svar

Arbejdsmarkedets parter på fællesskabsplan er ikke nærmere defineret i Aftalen eller i Rom-Traktaten, hvor begrebet kom ind i 1987 med art. 118 B. Der er heller ikke fastsat regler for, hvilke organisationer Kommissionen kan godkende. I praksis er det først og fremmest

Den europæiske faglige organisation EFS

Den Europæiske arbejdsgiverorganisation UNICE

Det europæiske center for offentlige virksomheder CEEP,

der deltager i den sociale dialog og anvendes som høringsinstanser og aftaleparter, men efter omstændighederne kan andre komme på tale.

Det vil fortsat være op til arbejdsmarkedets parter at bestemme, hvorledes de organiserer sig på nationalt og internationalt plan.

Spørgsmål nr. 35

»Er det udelukket, at en »autoriseret« arbejdsmarkedspart kan indgå bindende aftaler herunder om danske 1ønmodtageres 1ønforhold, uden dansk mandat?»

Svar

Det afhænger af, hvad arbejdsmarkedets parter måtte blive enige om. Der henvises i øvrigt til besvarelsen af spørgsmål nr. 42.

Spørgsmål nr. 36

»Kan der efter gældende EF-ret opstilles nogen grænse for hvilke retsområder fællesskabsretten (»l'acquis communautaire«) kan regulere - og kan der opstilles en sådan grænse efter den ændring af fællesskabsretten, som sker ved Unionstraktatens ikrafttræden?»

Svar

I den eksisterende Traktat er de områder som Fællesskabet kan beskæftige sig med, beskrevet i art. 2 og art. 3. I den nye Traktat er de områder, som Fællesskabet kan beskæftige sig med, beskrevet i art. 2, 3 og 3 A.

Spørgsmål nr. 37

»Hvilken grænse kan der opstilles for, hvornår suverænitetsbeføjelser »i nærmere bestemt omfang« kan overlades til unionsmyndighederne efter grundlovens § 20, og hvornår overladelsen af suverænitetsbeføjelserne bliver så omfattende, at der til overladelsen kræves ændring af grundloven efter dennes § 88?»

Svar

Der henvises til afsnit 1.3.2. ff. i Justitsministeriets notat af 3. marts 1992 om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af Traktaten om Den Europæiske Union, tilsendt Markedsudvalget den 4. marts 1992.

Spørgsmål nr. 38

»Hvad er konsekvensen af Unionstraktatens bestemmelser om fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik for Danmarks muligheder for at føre egen udenrigspolitik ved at træde i direkte kontakt med andre stater?»

Svar

Der henvises til notat af 13. februar 1992 om enstemmighed og flertalsafgørelser i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Spørgsmål nr. 39

»Hvilken rolle og hvilke beføjelser har Det Europæiske Råd, jf. art. D og J 8 i Unionstraktaten, og efter hvilke afstemningsregler træffes Rådets beslutninger?»

Svar

I henhold til art. D fastlægger Det europæiske Råd »de overordnede politiske retningslinier«, der er nødvendige for Unionens udvikling. I henhold til art. J 8, stk. 1, fastlægger Det europæiske Råd »principperne og de overordnede retningslinier for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik«. Det europæiske Råd træffer disse beslutninger i enighed.

Spørgsmdl nr. 40

»Kan Danmark efter gældende EF-ret juridisk fastholde, at grænsekontrollen skal bevares også efter 31. december 1992, og vil Unionstraktatens ikrafttræden betyde en ændring på dette punkt?»

Svar

Der henvises til art. 8 A, der blev indsat i Traktaten ved Den Europæiske Fælles Akt og den dertil knyttede generelle erklæring om art. 13-19 i Den Europæiske Fælles Akt. Der henvises endvidere til Justitsministeriets notat, fremsendt til Markedsudvalget den 27. marts 1992, vedrørende bestræbelserne pa at afskaffe personkontrollen ved EF's indre grænser herunder den dansk-tyske landegrænse. Med hensyn til Unionstraktaten henvises til notat af 20. februar 1992, tilsendt Markedsudvalget samme dag, vedrørende grænsekontrol.

Spørgsmål nr. 41

»Kan medlemmer af Folketinget, ministre, danske tjenestemænd eller andre offentligt ansatte personligt blive draget til ansvar for deres medvirken til beslutninger, som medfører, at EF-Domstolen efter Unionstraktatens art. 171 pålægger Danmark at betale et beløb eller tvangsbøde ?»

Svar

Ikke efter EF-reglerne.

Spørgsmål nr. 42

»I hvilket omfang vil danske virksomheder og 1ønmodtagere blive forpligtet af unionsoverenskomster, som aftales mellem arbejdsmarkedets parter på fællesskabsplan efter art. 4, stk. 1, eller som Rådet efter fælles anmodning fra arbejdsmarkedets parter træffer afgørelse om efter art. 4, stk. 2?»

Svar

Det afhænger dels af de regler af organisationsmæssig karakter, som arbejdsmarkedets parter måtte blive enige om, dels af de pågældende overenskomsters eget indhold.

Efter art. 4, stk. 1, i Aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken kan dialogen mellem arbejdsmarkedets parter på fællesskabsplan, hvis parterne finder det ønskeligt føre til overenskomstmæssige forbindelser, herunder aftaler. Sådanne aftaler er umiddelbart bindende for de organisationer, der har indgået dem, og dermed for de nationale medlemsorganisationer, i det omfang de har givet kompetence til den europæiske organisation.

Iværksættelsen af aftalerne i det enkelte land finder efter stk. 2 sted efter de fremgangsmåder og den praksis, arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne normalt anvender.

Efter dansk arbejdsretlig tradition vil det sige, at der indgås overenskomst mellem de relevante arbejdsgiverforeninger og fagforeninger eller forbund, der berøres af aftalen efter dens indhold. Aftalen eller overenskomsten bliver derved gældende for de virksomheder og 1ønmodtagere, der er omfattet af overenskomsten, på samme måde som andre aftaler eller overenskomster. Der henvises herved til den erklæring, der er knyttet til dette punkt i Aftalen.

En anden mulighed, som anføres i art. 4, stk. 2, er, at de underskrivende parter retter en fælles anmodning om iværksættelse ved en afgørelse, som Rådet træffer på forslag af Kommissionen. Denne fremgangsmåde kan kun anvendes i spørgsmål under art. 2.

Spørgsmål nr. 43

»I hvilket omfang finder aftalerne om menneskerettigheder på arbejdsmarkedet, således som de er ratificeret af Danmark ved ILO-konventionerne nr. 87, 98 og 111, anvendelse inden for Unionen?»

Svar

Der henvises til svaret på spørgsmål nr. 33.

Spørgsmål nr. 44

»Hvordan kan man forvente, at det politimæssige samarbejde vil udvikle sig det kommende årti? I hvilket omfang vil udenlandske eller unionspolitistyrker få adgang til at efterforske i de enkelte medlemsstater, herunder Danmark?

I hvilket omfang vil udenlandske eller unionspolitistyrker få adgang til at arrestere personer og foretage anden retshåndhævelse i de enkelte medlemsstater, herunder Danmark?»

Svar

Ifølge art. K I betragter medlemsstaterne bl.a. følgende område som et spørgsmål »af fælles interesse«: »Politisamarbejde med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme, ulovlig narkotikahandel og andre former for grov international kriminalitet, herunder om nødvendigt visse aspekter af toldsamarbejde, i forbindelse med tilrettelæggelse på unionsplan af et system for udveksling af oplysninger inden for en europæisk politienhed (Europol)». Hertil er knyttet erklæring nr. 32 om politisamarbejdet. I denne erklæring opregnes en række nærmere samarbejdsområder, der alle drejer sig om udveksling af oplysninger og erfaringer. I erklæringen bekræfter medlemsstaterne endvidere, at de er enige om, at de i 1øbet af 1994 vil overveje, om der er grund til at udvide rækkevidden af dette samarbejde.

Om det eksisterende politimæssige arbejde kan der i øvrigt henvises til justitsministerens besvarelse af spørgsmål nr. 200 af 7. august 1991 fra Folketingets Retsudvalg, fremsendt til Markedsudvalget den 24. oktober 1991 samt til justitsministerens besvarelser af 7. april 1992 af spørgsmål nr. 173 og nr. 201-203 fra Folketingets Retsudvalg, fremsendt til Markedsudvalget den 8. april 1992.

Som det fremgår heraf, er der ingen forpligtelse i Traktaten om Den Europæiske Union til at oprette unionspolitistyrker eller til at give udenlandske politistyrker adgang til at efterforske eller få adgang til at arrestere personer og foretage anden retshåndhævelse i Danmark og heller ingen aktuelle planer herom.

Spørgsmål nr. 45

»Ministerens kommentarer til henvendelse fra AC (L 240 - bilag 17).«

Svar

Der henvises til undervisningsministerens besvarelse af spørgsmål nr. 132, 133 og 134 fra Folketingets Uddannelsesudvalg tilsendt Markedsudvalget den 23. marts 1992.

I tilslutning hertil kan følgende oplyses

I den nye art. 126, stk. 2, om uddannelse fastslås det, at målene for Fællesskabets indsats er

- at udvikle den europæiske dimension på uddannelsesområdet, navnlig gennem undervisning i og udbredelse af medlemsstaternes sprog;

- at begunstige studerendes og læreres mobilitet, bl.a. ved at fremme den akademiske anerkendelse af eksamensbeviser og studieperioder;

- at fremme samarbejdet mellem uddannelsesinstitutionerne;

- at fremme udvekslingen af oplysninger og erfaringer om spørgsmål, som er fælles for medlemsstaternes uddannelsessystemer;

- at tilskynde til udvikling af og udveksling af unge og ungdomsledere;

- at tilskynde til udvikling af fjernundervisning.

I art. 126, stk. 3, understreges målet om at fremme samarbejdet med 3. lande og med internationale organisationer, der beskæftiger sig med uddannelsesforhold, herunder navnlig Europa-Rådet. Heri ligger, at Fællesskabet kan bidrage til internationale uddannelsesprojekter.

I art. 126, stk. 1, fastslås det, at Fællesskabet skal fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne og om nødvendigt støtte og supplere medlemsstaternes indsats, og at ansvaret for undervisningsindholdet og opbygningen af uddannelsessystemerne fortsat er medlemslandenes. Det understreges endvidere, at den kulturelle og sproglige mangfoldighed i medlemsstaterne skal respekteres.

Den type af beslutninger, som Rådet kan træffe, defineres i art. 126, stk. 4, som tilskyndelsesforanstaltninger. Dette vil i praksis hovedsageligt sige finansiel støtte til Fællesskabs- og nationale programmer. Enhver form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser udelukkes udtrykkeligt. Endvidere er der mulighed for, at Rådet på forslag af Kommissionen, kan vedtage (ikke juridisk bindende) henstillinger. Der henvises til notat af 14. februar 1992 om samarbejdsrelationer og beslutningstyper, pkt. 2.

Målene for Fællesskabets indsats vedr. erhvervsuddannelsespolitik er ifølge den nye art. 127, stk. 2

- at lette tilpasningen til den industrielle udvikling navnlig ved erhvervsuddannelser og grundskoler,

- at forbedre den grundlæggende erhvervsuddannelse samt efter- og videreuddannelse for at lette den erhvervsmæssige integration og reintegration på arbejdsmarkedet,

- at lette adgangen til erhvervsuddannelse og begunstige mobiliteten for erhvervslærere og personer under uddannelse, navnlig unge,

- at stimulere samarbejdet om erhvervsuddannelse mellem uddannelsesinstitutioner og virksomheder,

- at fremme udvekslingen af oplysninger og erfaringer om spørgsmål, der er fælles for medlemsstaternes uddannelsessystemer.

Som for uddannelsesområdet er det fastslået i art. 127, stk. 3, at Fællesskabet fremmer samarbejdet med 3. lande og internationale organisationer.

Den type beslutninger, som Rådet kan træffe, er i art. 127, stk. 4 - i modsætning til uddannelsesområdet - defineret som foranstaltninger. Imidlertid er enhver form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser også udtrykkeligt udelukket med hensyn til erhvervsuddannelse.

Om arbejdsmarkedsparters rolle og forholdet til aftalen imellem de 11 om social- og arbejdsmarkedspolitik bemærkes, at den eksisterende Traktats bestemmelser, herunder art. 118 A og 118 B, består uændret og gælder fortsat for alle 12 medlemslande. Erhvervsuddannelse forudses ikke reguleret under aftalen imellem de 11.

I praksis hænger uddannelse og erhvervsuddannelse tæt sammen. Med den nye Traktats bestemmelser er der skabt grundlag for en sammenhængende og styrket indsats på dette område.

Spørgsmål nr. 46

»Med henvisning til Udenrigsministeriets notat (bilag 91.1) 465 om samarbejdsrelationer og beslutningstyper ønskes det uddybet, hvilke typer retsakter der er omfattet af udtryk som »tilskyndelsesforanstaltninger« og »aktioner«?»

Svar

Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 45.

Spørgsmål nr. 47

»Hvad er baggrunden for, at L 240 også - i modsætning til tidligere tiltrædelseslove - sætter erklæringer i kraft som dansk ret?»

Svar

Traktaten om Den Europæiske Union omfatter en traktattekst (art. A-S), 17 protokoller og 33 erklæringer, jf. regeringskonferencernes slutakt.

Det bemærkes, at den vejledende folkeafstemning den 27. februar 1986 om Danmarks tiltrædelse af EF-pakken (Europæisk Fælles Akt) omfattede såvel traktatteksten som protokoller og erklæringer.

Spørgsmål nr. 48

»Udvalget udbeder sig definition af følgende begreber

a. Foranstaltninger

b. Aktioner

c. Gennemførelsesforanstaltninger

d. Henstilling(Rekommandationer)

Der henvises til artikel 100 C og art. K.l-K.9.

Svar

Der henvises til pkt. 2 i notat af 14. februar 1992 tilsendt Markedsudvalget samme dag vedrørende samarbejdsrelationer og beslutningstyper samt til besvarelsen af spørgsmål nr. 45.

Spørgsmål nr. 49

»Hvad omfatter begrebet civilretligt samarbejde (art. K.l, nr. 6)?»

Svar

Som eksempler kan nævnes EF's domskonvention og EF's lovvalgskonvention.

Spørgsmål nr. 50

»Under henvisning til side 18 i Justitsministeriets notat om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af Den Europæiske Union (L 240, bilag 1) bedes det oplyst, hvem der træffer og hvordan der træffes afgørelse om, hvilke områder der allerede i dag i medfør af artikel 235 er eller kunne være inddraget under EF-samarbejdet.«

Svar

I tilfælde af vedtagelse af EF-retsakter, som har retsgrundlag i art. 235, træffes afgørelsen af Rådet, når betingelserne i art.235 er opfyldt. I tilfælde af inddragelse af nye samarbejdsområder i Traktaten træffes afgørelsen af medlemsstaterne, jf. art. 236.

Spørgsmål nr. 51

»Under henvisning til side 18 i Justitsministeriets notat om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af Den Europæiske Union (L 240, bilag 1) bedes det oplyst, hvilke områder inden for lovgivningsmagtens kompetence, f.eks. set i relation til Folketingets stående udvalg, der ikke i medfør af Unionstraktatens artikel 235 kan behandles af Unionens organer - når bortses fra det i søjle 2 og 3 nævnte«.

Svar

De områder, som Fællesskabet kan beskæftige sig med, er beskrevet i art. 2, 3 og 3 A, jf. besvarelsen af spørgsmål nr. 36. Det er inden for dette område, at Kommissionen kan stille konkrete forslag på grundlag af art. 235, som Rådet under hensyntagen til de konkret foreliggende omstændigheder tager stilling til med enstemmighed efter at have indhentet udtalelse fra Europa-Parlamentet.

Spørgsmål nr. 52

»Hvilken betydning har det, at subsidiaritetsprincippet, som i dag står i 130 R, stk. 4, forsvinder i den nye udgave af 130 R?»

Svar

Det har den betydning, at subsidiaritetsprincippet, der nævnes i art. B og defineres i art. 3 B, gælder for hele Unionstraktaten, herunder også art. 130 R. Der henvises til notat af 13. februar 1992, tilsendt Markedsudvalget samme dag vedrørende subsidiaritetsprincippet, herunder bevisbyrden i retssager.

Spørgsmål nr. 53

»Hvad betyder den nye formulering i 130 R, stk. 2: »Under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder af Fællesskabet«? Herunder ønskes en udtømmende beskrivelse af betydningen af »forskelligartede forhold«».

Svar

Formuleringen betyder, at der som hidtil ved udformningen af Fællesskabets miljøpolitik tages hensyn til, at de geografiske, klimamæssige, naturmæssige og andre lignende forhold er forskellige i forskellige områder i Fællesskabet.

Spørgsmål nr. 54

»Af art. 130 R, stk. 2, fremgår det, at medlemsstaterne får mulighed for at tage en såkaldt beskyttelsesklausul i anvendelse »i de relevante tilfælde«. Hvad er »relevante tilfælde« ?»

Svar

Det relevante tilfælde er, når der foreligger en harmoniseringsforanstaltning, der berører krav med hensyn til miljøbeskyttelse. Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 12.

Spørgsmål nr. 55

»Hvad er den praktiske betydning af forskellen på formuleringen af den eksisterende Traktats art. 130 R, stk. 2: »Kravene med hensyn til miljøbeskyttelse er en vigtig bestanddel af Fællesskabets politik på andre områder«, og formuleringen fra Traktat om Den Europæiske Union, art. 130 R, stk. 2: »Kravene med hensyn til miljøbeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politik på andre områder«?

Svar

I den nye formulering ligger en styrkelse i form af en udtrykkelig forpligtelse til, at der i forbindelse med udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politik på andre områder skal tages hensyn til miljøbeskyttelse.

Der lægges således op til at foretage en miljømæssig vurdering af alle retsakter.

Spørgsmål nr. 56

»Hvad er indholdet i »Erklæring ad art. 109, 130 R og 130 Y i Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab«: herunder ønskes oplyst, hvilke principper der følger af Domstolens afgørelse i AETR-sagen?»

Svar

Indholdet af den nævnte erklæring nr. 10 er identisk med indholdet af den erklæring nr. 9, der blev afgivet til Den Europæiske Fælles Akt. Med hensyn til AETR-sagen henvises til notat af 13. februar 1992, tilsendt Markedsudvalget samme dag vedrørende »enekompetence«, jf. definitionen af subsidiaritetsprincippet i art. 3 B.

Spørgsmål nr. 57

»Omfatter begrebet »affaldshåndtering«, jf. art. 130 S, stk. 2, pind 2, alle de hidtidige affaldsdirektiver, dvs. direktiverne om affald, farligt affald, grænseoverskridende transport af affald, lossepladser samt affaldsforbrændingsanlæg?»

Svar

Begrebet affaldshåndtering omfatter - jf. rammedirektivet om affald - indsamling, transport, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald, herunder tilsyn i forbindelse hermed, samt tilsyn med lossepladser efter deres lukning. Disse forhold er reguleret i de hidtidige direktiver om affald og/eller de til Rådet oversendte forslag til forordning om grænseoverskridende transport af affald, direktiv om deponering af affald samt affaldsforbrændingsanlæg.

Under forhandlingerne på regeringskonferencen har man lagt til grund, at de hidtil vedtagne direktiver om affald er omfattet af begrebet affaldshåndtering.

Spørgsmål nr. 58

»Af art. 130 S, stk. 5, fremgår det, at Rådet fastsætter bestemmelser i form af undtagelser eller finansiel støtte i det fald, »at en foranstaltning .... indebærer udgifter, der skønnes uforholdsmæssigt store for en medlemsstats offentlige myndigheder«. Hvornår vil udgifter af den nævnte art være »uforholdsmæssigt store«, og hvilke kriterier vil indgå i skønnet heraf?»

Svar

Der er tale om en vurdering, som Rådet foretager i forbindelse med vedtagelsen af en konkret retsakt. Vurderingen foretages ud fra hver enkelt situations konkrete omstændigheder.

UDENRIGSMINISTERIET

MKU L 240, bilag 47

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Den 28. april 1992

Under henvisning til skrivelse af henholdsvis 9. april, 10. april samt 14. april 1992 (Alm. del - bilag L 240 - 27, 28, 29, 33, 34, 37, 38 og 39) fremsendes vedlagt besvarelse af de deri stillede spørgsmål nr. 59-95 og 97-112.

Uffe Ellemann Jensen

ARBEJDSMINISTERIET

MILJØ MINISTERIET

UNDERVISNINGSMINISTERIET

ØKONOMIMINISTERIET

JUSTITSMINISTERIET

STATSMINISTERIET

SUNDHEDSMINISTERIET

INDUSTRIMINISTERIET

UDENRIGSMINISTERIET

Den 28. april 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 59-67, 68-9O, 91-95, 97, 98-101, 102, 103 og 104-112 af henholds14 vis 9. april, 10. april og 14. april 1992 fra Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 27, 28, 29, 33, 34, 37, 38 og 39)

Ad L 240

Forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber m.v. (Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union).

Fremsat af udenrigsministeren (Ellemann-Jensen).

Spørgsmål nr. 59

»a. Vil den danske regering i tilfælde af, at Unionstraktaten ratificeres, og at den fortsat er regering, føle sig forpligtet til at efterkomme en henstilling som omtalt i artikel 103, stk. 4?

b. Som a, forudsat at henstillingen består i, at antallet af offentligt ansatte inden 6 måneder skal nedbringes med 50.000?

c. Som a, forudsat at henstillingen består i, at antallet af offentligt ansatte inden 6 måneder skal forøges med 50.000?»

Svar

Ifølge art. 103 forbliver den økonomiske politik national kompetence i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union, men medlemsstaterne skal betragte den som et spørgsmål af fælles interesse. En evt. henstilling fra Rådet, jf. art. 103, stk. 4, vil således - uanset indhold - indgå som oplæg til regeringen i forbindelse med dens samlede overvejelse vedr. tilrettelæggelsen af den økonomiske politik i tredje fase, men ikke udgøre nogen juridisk forpligtelse.

Spørgsmål nr. 60

»Hvilke konsekvenser vil Unionstraktaten få for mulighederne for regulering og registrering af kapitalbevægelser mellem Danmark og dels andre EF-lande, dels tredjelande? Det ønskes specielt oplyst, om det er muligt at begrænse kapitalbevægelser, der udelukkende finder sted med henblik på skatteunddragelse.«

Svar

Ifølge art. 73 D, stk. 1, litra b, vil det være muligt for medlemslandene at træffe de nødvendige foranstaltninger til af statistiske hensyn at fastlægge procedurer for anmeldelse af kapitalbevægelser. Derudover vil det være muligt at træffe de nødvendige foranstaltninger for at hindre overtrædelser af deres nationale ret og forskrifter, især på skatte- og afgiftsområdet.

I øvrigt henvises til besvarelsen af udvalgets spørgsmål nr. 19 af 27. november 1991 der er tilgået udvalget den 20. december 199i (bilag 376).

Spørgsmål nr. 61

»Betydningen af erklæringen om artikel 73 D i Traktaten bedes oplyst. Kan regeringen give et eksempel på en bestemmelse i skattelovgivningen, der - såfremt den ikke allerede var indført - ikke ville kunne indføres efter udgangen af 1993 grundet erklæringen?»

Spørgsmål nr. 62

»Hvilke konsekvenser har Traktaten for muligheden for at opkræve realrenteafgift for pensionskapital m.v. anbragt af danskere i udlandet? Betydningen af artikel 73 D, punkt 3, samt erklæringen om artikel 73 D bedes belyst. Specielt bedes erklæringens betydning for mulighederne for at ændre (væsentligt) i realrenteafgiften eller mulighederne for at afløse den med en anden afgift efter udgangen af 1993 belyst.«

Samlet svar på nr. 61 og 62

Der opkræves ikke dansk realrenteafgift af pensionskapital i udlandet. Der indrømmes tilsvarende ikke fradragsret i Danmark for indbetalinger til udenlandske ordninger.

I øvrigt henvises til det notat, der blev sendt til udvalget den 28. februar 1992 i opfølgning af mødet den 29. januar 1992 (bilag 502).

Spørgsmål nr. 63

»Hvor lang en tidsperiode kan begrebet »en given frist« i artikel 104 C, stk. 7, dække over? Der ønskes dels den danske regerings fortolkning, dels enten foreliggende fortolkninger fra andre EF-lande og EF's institutioner m.v., eller dokumentation for, at den danske regerings fortolkning svarer til de øvrige landes.'

Svar

Spørgsmålet om, hvor lang en tidsperiode begrebet »en given frist« kan dække over, har ikke været drøftet på regeringskonferencen.

Det følger af art. 104 C, stk. 7, at Rådet i hvert enkelt tilfælde vil tage konkret stilling til, hvor lang en tidstrist der kan blive tale om.

Spørgsmål nr. 64

»Hvor stort et beløb kan begrebet »bod af en passende størrelse« i artikel 104 C, stk. 11 dække over? Der ønskes dels den danske regerings fortolkning, dels enten foreliggende fortolkninger fra andre EF-lande og EF's institutioner m.v. eller dokumentation for, at den danske regerings fortolkning svarer til de øvrige landes. Konkret bedes oplyst, om en bod på 1 mia. kr. kan komme på tale. Hvis svaret er nej, bedes det dokumenteret.'

Svar

Der henvises til besvarelsen af udvalgets spørgsmål nr. 17 af 26. november 1991. Besvarelsen er tilgået udvalget den 3. december 1991 (bilag 292).

Det bemærkes, at et medlemsland i givet fald kan indbringe udmøntningen af modforanstaltningen for EF-Domstolen.

Spørgsmål nr. 65

»I Nationalbankens Årsberetning for 1991, fortryk, findes på s. 18 følgende udtalelse vedrørende ØMU'ens 3. fase: »Hermed får ESCB en udstrakt kompetence på det valutapolitiske område i forhold til de politiske myndigheder og får mulighed for at se bort fra politiske ønsker om interventioner på valutamarkeder, hvis de skønnes at stride imod centralbanksystemets målsætning om opretholdelse af prisstabilitet«. Er regeringen enig heri?»

Svar

Rådet kan i henhold til art. 109, stk. 2, i fravær af et valutakurssystem over for tredjelandsvalutaer udarbejde generelle retningslinjer for valutakurspolitikken. Disse må ikke berøre ESCB's hovedmålsætning om prisstabilitet. Traktatens bestemmelser lægger således under et system med flydende valutakurser op til et samspil mellem de to institutioner under iagttagelse af Traktatens målsætninger.

Spørgsmål nr. 66

»Mener regeringen, at det i ØMU'ens 3. fase vil det være muligt for regeringen at afskedige den danske nationalbankdirektør med den begrundelse, at denne i ESCB-rådet groft og bestandigt modarbejder den økonomiske politik, som regering og Folketing har fastlagt? Vil en eventuel afskedigelse kunne indbringes for EF-Domstolen?»

Svar

I henhold til ESCB- og ECB-statuttens artikel 14.2 kan en afskedigelse af en centralbankchef kun ske, »hvis vedkommende ikke længere opfylder de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af dennes pligter, eller hvis vedkommende har begået en alvorlig forseelse«.

En afskedigelse af en national centralbankchef kan forelægges EF-Domstolen, jf. ESCB- og ECB-statuttens art. 14.2.

Spørgsmål nr. 67

»a. Kan regeringen bekræfte, at artikel 108 i Unionstraktaten finder anvendelse, uanset om Danmark ønsker at tilslutte sig ØMU'ens 3. fase?

b. Hvilke ændringer i lov om Danmarks Nationalbank, Nationalbankens vedtægter m.v. vil være nødvendige for at efterkomme artikel 108 i Unionstraktaten?»

Svar

Art. 108 finder anvendelse pa Danmark, uanset om Danmark deltager i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union. For så vidt angår anden del af spørgsmålet henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 9 af 27. marts 1992 fra udvalget. Besvarelsen er tilgået udvalget den 9. april 1992 (L 240 bilag 30).

Spørgsmål nr. 68

»I artikel 3 slås det fast, at Fællesskabets virke skal indebære »indførelse af foranstaltninger på områderne energi, civilbeskyttelse og turisme. Med henvisning til Udenrigsministeriets notat om samarbejdsrelationer og beslutningstyper (herunder begrebet »foranstaltninger«) (bilag (91.1) 465 og L 240, bilag 1) ønskes det oplyst, om det i praksis betyder, at Fællesskabet kan vedtage direktiver og forordninger på de nævnte områder. I bekræftende fald ønskes det oplyst, hvad retsgrundlaget vil være for beslutninger om civilbeskyttelse og turisme.'

Svar

Art.3 i traktaten om Den Europæiske Union indeholder en opregning af Fællesskabets samarbejdsområder. Art. 3 t) går ud på, at medlemslandene i Fællesskabet kan samarbejde på områderne energi, civilbeskyttelse og turisme. I tilknytning hertil er vedtaget en erklæring (erklæring nr. 1). Denne erklæring går ud på, at man på den forudsete regeringskonference i 1996 vil drøfte medtagelse af substansafsnit i Traktaten på de tre nævnte områder, og at det nuværende samarbejde indtil da vil blive videreført på grundlag af de nuværende traktatbestemmelser. Dette betyder, at samarbejdet på de tre nævnte områder indtil videre vil skulle baseres på de bestemmelser, som allerede findes i den eksisterende Traktat, herunder art. 235. Som bekendt er det Kommissionen, der - når den stiller konkrete forslag til Rådet - samtidig stiller forslag om det retsgrundlag, der i det konkrete tilfælde er tale om.

Spørgsmål nr. 69

»I bilag (91.1) 465 og L 240, bilag 1, oplyses, at subsidiaritetsprincippet gælder for samtlige tre søjler. Det bedes i denne forbindelse oplyst, om regeringen mener, der er nogen forskel mellem formuleringen i artikel K.3, stk. 2, litra b, og formuleringen af subsidiaritetsprincippet i artikel 3 B. Hvis regeringen kan bekræfte, der er forskel, bedes oplyst, hvilken af de to formuleringer der gælder for vedtagelse af aktioner i søjle 3 (samarbejde om retlige og indre anliggender).«

Svar

Formuleringen i art. K.3, stk. 2, litra b, er et konkret udtryk for subsidiaritetsprincippet, jf. art. B og art. 3 B. Det er det samme subsidiaritetsprincip, der gælder i alle tre søjler.

Spørgsmål nr. 70

»Kan regeringen bekræfte, at det er Kommissionen, der i første omgang skal vurdere, hvorvidt målene for en påtænkt handling kan opfyldes tilstrækkelig godt af en medlemsstat? Herunder bedes det oplyst, hvilke kriterier Kommissionen skal lægge til grund for en sådan vurdering.«

Svar

I første omgang er det Kommissionen, dernår den stiller konkrete forslag til Rådet - tager stilling til subsidiaritetsprincippet, jf. i øvrigt Udenrigsministeriets notat af 13. februar 1992 vedrørende subsidiaritetsprincippet, fremsendt til udvalget samme dato.

Spørgsmål nr. 71

»I artikel B slås det fast, at Unionens mål skal gennemføres »under iagttagelse af subsidiaritetsprincippet«. Hvad betyder det, at subsidiaritetsprincippet skal iagttages? Herunder ønskes oplyst, hvor forpligtende det er at skulle iagttage.'

Svar

Formuleringen i art. B går ud på, at subsidiaritetsprincippet finder anvendelse i alle tre søjler. Der henvises til Udenrigsministeriets notat af 13. februar 1992 vedrørende subsidiaritetsprincippet, fremsendt til udvalget samme dato.

Spørgsmål nr. 72

»Der ønskes en samlet redegørelse for »begrænsninger« og »betingelser«, som refereret til i artikel 8 A om unionsstatsborgerskab. Herunder ønskes det oplyst, i hvilket omfang disse begrænsninger og betingelser modificeres af artikel 8 A, stk. 2'.

Svar

Formuleringen i art. 8 A, stk. 1, går ud på, at unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område kun kan udøves på grundlag af de gældende regler henholdsvis i Traktaten (f.eks. art. 48) og i retsakter vedtaget på grundlag af Traktaten (f.eks. de tre direktiver om opholdsret). Art. 8 A, stk. 2, går ud på, at ændringer heri kræver enstemmighed i Rådet, med mindre andet er fastsat i Traktaten.

Spørgsmål nr. 73

»Med henvisning til artikel 92, stk. 3, bedes regeringen give eksempler på »støtte ... der ændrer samhandels- og konkurrencevilkår i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser«».

Svar

Under forhandlingerne på regeringskonferencen har det været lagt til grund, at et eksempel kunne være statsstøtte til en bestemt industrivirksomhed i en medlemsstat.

Spørgsmål nr. 74

»Det bedes oplyst, hvilke tredjelande der i dag har visumfrihed til et eller flere EF-medlemslande ?»

Svar

Der henvises til Justitsministeriets besvarelse, oversendt med særskilt skrivelse af d.d.

Spørgsmål nr. 75

»Med hensyn til artikel 100 C, stk. 5, bedes regeringen oplyse, hvad der i artikel 100 C eventuelt vil kunne berøre medlemsstaternes udøvelse af deres forpligtelser til at opretholde lov og orden og beskytte den indre sikkerhed.«

Svar

Art. 100 C, stk. 5, går ud på, at det er medlemsstaterne, der har ret og pligt til at opretholde lov og orden og beskytte den indre sikkerhed.

Spørgsmål nr. 76

»Med henvisning til artikel 100 D bedes regeringen gøre nærmere rede for det nævnte »koordinationsudvalgs« kompetence og arbejdsopgaver'.

Svar

Koordinationsudvalgets kompetence er beskrevet i an. K.4 i søjle 3.

I formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råds møde i Maastricht den 9.-10. december 1991 hedder det (side 5): »Det Europæiske Råd pålagde Rådets kompetente instanser og koordinatorgruppen (fri bevægelighed for personer) sammen med Kommissionen at se nærmere på, hvilke konsekvenser udkastet til traktat om Den Europæiske Union vil få for tilrettelæggelsen af arbejdet inden for disse områder, således at de relevante bestemmelser i den fremtidige Traktat omgående kan finde praktisk anvendelse, så snart Traktaten træder i kraft«. Dette arbejde er endnu ikke afsluttet.

Spørgsmål nr. 77

»Med henvisning til artikel 126 bedes regeringen redegøre for, hvad der ligger i formuleringen i stk. 2 om »at udvikle den europæiske dimension på uddannelsesområdet«.

Svar

Der henvises til undervisningsministerens besvarelse af spørgsmål nr. 132-134, navnlig besvarelsen af spørgsmål nr. 133 fra Folketingets Uddannelsesudvalg, tilsendt Folketingets Markedsudvalg den 23. marts 1992.

Spørgsmål nr. 78

»Med henvisning til artikel 127, stk. 2, bedes regeringen redegøre for rækkevidden af formuleringen »at lette tilpasningen til den industrielle udvikling«.'

Svar

Art. 127, stk. 2, går ud på, at en af de fem angivne målsætninger for Fællesskabets indsats med hensyn til erhvervsuddannelse er at gøre tilpasningen til den industrielle udvikling lettere. Fællesskabets indsats på området vil bestå i at støtte og supplere medlemsstaternes aktioner, jf. art. 127, stk. 1.

Spørgsmål nr. 79

»Med henvisning til artikel 127, stk. 2, og med henvisning til bilag (91.1) 465 og L 240, bilag 1, bedes regeringen bekræfte, at EF vil kunne vedtage forordninger og direktiver med henblik på at »forbedre den grundlæggende erhvervsuddannelse samt efter- og videreuddannelsen«.'

Svar

Rådet kan i henhold til art. 127, stk. 4, vedtage foranstaltninger, herunder forordninger og direktiver, som kan bidrage til at virkeliggøre de mål, der er nævnt i art. 127, stk. 2, men uden at der er tale om nogen form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser. Ansvaret for undervisningsindholdet og tilrettelæggelsen af erhvervsuddannelserne ligger hos medlemsstaterne, jf. art. 127, stk. 1.

Spørgsmål nr. 80

»Regeringen bedes redegøre for, hvilke kriterier der vil blive lagt til grund for en vurdering af, om en given foranstaltning vil »forbedre den grundlæggende erhvervsuddannelse og efter- og videreuddannelsen«.'

Svar

Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 79. I henhold til art. 127, stk. 4, træffer Rådet afgørelse på forslag af Kommissionen efter fremgangsmåden med samarbejdsprocedure i art. 189 C og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg.

Spørgsmål nr. 81

»Regeringen bedes redegøre for, hvilke forebyggelsesforanstaltninger man på baggrund af artikel 129 kan forestille sig indført mod narkotikamisbrug.«

Svar

Det fremgår af art. 129, stk. 1, 2. afsnit, at målsætningen med Fællesskabets indsats med hensyn til sundhed er at forebygge sygdomme, navnlig de alvorligste sygdomme, herunder narkotikamisbrug. Målsætningen fremmes af Fællesskabet ved forskning, oplysning og uddannelse.

Spørgsmål nr. 82

»Regeringen bedes redegøre for, hvad der ligger i ordet »samordne« i artikel 129, stk. 2.'

Svar

Bestemmelsen i art. 129, stk. 2, går ud på, at medlemsstaterne selv og i kontakt med Kommissionen koordinerer deres politikker og programmer på sundhedsområdet. Begrebet »samordne« kendes allerede fra den eksisterende Traktat, f.eks. på forskningsområdet (art. 130 H).

Spørgsmål nr. 83

»Regeringen bedes redegøre for, hvad der ligger i ordet »initiativ« i artikel 129, stk. 2, herunder om ordet omfatter retsakter.'

Svar

Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 82. Det fremgår af artikel 129, stk. 2, at Kommissionen i nær kontakt med medlemsstaterne kan tage ethvert passende initiativ til at fremme den nævnte koordinering. Heri ligger navnlig udveksling af oplysninger, afholdelse af møder og hgnende.

Spørgsmål nr. 84

»Med henvisning til bilag (91.1) 465 og L 240, bilag 1, bedes regeringen redegøre for, hvorfor det er nødvendigt at fastslå i artikel 129 A, stk. 3, at aktioner ikke er til hinder for, at medlemsstaterne opretholder eller indfører strengere beskyttelsesforanstaltninger.«

Svar

I artikel 129 A, stk. 3, ligger, at de aktioner, der vedtages på forbrugerbeskyttelsesområdet, har karakter af minimumsbestemmelser.

Spørgsmål nr. 85

»Med henvisning til artikel 130 H bedes regeringen redegøre for, hvilke initiativer Kommissionen i praksis vil kunne tage for at fremme samordningen af Fællesskabets og medlemsstaternes indsats inden for forskning og teknologisk udvikling. Herunder bedes regeringen oplyse, hvor grænsen går for, hvor vidtgående en samordning der vil kunne finde sted på baggrund af artikel 130 H.«

Svar

Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 82 og 83.

Spørgsmål 86

»Kan regeringen bekræfte, at protokollen om »aftale om social- og arbejdsmarkedspolitikken« ikke er omfattet af subsidiaritetsprincippet, som det er formuleret i artikel 3 B?»

Svar

Protokollen om social- og arbejdsmarkedspolitikken og den dertil knyttede aftale om social og arbejdsmarkedspolitikken imellem de 11 medlemslande er en integreret del af traktaten om Den Europæiske Union. Protokollen og den dertil knyttede aftale er derfor også undergivet subsidiaritetsprincippet i art. 3 B. Der henvises til notat af 20. december 1991, tilsendt Markedsudvalget samme dag om den sociale dimension i traktatteksten til Den Politiske Union.

Spørgsmål nr. 87

»Med henvisning til artikel 130 X bedes regeringen oplyse, om EF vil kunne vedtage forordninger eller direktiver om udviklingsbistands størrelse, art, modtagerlande og kriterier.«

Svar

Art. 130 er en bestemmelse af samme karakter som art. 130 H og art. 129, stk. 2. Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 82, 83, 85 og 89.

Spørgsmål nr. 88

»Med henvisning til artikel 2 bedes regeringen oplyse, om formuleringen »bæredygtig . . . vækst« henviser til en miljømæssigt bæredygtig vækst, eller om der tænkes på en økonomisk bæredygtig vækst?»

Svar

Under forhandlingerne på regeringskonferencen har man lagt til grund, at der med formuleringen een bæredygtig og ikke-inflationær vækst, som respekterer miljøet«, menes en miljømæssigt bæredygtig vækst.

Spørgsmål nr. 89

»Kan regeringen bekræfte, at artikel 130 W indebærer, at der kan vedtages direktiver og forordninger med kvalificeret flertal i forbindelse med udviklingssamarbejdet?»

Svar

Rådet kan på grundlag af art. 130 W vedtage de nødvendige foranstaltninger, herunder forordninger og direktiver, men henblik på at forfølge de målsætninger med hensyn til udviklingssamarbejdet, der er beskrevet i art. 130 U. Foranstaltningerne kan også være flerårige programmer. Rådet træffer afgørelse på forslag af Kommissionen efter fremgangsmåden med samarbejdsprocedure i art. 189 C.

Spørgsmdl nr. 90

»Med udgangspunkt i listen over direktiver og forordninger på miljøområdet, som er oversendt fra Kommissionen til Rådet, ønskes en angivelse af, hvor mange af disse, som af Kommissionen er tildelt hjemmel i henholdsvis artikel 130, 100 A og artikel 43. Herudover ønskes en vurdering af, hvorvidt der blandt de forslag, der eventuelt måtte være fremsat på grundlag af art. 100 A eller 43, er forslag, hvor Danmark vil arbejde for en ændring af retsgrundlaget til 130 S. I givet fald ønskes en vurdering af, hvorvidt en sådan ændring af retsgrundlaget vil kunne forsvares over for EF-Domstolen efter titandioxid-dommen af 11. juni 1991.«

Svar

Regeringen har lagt til grund, at den omtalte liste, er den liste, der findes i Kommissionens lovgivningsprogram for 1992 (SEK (92) 96 end. udg. af 23. januar 1992) s. 14 og 15 vedrørende miljøpolitik.

For nedenstående forslag til retsakter, som er oversendt til Rådet, er angivet, hvilken hjemmel Kommissionen har foreslået.

1. Affald: Kontrol med overførsel af affald i, til og fra Fællesskabet (KOM (90) 415 end. udg., ændret ved KOM (92) 121 end. udg.). Kommissionen har foreslået art. 100 A og 113.

2. Tiltrædelse af Basel-konventionen (KOM (90) 362 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 113 og 116.

3. Civilretligt ansvar i forbindelse med skader forvoldt af affald (KOM (89) 282 end. udg., ændret ved KOM (91) 219 end. udg.). Kommissionen har foreslået art. 100 A.

4. Indbyrdes tilnærmelse af standarder for deponering af affald (KOM (91) 102 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 100 A.

5. Udledning af farlige stoffer: beskyttelse af vandmiljøet (KOM (90) 9 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 130 S.

6. Bortskaffelse af PCB og PCT (KOM (88) 559 end. udg., ændret ved (91) 373 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 100 A.

7. Vurdering af eksisterende kemiske stoffer (KOM (90) 227 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 100 A.

8. Tiltrædelse af Geneve-konventionens NOX-protokol (KOM (91) 268 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 130 S.

9. Indsamling af oplysninger om fotokemiske oxydanter (KOM (91) 220 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 130 S.

10. CITES: konvention om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter (ændringer af forordning 3826/82) (KOM (91) 448 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 113 og 100 A.

11. Grænseværdier for svovl i gasolie (KOM (91) 154 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 100 A.

12. Grænseværdier for forurening med titandioxid (KOM (91) 358 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 100 A.

13. Miljørevision (KOM (91) 459 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 130 S.

14. Afbrænding af giftige affaldsstoffer (KOM (92) 9 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 100 A.

15. Beskyttelse af ozonlaget: begrænsning af HCFC og af emissionerne af overgangsstofferne (KOM (92) 106 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 130 S.

16. Farlige stoffer: kodificering af direktiv 67/548/EØF (KOM (91) 1608 end. udg.).

Kommissionen har foreslået art. 100 A.

For så vidt angå punkterne 1 og 2 arbejder regeringen for, at retsgrundlaget ændres til art. 130 S, jf. forhandlingsoplæg forelagt Folketingets Markedsudvalag henholdsvis den 20. marts 1992 og 27. september 1991.

For så vidt angår punkterne 3, 4, 6, 10, 14 og 16 er den danske holdning endnu ikke fastlagt.

Hvorvidt en ændring af retsgrundlaget under punkt 1 og 2. vil kunne forsvares over for EF-Domstolen efter titandioxid-dommen af 11. juni 1991, vil for det første afhænge af et sagsanlæg fra Kommissionens side, for det andet en vurdering af den færdigforhandlede retsakts formål og indhold.

Spørgsmål nr. 91

»I Traktatens afsnit VI om bestemmelser om samarbejdet om retlige og indre anliggender, artikel K.2, står der, at ... »ligesom den beskyttelse, som Medlemsstaterne yder personer, der er ofre for politisk forfølgelse, skal holdes for øje«. Ministeren bedes redegøre for, hvad formuleringen »skal holdes for øje« juridisk dækker over.'

Svar

Bestemmelsen i art. K. 2, stk. 1, går ud på, at samarbejdet i søjle 3 om retlige og indre anliggender skal foregå på grundlag af de indgåede internationale konventioner om menneskerettigheder, flygtninge etc.

Spørgsmål nr. 92

»I artikel K. 2, stk. 2, står, at »Dette traktatafsnit er ikke til hinder for, at Medlemsstaterne kan udøve de beføjelser, som påhviler dem med hensyn til opretholdelse af den offentlige orden og beskyttelse af den indre sikkerhed«.

Kan ministeren på nogle måder forestille sig en situation, hvor andre end de nationale parlamenter og de nationale domstole endeligt og egenhændigt definerer substansen og betydningen af begrebet »den offentlige orden« og »den indre sikkerhed«?»

Svar

Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 75. Art. K.2, stk. 2, har samme karakter som art. 100 C, stk. 5.

Spørgsmål nr. 93

»I artikel K.4, stk. 3, bestemmes det, at »Rådet træffer afgørelse med enstemmighed undtagen .. . i de tilfælde, hvor en anden afstemningsregel er udtrykkeligt fastsat i artikel K.3«. 1 artikel K.3, stk. 2, fastslås det, at »Medmindre andet er fastsat i sådanne konventioner, vedtages gennemførelsesforanstaltninger i forbindelse med disse af Rådet med et flertal på to tredjedele . . .«.

Er det ministerens opfattelse, at bestemmelserne om totredjedelsafgørelser i artikel K.3 har den konsekvens, at undtagelsen fra enstemmighed i artikel K.4 kan effektueres? I hvilke tilfælde er det i givet fald aktuelt?»

Svar

Art. K.3, stk. 2 c), 2. afsnit, har karakter af en undtagelse fra hovedreglen i art. K.4, stk. 3.

Spørgsmål nr. 94

»I artikel K.7 åbnes der for etableringen af et snævrere samarbejde mellem to eller flere medlemsstater »for så vidt dette samarbejde hverken er i modstrid med eller hæmmer det samarbejde, der er omhandlet i dette traktatafsnit«.

Hvem afgør og hvordan afgøres det, om noget sådant er tilfældet?

Skal en sådan afgørelse i givet fald tages med enstemmighed?»

Svar

Under forhandlingerne på regeringskonferencen har man lagt til grund, at der med bestemmelsen i art. K.7 særligt tænkes på det eksisterende Schengen-samarbejde.

Spørgsmål nr. 95

»I artikel K.8, stk. 2, fastslås det, at Rådet kan »fastslå, at sådanne udgifter afholdes af medlemsstaterne, eventuelt efter en nærmere fastsat fordelingsnøgle«.

En eventuel beslutning om, at udgifter dækkes over De Europæiske Fællesskabers budget, forudsætter enstemmighed.

Gælder dette også, hvis det besluttes, at udgifterne afholdes af medlemsstaterne?

I hvilke tilfælde kunne man forestille sig, at sådanne udgifter kunnne blive pålagt de enkelte medlemsstater ved andet end enstemmighedsafgørelser?»

Svar

Art. K.8, stk. 2, går ud på, at administrationsudgifter (f.eks. udgifter til sekretariatsbetjening ved Rådssekretariatet og udgifter til mødeafvikling) vedrørende samarbejdet i søjle 3 afholdes over EF-budgettet. Med hensyn til aktionsudgifter (f.eks. udgifter til programmer projekter og lignende) kan Rådet med enstemmighed enten beslutte, at dise afholdes over EF-budgettet eller beslutte, at disse afholdes af medlemsstaterne efter en fordelingsnøgle, der nærmere fastsættes i det konkrete tilfælde.

Markedsudvalget, L 240, bilag 51

30. april 1992

UDENRIGSMINISTERIET

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til skrivelse af 10. april 1992 (Alm. del - bilag L 240 - 32) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 96 vedrørende ministerens kommentarer til henvendelsen fra professor Henrik Zahle.

U. Ellemann Jensen

Besvarelse af spørgsmål nr. 96 af 10. april t992 fra Folketingets Markedsudvalg (L 240 - bilag 32)

Spørgsmål 96

»Ministerens kommentarer udbedes til henvendelsen fra professor Henrik Zahle (bilag 3 1).«

Svar

1. Henvendelsen fra professor, dr. jur. Henrik Zahle er vedlagt en artikel, der vil blive offentliggjort i et særhæfte af Juristen i maj 1992 i anledning af folkeafstemningen om Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union. I artiklen drøfter professor Henrik Zahle spørgsmålet, om § 20-proceduren kan »følges med henblik på gennemførelse af supranationalt samarbejde, som efter sit eget traktatgrundlag forudsætter ikke blot beslutning i supranationale institutioner, men tillige og forudsætningsvis en selvstændig og fri beslutning hos (en af) medlemsstaterne«.

Spørgsmålet drøftes dels pa baggrund af bestemmelserne i Traktaten og den særlige protokol for Danmark om overgangen til tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU), dels på baggrund af bestemmelsen i Traktatens art. K.9.

2. Proceduren for overgangen til tredje fase af ØMU er fastlagt i Traktatens art. 109 J.

Ifølge art. 109 J, stk. 2, vurderer Rådet på grundlag af beretninger fra Kommissionen og Det Europæiske Monetære Institut med kvalificeret flertal efter henstilling fra Kommissionen om hver enkelt medlemsstat opfylder de nødvendige betingelser for indførelsen af en fælles valuta, og om et flertal af medlemsstaterne opfylder de nødvendige betingelser for indførelsen af en fælles valuta, og anbefaler sine konklusioner til Rådet i dets sammensætning af stats- og regeringscheferne. Europa-Parlamentet skal høres og forelægges sin udtalelse for Rådet i dets sammensætning af stats- og regeringscheferne.

Det fremgår af art. 109 J, stk. 3, at Rådet i sin sammensætning af stats- og regeringscheferne, under behørigt hensyn til beretningerne fra Kommissionen og Det Europæiske Monetære Institut, samt til den udtalelse fra Europa-Parlamentet, der er omhandlet i stk. 2, med kvalificeret flertal senest den 31. december 1996 skal afgøre, om et flertal af medlemsstaterne opfylder de nødvendige betingelser for indførelsen af en fælles valuta på grundlag af de anbefalinger fra Rådet, der er omhandlet i stk. 2, og om det er hensigtsmæssigt for Fællesskabet at gå over til tredje fase af ØMU. I bekræftende fald skal Rådet fastsætte datoen for indledningen af tredje fase. Hvis datoen for indledning af tredje fase ikke er blevet fastsat ved udgangen af 1997, følger det af Traktatens art. 109 J, stk. 4, at tredje fase af ØMU indledes den 1. januar 1999.

Som bilag til Traktaten er knyttet en protokol om visse bestemmelser vedrørende Danmark. I denne protokol tages det i betragtning, at den danske grundlov indeholder bestemmelser, der kan indebære en folkeafstemning i Danmark forud for Danmarks deltagelse i tredje fase af ØMU.

I protokollens pkt. 1 er det fastsat, at den danske regering underretter Rådet om sin holdning vedrørende deltagelse i tredje fase af ØMU, inden Rådet foretager sin vurdering i henhold til Traktatens art. 109 J, stk. 2 om, hvorvidt de enkelte medlemsstater og et flertal heraf opfylder de nødvendige betingelser for indførelsen af en fælles valuta.

Det følger af protokollens pkt. 2, at i tilfælde af, at Danmark meddeler, at man ikke vil deltage i tredje fase af ØMU, skal Danmark have en undtagelse. Virkningen af denne undtagelse er, at alle artikler og bestemmelser i Traktaten og i statutten for det europæiske system af centralbanker, hvori der henvises til en dispensation, vil gælde for Danmark. I så tilfælde medregnes Danmark ifølge protokollens pkt. 3 ikke blandt det flertal af medlemsstater, der opfylder de nødvendige betingelser, der er nævnt i Traktatens art. 109 J, stk. 2, andet led, og stk. 3, første led. For sa vidt angår ophævelsen af denne undtagelse vil proceduren i art. 109 J, stk. 2, efter protokollens pkt. 4 kun blive indledt på Danmarks anmodning. I tilfælde af, at undtagelsen ophæves, finder bestemmelserne i protokollen ikke længere anvendelse, jf. protokollens pkt. 5.

3. Ifølge Traktatens art. K.9 kan Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed, på initiativ af Kommissionen eller en medlemsstat beslutte, at art. 100 C i Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab skal finde anvendelse på aktioner, der henhører under områder, som er nævnt i art. K. 1, nr. 1-6. Det drejer sig om

1) Asylpolitikken;

2) Regler for personers passage af medlemsstaternes ydre grænser og udøvelse af kontrol heraf;

3) Indvandringspolitikken og politikken overfor tredjelandsstatsborgere for så vidt angår

a) betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse i og færden på medlemsstaternes område;

b) betingelserne for tredjelandsstatsborgeres ophold på medlemsstaternes område, herunder betingelserne for familiesammenføringer og adgang til beskæftigelse;

c) bekæmpelse af tredjelandsstatsborgeres ulovlige indvandring i samt ulovlige ophold og udførelse af arbejde på medlemsstaternes område;

4) Bekæmpelse af narkotikamisbrug i det omfang, dette område ikke er dækket af nr. 7, 8 og 9;

5) Bekæmpelse af svig på internationalt plan i det omfang dette område ikke er dækket af nr.7, 8 og 9;

6) Civilretligt samarbejde.

Rådet henstiller ifølge art. K.9 til medlemsstaterne, at de vedtager en beslutning om, at art. 100 C i Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab skal finde anvendelse på aktioner, der henhører under områder, som er nævnt i art. K.l, nr. 1-6, i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.

De enkelte områder i art. K.l, nr. 1-6, vil kunne overføres på en gang, men det er også muligt at overføre enkelte dele af et område. Antallet af beslutninger, som efter omstændighederne skal træffes, vil således kunne være betydeligt større end de i art. K. 1, nr. 1-6, nævnte områder.

En beslutning om i medfør af art. K.9 at gøre art. 100 C anvendelig på aktioner, der henhører under områder, som er nævnt i art. K. 1, nr. 1-6, indebærer, at de pågældende områder for fremtiden omfattes af det kommunautære (supranationale) samarbejde, herunder at der vil kunne udstedes retsakter, der har virkning umiddelbart i Danmark. Anvendelse af proceduren i grundlovens § 20 er derfor fornøden.

4. Som anført i professor Henrik Zahles artikel er det den tidsmæssige forskydning mellem på den ene side gennemførelsen af § 20-proceduren i 1992 og på den anden side de senere beslutninger i forbindelse med henholdsvis overgangen til tredje fase af ØMU og anvendelsen af art. K.9, der giver anledning til at drøfte, om gennemførelse af en § 20-procedure på nuværende tidspunkt er mulig, og om den overflødiggør en senere anvendelse af § 20-proceduren.

Henrik Zahle anfører, at der ikke ville være noget problem ved at anvende grundlovens § 20 i 1992, såfremt overgangen til tredje fase af ØMU var automatisk (for Danmark) på et forud fastsat tidspunkt eller var automatisk med mulighed for en vis tidsmæssig forskydning som følge af en rådsbeslutning.

Tilsvarende ville der efter Henrik Zahles opfattelse ikke være noget problem, såfremt det var overladt til Rådet på egen hånd at træffe afgørelse om etableringen af supranationalt samarbejde efter art. K.9. Kompetencen kunne da betragtes som overladt i og med ratifikationen af Traktaten med tilhørende national gennemførelse. At igangsætningen må afvente en senere beslutning truffet af Rådet, ændrer ikke heri.

Men anderledes stiller det sig efter professor Henrik Zahles opfattelse, når beslutningen om igangsætningen af et i og for sig supranationalt regime forudsætter en selvstændig national beslutning, der som udenrigspolitisk beslutning i medfør af grundlovens § 19 meddeles Rådet, eventuelt efter at der i Danmark er afholdt folkeafstemning og indhentet samtykke fra Folketinget i henhold til grundlovens § 19, stk. 1. Når det foreliggende traktatkompleks med protokoller forudsætter, at disse procedurer skal følges, inden disse elementer i det supranationale samarbejde kan igangsættes, forekommer det efter Henrik Zahles opfattelse ikke muligt på nuværende tidspunkt at tale om en »overladelse« af beføjelser, eftersom det jo netop først er på et senere tidspunkt, at der skal træffes beslutning om overladelse af beføjelser.

Beslutning om overgang til tredje fase og anvendelse af art. K.9 kræver til sin tid ikke blot en beslutning i den danske regering, som skal meddeles De Europæiske Fællesskaber, men tillige en forudgående behandling i Folketinget med henblik på samtykke i medfør af grundlovens § 19, stk. 1. Professor Henrik Zahle fremhæver således, at såvel regering som Folketing i denne henseende skal træffe en fri politisk beslutning om, hvorledes man vil stille sig til det intensiverede europæiske samarbejde. Under disse omstændigheder kan der efter professor Henrik Zahles opfattelse ikke tales om, at regering eller Folketing tidligere (nemlig i 1992) har vedtaget en »overladelse« af beføjelser - i så fald var der jo ikke noget at tage stilling til. Men når regering og Folketing ikke har taget stilling til overladelsen, kan der efter professor Henrik Zahles opfattelse ikke (i 1992) gennemføres en folkeafstemning vedrørende lovforslaget, således at denne folkeafstemning skulle indeholde en stillingtagen til et tema, som regering og Folketing ikke har taget stilling til. Når regering og Folketing ikke har taget stilling til overladelsen, kan vælgerbefolkningen efter Henrik Zahles opfattelse heller ikke tage stilling til overladelsen. Lovforslaget - og den formentlig vedtagne lov må udgøre et fælles tema for beslutning i regering, Folketing og vælgerbefolkning.

Man kan efter professor Henrik Zahles opfattelse hertil anføre, at med udformningen af det samlede traktatkompleks er etableret et regelsæt ikke blot for de områder af det supranationale samarbejde, som iværksættes straks efter medlemsstaternes ratifikation af Unionstraktaten, men også for de dele af samarbejdet, som først igangsættes efter beslutning om tredje fase eller art. K.9. Institutionerne og deres beføjelser er beskrevet i traktatkomplekset, og Danmark har overladt denne kompetence, selv om overladelsen skal bekræftes ved en senere beslutning ikke blot i Rådet, men også på det nationale plan.

Dette synspunkt har ifølge Henrik Zahle den rigtighed, at en mulighed for at trække en kompetence tilbage ikke i sig selv kan afskære fra at betragte beføjelsen som overladt, indtil tilbagetrækning sker. Så længe beføjelsen er hos den supranationale organisation, er den »overladt«, og ved etablering af denne situation sker der derfor en overladelse.

Men denne betragtning kan efter Henrik Zahles opfattelse ikke strækkes videre. Den kan efter Henrik Zahles opfattelse ikke dække en situation, hvor Danmarks deltagelse i det videregående supranationale samarbejde forudsætter en selvstændig national beslutning herom. At dette er tilfældet vedrørende samarbejdet efter art. K.8, fremgår udtrykkeligt af bestemmelsen, der henviser til medlemsstaternes »forfatningsmæssige procedure«.

Samme formulering er ikke anvendt i forbindelse med overgangen til tredje fase. Hvis det kan lægges til grund, at den særlige protokol for Danmark kan forstås derhen, at Danmark deltager i tredje fase, medmindre der fremkommer en særlig og negativ beslutning fra den danske regerings side, finder professor Henrik Zahle det berettiget at tale om en overladelse på nuværende tidspunkt. Situationen kan da efter professor Henrik Zahles opfattelse sammenlignes med den ovenfor nævnte tilbagetrækning, omend tilbagetrækningen i dette tilfælde sker før igangsætningen af samarbejdet.

Hvis protokollen for Danmarks vedkommende må forstås derhen, at Danmark kun deltager i tredje fase under forudsætning af, at der fra den danske regering til Rådet kommer en positiv meddelelse herom, vedtaget i overensstemmelse med de forfatningsmæssige regler i Danmark, stiller sagen sig efter professor Henrik Zahles opfattelse anderledes. I så fald er det denne meddelelse og de forud for denne gående beslutningsprocesser, der repræsenterer den overladelse, som § 20 angår. Det er denne forståelse af protokollen, der er lagt til grund i professor Henrik Zahles konklusion.

5. Professor Henrik Zahle peger på, at det kan give anledning til nogen tvivl, om den protokol, der vedrører Danmarks overgang til tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union, skal forstås således, at den forudsætter en positiv dansk tilkendegivelse om dansk deltagelse i tredje fase, eller om dansk deltagelse i tredje fase sker automatisk, medmindre der fremkommer en særlig negativ beslutning herom.

Ifølge protokollens pkt. 1 underretter den danske regering Rådet om sin holdning vedrørende deltagelse i tredje fase, inden Rådet foretager sin vurdering i henhold til Traktatens 109 J, stk. 2. Protokollen indeholder således en forudsætning om, at Danmark udtrykkeligt tilkendegiver sin holdning til deltagelse i tredje fase.

Den fortolkningstvivl, som professor Henrik Zahle påpeger, opstår i den teoretiske situation, hvor den danske regering måtte undlade at tilkendegive sin holdning til deltagelse i tredje fase. Lægges det til grund, at traktatkompleksets teknisk-juridiske udformning, navnlig protokollens pkt. 2, i en sådan situation måtte indebære, at Danmark automatisk overgik til tredje fase af det økonomiske og monetære samarbejde samtidig med og under de samme betingelser, som gælder for de øvrige medlemsstater, foreligger der en situation, hvor ogsa professor Henrik Zahle finder det berettiget at tale om en overladelse af beføjelser efter grundlovens § 20 på nuværende tidspunkt.

Der er under denne forudsætning ikke på dette punkt nogen uoverensstemmelse mellem regeringen og professor Henrik Zahle om, hvorvidt proceduren i henhold til grundlovens § 20 kan gennemføres allerede nu, også for så vidt angår en eventuel dansk deltagelse i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union.

Heller ikke i det tilfælde, hvor det i overensstemmelse med den af Henrik Zahle nævnte anden fortolkningsmulighed lægges til grund, at Danmark skal give en udtrykkelig tilkendegivelse om dansk deltagelse i tredje fase, er der efter regeringens opfattelse retlige hindringer for at gennemføre § 20-proceduren nu, selv om beslutningen om at give en positiv meddelelse først tages på et senere tidspunkt. Det følger af argumentationen i det følgende afsnit 6.

Som nævnt indeholder protokollen en forudsætning om, at Danmark udtrykkeligt tilkendegiver sin holdning til overgangen til tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union. Realiteten vil således være den, at der som grundlag for dansk deltagelse i tredje fase vil foreligge en udtrykkelig dansk meddelelse herom. Som tilkendegivet af regeringen flere gange, er regeringen indstillet på at drøfte tilrettelæggelsen af den danske beslutningsprocedure ved overgangen til tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union indgående med Folketinget, når spørgsmålet til den tid bliver aktuelt.

6. Der er i den statsretlige litteratur enighed om, at der ikke er noget til hinder for ved hjælp af proceduren i grundlovens § 20 at overføre et område til EF, selv om det henstår som uvist, om og i givet fald hvornår det pågældende område bliver reguleret af EF-retsforskrifter. I sin artikel tilslutter professor Zahle sig dette almindeligt anerkendte synspunkt.

Den foreliggende situation er speciel derved, at anvendelsen af art. K.9 for Danmarks vedkommende forudsætter en afgørelse truffet af Rådet med enstemmighed og medlemsstaternes vedtagelse af en sådan beslutning i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.

Regeringen er enig med professor Henrik Zahle i, at anvendelsen af grundlovens § 20 på nuværende tidspunkt, sådan som beslutningsproceduren i art. K.9 er indrettet, rejser et fortolkningsspørgsmål, som ikke tidligere har været drøftet i den statsretlige teori. Der kan således ikke siges at være noget på forhånd givet sikkert svar på den problemstilling, som også er omtalt i Justitsministeriets notat om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union.

Det er regeringens opfattelse, at udformningen af Traktatens art. K.9 ikke udelukker, at § 20-proceduren anvendes en gang for alle i forbindelse med tiltrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union, jf. lovforslagets bemærkninger til § 2 og besvarelsen af spørgsmål 5 fra Folketingets Markedsudvalg (L 240 - bilag 8).

Det grundlæggende krav til § 20-proceduren er opfyldt, i og med at det i Traktaten med den fornødne præcision er angivet, hvilke beføjelser EF kan udøve efter anvendelse af art. K.9.

Den fortolkning af bestemmelsen i grundlovens § 20, som professor Henrik Zahle anlægger i sin artikel, hviler så vidt ses navnlig på en sproglig forståelse af bestemmelsens ordlyd, særligt ordet »overlades«.

Efter regeringens opfattelse er der imidlertid ikke i den sproglige udformning af bestemmelsen i grundlovens § 20 holdepunkter, der tvinger til den af Henrik Zahle anlagte forståelse.

Bestemmelsen kan lige så vel læses således, at beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder ved lov i nærmere bestemt omfang kan overlades til mellemfolkelige myndigheder med virkning nu eller senere.

Heller ikke i forarbejderne til bestemmelsen eller i den statsretlige litteratur synes der at være holdepunkt for at kræve, at en § 20-procedure først kan gennemføres, når regering og Folketing endeligt har besluttet folkeretligt at indgå en ordning, hvis interne gennemførelse i Danmark forudsætter anvendelse af grundlovens § 20, og Henrik Zahle har da heller ikke henvist hertil.

Såfremt § 20-proceduren gennemføres nu, vil der internt, statsretligt være taget stilling til hele traktatkomplekset, herunder den heri indeholdte udviklingsklausul i art. K.9.

Denne fremgangsmåde er ny i EF-sammenhæng, men den har væsentlige lighedspunkter med de situationer, hvor Folketinget i lovs form meddeler samtykke efter grundlovens § 19 til, at regeringen kan indgå traktater med andre lande, selv om indgåelsen af sådanne traktater ikke er umiddelbart forestående, men hvor dog indholdet og konsekvenserne af fremtidige traktater nogenlunde let kan overskues. Sådanne love har, ligesom det er tilfældet i den foreliggende situation, alene karakter af en praktisk, forberedende foranstaltning.

Efter professor Henrik Zahles opfattelse ville man godt kunne gennemføre § 20-proceduren for så vidt angår art. K.9 nu, hvis anvendelsen af art. K.9 efter Traktaten ikke var afhængig af en dansk beslutning, men skete automatisk eller alene efter beslutning i EF.

Regeringen finder ikke, at en ordning, hvis iværksættelse til sin tid ville kunne accepteres uden dansk beslutning, skulle kræve en selvstændig og samtidig anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fordi Traktaten sikrer en særlig betryggelse ved at indrømme Danmark selvstændig beføjelse til at beslutte, om man vil anvende art. K.9.

At Danmark på et senere tidspunkt folkeretligt skal tilkendegive, om man ønsker at indgå på det videre samarbejde, som art. K.9 er udtryk for, hindrer således efter regeringens opfattelse ikke, at den interne gennemførelse forberedes allerede nu gennem anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Der stilles som nævnt ikke i grundlovens § 19 krav om, at Folketingets samtykke til regeringens indgåelse af en traktat først kan gives når traktaten er udarbejdet og det er aktuelt at tilslutte sig den. Der er efter regeringens opfattelse heller ikke grundlag for at opstille et krav om, at en § 20-lov først gennemføres - ved 5/6 flertal i Folketinget eller ved folkeafstemning når Danmark endeligt har besluttet sig for at indgå på den ordning, som § 20-loven angår. Det afgørende er, at det på tidspunktet for § 20-procedurens gennemførelse står klart for Folketinget henholdsvis vælgerbefolkningen, hvad den pågældende ordning i givet fald kommer til at gå ud på. Dette krav er opfyldt i det foreliggende tilfælde, hvor Unionstraktaten beskriver, hvilke områder der kan overføres til det supranationale samarbejde ved hjælp af art. K.9, og hvilke regler samarbejdet i givet fald vil blive undergivet.

Det er således regeringens opfattelse, at der ikke er retlige hindringer for nu en gang for alle at gennemføre § 20-proceduren også for så vidt angår art. K.9.

Gennemførelsen af § 20-proceduren på nuværende tidspunkt har som omtalt i besvarelsen af spørgsmål 5 fra Folketingets Markedsudvalg (L 240 - bilag 8) i øvrigt en række praktiske fordele. Det undgås således navnlig, at der i forbindelse med beslutninger om i medfør af art. K.9 at overføre enkelte områder eller dele heraf fra det mellemfolkelige samarbejde i søjle 3 til det kommunautære samarbejde i søjle 1 jævnligt - hvis der ikke opnås 5/6 flertal i Folketinget for den overladelse af beføjelser, som en overførsel fra søjle 3 til søjle 1 indebærer - skal afholdes folkeafstemninger efter grundlovens § 20. Gennemførelsen af § 20-proceduren ville på baggrund af muligheden for at overføre dele af de enkelte i art. K.1, nr. 1-6, nævnte områder til det kommunautære samarbejde i givet fald efter omstændighederne skulle anvendes meget hyppigt. Karakteren af bestemmelsen i grundlovens § 20 som en særegen fravigelse af grundlovens almindelige ordning kunne derved blive udvandet.

På denne baggrund og på baggrund af den udvikling, som man må forvente med hensyn til det retlige samarbejde inden for de kommende år, finder regeringen det både forsvarligt og rigtigt at gennemføre § 20-proceduren nu en gang for alle også for så vidt angår art. K.9.

Spørgsmål nr. 97

»Udenrigsministeren anmodes om fra Justitsministeriet at indhente en redegørelse for indholdet og omfanget af begrebet »samordning af deres optræden« i artikel K.3 med særligt henblik på artikel K.l, nr. 7. Det bedes i redegørelsen vurderet, hvorvidt det efter bestemmelsen er muligt at gennemføre en samordning af reglerne om strafprocessuelle indgreb under efterforskningen.'

Svar

Justitsministeriets redegørelse vedlægges.

Spørgsmål nr. 98

»Med henvisning til bilag (91.1) 458 bedes regeringen oplyse, hvad en selvstændig forbrugerpolitik efter artikel 129 A kan indebære, som der ikke allerede er hjemmel for i den eksisterende Traktat.«

Svar

Der henvises til besvarelsen af 14. februar 1992 af spørgsmål nr. 39 fra Folketingets Markedsudvalg.

Spørgsmål 99

»Regeringen bedes give eksempler på de »særlige aktioner«, som er nævnt i artikel 129 A, stk. 1, litra b.'

Svar

Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 98.

Spørgsmål 100.

»Idet forbrugerbeskyttelse kommer ind som et »et hovedhensyn« i Traktaten, bedes regeringen bekræfte, at der sættes tilsvarende flere ressourcer af til gennemførelse af forbrugerbeskyttelse - herunder til de nævnte »særlige aktioner«.'

Svar

Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 98. Det bemærkes dog, at spørgsmålet om fordeling af ressourcer på de enkelte samarbejdsområder som bekendt besluttes inden for rammerne af den årlige EF-budgetprocedure.

Spørgsmål 101

»Kan regeringen afvise, at artikel 129 A kan bruges til at forringe danske forbrugerbeskyttelsesnormer?»

Svar

Ja. Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 84.

Spørgsmål nr. 102

»Vil regeringen på baggrund af EF-Kommissionens formand Jacques Delors« udtalelser, om nødvendigheden af meget store ændringer i EF-samarbejdet i forbindelse med en udvidelse af EF, fremskaffe EF-Kommissionens planer og sikre, at disse fremlægges for offentligheden inden folkeafstemningen den 2. juni 1992? Endvidere udbeder udvalget sig dokumentet »A strategy for enlargement - preliminary Report of the SG-Study Group on enlargement« udarbejdet af EF-Kommissionen den 14. november 1991.'

Svar

Så vidt det er regeringen bekendt, foreligger der ikke et papir fra Kommissionen. For så vidt som der er tale om et foreløbigt internt arbejdspapir i Kommissionens tjenestegrene, indeholder det alene vurderinger fra embedsmænd i Kommissionen. Det udtrykker ikke noget standpunkt fra Kommissionens side. Når der foreligger et papir, som Kommissionen har taget stilling til, vil det tilgå Folketingets Markedsudvalg.

Spørgsmål nr. 103

»Hvilke regler gælder for en EF-statsborger, der har arbejde i Danmark med hensyn til

- opnåelse af dagpengeret

- varighed for oppebærelse af dagpenge?

Ændres dette med den nye Unionstraktat og - i bekræftende fald - hvorledes?»

Svar

Der henvises til Socialministeriets og Arbejdsministeriets notat om de gældende EF-regler for modtagelse af sociale ydelser i Danmark, tilsendt Markedsudvalget den 6. marts 1992.

Spørgsmål nr. 104

Spørgsmål til svarene fra Udenrigsministeren vedr. L 240, bilag 30.

»Skal Udenrigsministerens svar på spørgsmål 11 forstås sådan, at formuleringen i Traktaten »andre områder« betyder »alle områder« ? I bekræftende fald, hvad bygger ministeren denne fortolkning på?»

Svar

Ja, jf. besvarelsen af spørgsmål nr. 11.

Spørgsmål nr. 105

»I art. 130 R, stk. 2, står der: »i den forbindelse skal de harmoniseringsforanstaltninger, der skal iværksættes for at opfylde disse krav (krav med hensyn til miljøbeskyttelse) i de relevante tilfælde omfatte en beskyttelsesklausul«.

Kan ministeren bekræfte, at denne formulering tager højde for, at der principielt set kan findes tilfælde af krav med hensyn til miljøbeskyttelse der er »ikke-relevante«? I bekræftende fald, hvordan skal ministerens svar på spørgsmål 54 forstås? Her står netop, at tilfælde er relevante, når en foranstaltning berører krav med hensyn til miljøbeskyttelse.'

Svar

Regeringen kan ikke på forhånd udelukke, at der vil kunne konstrueres tilfælde, hvor en beskyttelsesklausul ikke skønnes at være relevant.

Spørgsmål nr. 106

»Med henvisning til svar på spørgsmål 54 ønskes det bekræftet, at »relevante tilfælde« omfatter alle harmoniseringsforanstaltninger, der berører krav med hensyn til miljøbeskyttelse - herunder miljøhensyn, der berører økonomiske forhold i den påtænkte foranstaltning.'

Svar

Regeringen kan bekræfte, at formuleringen »i de relevante tilfælde« også omfatter miljøhensyn, der berører økonomiske forhold.

Spørgsmål nr. 107

»Med henvisning til svaret på spørgsmål 13 og til bilag 1 ønskes det bekræftet, at begrebet »forvaltning og vandressourcer« (bilag vedlagt) omfatter enhver form for regulering af grundvand og overfladevand, og dermed at alle retsakter om f.eks. nitratudvaskning fra landbrug, kommunale spildevandsrensningsanlæg, udledning af tungmetaller til havene samt grundvandsbeskyttelse vil være undtaget fra kvalificerede flertalsafgørelser.'

Svar

Regeringen kan ikke bekræfte den fortolkning af formuleringen »forvaltning af vandressourcerne«, der lægges til grund i spørgsmålet.

Spørgsmål nr. 108

»Kan EF efter vedtagelse af de nye traktattekster vedtage minimumsbestemmelser om en freonafgift med kvalificeret flertal?»

Svar

Ja. Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 15 og 16.

Spørgsmål nr. 109

»Hvilke overvejelser ligger til grund for ministerens vurdering af, at en kunstgødningsafgift vil kunne vedtages med kvalificeret flertal efter de nye miljøbestemmelser, mens en CO2-afgift må forventes at kræve enstemmighed?»

Svar

Med hensyn til en kunstgødningsafgift henvises til besvarelse af spørgsmål nr. 15. Med hensyn til en CO2-afgift henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 17. Det bemærkes, at det under regeringskonferencen har været vurderingen, at en CO2-afgift vil falde under enstemmighedsbestemmelsen.

Spørgsmål nr. 110

»Hvad gør ministeren i stand til at vurdere, at en kommende EF CO2-afgift kun vil kunne forventes at kunne vedtages med enstemmighed, mens ministeren ikke er i stand til at vurdere, om en energi- og CO2-afgift vil berøre medlemsstaternes valg af energikilder og sammensætningen af disses energiforsyning uden at der foreligger et konkret forslag fra Kommissionen?»

Svar

Der henvises til besvarelsen af spørgsmålet nr. 109.

Spørgsmål nr. 111

»Skal ministerens svar på spørgsmål 45 opfattes således, at begrebet »tilskyndelsesforanstaltninger« ikke omfatter nogen typer retsakter? I benægtende fald hvilke?»

Svar

Regeringens besvarelse af spørgsmal nr. 45 skal forstås således, at indholdet af den type af beslutninger, som Rådet kan træffe i art. 126, stk. 4, hovedsageligt vil have karakter af finansiel støtte til Fællesskabs- og nationale programmer.

Spørgsmål nr. 112

»I bilag (91.1) 465 gør ministeren gældende, at udtrykket »aktioner«, som det anvendes på de i bilag 1 nævnte områder, »dækker over mindre vidtgående beslutninger, typisk programmer, projekter, kampagner o.lign.« Det ønskes afkræftet, at ordene »o.lign.« dækker over mere vidtgående beslutninger end nævnte »programmer, projekter, kampagner«.'

Svar

Formuleringen »o.lign.« i notatet vedrørende samarbejdsrelationer og beslutningstyper, tilsendt Markedsudvalget den 14. februar 1992, dækker over beslutninger af samme indholdsmæssige karakter som de nævnte programmer, projekter og kampagner.

Justitsministeriet Lovafdelingen

Den 23. april 1992

Udkast til svar på spørgsmål nr. 97 fra Folketingets Markedsudvalg (L 240 - bilag 33)

Spørgsmål

»Udenrigsministeren anmodes om fra Justitsministeret at indhente en redegørelse for indholdet og omfanget af begrebet »samordning af deres optræden« i Artikel K.3 med særligt henblik på Artikel K. I, nr. 7. Det bedes i redegørelsen vurderet, hvorvidt det efter bestemmelsen er muligt at gennemføre en samordning af reglerne om strafprocessuelle indgreb under efterforskning.'

Svar

Bestemmelserne om samarbejde om retlige og indre anliggender er placeret i søjle 3 og har mellemstatslig karakter.

I henhold til art. K.l betragter medlemsstaterne følgende områder som spørgsmål af fælles interesse

1. Asylpolitikken.

2. Regler for personers passage af medlemsstaternes ydre grænser og udøvelse af kontrol heraf.

3. Indvandringspolitikken og politikken over for tredjelandsstatsborgere for så vidt angår

a) betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse i og færden på medlemsstaternes område,

b) betingelserne for tredjelandstatsborgeres ophold på medlemsstaternes område, herunder betingelser for familiesammenføringer og adgang til beskæftigelse,

c) bekæmpelse af tredjelandsstatsborgeres ulovlige indvandring i samt ulovlige ophold og udførelse af arbejde på medlemsstaternes område.

4. Bekæmpelse af narkotikamisbrug i det omfang, dette område ikke er dækket af nr. 7, 8 og 9.

5. Bekæmpelse af svig på internationalt plan i det omfang, dette område ikke er dækket af nr. 7, 8 og 9.

6. Civilretligt samarbejde.

7. Strafferetligt samarbejde.

8. Toldsamarbejde.

9. Politisamarbejde med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme, ulovlig narkotikahandel og andre former for grov international kriminalitet, herunder om nødvendigt visse aspekter af toldsamarbejde, i forbindelse med tilrettelæggelse på unionsplan af et system for udveksling af oplysninger inden for en europæisk politienhed (Europol).

Efter bestemmelsen i art. K.3, stk. 1, etablerer medlemsstaterne på de i art. K. 1 nævnte områder et samarbejde mellem de kompetente tjenester i de enkelte medlemslandes administrationer. Samarbejdet går ud på, at medlemslandene underretter og konsulterer hinanden i Rådet for at samordne deres optræden.

I henhold til art. K. 3, stk. 2, kan Rådet

- fastlægge fælles holdninger samt i den form og efter den fremgangsmåde, der måtte være hensigtsmæssig, fremme alle former for samarbejde, som tjener til opfyldelse af Unionens målsætninger,

- vedtage fælles aktioner, såfremt Unionens målsætninger som følge af den påtænkte aktions omfang eller virkninger bedre kan opfyldes i fællesskab end af medlemslandene hver for sig samt

- udarbejde konventioner, som skal ratificeres i overensstemmelse med medlemslandenes forfatningsmæssige bestemmelser.

Bestemmelsen i art. K.3, stk. 1, skal ses i sammenhæng med den operative bestemmelse i art. K.3, stk. 2. Informations- og konsultationsforpligtelsen må således ses som en praktisk foranstaltning, der har til formål at give medlemsstaterne det nødvendige indblik i de respektive landes lovgivning, således at landene har grundlag for at vurdere, om en indsats er relevant og ønskelig efter art. K.3, stk. 2, som udtømmende fastlægger karakteren af den samordning, som kan finde sted.

I nordisk regi er der opbygget et lignende informations- og konsultationssystem, hvor embedsmænd fra de nordiske lande mødes jævnligt med henblik på at udveksle oplysninger og erfaringer. Disse konsultationer har i et vist omfang dannet grundlag for, at der i de enkelte lande er gennemført ensartede love eller love, der uden at være ensartede dog tilstræber at bygge på fælles principper.

Efter bestemmelsen i art. K.3, stk. 2, vil det være muligt at gennemføre et videregående samarbejde, idet der kan vedtages konventioner, som forpligter landene til at tilpasse deres lovgivning i overensstemmelse med konventionens nærmere indhold.

Sådanne konventioner kan dog kun gennemføres inden for de i art. K.l nævnte områder. Da strafferetligt samarbejde er omhandlet i art. K.l, nr. 7, vil det efter Justitsministeriets opfattelse være muligt at udarbejde f.eks. en konvention, der indeholder regler om straffeprocessuelle indgreb under efterforskning. Dette kan imidlertid alene ske på initiativ af en medlemsstat og forudsætter enstemmighed i Rådet, jf. art. K.4, stk. 3. En sådan konvention vil endvidere for Danmarks vedkommende i givet fald kun kunne ratificeres under iagttagelse af bestemmelsen i grundlovens § 19, ligesom det naturligvis vil skulle påses, at bestemmelserne i konventionen ikke er i modstrid med grundlovens bestemmelser vedrørende straffeprocessuelle indgreb.

Markedsudvalget, L 240, bilag 52

Den 30. april 1992

UDENRIGSMINISTERIET

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til skrivelse af henholdsvis 10. april, 22. april, 23. april samt 24. april 1992 (Alm. del - bilag L 240 - 41, 43, 44 og 45) fremsendes vedlagt besvarelse af de deri stillede spørgsmål nr. 113-121.

U. Ellemann Jensen

JUSTITSMINISTERIET

ØKONOMIMINISTERIET

STATSMINISTERIET

UDENRIGSMINISTERIET

Den 30. april 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 113, 114-118, 119-120 og 121 af 10., 22., 23. og 24. april 1992 fra Folketingets Markedsudralg (MKU - Bilag 41, 43, 44 og 45)

Ad L 240

Forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber m.v. (Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union).

Fremsat af udenrigsministeren (Ellemann-Jensen).

Spørgsmål nr. 113

»Idet der henvises til citatet fra Alf Ross, side 13 i Justitsministeriets redegørelse (L 240 - bilag 1), bedes det oplyst, om kompetencen til at bestemme over underskud/overskud på den danske finanslov ikke er »en beføjelse, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndighed«, således, at hvis denne beføjelse i et vist omfang overlades til det internationale organ, er der tale om en situation, som er beskrevet i Grundlovens § 20?»

Svar

I Justitsministeriets notat om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union anføres side 13 følgende med henvisning til Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. gennemarbejdede udgave ved Ole Espersen, 1980

»Ross, side 408, beskriver karakteren af den myndighedsudøvelse, som kun kan overlades en mellemfolkelig organisation under iagttagelse af Grundlovens § 20, således

»Kriteriet for at dette er tilfældet, at der umiddelbart (dvs. uden speciel gennemførelse) tilkommer retsakter foretaget af det »supranationale« organ samme retsvirkning som var de foretaget af rigets myndigheder, således f.eks. hvis organet kan udstede importforbud, der er umiddelbart bindende for importører på samme måde som hvis forbudet var udstedt ved dansk anordning i henhold til lov. Suverænitetsindskrænkningen kunne man da sige, har karakter af en indskrænkning i det danske selvstyre. Men dette behøver ikke være tilfældet. Kongens magt til at handle på rigets vegne er utvivlsomt »en beføjelse som efter denne Grundlov tilkommer rigets myndigheder«. Hvis nu denne beføjelse i vist omfang overlades til det internationale organ, f.eks. således at dette kan indgå visse traktater med den virkning, at disse bliver bindende for Danmark som var de indgået af den danske regering, foreligger en situation som beskrevet i Grundlovens § 20 uden at der er tale om, at organet direkte kan forbinde danske borgere. De suverænitetsindskrænkninger, der omfattes af Grundlovens § 20 kan altså have karakter også af indskrænkninger af Danmarks handleevne.'

Ifølge Unionstraktatens art. 104 C, stk. 1, skal medlemsstaterne undgå uforholdsmæssige store offentlige underskud.

Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal på grundlag af en henstilling fra Kommissionen og under hensyntagen til de bemærkninger, som den pågældende medlemsstat måtte ønske at fremsætte, fastslår ifølge Traktatens art. 104 C, stk. 6, efter en generel vurdering, om der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud. Forekommer der sådanne underskud, kan Rådet efter en nærmere beskrevet procedure bringe en eller flere foranstaltninger i anvendelse, herunder pålægge medlemsstaten som sådan en bod af en passende størrelse, jf. Traktatens art. 104 C, stk. 11.

Unionstraktatens art. 104 C giver ikke EF's institutioner en generel kompetence til at bestemme over underskud/overskud på den danske finanslov. Bestemmelsen pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at undgå uforholdsmæssige store offentlige underskud og til i givet fald at rette op på sådanne underskud. Denne forpligtelse har karakter af en almindelig folkeretlig forpligtelse, hvis rækkevidde det efter bestemmelsen i Grundlovens § 19, stk. 1, kan overlades til EF nærmere at regulere på samme måde som Danmark i øvrigt har overladt det til internationale organisationer som f.eks. FN at træffe bindende afgørelser for Danmark.

Spørgsmål nr. 114

»Der bedes foretaget en uddybgning, herunder med referencer til litteraturen, for så vidt angår påstanden i Justitsministeriets redegørelse side 14 (L 240 - bilag 1) om, at anvendeligheden af § 20 i Grundloven er afhængig af, om der overlades beføjelser til at udstede retsakter, der skal gælde umiddelbart i de deltagende stater med virkning for private individer og virksomheder, samtidig med at det siges, at overladelse af beføjelser til at afslutte overenskomster med andre stater også forudsætter anvendelse af Grundlovens § 20. Hvad menes der med, at dette gælder i »visse tilfælde«, og hvorfor skulle der gælde særlige regler om afslutninger af overenskomster, som ikke er bindende for borgerne, mens der ikke.skulle gælde det samme for direktiver, der på samme måde heller ikke er bindende for borgerne?»

Svar

I Justitsministeriets notat om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union anføres side 14 bl.a. følgende

»Det følger af det anførte, at det afgørende for, om en dansk tilslutning til en traktat eller traktatændring forudsætter anvendelse af Grundlovens § 20, efter den overvejende opfattelse i den nyere statsretlige teori er, om den indebærer overladelse af beføjelse til en mellemfolkelig organisation til at udstede retsakter, såvel generelle regler som konkrete beslutninger, der skal gælde umiddelbart i de deltagende stater med virkning for private individer og virksomheder, jf. Max Sørensen, side 308. Overladelse til et mellemfolkeligt organ af beføjelse til at afslutte overenskomster på alle medlemsstaters vegne forudsætter i visse tilfælde også anvendelse af Grundlovens § 20, jf. Max Sørensen, side 310, og nærmere neden for pkt. 1.3.2.1.3«.

Med udtrykket »i visse tilfælde« sigtes til den i den statsretlige teori almindeligt antagne opfattelse, hvorefter det forudsætter anvendelse af proceduren i Grundlovens § 20, hvis det overlades til mellemfolkelige organisationer at indgå traktater med den virkning, at disse ikke alene bliver bindende for den mellemfolkelige organisation og vedkommende tredjeland, men også bliver bindende for Danmark som var de indgået af den danske regering, jf. Justitsministeriets ovennævnte notat side 18, pkt. 1.3.2.1.3. med henvisninger til Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. gennemarbejdede udgave ved Ole Espersen, 1980, side 408 f, Max Sørensen, Statsforfatningsret,2. udgave ved Peter Germer, 1977, side 310, og Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 1989, side 151.

Direktiver er ifølge EØF-traktatens art. 189 bindende for enhver medlemsstat, som de rettes til, med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. Dansk tilslutning til en traktat eller traktatændring, som giver EF hjemmel til at regulere et nyt område ved direktiver, forudsætter derfor som udgangspunkt ikke anvendelse af Grundlovens § 20.

EF-direktiver kan imidlertid efter EF-Domstolens praksis være umiddelbart anvendelige i den forstand, at de kan tillægge borgerne rettigheder, som kan gøres gældende umiddelbart overfor de nationale myndigheder. Domstolen har således fastslået, at borgerne, såfremt medlemsstaterne har oversiddet fristen for at implementere bestemmelserne i et direktiv, kan støtte ret over for medlemsstaternes myndigheder på de bestemmelser i direktivet, som er egnede til anvendelse ved nationale domstole.

Dansk tilslutning til en traktatændring, som giver EF hjemmel til at regulere nye områder ved direktiver, forudsætter anvendelse af Grundlovens § 20, for så vidt de direktiver, som bliver udstedt i medfør af hjemmelsbestemmelsen, efter EF-retten kan være umiddelbart anvendelige, jf. Justitsministeriets ovennævnte notat side 15.

Spørgsmål nr. 115

»Under henvisning til Justitsministeriets redegørelse side 20 bedes der oplyst, om der efter dansk ret ville kunne træffes beslutninger om at pålægge den danske stat bøder for et bestemt indhold i den danske finanslov.

Ville nogen dansk myndighed kunne få tillagt denne beføjelse?»

Svar

I Justitsministeriets notat om visse spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union anføres side 20 f blandt andet følgende

»Grundlovens § 20 må også afgrænses »opad«, dvs. over for internationale aftaler, som Grundlovens § 20 ikke indeholder hjemmel til at gennemføre, men som forudsætter grundlovsændring.

Det drejer sig f.eks. om traktater, som overlader det til et mellemfolkeligt organ at træffe beslutninger, som efter dansk ret slet ikke kan træffes, f.eks. om censur (Grundlovens § 77) eller anholdelse uden fremstilling for en dommer inden for 24 timer (Grundlovens § 71, stk. 3). Dette kommer blandt andet til udtryk i Grundlovens § 20 ved, at bestemmelsen taler om, at »beføjelser, der tilkommer rigets myndigheder«, kan overlades, jf. om denne betingelse nedenfor i pkt. 1.3.2.2.1.

Det kan også dreje sig om traktater, som overlader det til et mellemfolkeligt organ at træffe beslutninger, som efter dansk ret nok kan træffes, men hvor betingelserne i § 20 ikke er overfyldte, f.eks. hvor den overladte beføjelse ikke kan anses at være således afgrænset, at beføjelser overlades »i nærmere bestemt omfang«. Denne betingelse er omtalt nærmere nedenfor i pkt. 1.3.2.2.2.'

Efter dansk ret ville der ikke kunne træffes beslutninger om at pålægge den danske stat bøder for et bestemt indhold af den danske finanslov.

Ifølge Unionstraktatens art. 104 C, stk. 11, kan Rådet under visse omstændigheder og efter en nærmere fastlagt procedure pålægge en medlemsstat bod af en passende størrelse for at undlade at efterkomme en beslutning truffet af Rådet i anledning af en medlemsstats uforholdsmæssigt store offentlige underskud.

Når dansk tilslutning til denne bestemmelse kan ske uden en grundlovsændring og i øvrigt uden anvendelse af proceduren i Grundlovens § 20, skyldes det, at der er tale om en almindelig folkeretlig forpligtelse, som Danmark kan påtage sig i medfør af Grundlovens § 19. Der henvises til regeringens besvarelse af spørgsmål 23 fra Folketingets Markedsudvalg af 4. december 1991 (Alm. del - bilag 299) fremsendt til Markedsudvalget den 6. december 1991 og til Justitsministeriets notat om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union side 44 f.

Spørgsmål nr. 116

»Under henvisning til Justitsministeriets redegørelse side 36 forneden bedes uddybet, hvilken »saglig begrænsning« ordene »højnelse af levestandarden og livskvaliteten« i Traktatens art. 2 indebærer'.

Svar

Den passage i Justitsministeriets notat, som spørgsmålet refererer sig til har følgende indhold

»Formålsbestemmelsen i den nye Traktats art. 2 har som nævnt fået en anden formulering end efter den gældende EØF-traktat, og der er inddraget flere områder under den nye artikel 3; men den saglige begrænsning består. Ændringerne i art. 2 og 3, sammenholdt med art. 235, medfører efter Justitsministeriets opfattelse ikke en fravigelse af EF-rettens grundlæggende legalitetsprincip. Der er fortsat tale om, at EF-organerne skal udøve deres virksomhed inden for nærmere angivne formål og emneområder. Det overlades ikke til EF selv at bestemme omfanget af sine beføjelser. Traktaten er med andre ord fortsat afgrænset »positivt« og ikke »negativt«».

Som det fremgår heraf, er det centrale i Justitsministeriets vurdering, at ændringerne i art. 2 og 3, sammenholdt med art. 235, ikke medfører en fravigelse af legalitetsprincippet i art. 4, hvorefter hver institution alene kan handle inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt den i Traktaten.

Endvidere skal opmærksomheden henledes på det i Justitsministeriets notat side 34 anførte, hvorefter art. 2 i den nye Traktat i modsætning til den gældende traktats art. 2 indeholder en præciserende henvisning til opregningen af samarbejdsområder i art. 3 (og art. 3 A) samt det faktum, at såvel den nuværende EØF-traktat som Unionstraktaten foreskriver, at Fællesskabets virke alene kan udfolde sig »med de i art. 2 nævnte mål for øje under de betingelser og i det tempo, som er foreskrevet i denne Traktat«.

Spørgsmål nr. 117

»Under henvisning til side 49 i Justitsministeriets redegørelse bedes der foretaget en uddybning af bemærkningen vedrørende forarbejderne til Grundlovens § 26«.

Svar

Grundlovens § 26 har følgende ordlyd

Ȥ 26

Kongen har ret til at lade slå mønt i henhold til loven«.

I Justitsministeriets notat om visse spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union anføres, side 49, at »en gennemgang af forarbejderne til Grundlovens § 26 synes imidlertid at vise, at bestemmelsen, der omhandler Kongens ret til at lade slå mønt, ikke kan antages at omfatte sedler«.

Det oprindelige forslag til 1849-Grundloven indeholdt ingen bestemmelse om retten til at lade slå mønt. En bestemmelse herom blev indføjet under Rigsdagsforhandlingerne efter forslag fra Udvalget, jf. Beretning om Forhandlingerne på Rigsdagen 1849, No. 190, sp. 1492. Drøftelserne af forslaget findes a. st. No. 227, sp. 1786 ff. I bemærkningerne til forslaget til § 26 i 1953-Grundloven siges blot, at »bestemmelsen er enslydende med den gældende Grundlovs § 28«, jf. R.T. 1952/53, tillæg A sp. 3547. Forfatningskommissionens betænkning, side 32, indeholder den samme formulering.

I den nyere statsretlige litteratur er Grundlovens § 26 kun sporadisk omtalt. En mere udførlig omtale af rækkevidden af Kongens møntningsret findes i H. Matzen, Den danske Statsforfatningsret, Fjerde gjennemsete Udgave, 1909, side 156 ff.

Bemærkningerne i Justitsministeriets notat om rækkevidden af bestemmelsen i Grundlovens § 26 skal navnlig ses på baggrund af bemærkningerne på Rigsdagen i forbindelse med gennemførelsen af 1849-Grundloven og på baggrund af Matzens ovennævnte værk, hvor det side 159 anføres, at Kongens grundlovsmæssige ret til at slå mønt ikke indbefatter en ret til at udstede pengerepræsentativer.

Spørgsmål nr. 118

»Hvorledes skal et forslag til ændring af lovforslaget udformes, såfremt konklusionerne i professor, dr. jur. Henrik Zahles responsum om »Suverænitetsoverladelse: tidspunktet for overladelse« følges?»

Svar

Der er tale om et hypotetisk spørgsmål. jf. besvarelsen af spørgsmål 96. Regeringen ønsker ikke at fremsætte forslag til ændring af lovforslaget (L 240).

Spørgsmål nr. 119

»Der anmodes om en redegørelse for, på hvilken måde Irlands ønsker om ændringer i Maastricht-aftalen bliver imødekommet på ministerrådsmødet den 1. maj 1992, jf. »Europe« af 17. april 1992'.

Svar

Som det fremgår af den med skrivelse af 10. april 1992 fremsendte redegørelse fra rådsmødet (udenrigsministre) den 6. april 1992, blev det fremsatte irske ønske om en ny regeringskonference ikke imødekommet på mødet den 6. april 1992.

Formandskabet anmodede Irland om at vurdere andre mulige 1øsninger.

Dette resultat af mødet fremkom efter bl.a. et dansk indlæg, hvor der blev givet udtryk for forståelse for det problem, der er opstået i Irland i anledning af den såkaldte abortsag. Danmark nævnte direkte muligheden for, at medlemslandene afgiver en særlig erklæring. Det er, så vidt det er oplyst, denne fremgangsmåde, som Irland ønsker anvendt.

Den pågældende erklæring bliver ikke fremsat inden for rammerne af en regeringskonference, eftersom en sådan ikke indkaldes. Der er således ikke tale om en genforhandling af den særlige irske protokol om abortspørgsmålet, indsat i Maastricht-Traktaten. Denne protokoltekst forbliver uændret, og der sker i øvrigt ikke tilføjelser eller ændringer i Traktaten med tilhørende bilag.

Spørgsmål nr. 120

»Der anmodes om en fortolkning af bestemmelserne i protokol nr. 12 om visse bestemmelser vedrørende Danmark samt en redegørelse for på hvilken måde den danske protokol afviger fra de engelske særbestemmelser«.

Svar

Protokollerne om visse bestemmelser vedrørende Danmark og om visse bestemmelser vedrørende Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland fastlægger hovedsageligt omfanget af de bestemmelser i Traktaten, der ikke vil gælde for de pågældende lande, såfremt disse ikke deltager i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union. Omfanget af undtagelserne skal ses i Iyset af de traditionelle forskelle mellem Storbritannien og Danmark i arbejdsdelingen mellem centralbanken og de politiske myndigheder, samt i hvor stort omfang landene har ønsket at respektere EF-rettens enhedskarakter uanset deres mulige undladelse af at deltage i tredje fase.

Protokollen om visse bestemmelser vedrørende Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland omfatter i givet fald en undtagelse fra en række artikler, der ikke er omfattet i protokollen om visse bestemmelser vedrørende Danmark: 3 A, stk. 2, 104 C, stk. 1, 105, stk. 4, 107, 108, 109 A, stk. 1, ESCB- og ECB-statutten, artikel 4, 7, 14,1, 14,2, 14,4, 26,1, 26,3, 26,4. Art.109 E, stk.4, vil - modsat Danmark - fortsat finde anvendelse på Storbritannien. Derimod undtages landet ikke - som Danmark - fra ESCB- og ECB-statuttens artikel 17. Endvidere nævnes i den britiske protokols punkt 4, at Storbritannien bevarer alle sine beføjelser med hensyn til monetær politik i overensstemmelse med sin nationale lovgivning, hvis landet ikke går over til tredje fase. Endelig præciseres i punkt 9, at Storbritannien kan opretholde sin »Ways and Means«-facilitet i Bank of England såfremt og sålænge landet ikke går over til tredje fase.

Spørgsmål nr. 121

»Er ministeren enig i, at professor Anders Ølgaards udtalelse i Politikens kronik den 17. marts 1992, hvorefter det forhold, at Ministerrådet i tilfælde af utilfredshed med et medlemslands budgetmæssige udvikling »kan pålægge landet en bod af passende størrelse«, er »helt absurd«?».

Svar

I kapitel V i Økonomisk og Monetær Union II, januar 1991 fra Økonomiministeriet diskuteres betydningen af den offentlige budgetsaldo i ØMU, specielt punkt 11, side 44, der vedlægges i kopi. Det fremgår heraf, at meget store budgetunderskud i enkelte medlemslande kan have negative effekter for de øvrige medlemslande. Det er derfor hensigtsmæssigt med en fællesskabsprocedure til imødegåelse af sådanne underskud.

UDENRIGSMINISTERIET

Markedeudvalget, L 240, bilag 55

Den 5. maj 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

I fortsættelse af besvarelsen af spørgsmål nr.

119 (Alm. del - bilag L 240 - 52) oversendt til

Folketingets Markedsudvalg den 30. april 1992 kan det oplyses, at udenrigsministrene i forbindelse med det uformelle møde den 1.-2. maj 1992 i Portugal godkendte vedlagte erklæring.

U. Ellemann Jensen

Erklæring fra De Høje Kontraherende Parter i traktaten om Den Europæiske Union

De Høje Kontraherende Parter i traktaten om Den Europæiske Union, som blev undertegnet i Maastricht den 7. februar 1992, der har overvejet affattelsen af protokol nr. 17 til ovennævnte traktat om Den Europæiske Union, som er knyttet til denne Traktat og til traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber, giver herved følgende retlige fortolkning

det var og er deres hensigt, at protokollen ikke skal begrænse adgangen til frit at rejse mellem medlemsstater eller til, på betingelser, der måtte blive fastsat ved irsk lovgivning i overensstemmelse med fællesskabsretten, at få oplysninger eller stille oplysninger til rådighed i Irland om tjenesteydelser, som på lovlig vis står til rådighed i andre medlemsstater.

Samtidig erklærer De Høje Kontraherende Parter højtideligt, at de ved en eventuel fremtidig ændring af Irlands forfatning, som vedrører det emne, der er omhandlet i artikel 40.3.3. i denne, og som ikke strider mod De Høje Kontraherende Parters hensigt som udtrykt i det foregående, efter traktaten om Den Europæiske Unions ikrafttræden vil stille sig positivt til en ændring af den nævnte protokol, så den udvides til at gælde for en sådan forfatningsændring, hvis Irland skulle ønske dette.

JUSTITSMINISTERIET

ØKONOMIMINISTERIET

STATSMINISTERIET

UDENRIGSMINISTERIET

Den 7. maj 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 122 af 30. april 1992 fra Folketingets

Markedsudvalg (MKU - Bilag 49)

Ad L 240

Forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber m.v. (Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union).

Fremsat af udenrigsministeren (Ellemann Jensen).

Spørgsmål nr. 122

»Ministerens kommentarer udbedes til henvendelsen fra det færøske markedsudvalg (L 240 - bilag 48) for så vidt angår de spørgsmål, der har relation til traktaten om Den Europæiske Union.«

Svar

Udenrigsministeren har den 10. marts 1992 fremsendt vedlagte notits om Færøernes og Grønlands placering efter traktaten om Den Europæiske Union til landsstyreformand Lars Emil Johansen og lagmand Atli Dam. Der henvises hertil. Der henvises endvidere til drøftelserne på mødet den 28. april 1992 mellem det færøske markedsudvalg og Folketingets Markedsudvag.

Som det fremgår af den ovenfor nævnte notits, indebærer Unionstraktaten ingen ændringer i Færøernes eksisterende status i forhold til EF.

I øvrigt giver henvendelsen fra det færøske markedsudvalg anledning til følgende kommentarer

Ad spørgsmål 1-3: Unionstraktaten indebærer heller ingen ændringer i det eksisterende forhold imellem rigsmyndighederne og Færøerne. Dette er et nationalt dansk anliggende.

Ad spørgsmål 4: Der sker ingen ændringer i det færøske hjemmestyres påvirkningsmuligheder og indflydelse over for Folketinget og regeringen.

Ad spørgsmål 5: Unionstraktaten indebærer ingen ændringer på det fiskeripolitiske område. Den eksisterende traktats art. 43 er uændret.

Ad spørgsmål 6: Unionstraktaten berører ikke undergrundsproblematikken.

Ad spørgsmål 7-8: Det fremgår af art. 8 i Unionstraktaten, at der indføres et unionsborgerskab og at enhver, der er statsborger i en medlemsstat, har unionsborgerskab. Hertil er knyttet en erklæring om, at spørgsmålet om, hvorvidt en person har nationalitet i en medlemsstat, afgøres udelukkende efter den pågældende medlemsstats egen lovgivning. Medlemsstaterne kan afgive en erklæring om, hvem der skal anses for at være deres statsborger. Der er endnu ikke truffet beslutning om, hvorvidt der fra dansk side vil være behov for en sådan erklæring.

Ad spørgsmål 9: Unionstraktaten indebærer ikke i sig selv nogen ændring i den eksisterende situation.

Ad spørgsmål 10: Nej.

Ad spørgsmål 11-13: Unionstraktaten indebærer ikke ændringer i de gældende regler.

Ad spørgsmål 14-16: Der henvises til bemærkningerne ovenfor ad spørgsmål 1-3.

Ad spørgsmål 17: Der er tale om et tysk indenrigspolitisk spørgsmål, som vedrører kompetencefordelingen imellem Forbundsregeringen og delstaterne.

Ad spørgsmål 18: Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 73 af 28. april 1992 til Folketingets Markedsudvalg. Det fremgår heraf, at det under forhandlingerne på regeringskonferencen har været lagt til grund, at et eksempel kunne være statsstøtte til en bestemt industrivirksomhed i en medlemsstat.

Herudover kan det oplyses, at Kommissionen den 11. marts 1992 har besvaret følgende spørgsmål af Bjørnvig (H-0215/92) i Europa-Parlamentet

»Spørgsmål om: Kulturelle støtteordninger

Vil Kommissionen garantere, at de eksisterende kulturelle støtteordninger i Danmark blandt andre biblioteksvederlag til danske forfattere, komponister og udøvende kunstnere, Statens Kunstfond, Musikloven og Filmloven - kan fortsætte uændret efter vedtagelse af Maastricht-Traktatens afsnit om kultur og de nye bestemmelser om kulturstøtte i artikel 92.

Svar

1. Traktatens nye bestemmelser om kultur, især artikel 128, indeholder ingen bestemmelser om særlige forpligtelser eller restriktioner i medlemsstaternes kompetence, for så vidt angår finansiel støtte inden for kulturområdet. I henhold til artikel 128, stk. 5, første led, i Maastricht-Traktaten udelukkes enhver »form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser« fra de beføjelser, der gives Fællesskabet med hensyn til støtteforanstaltninger. Fællesskabsforanstaltningerne kan derfor føjes til medlemsstaternes foranstaltninger, men de kan hverken erstatte dem eller indvirke på dem.

2. Det nye litra d, der indføjes i artikel 92, stk. 3, omhandler en ny kategori af støtte, der vil kunne godkendes af Kommissionen. Ændringen i henhold til Maastricht-Traktaten indfører altså en mulighed for kulturforanstaltninger på nationalt plan, som ikke er omhandlet i den nuværende EØF-Traktat. Kommissionen har ikke haft lejlighed til at verificere, om de forskellige kulturstøtteordninger, som spørgeren nævner, er forenelige med forbud mod statsstøtte i henhold til de eksisterende bestemmelser i EØF-traktaten: men det synes muligt at bekræfte, at Maastricht-ændringerne i hvert fald ikke indfører nye betingelser for deres anvendelse.'

Ad spørgsmål 19: Unionstraktaten indebærer ingen ændringer i Færøernes udenrigspolitiske stilling.

Ad spørgsmål 20: Erklæring nr. 25 gør det muligt, at man i fællesskab, dvs. i Den Europæiske Union, eller hver for sig, dvs. i Danmark, kan søge at finde 1øsninger på helt specifikke problemer, der vedrører det pågældende område, som f.eks. Færøerne.

Ad spørgsmål 21: Der henvises til bemærkningerne ovenfor ad spørgsmål 1-3.

Ad spørgsmål 22: Færøerne er i dag knyttet til de øvrige europæiske valutaer på samme måde som de øvrige dele af det danske rige. I protokol nr. 8 til traktaten om Det Europæiske Fællesskab er anført

»De høje kontraherende parter, som ønsker at 1øse visse særlige problemer i forbindelse med Danmark, er blevet enige om følgende bestemmelser, der kuyttes som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab: Bestemmelserne i art. 14 i protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centalbank berører ikke Danmarks Nationalbanks ret til at udføre sine nuværende opgaver vedrørende de dele af Kongeriget Danmark, der ikke udgør en del af Fællesskabet.«

Protokollen sikrer bl.a., at Danmarks Nationalbank fortsat vil kunne fungere som centralbank for færøske pengeinstitutter, og at det nuværende system med udstedelse af særlige færøske pengesedler kan opretholdes.

Ad spørgsmål 23: Jf. den protokol, der er nævnt i svaret til spørgsmål 22, kan det nuværende system med udstedelse af særlige færøske pengesedler opretholdes. Da Færøerne samtidig er en del af det danske rigsfællesskab, vil man fra dansk side forudsætte, at spørgsmålet om, hvilken valuta der skal anvendes på Færøerne, er et rent internt dansk anliggende. Spørgsmålet om relationerne mellem den på Færøerne anvendte valuta og en eventuel fælles EF-valuta må 1øses, når det bliver aktuelt - dvs. når ECU'en bliver fælles valuta.

Ad spørgsmål 24: Færøerne er ikke medlem af EF, hvorfor de krav, der henvises til i spørgsmålet, ikke har betydning for Færøerne.

UDENRIGSMINISTERIET Nordgruppen

Den 9. marts 1992

NOTITS

Traktaten om Den Europæiske Union. Færøernes og Grønlands placering

1. Det samlede traktatkompleks betegnes »Traktaten om Den Europæiske Union«. Traktatkomplekset indeholder bl.a. traktaterne om De Europæiske Fællesskaber. Lovforslaget om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber m.v. (Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union) indeholder i bemærkningerne en beskrivelse af Unionstraktatens opbygning og væsentligste indhold.

Unionstraktaten indebærer ingen ændringer i Færøernes og Grønlands eksisterende status i forhold til Fællesskabet.

For Færøernes vedkommende er situationen følgende: Danmarks tiltrædelse af Fællesskabet i 1973 kom efter færøsk ønske ikke til at gælde for Færøerne. I 1972 blev der ikke afholdt folkeafstemning på Færøerne. Færøerne har aldrig været medlemmer af Fællesskabet. Det er de fortsat ikke.

For Grønlands vedkommende er situationen følgende: Oprindeligt blev Grønland som en del af Kongeriget Danmark medlem af EF. I 1972 blev der afholdt folkeafstemning i Grønland. Grønland trådte efter eget ønske ud af Fællesskabet i 1985. I stedet opnåede Grønland en særlig fiskeriordning med EF, og Grønland er optaget blandt de såkaldte oversøiske lande og territorier (OLT), der har en associeringsordning med EF. Grønland meldte sig altså ud af Fællesskabet. Det har fortsat OLT-status. Reglerne i den eksisterende traktat om OLT'erne og navnlig art. 136 A ændres ikke ved Unionstraktaten.

2. Følgende områder i Unionstraktaten har givet anledning til nærmere overvejelser

a) For det første Det Europæiske Fællesskab

Betydningen af det nye unionsborgerskab. Det afgørende er, at det overlades til de enkelte medlemslande at definere, hvem der i kraft af nationalt statsborgerskab har unionsborgerskab. Det følger af art. 8, stk. 1, og erklæring nr. 2 til slutakten.

Betydningen af de nye visumregler i art. 100 C. Her er det naturligt, at Færøerne og Grønland følger de regler, som gælder eller kommer til at gælde i Danmark, på samme måde som de altid har gjort.

b) For det andet den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

Rigsmyndighederne fører udenrigspolitikken på hele Kongerigets vegne. Det er situationen i dag, og det vil også være situationen fremover efter de nye rgler om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Under forhandlingerne på regeringskonferencen har man været opmærksom på, at det ikke helt kan udelukkes, at der kan opstå interessemodsætninger imellem Unionen og oversøiske områder som f.eks. Færøerne og Grønland. Derfor er der også afgivet en erklæring (erklæring nr. 25 til slutakten), der går ud på, at man i rådet så vidt muligt skal søge at finde en 1øsning, der stemmer overens med Unionens holdning. Viser det sig, at det ikke er muligt, at der er enighed om, at den pågældende medlemsstat - dvs. Danmark- kan handle alene til varetagelse af det pågældende områdes - dvs. Færøernes eller Grønlands - interesser.

c) For det tredje samarbejdet om retlige og indre anliggender

På dette område bliver der fortrinsvis tale om at vedtage konventioner. Det betyder, at der bliver mulighed for fra sag til sag at tage stilling til, om Færøerne og Grønland skal være omfattet af de konkrete konventioner.

3. At Unionstraktaten ikke indebærer nogen ændringer i Færøernes og Grønlands status fremgår også af, at regeringen har besluttet at fremsætte et lovforslag om, at der ikke skal afholdes folkeafstemning på Færøerne og i Grønland om lovforslget om Danmarks tiltrædelse af Unionstraktaten. Dette procedurelovforslag nu er til høring hos de færøske og grønlandske landsstyrer. Det fremsættes i Folketinget, så snart de to landsstyrer har tilkendegivet, at de er enige i fremgangsmåden. Det vedtages i Folketinget samtidig med vedtagelsen af lovforslaget om Danmarks tiltrædelse af Unionstraktaten i begyndelsen af maj.

JUSTITSMINISTERIET

ØKONOMIMINISTERIET

STATSMINISTERIET

UDENRIGSMINISTERIET

Den 8. maj 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 123-134 af 4. maj 1992 fra Folketingets MarkedsudYalg (MKU - Bilag 53)

Ad L 240

Forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber m.v. (Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union).

Fremsat af udenrigsministeren (Ellemann-Jensen).

Spørgsmål nr. 123

»Udvalget udbeder sig en samlet beskrivelse af alle de ændringer, der sker i EF-Domstolens virksomhed, herunder evt. ændringer af Domstolens kompetence.«

Svar

Følgende bestemmelser vedrørende EF-Domstolens virksomhed ændres ved traktaten om Den Europæiske Union

- Art. 165: Mulighed for, at Domstolen kan begrænse de tilfælde, hvor Domstolen møder i plenum (samtlige 13 dommere). Domstolen er forpligtet til at møde i plenum, når en medlemsstat anmoder herom.

- Art. 168 A: Bestemmelserne vedrørende 1. instans domstolen (oprettet i medfør af Fællesakten) er ajourført for at afspejle, at 1. instans domstolen nu er etableret.

- Art. 171: Mulighed for, at en medlemsstat, der ikke har efterkommet en dom, kan idømmes betaling af et fast beløb eller en tvangsbøde.

- ARt. 173, 175, 176, 180 og 184: Konsekvens af indførelsen af den nye beslutningsprocedure med fælles beslutningstagen mellem Rådet og Europa-Parlamentet samt oprettelsen af Den Europæiske Centralbank.

Spørgsmål nr. 124

»Er det EF-Domstolen, der skal vurdere, om »nærhedsprincippet« er overholdt i konkret EF-lovgivning?

- Efter hvilke kriterier skal EF-Domstolen i bekræftende fald afgøre sådanne tvister?

- Hvem har i givet fald ret til at indbringe en sag for EF-Domstolen om manglende overholdelse af nærhedsprincippet?

Svar

I fortsættelse af notat af 13. februar 1992 vedrørende subsidiaritetsprincippet vedlægges et interview med dommer Ole Due, offentliggjort i DJØF bladet den 8. maj 1992.

EF's fødselshjælper

Udsigten fra retspræsidentens kontor på Plateau du Kirchberg fortoner sig hen over træerne til de øverste tårne af Luxembourg. Men rækkevidden af afgørelserne her fra EF-Domstolen når meget fjernere horisonter

»Due« fylder ikke meget på kontorets dørskilt. Men blandt dommerkollegerne, der har valgt ham til at lede forhandlingerne og 1øse konflikterne imellem sig, kan der ikke være tvivl om hans personlige indflydelse. Som dommer på trettende år og i sit andet mandat som retspræsident, har danskeren Ole Due været ved EF-Domstolen i en periode, hvor den har spillet en betydelig rolle i EF. Især når den politiske beslutningsproces ikke har fungeret.

»EF-Domstolen har i nogle sager været fødselshjælper for integrationen. Det er der mange gode eksempler på.

I de tilfælde hvor det ikke har lykkedes for Ministerrådet at vedtage regler, som Traktaten forudsatte skulle være vedtaget, har det været nødvendigt at Domstolen udfyldte hullerne. Domstolen har jo ikke bare kunnet afvise de sager, der er blevet forelagt. Man har ofte haft på fornemmelsen, at problemerne burde have været 1øst af politikerne,» siger Ole Due.

Domstolens fortolkningsstil har været kritiseret for at være for vidtgående. Fortolkningsmetoden har betydet, at bestemmelser, der ikke var tilstrækkelig klare, er blevet fortolket formålsbestemt og i en større sammenhæng, der har styrket integrationen.

»Men EF-Domstolen er blevet mere forsigtig. Domstolen er blevet mere pragmatisk, efterhånden som fællesskabsretten er blevet opbygget, og de grundlæggende principper er blevet fastslået ved retspraksis. Domstolen er blevet mere bevidst om nødvendigheden af at 1øse det konkrete retstilfælde - fremfor at forsøge at fastlægge et generelt retsprincip på grundlag af en enkelt sag. Men man kan stadig nævne udviklingstendenser på områder, der ændrer fællesskabsretten væsentligt og som har mødt betydelig modstand. For eksempel spørgsmålet om direktivers bindende virkning i de enkelte medlemslande,» siger Ole Due.

Domstolen har gennem en række domme udviklet en vidtgående grundsætning om private borgeres adgang til at påberåbe sig direktiver. En bestemmelse i et direktiv, der ikke er blevet gennemført korrekt eller rettidigt, kan alligevel gøres gældende af borgerne ved de nationale domstole, hvis bestemmelsen er tilstrækkeligt klar og ubetinget. Domstolen har endda draget den konsekvens, at en borger kan kræve erstatning af en stat, der ikke gennemfører direktivet så det er muligt at gøre det gældende. Dette var tilfældet i Italien, hvor nogle grupper af 1ønmodtagere, efter deres arbejdsgiveres insolvens, ikke var dækket af en garantifond. Direktivet krævede dækning. Domstolen fastslog derfor, at der kunne rejses erstatningskrav mod den italienske stat, for ikke at have sikret lønmodtagerne ved gennemførelsen af direktivet.

Domstolen efter Maastricht

Hvis Maastricht-aftalen gennemføres, betyder det nye arbejdsområder for Domstolen. På længere sigt kommer økonomiske og monetære problemstillinger til Luxembourg. Desuden vil kompetencen til at pålægge medlemsstaterne bøder blive sat i værk.

»Det er ikke en kompetence, som Domstolen har bedt om, og i øvrigt er det jo ikke overladt til Domstolen selv at pålægge bøder. Det er vi meget glade for,» siger Ole Due.

»Hele initiativet ligger hos Kommissionen. Det er dem, der skal påstå bødepålæg og rejse forslag om beløbsstørrelse i de tilfælde, hvor en medlemsstat ikke har opfyldt en dom, og hvor Kommissionen rejser en ny sag mod medlemsstaten.

Jeg tror ikke, man kan sige, at Domstolen er styrket efter Maastricht. Både det politiske samarbejde samt det politimæssige og judicielle samarbejde er jo områder, hvor Domstolen ikke har fået tillagt opgaver. Det samarbejde foregår uden for den institutionelle opbygning. Og med hensyn til det økonomiske og monetære samarbejde, varer det fem til syv år, før centralbanken kommer i virksomhed. Det vil give meget lidt ekstra arbejde til Domstolen.«

Nærhedsprincippet (subsidiaritetsprincippet) er føjet til den nye traktat som en politisk tilkendegivelse af, at det i et demokratisk samfund er nødvendigt at placere beslutningsprocessen så tæt ved borgeren som muligt. Men bestemmelsen er formuleret i meget brede vendinger. Resultatet er et politisk kompromis, der endnu engang lægger det kontroversielle arbejde i hænderne på EF-Domstolen.

»Det er helt klart et politisk kontroversielt område, som Domstolen skal bevæge sig ud i. Det vil være et princip, som det kan være vanskeligt for Domstolen at håndtere. Nærhedsprincippet indebærer en vurdering af, om det er nødvendigt at 1øse et problem på Fællesskabsplan, eller om det kunne have været tilstrækkelig godt løst på nationalt eller regionalt plan, uden det skaber problemer for funktioner af det fælles marked. Den vurdering indeholder væsentlige politiske og økonomiske elementer. Det er en balancegang, men en balancegang vi kender,» siger Ole Due.

Borgernes retsbeskyttelse

Forbindelsen mellem Domstolen og de europæiske borgere er fjern. Dels geografisk og dels fordi muligheden for at gå direkte til Luxembourg er meget begrænset. Men efter Ole Dues opfattelse har EF-Domstolen på andre måder søgt at udbygge retsbeskyttelsen for den enkelte borger. Blandt andet gennem den del af Domstolens arbejde, der består i besvarelse af præjudicielle spørgsmål fra medlemsstaterne.

»Nu vil jeg ikke drive reklame for Domstolen, men hvis man gennemgår retspraksis, så vil man opdage, at den har medført en øget retsbeskyttelse for den private borger. Og det er vel nok et aspekt af Domstolens virksomhed, som man måske ikke er tilstrækkelig opmærksom på herhjemme. Jeg vil ikke fremprovokere sager ved at nævne konkrete områder. Men jeg tror ikke det vil være svært at finde sager, hvor en sagsøger kunne opnå en bedre retsbeskyttelse efter EF-retten, end den danske ret umiddelbart giver,» siger Ole Due.

Den praksis Due henviser til, angår blandt andet forholdet til frihedsrettighederne i den danske grundlov. Og diskussionen om EF-rettens forrang i forhold til dansk lovgivning er meget nærliggende - specielt spørgsmålet om hvad der sker, når det påstås, at en EF-regel er i strid med grundloven. Det ligger helt fast efter EF-Domstolens praksis, at en national domstol ikke kan tilsidesætte en EF-bestemmelse som ugyldig. Og EF-Domstolen kan heller ikke selv fortolke eller anvende en national grundlov. Der er derfor opbygget en praksis på baggrund af medlemslandenes fælles forfatningstraditioner og de internationale konventioner om menneskerettigheder.

»Nu er det meget svært at forestille sig situationen, fordi den danske grundlovs katalog over frihedsrettigheder er forholdsvis beskedent, set i forhold til for eksempel den tyske forfatning, hvor vi har haft flere problemer. Men EF-Domstolen er i sin retspraksis gået vidt. Det er ikke tænkeligt at en EF-regel, der klart strider imod en national grundlovsbestemmelse, vil blive accepteret som gyldig af EF-Domstolen.

Og det er en forsikring, som jeg roligt kan skrive under på efter den tid jeg har været ved Domstolen og med det kendskab, jeg har til sagerne. Det er en overdrevet og teoretisk konflikt, i hvert fald, når der er tale om dansk ret,» siger retspræsidenten.

Carsten Juul

Spørgsmål nr. 125

»Hvilken rolle vil EF-Domstolen kunne få i forhold til afgørelser, der handler om kulturpolitik, herunder mulighederne for at give statsstøtte?»

Spørgsmål nr. 126

»Hvilken rolle vil EF-Domstolen kunne få i afgørelse af tvister, der vedrører uddannelsespolitiske forhold?»

Spørgsmål nr. 127

»Vil EF-Domstolen kunne komme til at afgøre forhold inden for det retlige samarbejdsområde?

- I givet fald ønskes en beskrivelse af hvilke.«

Samlet svar på spørgsmål 125-127

Der henvises til notat af 14. februar 1992 vedrørende samarbejdsrelationer og beslutningstyper, oversendt til Markedsudvalget samme dag.

Spørgsmål nr. 128

»Hvad er henholdsvis den retlige og politiske forskel mellem protokoller og erklæringer i Unionstraktaten?»

Svar

Protokoller er en integreret del af Traktaten. De udgør på samme måde som Traktatens egne artikler et retsgrundlag, der er juridisk bindende. Erklæringer er som bilag knyttet til slutakten. De udgør ikke selvstændige retsgrundlag, men kan alt efter deres indhold være af betydning for fortolkningen af bestemmelserne i Traktaten.

Spørgsmål nr. 129

»Hvilke af EF's hidtidige beslutninger ville efter regeringens vurdering have fået en anden udformning, dersom det såkaldte »nærhedsprincip« allerede var en del af Traktaten?»

Svar

Der er tale om et hypotetisk spørgsmål, som ikke kan besvares.

Spørgsmål nr. 130

»Udvalget udbeder sig en beskrivelse af, hvilke konkrete skridt hen imod etablering af Den Økonomiske og Monetære Union, der efter aftalen skal foretages inden iværksættelsen af 3. fase.«

Svar

Der henvises til Økonomiministeriets rapport »Økonomisk og Monetær Union IV« fra februar 1992, især side 18-24.

Spørgsmål nr. 131

»Har Danmark i de nye traktattekster om kultursamarbejde sikkerhed for, at den danske statsstøtte til filmproduktion kan fortsætte?»

Svar

Der henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 73 af 28. april 1992, tilsendt Markedsudvalget samme sag.

Herudover kan det oplyses, at Kommissionen den 11. marts 1992 har besvaret følgende spørgsmål af Bjørnvig (H-0215/92) i Europa-Parlamentet

»Spørgsmål om: Kulturelle støtteordninger

Vil Kommissionen garantere, at de eksisterende kulturelle støtteordninger i Danmark blandt andre biblioteksvederlag til danske forfattere, komponister og udøvende kunstnere, Statens Kunstfond, Musikloven og Filmloven - kan fortsætte uændret efter vedtagelse af Maastricht-Traktatens afsnit om kultur og de nye bestemmelser om kulturstøtte i artikel 92?

Svar

1. Traktatens nye bestemmelser om kultur især artikel 128, indeholder ingen bestemmelser om særlige forpligtelser eller restriktioner i medlemsstaternes kompetence, for så vidt angår finansiel støtte inden for kulturområdet. I henhold til artikel 128, stk. 5, første led, i Maastricht-Traktaten udelukkes enhver »form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser fra de beføjelser, der gives Fællesskabet med hensyn til støtteforanstaltninger. Fællesskabsforanstaltningerne kan derfor føjes til medlemsstaternes foranstaltninger, men de kan hverken erstatte dem eller indvirke på dem.

2. Det nye litra d, der indføjes i artikel 92, stk. 3, omhandler en ny kategori af støtte, der vil kunne godkendes af Kommissionen. Ændringen i henhold til Maastricht-Traktaten indfører altså en mulighed for kulturforanstaltninger på nationalt plan, som ikke er omhandlet i den nuværende EØF-Traktat. Kommissionen har ikke haft lejlighed til at verificere, om de forskellige kulturstøtteordninger, som spørgeren nævner, er forenelige med forbud mod statsstøtte i henhold til de eksisterende bestemmelser i EØF-Traktaten; men det synes muligt at bekræfte, at Maastricht-ændringerne i hvert fald ikke indfører nye betingelser for deres anvendelse.«

Spørgsmål nr. 132

»Regeringen bedes uddybe erklæring nr. 27 om afstemning i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik - herunder redegøre for, hvorfor den danske regering finder det rigtigt, at Danmark skal undlade at bruge sin traktatfæstede ret til at henholde sig til enstemmighedskravet, dersom der er et kvalificeret flertal imod Danmark.«

Svar

Der henvises til drøftelserne på mødet med Folketingets Markedsudvalg den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union. Det blev her bl.a. oplyst, at erklæring nr. 27 om afstemning i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik havde karakter af en politisk opfordring til medlemslandene om at genoverveje deres holdning i den situation, der er beskrevet i erklæringen. Der henvises i øvrigt til notat af 13. februar 1992 vedrørende enstemmighed og flertalsafgørelser i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, tilsendt Markedsudvalget samme dag.

Spørgsmål nr. 133

»På hvilken måde regner regeringen med, at forventningerne blandt Vestunionens medlemslande om, at der inden den 31. december 1992 indgås aftaler om medlemskab, vil blive tilrettelagt fra EF's side (Erklæring nr. II om Vestunionen)?»

Svar

Erklæring nr. II er en erklæring, der er afgivet af de medlemslande, der er medlemmer af Den Vesteuropæiske Union. Som bekendt indeholder erklæringen en opfordring til de medlemslande, der ikke er medlemmer af WEU til at tiltræde WEU eller til at få observatørstatus. Opfordringen vedrører 3 lande, nemlig Irland, Grækenland og Danmark. Spørgsmålet om dansk tiltrædelse af WEU eller dansk observatørstatus i WEU er et national dansk anliggende.

Spørgsmål nr. 134

»Hvad skal der forstås ved, at regeringskonferencerne har »VEDTAGET« erklæringerne i Traktaten, herunder Vestunionslandenes erklæring?»

Svar

Det fremgår af regeringskonferencernes slutakt, at konferencerne har vedtaget erklæringerne nr. 1-33. Heri ligger, at medlemslandene har været enige om at tilkendegive den politiske vilje svarende til indholdet af de pågældende erklæringer.

JUSTITSMINISTERIET

ØKONOMIMINISTERIET

STATSMINISTERIET

UDENRIGSMINISTERIET

Den 7. maj 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 135 af 4. maj 1992 fra Folketingets

Markedsudvalg (MKU - Bilag 54)

Ad L 240

Forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber m.v. (Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union).

Fremsat af udenrigsministeren (Ellemann-Jensen).

Spørgsmål nr. 135

»Udvalget udbeder sig et notat om den forestående tyske grundlovsændring i lyset af gennemførelsen af Maastricht-Traktaten.

Der ønskes også præciseret, på hvilken måde den danske grundlovs paragraf 20 adskiller sig fra den tyskes paragraf 24.«

Svar

1. Den tyske forbundsregering ventes at fremsætte lovforslag om ratifikationen af traktaten om Den Europæiske Union inden sommerferien. Foreløbige tilkendegivelser peger umiddelbart på, at der forudses ændringer i tre artikler i den tyske forfatning i forbindelse med ratifikationen.

- Art. 24 om overdragelse af beføjelser til mellemfolkelige myndigheder,

- Art. 28, som bl.a. fastsætter bestemmelser om valgret til kommunalvalg,

- Art. 88 om den tyske forbundsbank.

Vedtagelse af grundlovsændringer sker ved lov, der vedtages med to tredjedeles flertal i Forbundsdagen og Forbundsrådet.

2. Den tyske forfatnings art. 24, stk. 1, fastsætter, at forbundet kan overdrage beføjelser til mellemfolkelige myndigheder. Det sker ved vedtagelse af en lov med almindeligt flertal efter de generelle regler for vedtagelse af love i Tyskland.

De foreløbige tilkendegivelser peger umiddelbart i retning af, at der foreslås indsat en bestemmelse i den nuværende tekst, som fastslår den gældende forfatningsmæssige praksis, dvs. at love, der indebærer overdragelse af beføjelser til mellemfolkelige myndigheder, kræver vedtagelse med almindeligt flertal i Forbundsdagen og Forbundsrådet. Efter denne model ændres stk. 1 i art. 24, men ikke stk. 2 og 3.

3. De tre regeringspartier (CDU, CSU og FDP) og det tyske Socialdemokrati (SPD) har tilkendegivet, at de kan acceptere en tysk ratifikation af traktaten om Den Europæiske Union inden udgangen af 1992.

JUSTITSMINISTERIET

ØKONOMIMINISTERIET

STATSMINISTERIET

UDENRIGSMINISTERIET

Den 8. maj 1992

Besvarelse af spergsmål nummer 136-140 af 7. maj 1992 fra Folketingets

Markedsudvalg (MKU - Bilag 58)

Ad L 240

Forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber m.v. (Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union).

Fremsat af udenrigsministeren (Ellemann-Jensen).

Spørgsmål nr. 136

»I spørgsmål 60 (L 240, bilag 27) blev det ønsket oplyst, om det er muligt at begrænse kapitalbevægelser, der udelukkende finder sted med henblik på skatteunddragelse. Da dette ikke ses oplyst i svaret (L 240, bilag 47) skal spørgsmålet præciseres

Visse registrerbare kapitalbevægelser finder udelukkende sted med det formål at unddrage sig eller begrænse beskatningen af kapitalen og/eller dennes afkast.

Giver Traktaten mulighed for at forhindre sådanne kapitalbevægelser? Svaret bedes oplyst for kapitalbevægelser dels mellem EF-landene, dels mellem et EF-land og et af landene uden for EF.«

Svar

Under hensyn til EF-retten er det et nationalt anliggende, hvordan man vil indrette sine skattekontrolbestemmelser. I Danmark findes de nuværende skattekontrolbestemmelser i Induistriministeriets valutabekendtgørelse. Disse regler vil kunne opretholdes efter vedtagelsen af traktaten om Den Europæiske Union. Endvidere kan det oplyses, at der på grund af erga omnes-princippet som hovedregel ikke vil være forskel på skattekontrolbestemmelserne over for kapitalbevægelser til andre EF-lande og til tredjelande.

Spørgsmål nr. 137

»I spørgsmål 62 (L 240, bilag 27) anmodede udvalget om at få at vide, hvilke konsekvenser Traktaten har for muligheden for at opkræve realrenteafgift for pensionskapital m.v. anbragt af danskere i udlandet. I svaret (L 240, bilag 47) blev det oplyst, at der ikke opkræves en sådan afgift.

Spørgsmålet gik imidlertid på den tænkte situation, hvor Folketinget ønskede at gennemføre en sådan ordning, hvorfor der anmodes om et svar herpå.«

Svar

Der er tale om et hypotetisk spørgsmål, der kun kan besvares i forhold til et konkret forslag, men Traktaten ændrer ikke på Folketingets muligheder for at gennemføre skattelove.

Spørgsmål nr. 138

»I Nationalbankens årsberetning for 1991, fortryk, findes på side 18 følgende udtalelse vedrørende ØMU'ens 3. fase: »Hermed får ESCB en udstrakt kompetence på det valutapolitiske område i forhold til de politiske myndigheder og får mulighed for at se bort fra politiske ønsker om interventioner på valutamarkederne, hvis de skønnes at stride mod centralbanksystemets målsætning om opretholdelse af prisstabilitet.

Er regeringen enig heri?

Svar

Der henvises til besvarelsen af spørgsmål 65 fra Udvalget af 28. april 1992 (L 240, bilag 47).

Spørgsmål nr. 139

Udvalgets spørgsmål 66 (L 240, bilag 27)1ød således

»Mener regeringen, at det i ØMU'ens 3. fase vil være muligt for regeringen at afskedige den danske nationalbankdirektør med den begrundelse, at denne i ESCB-rådet groft og bestandigt modarbejder den økonomiske politik, som regering og Folketing har fastlagt? Vil en eventuel afskedigelse kunne indbringes for EF-Domstolen?»

Det sidste delspørgsmål er besvaret. Men om det første delspørgsmål ses svaret kun at indeholde nogle helt generelle formuleringer. Det konkrete spørgsmål bedes derfor besvaret, f.eks. med ja, nej eller ved ikke.

Svar

Som allerede anført i besvarelsen af spørgsmål 66 (L 240, bilag 27) er den retlige begrundelse for afskedigelse af en centralbankdirektør indeholdt i ESCB- og ECB-statuttens artikel 14, 2. Ifølge denne kan en afskedigelse kun ske, »hvis vedkommende ikke længere opfylder de betingelser, som er nødvendige for udførelsen af dennes pligter, eller hvis vedkommende har begået en alvorlig forseelse«. På denne baggrund kan den af spørgeren anførte afskedigelsesgrund ikke vurderes som værende i overensstemmelse med ESCB- og ECB-statuttens artikel 14,2.

Spørgsmål nr. 140

»Kan ministeren bekræfte, at grundlovens § 4 altid vil have forrang frem for den nuværende Romtraktat og de ændringer, der evt. sker i denne med gennemførelsen af Unionstraktaten?»

Svar

»Ja.

Markedsudvalget, L 240, bilag 7

ENHEDSLISTEN

Rosenørns Alle 44, st.,

1970 Frederiksberg C.

Åbent brev til Folketingets formand

Den rød-grønne Enhedsliste skal hermed opfordre Folketingets formand til at sørge for udsættelse af 1. behandlingen af regeringens lovforslag om EF-Unionen. Den bør udsættes indtil der er fremskaffet et bæredygtigt grundlag for stillingtagen til, om lovforslaget strider mod grundloven.

Justitsministeriets redegørelse for forholdet mellem grundloven og Unionstraktaten kan ikke tjene som et sådan grundlag. Dertil indeholder redegørelsen for mange alvorlige fejl.

Enhedslisten vil herefter fremhæve to alvorlige fejl

1. Rækkevidden af artikel 235.

Forud for folkeafstemningen i 1972 udsendte Justitsministeriet en redegørelse. Heri fastslog regeringen, at EF-Traktatens gummiparagraf - artikel 235 - kun i begrænset omfang kunne bruges til at gennemføre EF-lovgivning på ny områder.

Dengang fastslog regeringen, at artikel 235 kun kan bruges inden for fællesmarkedets rammer, et europæisk økonomisk fællesskab. Ordet »økonomisk« er understreget i 1972-redegørelsen.

I Unionstraktaten er denne begrænsning væk og artikel 235 kan bruges til at lovgive om hvad som helst. Ganske vist forsøger ministeriet at indfortolke en vis begrænsning i anvendelsen, men det lykkes ikke og ministeriet må i 1992-redegørelsen erkende, at der består en »ikke ubetydelig fortolkningstvivl« om rækkevidden af Unionens gummiparagraf.

I 1972-redegørelsen understreges, at artikel 235 kun havde til formål at »muliggøre en udfyldning af de huller«, der skyldtes, at man havde »overset et eller andet praktisk problem i forbindelse med gennemførelsen af Traktatens formål«. Altså en meget snæver anvendelse af artikel 235.

Med disse argumenter mente Justitsministeriet dengang, at artikel 235 kunne gennemføres uden grundlovsændring, fordi der netop kun var tale om suverænitetsoverdragelse i »nærmere bestemt omfang«.

I 1992-redegørelsen slår Justitsministeriet fast, at det ikke kan overlades til EF selv at bestemme omfanget af EF's beføjelser. Men det er netop, hvad der sker med den ny artikel 235. Den er åben som en ladeport og det er ikke lykkedes for ministeriet at sandsynliggøre nogen som helst begrænsning på dens anvendelse.

Hvis Justitsministeriet havde bedømt Unionstraktatens artikel 235 ud fra principperne i sin egen 1972-redegørelse var ministeriet med 100 pct.s sikkerhed nået til det resultat, at Unionens artikel 235 strider mod grundlovens bestemmelse om »nærmere bestemt omfang«.

Men nu har ministeriet altså fundet på en ny fortolkning og den er ikke holdbar.

2. EF-Domstolens ret til at idømme Danmark bødestraffe.

Unionstraktaten giver EF-Domstolen ret til at idømme den danske stat, Folketinget, bøder af ubegrænset størrelse for overtrædelse af EF-lovgivning.

Ingen myndighed har i dag denne beføjelse til at idømme staten bøder for overtrædelse af EF-lovgivning. Alene af den grund kan beføjelsen ikke overdrages til EF. Efter grundlovens § 20 kan kun beføjelser »som tilkommer Rigets myndigheder« overdrages. Der kan ikke gennemføres en sådan udvidelse af den dømmende magt uden grundlovsændring.

Nu hævder Justitsministeriet så, at EF-bøderne ikke vil kunne inddrives ved en dansk domstol. Der er kun tale om en »folkeretlig forpligtelse«, som Danmark bare kan blæse på. Dette er helt klart en uholdbar juridisk spidsfindighed. Selvfølgelig er Danmark tvunget til at betale EF-bøderne, sålænge vi er med i Unionen - og EF råder over overnational statsmagt til at gennemtvinge bødernes inddrivelse. EF kan bl.a. tilbageholde pengene i danske EF-tilskud. Og selvfølgelig må man respektere Unionslovene, hvis man ønsker at være medlem af en statsunion. Så enkelt er det. Derfor er regeringens konklusion forkert.

Venlig hilsen

f/ Enhedslistens bestyrelse

Keld Albrechtsen

Markedsudvalg, L 240' bilag 12

Den 27. marts 1992

UDENRIGSMINISTERIET

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Til underretning for Folketingets Markedsudvalg fremsendes vedlagt ændringsforslag til den irske protokol til traktaten om Den Europæiske Union.

Poul Schluter

Protocol

Annexed to the Treaty on European Union and to the Treaties establishing the European Communities

THE HIGH CONTRACTING PARTIES,

HAVE AGREED upon the following provision, which shall be annexed to the Treaty on European Union and to the Treaties establishing the European Communities

Nothing in the Treaty on European Union, or in the Treaties establishing the European Communities, or in the Treaties or Acts modifying or supplementing those Treaties, shall affect the application in Ireland of Article 40.3.3. of the Constitution of Ireland.

This Protocol shall not limit the freedom to travel between Member States or to obtain, in Ireland, information relating to services lawfully available in Member States.

MKU L 240, bilag 31

KØBENHAVNS UNIVERSITET

DET RETSVIDENSKABELIGE INSTITUT B

Den 9. april 1992

Markedsudvalget

Folketinget

Christiansborg

1218 København K.

Vedlagt følger til Markedsudvalgets orientering et manuskript om

»Suverænitetsoverladelse: Tidspunktet for overladelsen«,

som drøfter et grundlovsmæssigt problem i forbindelse med det lovforslag om tiltrædelse til Unionen, som for tiden er under behandling. Min konklusion er, at det ikke på nuværende tidspunkt er muligt at følge en procedure efter grundlovens § 20 med hensyn til de dele af det europæiske samarbejde, som først iværksættes efter fornyede selvstændige beslutninger i Danmark. Dette gælder samarbejdet efter art. K9, jf. Kl, nr. 1-6, og det gælder, så vidt jeg forstår protokollen, tillige for overgangen til 3. fase i Den Økonomiske og Monetære Union.

Manuskriptet er udarbejdet med henblik på offentliggørelse i tidsskriftet Juristen, der i maj måned udgiver et særhæfte om EF-Unionen.

For en ordens skyld skal tilføjes, at manuskriptet er udarbejdet af mig på eget initiativ, og at de deri indeholdte synspunkter alene er mine.

Ønsker man nærmere drøftelse af de behandlede spørgsmål, er jeg naturligvis til rådighed.

Med venlig hilsen

Henrik Zahle

Professor, dr. jur.

Suverænitetsoverladelse: Tidspunktet for overladelsen

Af Henrik Zahle, professor, dr.jur.

1. Danmarks tiltrædelse af traktaten om den Europæiske Union rejser de gængse forfatningsretlige problemer, som er kendt fra samarbejdet inden for De Europæiske Fællesskaber. Hertil hører først og fremmest den nærmere afgrænsning af anvendeligheden af grundlovens § 20 - en afgrænsning, der opad vedrører forholdet til grundlovens § 88 om grundlovsændring, nedad muligheden for at gennemføre tilslutningen ved almindelig lov. Inden for denne afgrænsning af grundlovens § 20 må så eftervises de elementer i den påtænkte unionsdannelse, som begrunder anvendelsen af grundlovens § 20. Regeringens standpunkt har i denne sammenhæng været, at det er nødvendigt at gøre brug af grundlovens § 20, jf. Justitsministeriets notat om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union, 3. marts 1992. På enkelte punkter kan der rejses spørgsmål, om også andre end de af Justitsministeriet påpegede elementer i unionssamarbejdet nødvendiggør anvendelse af grundlovens § 20, men disse spørgsmål, som fra et praktisk, politisk synspunkt har mindre betydning, skal ikke omtales her.

Emnet for det følgende er det særlige element i Unionstraktaten, som beror på, at det etablerede samarbejde ikke umiddelbart træder i kraft i fortsættelse af medlemsstaternes ratifikation af Unionstraktaten, men er udskudt på senere beslutning.

2. Den udskadte igangsætning

På to punkter er unionssamarbejdet udskudt på senere beslutning.

For det første er det for Danmarks vedkommende påkrævet med en særskilt beslutning vedrørende overgangen til Den Økonomiske og Monetære Union's 3. fase. Det fremgår af traktaten's art. 109 J, stk. 3., at Rådet senest den 31. december 1996 skal fastsætte datoen for 3. fases indledning, men - for at sikre en automatisk overgang - er det yderligere bestemt i stk. 4, at 3. fase indledes den 1. januar 1999, såfremt en dato ikke er fastsat ved udgangen af 1997. Deltagere i 3. fase er de medlemsstater, der har opnået den foreskrevne grad af vedvarende konvergens, og selve traktatudkastet lægger således ikke op til nogen beslutning for de enkelte medlemsstaters vedkommende vedrørende overgangen til 3. fase af Den Økonomiske og Monetære Union.

Imidlertid er der til traktaten knyttet særlige protokoller vedrørende henholdsvis Storbritannien og Danmark, der bryder med traktatens automatik. For Danmarks vedkommende anføres indledningsvis, »at den danske grundlov indeholder bestemmelser, der kan indebære en folkeafstemning i Danmark forud for Danmark's deltagelse i 3. fase af Den Økonomiske og Monetære Union«, og det bestemmes, (pkt. 1), »at den danske regering underretter Rådet om sin holdning vedrørende deltagelse i 3. fase, inden Rådet foretager sin vurdering i henhold til traktatens art. 109 J, stk. 2«, hvorefter der tilføjes en regulering af situationen i tilfælde af, at Danmark meddeler, at det ikke vil deltage i 3. fase. Heraf følger, at forud for Rådets vurdering af, hvilke medlemsstater der opfylder betingelserne for deltagelse i den 3. fase, kan og skal den danske regering underrette Rådet om, hvorvidt Danmark ønsker at deltage i 3. fase. Og det er denne stillingtagen fra den danske regerings side, der igen kan være forbundet med en forudgående folkeafstemning.

Som det fremgår, træffes beslutning af »den danske regering«, der skal underrette Rådet om »sin« holdning. Underretningen udgår fra regeringen som repræsentant for den danske stat. Den udgår ikke fra et dansk regeringsmedlem, der optræder som medlem af Rådet. Spørgsmålet om, hvilken procedure der skal følges i forbindelse med underretningen, er ikke reguleret i traktaten - naturligt nok, fordi traktatens system er opbygget på en automatisk overgang til 3. fase med mulig forrykning af tidspunktet. Fremgangsmåden er antydet i den citerede passage vedrørende den danske grundlovs bestemmelser om folkeafstemning. Men det fremgår ikke, om der sigtes til en folkeafstemning efter grundlovens § 42, stk. 6, jf. § 19, eller efter § 20, stk. 2.

Det andet tilfælde af forskydning i beslutningsprocessen er traktatens art. K 9 vedrørende forskellige former for integreret samarbejde. Det supranationale samarbejde vedrørende bl.a. asylpolitik, indrejse, indvandring, bekæmpelse af narkotikamisbrug, civilretligt samarbejde, jf. art. K 1, nr. 1-6, etableres ikke ved traktaten selv, men sættes i kraft helt eller delvis ved særlig afgørelse i henhold til den nævnte art. K 9. Efter art. K 9 kan Rådet beslutte, at det supranationale samarbejde »skal finde anvendelse på aktioner, der henhører under områder, som er nævnt i art. K 1, nr. 1-6. Rådet henstiller til medlemsstaterne, at de vedtager en sådan beslutning i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.

Som det fremgår, kræver igangsættelsen af samarbejdet inden for art. K 1, nr. 1-6, således en beslutning såvel på EF-niveau som i de enkelte medlemsstater i overensstemmelse med disses forfatningsmæssige bestemmelser. Eftersom samarbejdet er af supranational karakter, skal bestemmelsen for Danmarks vedkommende træffes i overensstemmelse med grundlovens § 20.

3. Problemet

Problemet er, som udtrykt i Justitsministeriets ovennævnte notat »hvornår § 20-proceduren kan iværksættes« (s. 53). Eller mere præcist: Kan § 20-proceduren følges med henblik på gennemførelse af supranationalt samarbejde, som efter sit eget traktatgrundlag forudsætter ikke blot beslutning i supranationale institutioner, men tillige og forudsætningsvis en selvstændig og fri beslutning hos (en af) medlemsstaterne?

Det er den tidsmæssige forskydning mellem på den ene side (i 1992) gennemførelse af § 20-loven med tilhørende folkeafstemning, på den anden side den senere etablering (i 1996) af de danske forfatningsmæssige beslutninger, deres udenrigspolitiske formidling til den supranationale institution og de supranationale beslutninger, der kan give anledning til at drøfte, om gennemførelse af en § 20-procedure på nuværende tidspunkt er mulig, og om den overflødiggør en senere anvendelse af § 20-proceduren.

4. Analyse af forskellige forskydninger

Den juridiske litteratur har drøftet forskellige former for forskydninger mellem det nationale og supranationale niveau.

Da beslutninger i de to nævnte tilfælde skal træffes ved enstemmighed i Rådet, kan der indledningsvis være grund til at påpege, at denne omstændighed i sig selv ikke bringer beslutningen uden for § 20's rækkevidde. Jeg ser i denne forbindelse bort fra, at beslutningen vedrører igangsætningen af et regelkompleks, hvor regelkomplekset i sig selv kan begrunde anvendelsen af § 20 (hvilket jeg altså kun ser bort fra for enkelheds skyld, da det naturligvis er relevant for bedømmelsen af, om § 20 skal bruges). Man har drøftet, om overladelse af beføjelser til et internationalt organ, hvor Danmark er repræsenteret og har vetoret, kan ske uden anvendelse af § 20.

Tidligere har litteraturen været tilbøjelig til at besvare spørgsmålet bekræftende: Såfremt det internationale organ (f.eks. Rådet) kun kan træffe beslutning med alles deltagelse, kan den danske repræsentant (minister) betragtes som en person, der er bemyndiget til at optræde og ved sin stillingtagen afgøre, om den pågældende afgørelse skal gælde eller ikke gælde for og i Danmark. Ministerens deltagelse i det internationale organ sammenlignes altså med ministerens udnyttelse af en bemyndigelse. Reglen er herefter den, at såfremt den beføjelse, der tillægges det internationale organ, kunne gøres til genstand for almindelig delegation, og såfremt den danske minister har vetoret, er det ikke nødvendigt at følge grundlovens § 20, jf. Max Sørensen 1973, s. 309, jf. Max Sørensen i Jur 1957, s. 491, og Jur 1963, s. 59-60, og P. Fischer: Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab 1957, s. 205-206.

Denne opfattelse er imidlertid ikke enerådende og må formentlig anses som forladt, jf. Ross 1980, s. 410, Zahle 1989, s. 159-160, jf. 146, 180 og 195. Afgørende for bedømmelsen af situationen er efter min opfattelse, at kompetencen tildeles et internationalt organ og dermed trækkes ud af den sædvanlige ellers udenrigspolitiske beslutningsproces. Under sådanne omstændigheder er der gennemført en overladelse, uanset hvilken indflydelse den formelt eller reelt har på beslutningsprocessen. Hertil kommer den afgørende forskel fra den nationale bemyndigelsessituation, som den tidligere litteratur sammenlignede med, at den på supranationalt niveau gennemførte ordning ikke senere kan ændres blot ved, at et enkelt medlem af Rådet, f.eks. det danske, skifter opfattelse. Den en gang vedtagne ordning ændres kun i kraft af en ny vedtagelse i det supranationale organ, hvilket yderligere bekræfter, at kompetencen er overladt til dette organ.

Praktisk betydning har dette synspunkt ikke blot ved bedømmelsen af tiltrædelse til en ny international organisation, hvor krav om enstemmighed ikke afskærer fra eventuel anvendelse af § 20, men tillige ved ændring af en bestående organisation, f.eks. overgang fra enstemmighedskrav til kvalificeret flertal, hvilket efter det anførte ikke nødvendigvis kræver anvendelse af § 20, jf. Zahle 1989, s. 159-60. Denne fortolkning har haft praktisk betydning bl.a. ved bedømmelsen af den Europæiske Enhedsakt (EF-pakken) i 1986.

At kompetence overlades , kan indebære, at der etableres en dansk in-kompetence. Eller overladelsen blot medfører, at den supranationale myndighed nu er beføjet til at træffe beslutning inden for det pågældende kompetenceområde, uden at den nationale kompetence af den grund er bortfaldet. Eller mest praktisk, det er op til den supranationale myndighed at tage stilling til, hvornår og hvordan kompetencen skal udnyttes, og indtil en sådan udnyttelse er sket, består den nationale kompetence, men efter at udnyttelse er sket, er den nationale kompetence i større eller mindre omfang begrænset. Der kan bestå forskellige former for konkurrerende kompetence.

Grundlovens § 20's procedure for overladelse kan således anvendes, selv om den supranationale myndighed ikke umiddelbart efter overladelsen optager det pågældende emne til regulering i overensstemmelse med sin kompetence, jf. herved Poul Andersen, 1958, s. 497, Max Sørensen 1973, s. 317, Zahle 1989, s. 149.

Med udgangspunkt i denne litterære tradition vil der således ikke være noget problem ved at anvende grundlovens § 20 i 1992, såfremt overgangen til 3. fase af Den Økonomiske og Monetære Union var automatisk på et forud fastsat tidspunkt, eller var automatisk med mulighed for en vis tidsmæssig forskydning som følge af en rådsbeslutning. I begge tilfælde ville der ved ratifikation af traktaten og vedtagelsen af den hertil hørende nationale lovgivning ske en overladelse af national kompetence med det forbehold om igangsætningen af den supranationale regulering, der følger af traktatteksten og de på grundlag af denne trufne beslutninger.

Såfremt det var overladt til Rådet (med repræsentation af alle medlemsstater) at træffe afgørelse om henholdsvis etableringen af 3. fase eller af supranationalt samarbejde inden for de i art. K 1, nr. 1-6, nævnte emner, ville en overladelse tillige kunne ske under anvendelse af § 20, for kompetencen kan betragtes som overladt i og med ratifikation af traktaten med tilhørende national gennemførelse. At igangsætningen må afvente en senere beslutning truffet af Rådet ændrer ikke heri. Det er op til den supranationale organisations institutioner at træffe beslutning om igangsætning af det supranationale regime.

Brugen af grundlovens § 20 blokeres naturligvis heller ikke af det forhold, at den danske repræsentation i Rådet er undergivet en parlamentarisk kontrol, først og fremmest Markedsudvalgets procedurer for orientering og mandatgivning. Reguleringskompetencen må fortsat betragtes som »overladt« til Rådet, selvom et af Rådets medlemmer (nemlig det danske) er underlagt en national kontrol af en vis intensitet.

Men anderledes stiller det sig efter min opfattelse, når beslutningen om igangsætningen af et i og for sig supranationalt regime (nemlig henholdsvis 3. fase af Den Økonomiske og Monetære Union og samarbejde i henhold til art. K 1, 1-6) forudsætter en selvstændig national beslutning, der som udenrigspolitisk beslutning i medfør af grundlovens § 19 meddeles Rådet, eventuelt efter at der i Danmark er afholdt folkeafstemning og indhentet samtykke fra Folketinget i henhold til grundlovens § 19, stk. 1. Når det foreliggende traktatkompleks med protokoller forudsætter, at disse procedurer (for 3. fase, specielt for Danmark's vedkommende) skal følges, inden disse elementer i det supranationale samarbejde kan igangsættes, forekommer det ikke muligt på nuværende tidspunkt at tale om en »overladelse« af beføjelser, eftersom det jo netop først er på et senere tidspunkt, at der (for Danmark's vedkommende) skal træffes beslutning om overladelse af beføjelser.

Beslutning om overgang til 3. fase og om anvendelse af art. K 9 kræver til sin tid ikke blot en beslutning i den danske regering, som skal meddeles De Europæiske Fællesskaber, men tillige en forudgående behandling i Folketinget med henblik på samtykke i medfør af grundlovens § 19, stk. 1. Såvel Regering som Folketing skal i denne henseende træffe en fri politisk beslutning om, hvorledes man vil stille sig til det intensiverede europæiske samarbejde. Under disse omstændigheder kan der ikke tales om, at regering eller Folketing tidligere (nemlig i 1992) har vedtaget en »overladelse« af beføjelser - i så fald var der jo ikke noget at tage stilling til. Men når regering og Folketing ikke har taget stilling til overladelsen, kan der ikke (i 1992) gennemføres en folkeafstemning vedrørende lovforslaget, således at denne folkeafstemning skulle indeholde en stillingtagen til et tema, som regering og Folketing ikke har taget stilling til. Når regering og Folketing ikke har taget stilling til overladelsen, kan vælgerbefolkningen heller ikke tage stilling til overladelsen. Lovforslaget - og den formentlig vedtagne lov - må udgøre et fælles tema for beslutning i regering, Folketing og vælgerbefolkning.

Man kan hertil anføre, at med udformningen af det samlede traktatkompleks er etableret et regelsæt ikke blot for de områder af det supranationale samarbejde, som iværksættes straks efter medlemsstaternes ratifikation af Unionstraktaten, men også for de dele af samarbejdet, som først igangsættes efter beslutning om 3. fase eller art. K 9. Institutionerne og deres beføjelser er beskrevet i traktatkomplekset, og Danmark har overladt denne kompetence selvom overladelsen skal bekræftes ved en senere beslutning ikke blot i Rådet, men også på det nationale plan.

Dette synspunkt har den rigtighed, at en mulighed for at trække en kompetence tilbage ikke i sig selv kan afskære fra at betragte beføjelsen som overladt, indtil tilbagetrækning sker. Så længe beføjelsen er hos den supranationale organisation, er den »overladt«, og ved etableringen af denne situation sker der derfor en overladelse.

Men denne betragtning kan ikke strækkes videre. Den kan efter min opfattelse ikke dække en situation, hvor Danmark's deltagelse i det videregående supranationale samarbejde forudsætter en selvstændig national beslutning herom. At dette er tilfældet vedrørende samarbejdet efter art. K 9, fremgår udtrykkeligt af bestemmelsen, der henviser til medlemsstaternes »forfatningsmæssige procedure«.

Samme formulering er ikke anvendt i forbindelse med overgangen til 3. fase. Hvis det kan lægges til grund, at den særlige protokol for Danmark kan forstås derhen, at Danmark deltager i 3. fase, medmindre der fremkommer en særlig og negativ beslutning fra den danske regerings side, finder jeg det berettiget at tale om en overladelse på nuværende tidspunkt. Situationen kan da sammenlignes med den ovenfor nævnte tilbagetrækning, omend tilbagetrækningen i dette tilfælde sker før igangsætningen af samarbejdet.

Hvis protokollen for Danmarks vedkommende må forstås derhen, at Danmark kun deltager i 3. fase under forudsætning af, at der fra den danske regering til rådet kommer en positiv meddelelse herom, vedtaget i overensstemmelse med de forfatningsmæssige regler i Danmark, stiller sagen sig anderledes. I så fald er det denne meddelelse og de forud for denne gående nationale beslutningsprocesser, der repræsenterer den overladelse, som § 20 angår. Det er denne forståelse af protokollen, der er lagt til grund i den følgende konklusion.

5. Praktiske konsekvenser

Det fremsatte lovforslag vedrørende Danmarks tiltrædelse til Den Europæiske Union skal behandles efter grundlovens § 20. Dette følger allerede af andre elementer i lovforslaget end de ovenfor drøftede. Selvom de elementer i lovforslaget, der refererer til 3. fase af Den Økonomiske og Monetære Union og til samarbejdet i medfør af art. K 9, holdes udenfor den aktuelle anvendelse af grundlovens § 20, er der tale om en lov, der kan og skal behandles efter grundlovens § 20.

De ovenfor gengivne synspunkter indeholder således ikke nogen kritik af lovteksten i lovforslaget. Men der bør inden lovforslagets vedtagelse ved 3. behandling ske en præcisering (indsnævring) af det tema, som nu anses behandlet efter § 20.

Et andet spørgsmål er, hvorledes etableringen i fremtiden af de videregående samarbejdsformer skal ske. Her følger det af det anførte, at man bør følge grundlovens § 20, såvel i forbindelse med beslutning om en overgang til 3. fase som ved etablering af samarbejde i medfør af art. K 9.

Denne anvendelse af grundlovens § 20 kan ikke foregribes ved på nuværende tidspunkt at udstrække det foreliggende lovforslag til også at dække disse kommende overladelser.

Forkortelser: Poul Andersen : Dansk Statsforfatningsret 1954

Alf Ross: Dansk Statsforfatningsret, bd. 1, 3. udg. ved O. Espersen, 1980

Max Sørensen : Statsforfatningsret, 2. udg. ved P. Germer, 1973

Henrik Zahle : Dansk Forfatningsret, bd. 2, 1989

MARKEDSUDVALGET, L 240, bilag 36

Repræsentantskabet for

Statens Musikråd

Den 13. april 1992

Kulturudvalget

Christiansborg

1218 København K.

Åbent brev til Folketingets Kulturudvalg

Repræsentantskabet for Statens Musikråd der med sine 40 medlemmer tæller repræsentanter for alle de vigtigste organisationer og sammenslutninger i dansk musikliv, ønsker over for Folketingets Kulturudvalg at fremkomme med nedenstående udtalelse om kunst- og kulturområdets placering i den kommende EF-Unionstraktat.

Som Romtraktaten er udformet, har kunst og kulturspørgsmål hidtil været betragtet som liggende uden for EF's område. Med de nu tilføjede bestemmelser er kulturområdet medtaget i Unionstraktaten, men i store træk bliver området fortsat betragtet som et anliggende for det enkelte medlemsland. For Repræsentantskabet for Statens Musikråd er det af indlysende værdi for dansk musikliv, at traktaten indfører en skelnen mellem de regler, der gælder for varer og tjenesteydelser, og de nationalt styrede regler og ordninger, der fortsat skal gælde for kulturlivet.

I Danmark har musiklivet og det øvrige kunst- og kulturområde med baggrund i dansk lovgivning og tradition årligt modtaget offentlige tilskud, uden hvilke det ville have været umuligt at videreføre mange af de mest værdifulde aktiviteter. Denne praksis skulle tilsyneladende ikke kunne antastes, idet beslutningen på kulturområdet fremover bl.a. vil kræve enstemmighed i ministerrådet.

På den baggrund er det for os vanskeligt at se berettigelsen af den sidst tilføjede artikel 92, stk. 3, litra d, hvor det om kulturpolitik hedder, at »den ikke må ændre samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet. . . ». Artiklen har skabt usikkerhed i store dele af kulturlivet og ser umiddelbart ud til at kunne virke bremsende på nye nationale initiativer, måske også på allerede eksisterende ordninger. Den beskrevne usikkerhed kan også skyldes, at teksten er så bredt og dermed upræcist formuleret, at man kunne frygte den anvendt mod medlemslandenes erklærede interesser.

Såfremt det - som allerede hævdet fra politisk side - forholder sig sådan, at artikel 92, stk. 3, litra d, ikke ses at indeholde nogen fare for dansk kunst- og kulturliv, bør man stærkt overveje at få artiklen ophævet for dermed at bortelimenere den frygt, der er opstået for, at den skulle kunne anvendes på en måde, som ikke på nuværende tidspunkt vil kunne forudses. Repræsentantskabet for Statens Musikråd skal hermed opfordre Folketingets Kulturudvalg til at arbejde for, at artikel 92, stk. 3, litra d, udgår af Unionstraktaten.

Med venlig hilsen

Svend Erik Jensen

Formand for Repræsentantskabet for Statens Musikråd

MKU - bilag (91.1) L 240? Bilag 46

24. april 1992

NEJ TIL UNIONEN

Danmark »92

Folketingets Markedsudvalg, Christiansborg

Organisationen »Danmark »92« vil herved

udbede sig oplysninger om følgende forhold i

forbindelse med Maastricht-Unionstraktaten

Vedrørende miljøet

1. Hvilke kriterier er lagt til grund, når regeringen udtaler, at en CO2-afgift vil være overvejende af fiskal karakter, mens en freon-afgift vil anses for at have overvejende miljømæssigt sigte?

2. Nogle direktivforslag er startet som miljøspørgsmål, men endt som harmoniseringsspørgsmål. Kan Markedsudvalget præcisere, hvilke kriterier der anvendes i den forbindelse?

3. Kan Danmark fortsætte med at give offentlige tilskud til energianlæg baserede på vedvarende energi, eller vil det blive betragtet som konkurrenceforvridning?

Vedrørende Vestunionen

4. I hvilket omfang bliver Danmark ansvarlig for handlinger, som WEU, hvor Danmark ikke er medlem, iværksætter som følge af beslutninger truffet i Unionen med Danmarks deltagelse?

Vedrørende arbejdsmarkedsforhold

5. Hvorledes er kompetenceforholdet mellem det danske organisationssystem og De Europæiske Staters Forligsinstitution?

Vedrørende subsidiaritetsprincippet

6. Tror man, at EF-Domstolen kan dømme efter subsidiaritetsprincippet, når det er så vagt formuleret? Mener man, at ekspert i EF-ret Peter Gjørtler, Københavns Universitet, har ret i, at Domstolen alene vil se på, om man har overvejet i Ministerrådet, hvor sagen bedst afgøres, men i øvrigt ikke vil realitetsbehandle det? (Jf. Berlingske Tidende den 6. april 1992).

Markedsudvalget, L 240, bilag 48

29. april 1992

FÆRØERNES REPRÆSENTATIONSKONTOR

Folketingets Markedsudvalg

v/Ivar Nørgaard, MF

Christiansborg

Under henvisning til aftale under møde med Folketingets Markedsudvalg 28. april 1992 har formanden for det færøske Markedsudvalg, lagtingsmedlem Olaf Olsen, anmodet os om at tilsende Dem en oversigt over de spørgsmål, som man fra færøsk side gerne vil have besvaret.

Materialet sendes i 28 eksemplarer.

Med venlig hilsen

Tryggvi Johansen

Møde mellem Lagtingets Markedsudvalg og Folketingets Markedsudvalg 28. april kl. 14 om konsekvenserne for Færeerne af Den Europæiske Union

De emner, der søges belyst, kan samles under følgende hovedoverskrifter

I. De statsretlige konsekvenser for Færøerne på grund af Danmarks mulige beslutning om, at Danmark tiltræder traktaten om Den Europæiske Union.

II. Generelt om forholdene mellem EF-Danmark-Færøerne ud fra den samme beslutning.

Spørgsmål, som Lagtingets Markedsudvalg søger afklaret

1. Den danske afgivelse af suverænitet vil den berøre forholdet mellem Færøerne og Danmark, og hvordan?

2. Kan der blive tale om afgivelse af suverænitet den anden vej - til f.eks. Færøerne og Grønland?

(Som eksempel herpå kan henvises til den styrkelse af hjemmestyrets kompetence vedrørende fiskeriaftaler med andre lande, der skete, efter at Danmark i 1977 overgav sin eksterne kompetence på fiskeriområdet til EF).

3. Kan det - iflg. subsidiaritetsprincippet - tænkes, at der kan opnås beføjelser til lokale områder, sådan at de bliver mere selvstyrende, end de har været?

4. Vil overførsel af kompetence fra Folketinget til EF på en række områder, der er fællesanliggender, ikke medføre, at den påvirkningsmulighed, som Færøerne har gennem sine 2 folketingsmedlemmer samt de 1øbende kontakter mellem landsstyret og regeringen, vil svækkes? I givet fald, hvorledes vil denne svækkelse af indflydelse kunne imødegås?

5. Kommer en dansk tilslutning til Unionen at berøre den kompetence, som Færøerne har på det fiskeripolitiske område og omkring bevarelse og udnyttelse af de levende ressourcer?

6. Får den indflydelse på undergrundsproblematikken?

7. Statsborgerskabsbegrebet i forbindelse med unionsborgerskabet.

8. Vil et EF-borgerskab have indflydelse på de ordninger, der er gældende mellem Danmark og Færøerne, f.eks. uddannelse og arbejdstilladelse for færinger i Danmark?

9. Vil et visum til Danmark automatisk være et visum til Færøerne? Dette har hidtil ikke været tilfældet. Vil Unionen medføre en ændring heri?

10. I dag gælder principielt ligebehandling af færinger og danskere, såvel på Færøerne som i Danamrk. Vil Unionen medføre, at færinger i Danmark vil blive diskrimineret i forhold til andre danske borgere, samt andre EF-landes borgere?

11. Hvorledes vil de muligheder, som Færøerne og færinger, der rejser til Danmark, hidtil har haft for at nyde godt af statslige serviceydelser, blive berørt af Unionen (f.eks. på hospitalsområdet)?

12. Vil færøske unges muligheder for at søge ind på uddannelsesinstitutioner i Danmark blive berørt?

13. Hvordan vil Færøernes stilling blive påvirket, når det gælder ansøgninger fra tredjelandsborgere om arbejds- og opholdstilladelse på Færøerne?

14. Vil man på Færøerne have ret til at gøre forskel på rettigheder man tildeler en færing og en EF-borger, hvad angår

- statsborgerskab

- ret til at etablere sig

- ret til at købe eller forvalte ejendom eller ressourcer

- ret til at bestemme over offentlige licitationer.

15. Vil statens varetagelse af retsvæsenet pa Færøerne blive berørt?

16. Vil Danmark fortsat kunne yde overførsler (bloktilskud) til Færøerne?

17. Den tvivl, som de tyske delstater og andre har over for Unionen, hvad beror den på?

18. Side 13 (art. 92, stk. 3 d): støtte »til bevarelse af kulturarven, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser«.

Hvornår kan det tænkes, at bevarelse af kulturarven strider mod de fælles interesser?

19. Færøernes stilling udenrigspolitisk i forbindelse med Danmarks accept af fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (WEU).

20. Slutaktens erklæring nr. 25

»Rådet skal finde en løsning . . . »isoleret varetagelse af territoriernes interesser, uden at dette skader Fællesskabets interesser«?

Hvornår kan det tænkes, at »varetagelsen« skader »- Fællesskabets interesser«?

21. I henhold til hjemmestyrelovens § 8 kan de færøske myndigheder bemyndiges til selv at føre forhandlinger med udlandet, bistået af udenrigstenesten, i visse tilfælde, bl.a. når dette »ikke skønnes uforeneligt med Rigets interesser«.

Kan det tænkes, at de udenrigspolitiske bindinger, Danmark påtager sig i forbindelse med Unionen, vil medføre, at »Rigets interesser« i praksis vil blive »Unionens interesser« med den konsekvens, at hjemmestyrets adgang til at forhandle på egen hånd indskrænkes?

22. Færøernes monetære stilling efter evt. dansk accept af ØMU.

23. Såfremt Danmark ved overgangen til 3. fase af Den Økonomiske og Monetære Union forpligter sig til at holde op med at anvende danske kroner og gå over til ECU, vil Færøerne så også kunne gå over til ECU?

Hvis man på Færøerne ikke ønsker at anvende ECU, vil det så være muligt fortsat at anvende kroner på Færøerne?

Vil der kunne etableres en særlig færøsk valuta?

24. Vil kravene til omfanget af det offentliges underskud i forhold til BNP også skulle anvendes specifikt på den offentlige sektor på Færøerne?

Indeks til spørgsmålene stillet i Markedsudvalget til regeringen vedr. L 240

Generelle forhold : spm. 31, spm. 32, spm. 41, spm. 102, spm. 119.

Statsret : spm. 5, spm. 6, spm. 7, spm. 8, spm. 37, spm. 50, spm. 51, spm. 96, spm. 113, spm. 114, spm. 115, spm. 117, spm. 118, spm. 122, spm. 134, spm. 135, spm. 140.

Det Europæiske Råd : spm. 38, spm. 39.

Domstolen : spm. 123, spm. 124, spm. 125, spm. 126, spm. 127.

Forbrugerpolitik : spm. 84, spm. 98, spm. 99, spm. 100, spm. 101.

Fællesskabsret : spm. 3, spm. 8, spm. 36, spm. 40, spm. 46, spm. 47, spm. 48, spm. 68, spm. 84 spm. 89, spm. 90, spm. 111, spm. 112, spm. 116, spm. 128, spm. 134.

Kultur : spm. 73, spm. 125, spm. 131.

Miljø : spm. 1O, spm. 11, spm. 12, spm. 13, spm. 14, spm. 15, spm. 16, spm. 17, spm. 18, spm. 19, spm. 20, spm. 21, spm. 22, spm. 23, spm. 24, spm. 26, spm. 27, spm. 52, spm. 53, spm. 54, spm. 55, spm. 56, spm. 57, spm. 58, spm. 88, spm. 90, spm. 104, spm. 105, spm. 106, spm. 107, spm. 108, spm. 109, spm. 110.

Retlige og Indre anliggender : spm. 44, spm. 49, spm. 74, spm. 75, spm. 76, spm. 91, spm. 92 spm. 93, spm. 94, spm. 95, spm. 97, spm. 127.

Social- og arbejdsmarkedspolitik : spm. 1, spm. 29, spm.30, spm.31, spm.32, spm.33, spm.34, spm. 35, spm. 42, spm. 43, spm. 86, spm. 103.

Subsidiaritet : spm. 52, spm. 69, spm. 70, spm. 71, spm. 86, spm. 124, spm. 129.

Sundhed : spm. 81, spm. 82, spm. 83.

Uddannelse og Forskning : spm. 3, spm. 45, spm. 77, spm. 78, spm. 79, spm. 80, spm. 85, spm. 111, spm. 126, (se endvidere svar til Uddannelsesudvalget, s. 250).

Udenrigs- og sikkerhedspolitik : spm. 38, spm. 132, spm. 133, spm. 134.

Udviklingssamarbejde m.v. : spm. 87, spm. 89.

Unionsborgerskab, valgret m.v. : spm. 2, spm. 40, spm. 72, spm. 103.

Økonomisk og Social samhørighed : spm. 24, spm. 25, spm. 58.

ØMU (Økonomisk og Monetær Union) : spm. 4, spm. 5, spm. 6, spm. 7, spm. 9, spm. 27, spm. 28, spm.59, spm.60, spm.61, spm. 62, spm. 63, spm. 64, spm. 65, spm. 66, spm. 67, spm. 113, spm. 115, spm. 117, spm. 120, spm. 121, spm. 130, spm. 136, spm. 137, spm. 138, spm. 139.

Artikel 3

Med de i foranstående artikel nævnte mål for øje skal Fællesskabets virke under de betingelser og i det tempo, som er foreskrevet i denne Traktat, indebære

a. ophævelse, Medlemsstaterne imellem, af told og kvantative restriktioner ved varers ind- og udførsel, såvel som af alle andre foranstaltninger med tilsvarende virkning,

b. indførelse af en fælles toldtarif og af en fælles handelspolitik over for tredjeland,

c. fjernelse af hindringerne for den frie bevægelighed for personer, tjenesteydelser og kapital mellem Medlemsstaterne

d. indførelse af en fælles politik på landbrugsområdet,

e. indførelse af en fælles politik på transportområdet,

f. gennemførelse af en ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for fællesmarkedet ikke fordrejes,

g. anvendelse af fremgangsmåder, der muliggør en samordning af Medlemsstaternes økonomiske politik, og som gør det muligt at modvirke uligevægt på deres betalingsbalancer,

h. indbyrdes tilnærmelse af de nationale lovgivninger i det omfang, dette er nødvendigt for Fællesmarkedets funktion,

i. oprettelse af en Europæisk Socialfond med henblik på at forbedre arbejdstagernes beskæftigelsesmuligheder og bidrage til en højnelse af deres levestandard,

j. oprettelse af en europæisk Investeringsbank, der har til formål at lette Fællesskabets økonomiske ekspansion gennem skabelsen af nye ressourcer,

k. associering af de oversøiske lande og territorier med henblik på at forøge samhandelen og på i fællesskab at fremme den økonomiske og sociale udvikling.«

(*86) Wohlfarth m.fl.: Die europæische Wirtschaftsgemeinschaft (1960) side 608, antager dog, at også præamblen omfattes af denne henvisning.

(*87) EFT nr. C 17/68.

(*88) Se dog herved ovenfor afsnit III under punkt 2.

(*89) Se om disse betingelser Poul Andersen : Dansk Statsforfatningsret, side 497, Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret I, side 410, f. og Max Sørensen : Statsforfatningeret, side 307 f.

(*90) Om de begrænsninger i de nævnte traktatbestemmelsers rækkevidde, der følger af almindelige folkeretlige principper, henvises til bemærkningerne herom hos Max Sørensen, Juristen 1963, side 78 og 1971, side 438. Det fremhæves her, at en medlemsstat under ganske særlige omstændigheder, som ikke på forhånd lader sig definere, vil kunne frigøre sig fra sine forpligtelser ifølge traktater.

(*91) Se nærmere Holger Steen Sørensen, Juristen 1972, side 261-271.

(*92) Se Forfatningskommissionens Betænkning side 31, gengivet ovenfor i afsnit III, under pkt. 1.

(*93) Længere synes Holger Steen Sørensen, Juristen 1972, side 261 ff. heller ikke at gå.

(*94) Forfatningskommissionens Betænkning side 31.

(*95) Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret I, side 412 peger på, at man i og for sig også kunne tænke sig, at § 20-loven skulle kunne ophæves, når blot mere end 14/14 af folketingets medlemmer stemte derfor.

(*96) Se således Poul Andersen : Dansk Statsforfatningsret, side 499, Paul Fischer : Det europæiske Kul- og Stålfællesskab side 204, f., Ole Krarup, U.f R. 1967 B, side 15 f. Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret 1, side 412, jfr. samme, Juristen 1972, side 310, Erik Siesby, Juristen 1971 I, side 423 425 og Max Sørensen

: Statsforfatningsret, side 313 f., jfr. samme, Juristen 1963, side 78 f., 1971, side 437 439 og 1972, side 118.

(*97) Se nærmere afsnit III, punkt 4, smh. m. afsnit I, punkt 4 b og punkt 6 c.

(*98) En forordning skal derfor ikke - og må i princippet heller ikke - omskrives til en intern, national regel.

(*9) Se fællesskabsdomstolens afgørelse i sag nr. 13/61, Fællesskabernes domssamling bind VIII side 971 ff.

(*100) Se f.eks. fællesskabsdomstolens afgørelser i sagerne nr. 26/62, Fællesskabernes domssamling bind IX side I ff., nr. 57/66 domssamlingen bind XII side 257 ff. og nr. 13/68 domssamlingen bind XIV side 679 ff.

(*101) Se domstolens afgørelser i sagerne nr. 9/70 og 33/70 Fællesskabernes domssamling bind XVI side 825 ff. og 1213 ff.

(*102) Se herom foran under afsnit I, punkt 5 b Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 239-53 med eksempler fra praksis.

(*103) Om bestemmelsens ordlyd og lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen se afsnit IV, punkt 2.

(*104) Den såkaldte »lex posterior«-regel. Se om denne fortolkningsregel og dens rækkevidde Alf Ross : Om Ret og Retfærdighed, side 153 og samme, Juristen 1972, side 163 f.

Uanset dette forhold er det naturligvis af ordensmæssige grunde ønskeligt, at danske lovbestemmelser, der er fortrængt af en senere umiddelbart anvendelig fællesskabsregel, bliver ophævet eller ændret formelt ved en ny dansk lov. En del af de forslag til følgelove, der er fremsat for folketinget, har dette formål.

(*105) Der bortses her og i det følgende fra konflikten mellem umiddelbart anvendelige fællesskabsregler og bestemmelser i grundloven. Dette spørgsmal behandles nedenfor under punkt 3.

(*106) 15. juli 1965, sag nr. 6/64, Fællesskabernes domssamling bind X side 1251 ff.

(*107) Max Sørensen, Juristen 1963 side 58 f, 1971 side 434 ff. og 1972 side 117 ff. Isi Foighel, Juristen 1968 side 101 ff. og samme : EF - Funktion og Regler side 69 ff. og side 220 f., Alf Ross, Juristen 1972 side 161 ff., Holger Steen Sørensen, Juristen 1972 side 272, Carl August Fleischer, Juristen 1972, side 311 ff. og Jens Fejø , T.f.R. 1972 side 173 ff.

(*108) Det er dette forhold, der fører Erik Siesby, Juristen 1971 side 425 til at antage, at der vil blive tale om en loyalitetskonflikt for danske retsanvendende myndigheder. Som det fremgår af det følgende, opstår en sådan konflikt ikke, idet de danske myndigheder - såfremt kollisionen mellem de to regler ikke kan 1øses gennem fortolkning af den danske lovbestemmelse - må træffe valget mellem dem på grundlag af en fortolkning af den danske grundlovs § 20.

(*109) Se nærmere foran under afsnit II, punkt 3.

(*110) Heller ikke forpligtelsen for de retsanvendende myndigheder er speciel for De europæiske Fællesskaber, men den får en særlig praktisk betydning som følge af det direkte samarbejde mellem de nationale domstole og fællesskabsdomstolen i henhold til EØF-traktatens art. 177 og de tilsvarende bestemmelser i de to andre traktater.

(*111) Et bevidst traktatbrud kan naturligvis i praksis kun tænkes i en ekstraordinær situation. Erfaringen både i de nuværende medlemsstater og i England og Danmark viser, at problemet kan opstå i forbindelse med pludselige betalingsbalancekriser. Dette er imidlertid forudset i fællesmarkedstraktaten, der i art. 109 giver den pågældende medlemsstat adgang til at træffe de nødvendige beskyttelsesforanstaltninger. I dette tilfælde opnås den fornødne overensstemmelse ikke gennem den nationale lovgivers respekt for fællesskabsretten, men derigennem, at fællesskabsretten accepterer den ensidige fravigelse af dens egne regler.

(*112) Det fremgår af citatet foran fra Costa-ENEL sagen, at de også er i god overensstemmelse med fællesskabsdomstolens argumentation. Spørgsmålet om den forfatningsretlige betydning af kompetenceoverladelsen i de enkelte medlemsstater er imidlertid unddraget fællesskabsdomstolens kompetence.

(*113) En nærmere gennemgang af forholdene i de nuværende medlemsstater og i de andre ansøgerlande findes i bilaget til denne redegørelse.

(*114) Se nærmere Erik Siesby, Juristen 1971 side 418. Generaladvokatens indlæg findes i Fællesskabernes domssamling bind X side 1169.

(*115) Internationale Handelsgesellschaft mbH mod Einfuhr- und Vorratstelle fur Getreide und Futtermittel Frankfurt/ Main. Sag nr. 11/70 Fællesskabernes domssamling bind XVI side 1125 ff.

(*116) Denne begrænsning i Domstolens kompetence er udtrykt direkte i dens afgørelse af sagerne nr. 36-38 og 40/1959, Fællesskabernes domssamling bind VI side 857 (Ruhrkohlen-Verkaufgesellschaft m.fl. mod Den høje Myndighed).

(*117) Se »The Protection of Human Rights in the European Communities«, gengivet i Common Market Review 1972 side 73.

(*118) Se Erik Siesby, Juristen 1971 side 426-27 og 1972 side 129: Max Sørensen, Juristen 1972 side 125.

(*119) Udover de nuværende medlemslande - bortset fra Frankrig - og de øvrige ansøgerlande har bl.a. Island, Sverige og Østrig tiltrådt konventionen.

(*120) En nærmere gennemgang af forholdene i de nuværende medlemsstater og i de andre ansøgerlande findes i bilaget til denne redegørelse.

(*121) Derom er der enighed. Se Erik Siesby, Juristen 1971 side 426 og 1972 side 130, hvor han dog fremhæver, at tankegange udtrykt af den tyske Bundesverfassungsgericht og af den belgiske højesteret holder mulighed åben for en accept af fællesskabsretten som et retssystem, der har rang over eller sideordnet med den nationale ret inklusive den nationale forfatning. Se endvidere Max Sørensen, Juristen 1972 side 125, hvor det dog bemærkes, at det praktiske resultat kan blive en vis forrang i de lande, hvor sdomstolene ikke kan efterprøve en traktats forenelighed med grundloven, f.eks. Holland (forfatningens art. 60 (3)).

(*122) Se herom Max Sørensen, Juristen 1963 side 79 ff, og 1972 side 125 og Erik Siesby, Juristen 1971 side 426-27.

(*123) Dette gælder specielt også de bestemmelser, som har givet anledning til de foreliggende afgørelser fra fællesskabsdomstolen, og hvis forenelighed med bestemmelser eller principper i den tyske forbundsforfatning er blevet bestridt af de tyske sagsøgere og af visse underordnede tyske domstole.

Forholdet mellem reglerne i Fællesmarkedstraktaten om arbejdskraftens fri bevægelighed og den danske grundlovs § 27, hvorefter ingen kan ansættes som tjenestemand uden at have dansk indfødsret, har givet anledning til en forespørgsel til justitsministeriet. Nedenfor gengives de væsentligste dele af justitsministeriets besvarelse (de udeladte passager vedrører andre forhold, der ikke har forbindelse med forholdet til grundlovens § 27)

»Bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevægelighed gælder dog efter traktatens art. 48, stk. 4, ikke for »ansættelser i den offentlige administration«.

Fortolkningen af begreberne »offentlig administration« . . . har givet anledning til visse vanskeligheder, idet der blandt de nuværende medlemsstater er store forskelle . . . med hensyn til afgrænsningen af den gruppe offentligt ansatte, til hvem der stilles krav om indfødsret, . . .

Der foreligger ingen rådsvedtagelse, der klart tager stilling til disse fortolkningsproblemer, og spørgsmålet har heller ikke været genstand for sager ved EF-Domstolen. Derimod har Europa-Parlamentets juridiske udvalg for nylig udarbejdet en rapport vedrørende afgrænsningen . . . På grundlag af denne rapport har Parlamentet vedtaget en resolution (Europæiske Fællesskabers Tidende C 10/4 fra den 5. februar 1972).

. . .

I resolutionen . . . udtaler Parlamentet bl.a., at art. 48, stk. 4, principielt kan anvendes på alle stillinger, som den pågældende medlemsstat betragter som hørende under sin offentlige administration, men at formålet med bestemmelsen dog i første række er at tillade staterne at forbeholde udøvelse af egentlig offentlig myndighed for deres egne statsborgere. Parlamentet konstaterer, at der findes en række stillinger i den offentlige administration, som ikke er forbundet med udøvelse af egentlig offentlig myndighed, og fremsætter det udtrykkelige ønske, at staterne så vidt muligt begrænser anvendelsen af art. 48, stk. 4, til stillinger, som er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed.

. . .

Grundloven udelukker ikke, at en væsentlig del af statens funktioner varetages af personer, der ikke er tjenestemandsansatte, og derfor ikke behøver at have dansk indfødsret. Derimod indeholder grundlovens § 27 en bindende forudsætning om, at en vis kerne af statsfunktioner varetages af tjenestemænd.

Rækkevidden af denne forudsætning kan ikke fastlægges på grundlag af de meget sparsomme udtalelser, der findes herom i den stats- og forvaltningsretlige litteratur, ligesom spørgsmålet ikke har været aktuelt i praksis. Afgørelsen af, i hvilket omfang det må anses for forudsat, at bestemte typer af stillinger beklædes af tjenestemænd, synes imidlertid at måtte træffes på grundlag af en samlet vurdering, hvori navnlig to elementer indgar, nemlig dels, i hvilket omfang den pågældende stilling indebærer udøvelse af offentlig myndighed, dels behovet for at beskytte indehaveren af den pågældende stilling mod uberettiget politisk og personligt pres, jfr. herved grundlovens § 27, stk. 3, og Tjenestemandskommissionens 1. Betænkning (nr. 483/1969) side 23.

Hvadenten man lægger hovedvægten på det ene eller det andet af disse to elementer, kan der efter justitsministeriets opfattelse ikke rejses berettiget tvivl om, at de statsfunktioner, for hvilke grundloven kan antages at forudsætte anvendelse af tjenestemænd, alle vil være omfattet af undtagelsen i EØF-traktatens art. 48, stk. 4, og at denne undtagelse, selv om dens anvendelse begrænses som ønsket af Europa-Parlamentet, omfatter væsentligt flere stillinger end de, for hvilke grundloven opstiller en bindende forudsætning om besættelse med tjernestemænd.'

(*124) Bestemmelsen i grundlovens § 74 om næringsfriheden har karakter af en programudtalelse uden retlig betydning, jfr. Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret II side 758 ff.

(*125) Se herved ovenfor aPsnit IV, punkt 4 a.

Bilag

Oversigt over bilagets indhold

1) Side 18-249 udvalgte bilag i Markedsudvalget før lovforslagets fremsættelse (indholdsfortegnelse side 16)

2) Side 250-320. Samtlige svar på spørgsmål stillet under udvalgets behandling af lovforslaget med undtagelse af svaret på spm. 74, der er stemplet fortroligt (indholdsfortegnelse side 336)

3) Henvendelse fra Enhedslisten side 321

4) Ændringsforslag til den irske protokol side 323-24

5) Henvendelse fra prof. Henrik Zahle side 325-30

6) Henvendelse fra Statens Musikråd side 331

7) Henvendelse fra »Danmark 92« side 332

8) Henvendelse fra Færøernes Markedsudvalg side 333-35

Markedsudvalget (L 240 - bilag 1)

Folketingets Markedsudvalg

Christiansborg, den 17. marts 1992

Til udvalgets medlemmer og stedfortrædere

Ad L 240 Forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber m.v. (Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union). Fremsat af udenrigsministeren (Ellemann-Jensen).

Folketingets Markedsudvalg besluttede på sit møde fredag den 13. marts 1992 at udarbejde en samling af de relevante bilag og notater m.v., der er indgået i Markedsudvalgets hidtidige arbejde (dvs. før 1. behandlingen i Folketinget) med traktaten om Den Europæiske Union.

Desuden blev det besluttet, at der skulle udarbejdes en særlig oversigt over disse bilag og notater m.v., således at overskueligheden over det omfattende materiale blev lettet.

Det samlede sideantal er således på i alt 231 sider, hvoraf de 125 sider udgøres af materiale til belysning af de særlige statsretlige spørgsmål, jf. kapitel E i oversigten nedenfor.

Opmærksomheden skal særlig henledes på Justitsministeriets seneste redegørelse fra marts 1992 vedrørende suverænitetsafgivelse i forbindelse med Den Europæiske Union (side 200 ff.).

Endvidere bemærkes, at der er gennemført visse redaktionelle ændringer at teknisk karakter i de notater m.v., hvor paragrafhenvisningerne til den endelige og underskrevne traktat om Den Europæiske Union ikke passer helt.

Det skyldes, at mange af notaterne er udarbejdet på et tidspunkt, hvor unionstraktaten kun forelå i udkastform. Ved den endelige traktat har man flyttet lidt om på paragrafnummereringen, og den redaktionelle ændring ajourfører blot nummereringen. Typisk vil der være en stjernemarkering, der henviser til en note med det nye artikelnummer i den endelige traktat, der er bilag 5 i lovforslaget.

Med venlig hilsen

Niels Hoffmeyer

(EF-konsulent)

Oversigt over relevante notater m.v. til belysning af traktaten om Den Europæiske Union

A. Generelt Nummerering A.1 Vedrørende retsgrundlaget for at anvende Fællesskabets institutioner dels til den fælles sikkerheds- og udenrigspolitik og dels til samarbejdet om retlige anliggender (bilag 272)................................. 18 A.2 Vedrørende Fællesskabets enekompetence og subsidiaritetsprincippet (bilag 455).................... 20 A.3 Subsidiaritetsprincippet (bilag 456) ................... 22 A.4(1) Samarbejdsrelationer og beslutningstyper i Den Europæiske Union (bilag 465)....................................... 25 A.4(2) Samme som ovenfor under A4(1) (bilag 523)............... 29 A.5 Oversigtsskema over afstemningsregler (enstemmighed/ kvalificeret flertal) (bilag 507)....................... 32 A.6 Juridisk indhold af protokoller og erklæringer (bilag 509).................................................... 36 A.7 Eventuel procedure hvis et eller flere lande siger nej til unionstraktaten (bilag 510)......................... 38 B. Søjle 1 (EF-traktaten) ØMU-delen: B.1 Sanktionernes størrelse (bod og rentefri deponering) samt indbetalinger fra Danmark (bilag 292).............. 40 B.2(1) Ministerrådets beføjelser til at pålægge bod/bøder i en ØMU (bilag 300)......................................... 43 B.2(2) Beføjelser til at pålægge Danmark bod/bøder i en ØMU, Grundlovens § 20 (bilag 324)............................ 45 B.2(3) Generelt notat om bod/bøder i unionstraktaten (bilag 481)............................................. 49 B.2(4) Notat om bod/bøder til kreditinstitutter (bilag 519).... 52 B.3 Udenrigspolitiske beslutninger og sanktioner overfor tredjelande i relation til kapitalbevægelserne (bilag 317) ............................................ 55 B.4 Skattekontrolbestemmelser i Danmark og ØMU (bilag 376).. 57 B.5 Folkeafstemning i Danmark om 3. fase af ØMU (bilag 393). 59 B.6 Skattelovgivningen og kapitalliberaliseringen i en ØMU (bilag 502)............................................. 61 Andre dele af traktaten B.7(1) Traktatens bestemmelser om den sociale dimension (bilag 384)............................................. 63 B.7(2) Social- og arbejdsmarkedspolitikken (bilag 489)......... 66 B.7(3) Regeludformningen og finansieringen af socialpolitiske initiativer (bilag 514)................................. 74 B.7(4) Gældende EF-regler for modtagelse af sociale ydelser i Danmark (bilag 516)..................................... 76 B.7(5) Spørgsmål om ligeløn og pensioner m.v. i forbindelse med traktaten om Den Europæiske Union (social- og arbejdsmarkedspolitik).................................. 81 B.8 Kultur (bilag 454)...................................... 83 B.9 Transportsikkerhed (bilag 457).......................... 85 B.10 Forbrugerbeskyttelse (bilag 458)........................ 87 B.11 Grænsekontrol (bilag 476)............................... 89 B.12 Offentlighed (bilag 477)................................ 91 B.13(1) Miljøbestemmelser i unionstraktaten (bilag 383)......... 93 B.13(2) Undtagelsesbestemmelserne vedrørende miljø (bilag 478).. 96 B.14 Revisionsretten (bilag 490)............................. 99 B.15 Europa-Parlamentets kontrol af Kommissionen (bilag 491). 101 C. Søjle 2 (fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik) C.1 Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik samt EPS-samarbejdet (bilag 270)............................. 104 C.2 Forholdet mellem Den Europæiske Union og Den Vesteuropæiske Union, WEU (bilag 461)................... 106 C.3 Regler for afstemning i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (bilag 463)........................... 109 D. Søjle 3 (samarbejde om retlige og indre anliggender) D.1(1) Muligheden for at overføre beslutninger fra søjle (interguvernemental samarbejdsform) til en Fællesskabs- samarbejdsform (bilag 269).............................. 112 D.1(2) Samme som ovenfor (bilag 316)........................... 115 D.2 Beslutningernes karakter i søjle 3 (bilag 381).......... 117 D.3 Vedrørende sammenfald mellem visse områder i søjle 1 (traktaten) og søjle 3 (bilag 382)...................... 119 E. Statsretlige spørgsmål (Justitsministeriet m.v.) E.1 Statsretlige vurderinger i forbindelse med dansk tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber i 1972, Grundlovens § 20 og Romtraktatens artikel 235 m.v. (bilag 267)............................................. 121 E.1(1) Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Danmarks grundlov. Af professor Max Sørensen (Juristen 1963)..... 123 E.1(2) Forfatningsretlige problemer i forbindelse med Danmarks indtræden i De Europæiske Fællesskaber. Af professor Max Sørensen (Juristen 1971).................. 150 E.1(3) Justitsministeriets redegørelse af juli 1972............ 158 E.1(4) Udenrigsministeriets og Justitsministeriets notat af 14. november 1985 om forholdet mellem grundlovens § 20 og traktatens artikel 235................................. 211 E.2 Spørgsmål vedrørende suverænitetsafgivelse i 1972 og 1986 (Enhedsakten, folkeafstemning).................... 214 E.3 Justitsministeriets redegørelser vedrørende statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union, marts 1992 (bilag 506)............. 217

Markedsudvalg alm. del bilag 272 A.1

Udenrigsministeriet

Den 28. november 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til udvalgets skrivelse af 27. november 1991 (Alm. del - bilag 245) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 20 vedrørende henvisningerne i artikel K*) i bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og i artikel H**) i bestemmelserne om samarbejde om retlige og indre anliggender.

U. Ellemann Jensen *) Art. J. 11 i traktaten (bilag 5) ) art. K. 8 i traktaten (bilag 5)

A.1

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 28. november 1991

Besvarelse af spørgsmål nr. 20 af 27. november 1991 fra Folketingets Markedsudvalg (bilag 245)

Spørgsmål

I såvel artikel K*) i bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik som i artikel H**) i bestemmelserne om samarbejde om retlige og indre anliggender er der henvisning til bestemmelserne i artiklerne 137, 138-142, 146, 147, 150-153 og 157-163 i EF-traktaten (jf. alm. del (91.1) bilag 180). Det nævnes i de respektive artikler K*) og H**), at de ovennævnte artikler i EF-traktaten finder anvendelse på bestemmelserne vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og for artikel H's**) vedkommende - på de områder, der er nævnt i traktatafsnittet om retligt samarbejde og indre anliggender.

Bilag

Fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder

Det Europæiske Fællesskabs stats- og regeringschefer, forsamlet i Strasbourg den 9. december 1989 har -

ud fra følgende betragtninger

Medlemsstaterne har i artikel 117 i EØF-traktaten givet udtryk for deres enighed om, at det er nødvendigt at fremme en forbedring af arbejdstagernes leve- og arbejdsvilkår for herigennem at muliggøre en udjævning af disse vilkår på et stadig stigende niveau;

i forlængelse af de konklusioner, der blev vedtaget af Det Europæiske Råd på dets samlinger i Hannover og på Rhodos, gav Det Europæiske Råd på samlingen i Madrid udtryk for den opfattelse, at det i forbindelse med gennemførelsen af det europæiske indre marked er nødvendigt at tillægge de arbejdsmarkedsmæssige og sociale aspekter samme betydning som de økonomiske aspekter, og at disse aspekter derfor bør udbygges på en afbalanceret måde;

Europa-Parlamentet vedtog beslutninger om dette spørgsmål den 15. marts 1989, den 14. september 1989 og den 22. november 1989, og Det Økonomiske og Sociale Udvalg afgav udtalelse herom den 22. februar 1989;

gennemførelsen af det indre marked er det mest effektive middel til fremme af beskæftigelsen og sikring af størst mulig velfærd i Fællesskabet; udviklingen og skabelsen af nye arbejdspladser bør gives den højeste prioritet i forbindelse med gennemførelsen af det indre marked; det påhviler Fællesskabet at tage fremtidens udfordringer op for så vidt angår den økonomiske konkurrenceevne under hensyn til navnlig tilfælde af regional ubalance;

konsensus mellem arbejdsmarkedets parter bidrager til en styrkelse af virksomhedernes konkurrenceevne og af økonomien som helhed samt til skabelsen af nye arbejdspladser; derfor er konsensus en afgørende forudsætning for en stabil økonomisk udvikling;

gennemførelsen af det indre marked skal fremme en tilnærmelse på et stadig stigende niveau af leve- og arbejdsvilkårene og styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Det Europæiske Fælleskab, samtidig med at konkurrencefordrejning undgås;

gennemførelsen af det indre marked skal for arbejdstagerne i Det Europæiske Fællesskab medføre forbedringer på det sociale område navnlig med hensyn til fri bevægelighed, leve- og arbejdsvilkår, sikkerhed og s undhed på arbejdspladsen, social beskyttelse samt undervisning og uddannelse;

for at sikre en lige behandling af alle er det nødvendigt at bekæmpe alle former for forskelsbehandling, herunder forskelsbehandling på grundlag af køn, hudfarve, race, religiøs, politisk eller anden overbevisning, og det er vigtigt i en solidarisk ånd at bekæmpe social udstødelse;

medlemsstaterne skal sikre, at arbejdstagere fra tredjelande og deres familiemedlemmer, der lovligt har bopæl i en medlemsstat i Det Europæiske Fællesskab, behandles på lignende måde som den pågældende medlemsstats egne arbejdstagere for så vidt angår leve- og arbejdsvilkår;

der bør søges inspiration i Den Internationale Arbejdsorganisations konventioner og Den Europæiske Socialpagt, der er vedtaget af Europarådet;

Traktaten, som ændret ved Den Europæiske Fælles Akt, indeholder bestemmelser, der fastlægger Fællesskabets kompetence bl.a. med hensyn til arbejdskraftens frie bevægelighed (artikel 7 og 48-51), fri etableringsret (artikel 52-58), det sociale område på de i artikel 117-122 fastsatte betingelser - navnlig for så vidt angår forbedring af sikkerheden og sundheden på arbejdspladsen (artikel 118 A), udbygning af dialogen mellem arbejdsmarkedets parter på europæisk plan (artikel 118 B), lige 1øn til mænd og kvinder for samme arbejde (artikel 119) - de generelle principper for iværksættelsen af en fælles politik for faglig uddannelse (artikel 128), økonomisk og social samhørighed (artikel 130 A-130 E) og mere generelt en indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne (artikel 100, 1OO A, stk. 2, og 235); iværksættelsen af pagten indebærer ingen udvidelse af Fællesskabets kompetence som fastlagt i traktaterne;

denne pagt tilsigter på den ene side at befæste de fremskridt, der allerede er opnået på det sociale område gennem medlemsstaternes, arbejdsmarkedsparternes og Fællesskabets indsats;

den tilsigter på den anden side højtideligt at bekræfte, at der ved iværksættelsen af Den Fælles Akt i fuldt omfang skal tages hensyn til Fællesskabets arbejdsmarkedsmæssige og sociale dimension, og at det i den sammenhæng er nødvendigt på relevante niveauer at sørge for, at de arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder udbygges i Det Europæiske Fælleskab navnlig for lønmodtagere og selvstændige;

ifølge konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Madrid skal det klarlægges, hvilken rolle Fællesskabsreglerne såvel som de nationale lovgivninger og de aftalemæssige forbindelser skal spille;

i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet påhviler ansvaret for de initiativer, der skal tages i forbindelse med indførelsen af disse arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder, medlemsstaterne samt de enheder, hvoraf disse består, og Det Europæiske Fællesskab inden for rammerne af dets kompetence; indførelsen af disse rettigheder kan ske ved lov, kollektiv overenskomst eller i overensstemmelse med bestående praksis på de forskellige relevante niveauer, og dette kræver aktiv medvirken af arbejdsmarkedets parter på talrige områder;

den højtidelige erklæring om de grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder på Fællesskabsplan må ikke i forbindelse med sin virkeliggørelse føre til forringelse i forhold til den nuværende situation i den enkelte medlemsstat

vedtaget følgende erklæring, som udgør »Fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder«

Afsnit I

Arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder

Fri bevægelighed

1. Enhver arbejdstager i Det Europæiske Fællesskab har ret til fri bevægelighed inden for Fællesskabets område, dog med forbehold af de begrænsninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed. 2. Retten til fri bevægelighed gør det muligt for enhver arbejdstager at udøve ethvert erhverv og ethvert fag inden for Fællesskabet i overensstemmelse med principperne om ligebehandling med hensyn til adgang til arbejde, arbejdsvilkår og social beskyttelse i værtslandet. 3. Retten til fri bevægelighed indebærer ligeledes - harmonisering af opholdsbetingelserne i alle medlemsstater især med hensyn til familiesammenføring; - afskaffelse af hindringer, der skyldes manglende anerkendelse af eksamensbeviser eller tilsvarende faglige kvalifikationer; - forbedring af leve- og arbejdsvilkårene for grænsearbejdere. Beskæftigelse og løn 4. Enhver har ret til frit erhvervsvalg og fri erhvervsudøvelse efter de bestemmelser, der gælder for de enkelte erhverv. 5. Enhver beskæftigelse skal være rimeligt aflønnet. Der skal med henblik herpå, alt efter de særlige forhold i det enkelte land, gennemføres følgende: - arbejdstagerne skal sikres en rimelig løn, dvs. en løn, der er tilstrækkelig til at sikre dem en rimelig levestandard; - arbejdstagere, som er ansat på andre arbejdsvilkår end en tidsubegrænset fuldtidsarbejdskontrakt, skal aflønnes på grundlag af en rimelig referenceløn; - der skal kun kunne foretages indeholdelse, gøres udlæg i eller ske overdragelse af lønnen, såfremt det er i overensstemmelse med de nationale bestemmelser; disse bestemmelser bør omfatte foranstaltninger, der sikrer arbejdstageren de fornødne midler til sit eget og sin families underhold. 6. Enhver skal gratis kunne benytte sig af den offentlige arbejdsformidling. Forbedring af leve- og arbejdsvilkår 7. Etableringen af det indre marked skal føre til en forbedring af arbejdstagernes leve- og arbejdsvilkår inden for Det Europæiske Fællesskab. Dette skal opnås ved indbyrdes tilnærmelse på et stadigt stigende niveau af disse vilkår, bl.a. med hensyn til arbejstidens længde og tilrettelæggelse og andre former for arbejde end tidsubegrænset arbejde såsom tidsbegrænset arbejde, deltidsarbejde, vikarbureanarbejde og sæsonarbejde. Denne forbedring skal desuden om fornødent indebære en udvikling af visse aspekter af arbejdsmarkeds- lovgivningen såsom procedurerne ved kollektiv afskedigelse og i forbindelse med konkurs. 8. Enhver arbejdstager i Det Europæiske Fællesskab har i overensstemmelse med gældende praksis i det enkelte land ret til en ugentlig hvileperiode og årlig ferie med 1øn, idet der skal ske indbyrdes tilnærmelse af varigheden heraf på et stadigt stigende niveau. 9. Arbejdsvilkårene for enhver 1ønmodtager i Det Europæiske Fællesskab skal præciseres nærmere enten ved lov eller kollektiv overenskomst eller i en arbejdskontrakt alt efter de særlige forhold i det enkelte land. Social beskyttelse Alt efter de særlige forhold i det enkelte land 10. har enhver arbejdstager i Det Europæiske Fællesskab ret til en passende social beskyttelse, og han skal uanset arten af sit ansættelsesforhold og størrelsen af den virksomhed, hvori han er beskæftiget, være berettiget til sociale sikringsydelser af en tilstrækkelig størrelse; skal personer, som er udelukket fra arbejdsmarkedet, enten fordi de ikke har kunnet få adgang til det, eller fordi de ikke har kunnet vende tilbage til det, og som ikke selv har midler til deres underhold, sikres tilstrækkelige ydelser og en tilstrækkelig indkomst, der er tilpasset deres personlige situation. Foreningsfrihed og kollektive forhandlinger 11. Arbejdsgivere og arbejdstagere i Det Europæiske Fællesskab har ret til frit at slutte sig sammen for at oprette arbejdsgiverforeninger og fagforeninger efter deres eget valg til varetagelse af deres økonomiske og sociale interesser. Enhver arbejdsgiver og enhver arbejdstager har frihed til at melde sig ind i sådanne organisationer eller til at undlade at gøre dette, uden at det må komme den pågældende personligt eller erhvervsmæssigt til skade. 12. Arbejdsgiverne eller arbejdsgiverorganisationerne på den ene side og arbejdstagerorganisationerne på den anden side har ret til under de vilkår, der gælder efter national lovgivning og praksis, at forhandle og indgå kollektive overenskomster. Dialogen mellem arbejdsmarkedets parter på europæisk plan, der skal udvikles, kan, hvis parterne finder det ønskeligt, føre til, at der knyttes aftalemæssige forbindelser, navnlig på tværfagligt plan og sektorplan. 13. Retten til at iværksætte kollektive aktioner i tilfælde af interessekonflikter omfatter retten til at strejke med forbehold af de forpligtelser, der følger af national lovgivning og kollektive overenskomster. For at gøre det lettere at 1øse arbejdskonflikter bør indførelsen og anvendelsen af forligs-, mæglings- og voldgiftsprocedurer på passende niveauer fremmes i overensstemmelse med national praksis. 14. Det afgøres efter medlemsstaternes interne retsorden, på hvilke betingelser og i hvilket omfang de rettigheder, der er omhandlet i punkt 11-13, også skal gælde for de væbnede styrker, politiet og de offentligt ansatte. Erhvervsuddannelse 15. Enhver arbejdstager i Det Europæiske Fællesskab skal kunne have adgang til erhvervsuddannelse, lige så længe den pågældende er erhvervsaktiv. Der må ikke i betingelserne for denne adgang ligge nogen forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. De kompetente offentlige myndigheder, virksomhederne og arbejdsmarkedets parter bør inden for hver deres kompetenceområde tilvejebringe de nødvendige tilbud om livslang efter- og videreuddannelse, således at alle borgere får mulighed for at ajourføre deres faglige viden, bl.a. gennem frihed i forbindelse med uddannelse, at dygtiggøre sig og at erhverve ny viden navnlig under hensyn til den tekniske udvikling. Ligebehandling af mænd og kvinder 16. Der skal sikres ligebehandling af mænd og kvinder. Der skal i øget omfang skabes lige muligheder for mænd og kvinder. Med henblik herpå skal der overalt, hvor det er nødvendigt, gøres en større indsats for at sikre gennemførelse af ligebehandling af mænd og kvinder navnlig med hensyn til adgang til beskæftigelse, aflønning, arbejdsvilkår, social beskyttelse, undervisning og erhvervsuddannelse samt karrieremuligheder. Der skal endvidere træffes foranstaltninger, der skal gøre det muligt for mænd og kvinder at forene deres erhvervsmæssige og familiemæssige forpligtelser. Information og høring af samt medindflydelse for arbejdstagerne 17. Informationen og høringen af arbejdstagerne samt disses medindflydelse skal udbygges på passende vis under hensyntagen til gældende praksis i de forskellige medlemsstater. Dette gælder især i virksomheder eller koncerner, som omfatter foretagender eller virksomheder beliggende i flere af Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater. 18. Denne information, høring og medindflydelse skal gennemføres i god tid især i følgende tilfælde: - i forbindelse med indførelse af teknologiske ændringer i virksomhederne, der får vigtige følgevirkninger for arbejdstagerne med hensyn til arbejdsvilkårene og arbejdets tilrettelæggelse; - i forbindelse med omstruktureringer eller fusioner mellem virksomheder, som vil kunne påvirke arbejdstagernes beskæftigelse; - i forbindelse med kollektive afskedigelser; - når arbejdstagere, navnlig grænsearbejdere, berøres af den beskæftigelsespolitik, der føres i virksombeden, hvor de er ansat. Beskyttelse af sikkerheden og sundheden på arbejdspladsen 19. Enhver arbejdstager skal på arbejdspladsen have tilfredsstillende vilkår for så vidt angår beskyttelse af sikkerheden og sundheden. Der skal træffes passende foranstaltninger med henblik på en fortsat harmonisering af vilkårene inden for dette område på et stadigt stigende niveau. Med disse foranstaltninger skal der bl.a. tages hensyn til nødvendigheden af, at arbejdstagerne uddannes, informeres, høres og får en rimelig medindflydelse med hensyn til de risici, de løber, og de foranstaltninger, der træffes for at fjerne eller mindske disse risici. Bestemmelserne om gennemførelsen af det indre marked skal medvirke til at opnå denne beskyttelse. Beskyttelse af børn og unge 20. Med forbehold af gunstigere regler for unge, bl.a. sådanne, der gennem uddannelse sikrer de pågældende adgang til arbejdsmarkedet, og med forbehold af undtagelser for visse former for lettere arbejde, må minimumsalderen for adgangen til at udføre erhvervsarbejde ikke være lavere end den alder, hvor skolepligten ophører, og under ingen omstændigheder lavere end 15 år. 21. Unge, der er beskæftiget på arbejdsmarkedet, skal oppebære en rimelig løn i overensstemmelse med national praksis. 22. Der skal træffes de nødvendige foranstaltninger med henblik på at udforme de for unge arbejdstagere gældende arbejdsretlige regler således, at de stemmer overens med de unges behov for personlig udvikling, erhvervsuddannelse og adgang til beskæftigelse. Især skal arbejdstiden for arbejdstagere under 18 år begrænses - idet denne begrænsning ikke må kunne omgås gennem overarbejde - og natarbejde forbydes, bortset fra visse former for beskæftigelse, der fastsættes i de nationale retsforskrifter. 23. Unge skal efter afslutningen af deres obligatoriske skolegang kunne følge en grundlæggende erhvervsuddannelse, der er tilstrækkelig lang til at sætte dem i stand til at tilpasse sig til kravene inden for deres fremtidige arbejdsliv; for så vidt angår unge arbejdstagere skal en sådan uddannelse finde sted i arbejdstiden. Ældre Alt efter de særlige forhold i det enkelte land: 24. Skal enhver arbejdstager i Det Europæiske Fællesskab, der bliver pensioneret, kunne få adgang til midler, der sikrer vedkommende en rimelig levestandard. 25. Skal enhver, der har nået pensionsalderen, men som ikke er berettiget til pension, og som ikke har andre midler til sit underhold, kunne få adgang til en tilstrækkelig indkomst samt en social bistand og lægehjælp, der er tilpasset den pågældendes behov. Handicappede 26. Enhver handicappet person skal - uanset årsagen til eller arten af handicappet - være berettiget til konkrete supplerende foranstaltninger med henblik på erhvervsmæssig og social integration. Disse hjælpeforanstaltninger skal - alt efter de pågældendes muligheder - navnlig omfatte erhvervsuddannelse, ergonomi, adgangsmuligheder, mobilitet, transportmidler og boligforhold. Afsnit II Gennemførelse af pagten 27. Sikringen af de grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder, der er nedfældet i denne pagt, samt gennemførelsen af de arbejdsmarkedsmæssige og sociale foranstaltninger, der er nødvendige for, at det indre marked kan fungere efter hensigten inden for rammerne af en strategi for økonomisk og social samhørighed, henhører især under medlemsstaternes ansvar i overensstemmelse med national praksis navnlig gennem lovgivning og kollektive overenskomster. 28. Det Europæiske Råd opfordrer Kommissionen til snarest muligt at tage sådanne initiativer, som falder inden for dens i traktaterne fastlagte beføjelser, med henblik på vedtagelse af retsakter, som sigter på den praktiske gennemførelse i takt med virkeliggørelsen af det indre marked af de af de nævnte rettigheder, der henhører under Fællesskabets kompetence. 29. Kommissionen udarbejder i sidste kvartal hvert år en beretning om medlemsstaternes og Det Europæiske Fællesskabs gennemførelse af pagten. 30. Kommissionens beretning forelægges Det Europæiske Råd, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale Udvalg.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 514

B.7 (3)

Udenrigsministeriet

Den 6. marts 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til skrivelse af 20. februar 1992 (Alm. del - bilag 472) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 51 om, i hvilket omfang regeludformningen og finansieringen af socialpolitiske initiativer påvirkes af aftalerne i de underskrevne traktater fra Maastrichttopmødet.

U. Ellemann Jensen

B.7 (3)

Socialministeriet

Den 6. marts 1992

Besvarelse af spørgsmål nr. 51 af 20. februar 1992 fra

Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 472)

Spørgsmål nr. 51

»I hvilket omfang påvirkes regeludformningen og finansieringen af socialpolitiske initiativer af aftalerne i de underskrevne traktater fra Maastrichttopmødet?»

Svar

I henhold til den eksisterende traktat kan socialpolitiske initiativer vedtages med hjemmel i følgende bestemmelser

Efter art. 51 kan Rådet med enstemmighed vedtage foranstaltninger vedrørende social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.

I henhold til art. 118 har Kommissionen til opgave at fremme et snævert samarbejde mellem medlemslandene bl.a. for så vidt angår den sociale tryghed. Bestemmelsen indeholder ingen hjemmel til vedtagelse af retsakter med henblik på at skabe en social tryghed på EF-niveau. En sådan hjemmel findes imidlertid i art. 235, hvor Fællesskabet med enstemmighed kan vedtage retsakter med henblik på at virkeliggøre et af Fællesskabets mål.

Ingen af disse bestemmelser i traktaten er blevet ændret i forbindelse med Maastrichtaftalerne, og vedtagelser af socialpolitisk karakter vil derfor fortsat kræve enstemmighed.

Den til traktaten i forbindelse med Maastrichtaftalerne knyttede protokol om arbejdsmarkeds- og socialpolitik, hvorefter alle 12 medlemslande bemyndiger 11 medlemslande til at indgå et videregående samarbejde på dette område, fastsætter i den aftale, som udmønter protokollen, i art. I også »en passende social beskyttelse« som en overordnet målsætning. Midlet til at fremme denne målsætning fremgår af aftalens art. 2, stk. 3. I henhold hertil vil retsakter med sigte på at øge »arbejdstagernes sociale sikring og sociale beskyttelse« kunne vedtages, men kun ved enstemmighed.

Aftalen om det videregående samarbejde vedr. arbejdsmarkeds- og socialpolitik indebærer således heller ingen ændringer, idet socialpolitiske initiativer under denne også kræver enstemmighed.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 516

B.7 (4)

Udenrigsministeriet

Den 6. marts 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet i Folketingets Markedsudvalg den 29. januar 1992 fremsendes vedlagt et af Social- og Arbejdsministeriet udarbejdet notat om de gældende EF-regler for modtagelse af sociale ydelser i Danmark.

U. Ellemann Jensen

B.7 (4)

Socialministeriet

Internationalt kontor

Den 6. marts 1992

NOTAT

om de gældende EF-regler for modtagelse af sociale ydelser i Danmark

1. De grundlæggende principper om anvendelse af de sociale sikringsordninger inden for Fællesskabet.

a) EF-reglerne om social sikring er indeholdt i traktatens art. 51 og EF-forordning nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, og EF-forordning nr. 574/72 om regler til gennemførelse af forordning nr. 1408/71.

b) Ligebehandlingsprincippet fremgår af forordningens art. 3, jf. EØF-traktatens art. 7 hvorefter personer, der er omfattet af forordningen, og som er bosat på en medlemsstats område, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning, som denne medlemsstats egne statsborgere. Dette betyder, at evt. krav i den danske lovgivning om dansk indfødsret som betingelse for ret til sociale sikringsydelser ikke kan gøres gældende over for personer, der er omfattet af forordningen.

c) Det er ved forordningens art. 2 angivet, hvilken personkreds der er omfattet af forordningen, nemlig: arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater eller er statsløse eller flygtninge bosat på en medlemsstats område, samt på deres familiemedlemmer. Endvidere finder forordningen anvendelse pa efterladte efter arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, såfremt disse efterladte er statsborgere i en medlemsstat eller er statsløse eller flygtninge bosat på en medlemsstats område.

d) Forordningens saglige anvendelsesområde - dvs. spørgsrnålet om, hvilke ydelser der er omfattet af forordningen - fremgår af art. 4. Det er her angivet, hvilke lovgivninger om sociale sikringsgrene og hvilke sociale sikringsordninger i medlemsstaterne forordningen finder anvendelse på. For dansk rets vedkommende finder forordningen anvendelse på følgende lovområder

- sygesikringsloven

- sygehusloven

- lov om svangerskabshygiejoe og fødselshjælp

- lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel

- lov om social pension

- lov om arbejdsskadeforsikring

- lovene om børnetilskud og børnefamilieydelse

- lov om arbejdsformidling og arbejdsløshedsforsikring

- ATP-loven

- lov om social bistand for så vidt angår lovens bestemmelser om revalidering.

e) Bevarelse af erhvervede rettigheder er reguleret i EØF-traktatens art. 51, hvoraf det fremgår, at der fastsættes de foranstaltninger vedrørende social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed, og dette sikres ved, at der indføres en ordning, hvorefter der sker sammenlægning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning med henblik på at indrømme og opretholde retten til ydelser og på beregning af disse.

Dette sammenlægningsprincip går ud på, at der, såfremt en medlemsstats lovgivning foreskriver, at erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser er betinget af, at der er tilbagelagt forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperioder, i fornødent omfang skal tages hensyn til perioder, der er tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om perioder, der var tilbagelagt efter lovgivningen i den stat, der skal udrede ydelsen. Dette er det gennemgående princip for de arter af ydelser, der er omPattet af forordningen. Princippet har betydning i tilfælde, hvor en lovgivning indeholder ventetidsbestemmelser, dvs. krav om en vis tids medlemskab af en forsikringsordning, før der kan opnås ret til ydelser.

Ved flytning fra en anden medlemsstat til Danmark vil dette for ventetidsbestemmelsen i den danske sygesikringslov betyde, at de perioder, der er tilbagelagt i en anden medlemsstat medregnes til opfyldelse af denne ventetid. Tilsvarende gælder kravet i lov om social pension om 3 års bopæl i Danmark som betingelse for ret til pension. Her kan forsikringsperioder tilbagelagt i en anden medlemsstat medregnes til opfyldelse af dette krav.

f) Bestemmelse af, hvilken lovgivning der skal anvendes, fremgår af forordningens afsnit II.

Det er ikke i alle tilfælde, at ydelserne udbetales af eller udgiften afholdes af bopælslandet.

Hovedreglen er, at en person er omfattet af lovgivningen om social sikring i det land, hvori beskæftigelsen udøves, selv om den pågældende er bosat på en anden medlemsstats område.

Den erhvervsaktives familiemedlemmer er omfattet af samme lovgivning som den erhvervsaktive, såfremt de ikke er selvstændigt sikrede, selv om de er bosat i en anden medlemsstat end beskæftigelseslandet.

For visse grupper af arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende gælder særlige regler om, hvilket lands lovgivning der finder anvendelse. Arbejdstagere, der udsendes af deres virksomhed for at arbejde i en anden medlemsstat for virksomhedens regning, forbliver omfattet af udsendelseslandets lovgivning om social sikring, jf. forordningens art. 14. Tilsvarende regel gælder for selvstændige erhvervsdrivende, der udfører arbejde på en anden medlemsstats område end det, hvor virksomheden er beliggende. Dette betyder, at personer, der udsendes fra en virksomhed i Danmark til beskæftigelse i en anden medlemsstat, forbliver omfattet af dansk lovgivning om social sikring, og det samme gælder den pågældendes familiemedlemmer, såfremt de ikke bliver selvstændigt sikrede.

Personer, der er omfattet af forordningen, er alene undergivet lovgivningen i en medlemsstat.

g) Ydelser til personer, der midlertidigt opholder sig uden for den kompetente stats område.

Hvis en person under ophold i en anden medlemsstat end den kompetente stat får behov for øjeblikkelig ydelse af hjælp, er den pågældende berettiget til naturalydelser i opholdsstaten efter opholdsstatens lovgivning, dog således at det tidsrum, for hvilket ydelserne kan udredes, fastsættes efter den kompetente stats lovgivning, idet det er denne stat, der i princippet skal aflholde udgiften.

Dette betyder, at en person, der midlertidigt opholder sig i Danmark og som er omfattet af lovgivningen om sociai sikring i en anden medlemsstat, er berettiget til lægehjælp, tandlægebehandling, medicin m.v. og hospitalsbehandling her i landet og i princippet for den kompetente stats regning.

II. EF-regler som hjemmel for ret til sygebehandling.

A. Arbeydstagere og selvstoendige erhrervsdrivende og deres familiemedlemmer.

a) Bopæl i en anden medlemsstat end den kompetente stat. Når Danmark er den kompetente stat og den pågældende har bopæl i en anden medlemsstat end Danmark, forbliver personen omfattet af dansk lovgivning om social sikring, jf. art. 19 i forordningen. Dette medfører, at naturalydelser (lægebehandling, hospitalsbehandling, medicin) ydes i bopælslandet efter dette lands lovgivoing og i princippet for dansk regnmg.

Omvendt medfører dette, at personer, der er bosat i Danmark, og som er omfattet af lovgivning om social sikring i en anden medlemsstat, ved bosættelsen her i landet er berettiget til ydelser efter sygesikringsloven og vederlagsfri behandling på sygehus m.v. Denne udgift kan i princippet refunderes af den kompetente stat, men dette gøres ikke i praksis.

b) Ydelser til personer, der midlertidigt opholder sig uden for den medlemsstat, hvis lovgivning de er omfattet af.

Hvis den pågældende opfylder de i den kompetente stats lovgivning foreskrevne betingelser for ret til ydelser, og hvis tilstanden under et ophold på en anden medlemsstats område kræver øjeblikkelig ydelse af hjælp, ydes naturalydelser i opholdsstaten efter dette lands lovgivning, men for den kompetente stats regning, jf. art. 19, stk. 1, og art. 22, stk. 1.

Der kan herudover gives tilladelse til, at en person efter indhentet tilladelse fra den kompetente stat rejser til en anden medlemsstat for der at modtage den efter hans tilstand nødvendige behandling. Her gælder tilsvarende regler for modtagelse af ydelser og refusion heraf som beskrevet ovenfor.

B. Arbejdsløse og deres familiemedlemmer.

Arbejdsløse, der rejser til en anden medlemsstat end den kompetente stat for der at søge beskæftigelse, har ret til naturalydelser i den stat, hvor der søges beskæftigelse, og efter denne stats lovgivning. Udgiften refunderes i princippet af den stat, hvor den pågældende er arbejdsløshedsforsikret, jf. art. 68 og 70. Retten til ydelser bevares i et tidsrum på højst 3 måneder regnet fra det tidspunkt, hvor den pågældende er ophørt med at stå til rådighed for arbejdsformidlingen i den stat, som han har forladt.

Tilsvarende regler gælder for den arbejdsløses familiemedlemmer, såfremt de ikke er selvstændigt sikrede.

Dette bevirker, at arbejdsløse, der er forsikret i en anden medlemsstat end Danmark, har ret til naturalydelser efter dansk lovgivning, såfremt de søger beskæftigelse her i landet.

Arbejdsløse, der under deres seneste beskæftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat, modtager naturalydelser efter lovgivningen i den stat, hvor de er bosat, og for denne stats regning.

C. Pensionister og deres familiemedlemmer.

a) Pensionister, der har ret til social pension fra bopælslandet.

Pensionister, der har ret til social pension fra bopælslandet, modtager naturalydelser (sygebehandlingsydelser) fra bopælslandet efter dette lands lovgivning og for dette lands regning. Dette gælder, selv om pensionister også modtager en social pension fra en anden medlemsstat.

b) Pensionister, der ikke har ret til social pension fra bopælslandet.

Pensionister, der har ret til social pension fra et eller flere medlemslande, men som ikke har ret til pension fra bopælslandet, har ret til naturalydelser i bopælslandet efter dette lands lovgivning, men udgiften hertil refunderes af den eller de stater, hvorfra pensionen udbetales, jf. art. 28.

Pensionistens familiemedlemmer, der ikke er selvstændigt sikrede, følger samme regler som pensionisten for modtagelse af ydelser.

III. Udbetaling af kontante ydelser i Danmark.

A. Dagpenge ved sygdom eller fødsel.

Dagpenge ved sygdom eller fødsel udbetales af den kompetente stat og efter denne stats lovgivning både ved bopæl og ved midlertidigt ophold i en anden stat. Personer, der er omfattet af dansk lovgivning om social sikring skal såfremt de opfylder betingelserne i dagpengeloven for modtagelse af ydelser, have udbetalt dagpengene fra Danmark, uanset om de er bosat i en anden medlemsstat.

B. Social pension.

Sociale pensioner fastsættes og udbetales efter de regler, der er fastsat i den/de medlemsstater, hvor pensionisten har erhvervet ret til pension. En person kan således erhverve ret til social pension fra flere medlemsstater i forhold til den periode, pågældende har været omfattet af lovgivningen i den enkelte medlemsstat. Dette bevirker, at den pågældende kan modtage social pension fra flere medlemsstater samtidig, jf. art. 46 i forordningen.

Der kan udbetales dansk social pension til en person, der er bosat i en anden medlemsstat. Pensionen udbetales af den pågældendes seneste danske bopælskommune.

C. Børnetilskad.

Børnetilskud og børnefamilieydelse udbetales efter lovgivningen i det land, hvoraf barnets forældre er omfattet, dvs. beskæftigelseslandets lovgivning, jf. art. 73.

For arbejdsløse gælder, at børnetilskud udbetales efter reglerne i det land, hvor den arbejdsløse er arbejdsløshedsforsikret, jf. art. 74. Der kan udbetales danske børnetilskud for personer, der er omfattet af dansk lovgivning, selv om børnene er bosat i en anden medlemsstat.

For pensionister udbetales som hovedregel børnetilskud efter regler i det land, hvorfra pensionen udbetales.

B.7 (4)

Arbejdsministeriet

Den 6. marts 1992

Notat om de gældende EF-regler for modtagelse af arbejdsløshedsunderstøttelse i Danmark

Spørgsmålet om arbejdsløshedsforsikringsforholdene for personer, der arbejder i EF-landene, er reguleret i EF-forordning nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet.

Efter EF-forordningens bestemmelser kan personer, der er omfattet af forordningen, alene være undergivet lovgivningen i en medlemsstat, og dette skal som hovedregel være beskæftigelseslandets. Efter forordningens art. 67 om sammenlægning af forsikrings- og beskæftigelsesperioder skal sådanne perioder der er optjent i et EF-land, medregnes i et andet EF-land, hvis erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser i dette land er betinget af, at der er tilbagelagt forsikrings- og beskæftigelsesperioder. Det er dog en betingelse for medregning, at arbejdstageren senest har tilbagelagt forsikrings- eller beskæftigelsesperioder efter lovgivningen i det land, hvor ydelsen kræves.

Hvis man bliver ledig og ønsker dagpenge i Danmark, kan man således medregne forsikrings- og beskæftigelsesperioder optjent i et andet EF-land til opfyldelse af de danske dagpengebetingelser. Dog er det som udgangspunkt en forudsætning for medregning, at man senest har arbejdet her i landet - art. 67, stk. 3. Som en undtagelse herfra kan man efter en dansk særregel modtage ydelser uden først at have været beskæftiget i Danmark, hvis man har været medlem af en arbejdsløshedskasse inden afrejsen til et andet EF-land og vender tilbage til Danmark inden fem år regnet fra det tidspunkt, man senest var arbejdsløshedsforsikret i Danmark.

Efter forordningen er der endvidere mulighed for, at ledige a-kassemedlemmer kan bevare danske dagpenge i en 3-måneders-periode under arbejdssøgning i et andet EF-land. Betingelserne herfor er, at den ledige før sin afrejse har været tilmeldt som arbejdssøgende og har stået til rådighed for arbejdsformidlingen i Danmark i mindst 4 uger efter ledighedens indtræden. Desuden skal den ledige tilmelde sig som arbejdssøgende ved arbejdsformidlingen i hver af de medlemsstater, han eller hun rejser til, inden 7 dage efter ankomsten til den pågældende medlemsstat. Adgangen til denne jobsøgningsmulighed står kun åben een gang mellem to beskæftigelsesperioder.

Endelig gælder der særlige regler for grænsegængere. Efter disse regler vil arbejdstagere, som under deres beskæftigelse i Danmark havde bopæl i et andet EF-land, og som er delvis eller periodisk ledige i den virksomhed, hvor de er beskæftigede, modtage arbejdsløshedsydelser efter dansk lovgivning.

Ligeledes vil arbejdstagere, som under deres beskæftigelse i et andet EF-land, har bopæl i Danmark, hvis de bliver helt ledige, modtage arbejdsløshedsydelser efter dansk lovgivning.

B.7 (5)

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 13. februar 1992

Besvarelse af spørgsmål nr. S 488 af 7. februar 1992 fra Birgitte Husmark (SF) til udenrigsministeren

Spørgsmål

»Udenrigsministeren bedes oplyse, om stk. 3 i artikel 119 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab er af nyere dato, om grunden til dens opståen og om det protokollat, der nu foreslås tilføjet, kan have betydning i forhold til andet end pensionsudbetaling.«

Begrundelse

De nævnte bestemmelser er ikke umiddelbart gennemskuelige med hensyn til deres virkning i Danmark.

Svar

1. Spørgsmålet tager sigte på to problemstillinger: dels problemstillingen, om erhvervsfinansierede pensionsydelser til mænd og kvinder er at betragte som løn, jf. nedenfor pkt. 2., dels problemstillingen om lige 1øn til mænd og kvinder, jf. nedenfor pkt. 3.

2. Med hensyn til pensionsydelser til mænd og kvinder er situationen følgende

Den eksisterende art. 119 i Romtraktaten ændres ikke ved traktaten om Den Europæiske Union. Til denne (uændrede) bestemmelse knyttes ved unionstraktaten en protokol med følgende ordlyd

»Med henblik på anvendelsen af traktatens artikel 119 skal ydelser i medfør af en erhvervstilknyttet social sikringsordning ikke anses for 1øn, hvis og i det omfang de kan henføres til beskæftigelsesperioder, der ligger forud for den 17. maj 1990, undtagen for arbejdstagere eller deres ydelsesberettigede pårørende, der inden denne dato har anlagt søgsmål eller indbragt en dertil svarende klage i overensstemmelse med den relevante nationale ret.«

Baggrunden for denne protokol er den såkaldte Barber-dom (sag C-262/88 af 17. maj 1990).

Dommen indfortolker arbejdsgiverfinansieret pension i 1ønbegrebet og statuerer derved, at en kønsafhængig pensionsalder er i strid med det i art. 119 indeholdte diskriminationsforbud. Domstolen bestemte samtidig, at dommen kun skulle have virkning fra domsafgørelsestidspunktet den 17. maj 1990.

Det bemærkes endvidere, at der p.t. verserer flere sager ved EF-Domstolen af tilsvarende karakter som Barber-dommen.

Protokollen præciserer således gældende ret på området.

3. Med hensyn til lige 1øn til mænd og kvinder i øvrigt er situationen følgende

Den eksisterende art. 119 finder fortsat anvendelse for alle 12 medlemslande.

De 12 medlemslande er i en protokol om social- og arbejdsmarkedspolitikken til unionstraktaten blevet enige om at bemyndige de 11 medlemslande bortset fra UK til at anvende Fællesskabets institutioner, procedurer og mekanismer til et videregående samarbejde på det nævnte område. De nærmere regler for forholdet mellem UK og de 11 er beskrevet i protokollen. Indholdet af og beslutningsprocedurerne for det videregående samarbejde vedrørende social- og arbejdsmarkedspolitik er beskrevet i en aftale imellem de 11 tilknyttet unionstraktaten.

Baggrunden for denne traktatmæssige konstruktion er, at det under regeringskonferenceforhandlingerne på Det Europæiske Råds møde i Maastricht ikke lykkedes at opnå enighed med UK om gennemførelsen af Socialpagten fra 1989. Den bestemmelse, der henvises til i spørgsmålet (det oprindelige forslag til art. 119 stk. 3) er i det endelige forhandlingsresultat blevet til art. 6, stk. 3, i aftalen imellem de 11. Den har følgende ordlyd

»Denne artikel er ikke til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller vedtager foranstaltninger, der tager sigte på at indføre specifikke fordele, der har til formål at gøre det lettere for kvinder at udøve en erhvervsaktivitet eller at forebygge eller opveje ulemper i deres erhvervsmæssige karriere.«

Denne bestemmelse gør det muligt for medlemslandene at opretholde eller indføre positive diskriminatoriske foranstaltninger til fordel for kvinder.

Alle bestemmelser i aftalen imellem de 11, herunder den nævnte art. 6, stk. 3, forpligter Danmark når traktaten om Den europæiske Union træder i kraft den 1. januar 1993.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 454

B.8

Udenrigsministeriet

Den 13. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende bestemmelserne i traktaten om Den Europæiske Union om kultur.

U. Ellemann Jensen

B.8

Udenrigsministeriet

Den 13. februar 1992

NOTITS

Bestemmelserne i traktaten om Den Europieiske Union om kultur

1. I traktaten om Den Europæiske Union er der som noget nyt indføjet to substantielle bestemmelser om kultur.

2. Den første bestemmelse optræder i artikel 92, stk. 3, i afsnittet om de fælles regler om konkurrence, fiskale spørgsmål og indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne. Bestemmelsen har følgende ordlyd

I artikel 92, stk. 3, indsættes som litra d)

»d) støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser.«

Herefter kan det betragtes som foreneligt med Fællesskabsretten nationalt at give statsstøtte til fremme af kulturen og bevarelsen af kulturarven, såfremt denne statsstøtte ikke fordrejer konkurrencevilkårene i et omfang, der strider mod de fælles interesser. Bestemmelsen, der er indsat på dansk foranledning, er ny i forhold til artikel 92 i Romtraktaten.

Kommissionen har under regeringskonferencen tilkendegivet, at den vil være tilbageholdende med sin administration på området.

3. Den anden bestemmelse om kultur findes i artikel 128 i unionstraktaten. Der er i denne artikel skabt et retsgrundlag for, at Fællesskabet kan fremme, støtte og udbygge medlemsstaternes indsats på følgende områder (artikel 128, stk. 2)

- forbedring af kendskabet til og formidlingen af de europæiske folkeslags kultur og historie

- bevarelse og beskyttelse af den kulturarv, der er af europæisk betydning

- ikke-kommercielle kulturelle udvekslinger

- kunstneriske og litterære frembringelser, herunder i den audiovisuelle sektor.

Som det fremgår af formuleringen i artikel 128, stk. 2, skal subsidiaritetsprincippet anvendes. Der kan på området vedtages tilskyndelsesforanstaltninger, men uden at der er tale om nogen form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser. Rådet træffer afgørelse med enstemmighed under hele den i artikel 189 B omhandlede fremgangsmåde (fælles beslutningstagning mellem Råd og Parlament). Om begrebet tilskyndelsesforanstaltninger henvises til særskilt notat.

Rådet kan desuden vedtage henstillinger med enstemmighed.

4. Artikel 92, stk. 3, og artikel 128 omhandler to forskellige områder. Det første tilfælde, artikel 92, stk. 3, drejer sig om national statsstøtte til kulturformål, hvilket indebærer en undtagelse fra den generelle hovedregel, der forbyder al statsstøtte i Fællesskabet. Den anden bestemmelse, artikel 128, tager primært sigte på at øge den kulturelle udveksling inden for Fællesskabet under hensyntagen til subsidiaritetsprincippet.

Herudover giver artikel 128 i princippet Fællesskabet mulighed for at understøtte en national aktion, der kan falde ind under artikel 92, stk. 3, såfremt denne støtteforanstaltning er inden for rammerne af de målsætninger, der er nævnt i artikel 128.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 457

B.9

Udenrigsministeriet

Den 14. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende artikel 75 c) om transportsikkerhed.

U. Ellemann Jensen

B.9

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 14. februar 1992

N O T A T

Bilag

Fællesskabsrettens forfatningsretlige stilling i de nuværende medlemslande og i de øvrige ansøgerlande

Indledning

Efter regeringens ønske har justitsministeriet udarbejdet en redegørelse for en række af de retlige problemer i forbindelse med Danmarks mulige tilslutning til De europæiske Fællesskaber. Der henvises herved til udenrigsøkonomiministerens besvarelse af folketingsmand Sven Skovmands skriftlige spørgsmål af 9. juni 1972.

Redegørelsen indledes med en gennemgang af dansk rets almindelige regler om opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser (afsnit I). Denne gennemgang er en forudsætning for en fyldestgørende besvarelse af flere af de spørgsmål, der har været diskuteret under den offentlige debat om grundlovmæssigheden af en dansk tilslutning til Fællesskaberne. I afsnit II undersøges, om De europæiske Fællesskabers retlige karakter udelukker at de statsretlige muligheder for en dansk tilslutning til Fællesskaberne bedømmes med udgangspunkt i de almindelige principper for opfyldelse af Danmarks traktatmæssige forpligtelser.

I afsnit III redegøres der for rækkevidden af bestemmelsen i grundlovens § 20 om overladelse af beføjelser til mellemfolkelige myndigheder, og i afsnit IV gennemgås de betingelser, som paragraffen fastsætter for overladelse af sådanne beføjelser, herunder navnlig kravet om, at der kun overlades beføjelser »i nærmere bestemt omfang«. Det undersøges i dette afsnit, om forslaget til lov om Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber opfylder disse betingelser, og om § 20 er anvendelig i forhold til traktater, der efter deres eget indhold udelukker en senere ensidig opsigelse fra dansk side.

I afsnit V undersøges, om Danmark som medlem af Fællesskaberne påtager sig forpligtelser, der går udover, hvad det uden en grundlovsændring er muligt at opfylde dels i medfør af § 20, dels i kraft af de almindelige regler om opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser, som er gennemgået i afsnit I. Afsnittet omfatter bl.a. spørgsmålene om fællesskabsrettens forrang for national ret og om fællesmarkedstraktatens ubegrænsede varighed.

I afsnit VI* gengives i forkortet form de konklusioner, som findes i de foregående atsnit. Samtidig gengives hovedpunkterne i den argumentation, der har ført til disse konklusioner.

I et bilag til redegørelsen gengives de foreliggende oplysninger om fællesskabsrettens forfatningsretlige stilling i de nuværende medlemsstater og i de øvrige ansøgerlande.

Redegørelsens omtale af De europæiske Fællesskabers regler er i det væsentligste begrænset til reglerne i Det europæiske økonomiske Fællesskab (Fællesmarkedet - EØF). Som bekendt består Fællesskaberne endvidere af Det europæiske Atomenergifællesskab (EURATOM) og af Det europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF). Medens reglerne i EURATOM, der er oprettet samtidg med Fællesmarkedet, i det væsentlige svarer til reglerne i dette fællesskab, gælder der på flere punkter afvigende regler i det seks år ældre Kul- og Stålfællesskab. Imidlertid er Fællesmarkedet så langt det mest omfattende af de tre fællesskaber, og tilslutningen til dette fællesskab har langt videre følger for Danmark end tilslutningen til de to andre fællesskaber. Hertil kommer, at den fortsatte udvikling af Fællesskabernes politik i alt overvejende grad må forventes at foregå inden for rammerne af Fællesmarkedet, og at den sammenslutning af de tre fællesskaber, som er et erklæret mål, utvivlsomt vil ske på grundlag af Fællesmarkedets regler. Den offentlige debat om de spørgsmål, der berøres i redegørelsen, har da også så godt som udelukkende drejet sig om dette fællesskab.

AFSNIT I

Dansk rets almindelige regler om opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser

1. Traktater og den folkeretlige sædvaneret

De folkeretlige regler, der regulerer den danske stats forhold til andre stater og til mellemfolkelige institutioner, beror i det væsentlige dels på de traktater , Danmark har indgået eller har tilsluttet sig, dels på den såkaldte folkeretlige sædvaneret.

I overensstemmelse med sædvanlig juridisk sprogbrug anvendes udtrykket »traktat« i det følgende som en samlebetegnelse for de folkeretlige regler, to eller flere stater (eller eventuelt mellemfolkelige institutioner) ved aftaler er blevet enige om at anvende på deres indbyrdes forhold.

Den folkeretlige sædvaneret anvendes som betegnelse for de folkeretlige regler, der forudsætningsvis kommer til udtryk i staternes handlemåde.

Selv om staterne på et bestemt område altid iagttager samme handlemåde, kan denne dog ikke uden videre tages som udtryk for en folkeretlig retsædvane. Dette beror på, at staterne ofte lader sig motivere til en bestemt optræden af andet end rent retlige overvejelser, f.eks. af hensynet til at styrke eller udvikle de venskabelige forbindelser. Kun i det omfang handlemåden afspejler en underliggende retsindstilling - en følelse af, at den fulgte handlemåde har været folkeretligt påbudt, berettiget eller lignende - får den karakter af en folkeretlig sædvaneretsregel.(*1)

Bl.a. som følge af de nævnte forhold kan der ofte herske begrundet tvivl am indholdet og rækkevidden af en folkeretlig retssædvane, herunder om, hvorvidt retssædvanen er almindelig eller kun bindende for forholdet mellem enkelte stater.

Den folkeretlige sædvaneret kan normalt fraviges mellem parterne ved traktat.

I det følgende anvendes udtrykket »folkerettens almindelige regler« i det væsentlige som ensbetydende med den almindelige folkeretlige sædvaneret.

2. Indholdet af traktatmæssige forpligtelser

De folkeretlige forpligtelser, som den danske stat har påtaget sig og fremtidig påtager sig ved indgåelse af traktat med andre stater eller med mellemfolkelige institutioner, kan have meget forskelligt indhold.

Med nogen forenkling kan det dog siges, at en traktatmæssig forpligtelse for den danske stat typisk vil gå ud på, at danske myndigheder skal foretage, eller omvendt undlade at foretage, nærmere angivne faktiske handlinger eller retlige dispositioner. Den danske stat har derfor opfyldt sine folkeretlige forpligtelser efter en indgået traktat, så længe danske myndigheder faktisk optræder i overensstemmelse med traktatens krav (løbende opfyldelse).

Dette udgangspunkt medfører på den ene side, at det ikke ubetinget vil være tilstrækkeligt for den danske stat til opfyldelse af en indgået traktat at bringe gældende dansk lovgivning i overensstemmelse med traktatens indhold (abstrakt opfyldelse): det afgørende er, at der faktisk sker en 1øbende opfyldelse af traktatens bestemmelser i dansk forvaltning og retspleje. På den anden side er opretholdelsen af en vis lovgivningstilstand ikke i sig selv folkeretsstridig, blot fordi den åbner mulighed for, at danske myndigheder med hjemmel i gældende lovgivning kan optræde på en måde, der er i strid med traktaten: det afgørende er, om denne mulighed faktisk udnyttes.(*2)

Det angivne udgangspunkt kan fraviges ved traktat. Det forekommer således, at en traktat forpligter staterne til at gennemføre eller opretholde bestemte regler i lovs form, ja endog som grundlov.(*3)

Hvis forholdet ikke på denne måde er reguleret ved traktat, står det efter folkerettens almindelige regler en stat, der har indgået eller tilsluttet sig en traktat, frit for, i hvilket omfang, og på hvilken måde den på forhånd vil sikre sig, at statens administrative myndigheder og domstole faktisk optræder i overensstemmelse med traktatens krav.(*4)

Spørgsmålet om, i hvilket omfang og på hvilken måde en traktatmæssig forpligtelse på forhånd bør sikres opfyldt af de enkelte parter, må derfor i de sædvanlige tilfælde besvares med udgangspunkt i hver af de pågældende staters egen retsorden, for Danmarks vedkommende med udgangspunkt i dansk rets regler om offentlige myndigheders retsforhold.

3 Legalitetsprincippet i dansk ret

Til brug for bedømmelsen af, hvorledes den danske stat kan sikre opfyldelsen af en traktatmæssigt forpligtelse, vil det være hensigtsmæssigt indledningsvis at redegøre for de grundlæggende regler, der gælder for de myndigheder, hvis virksomhed, dersom den er i strid med traktatens krav, kan udgøre et folkeretsbrud. De typer af myndigheder, der kommer i betragtning, er - når der indtil videre bortses fra lovgivningsmagten - administrative myndigheder, domstole og regeringen.

a. Det er en grundsætning i dansk ret, udtrykt i princippet om lovmæssig forvaltning (legalitetsprincippet), at administrative myndigheders virksomhed skal have hjemmel i gældende ret, og at der ikke må foretages noget, der er i strid med loven.

Rækkevidden af denne grundsætning kan i forskellige tilfælde give anledning til tvivl. Dette gælder navnlig det førstnævnte element i princippet om lovmæssig forvaltning, kravet om hjemmel for administrative myndigheders virksomhed.

Dette krav gælder utvivlsomt med hensyn til den del af forvaltningens virksomhed, der går ud på udfærdigelse af offentligretlige retsakter (f.eks. udfærdigelse af generelle retsregler i form af anordninger eller bekendtgørelser og af konkrete afgørelser i forhold til enkeltpersoner), om end der ikke i alle tilfældegrupper stilles lige store krav til hjemmelsgrundlaget. Der stilles således ikke ubetinget krav om, at retsakter skal have hjemmel i en egentlig lov eller i administrative retsforskrifter: også andre almindeligt accepterede retskilder kan komme i betragtning.(*5)

For sa vidt angår den del af forvaltningens virksomhed, der alene består i foretagelse af faktiske handlinger, er indholdet og rækkevidden af hjemmelskravet væsentligt mere usikkert. Det samme gælder med hensyn til en administrativ myndigheds indgåelse af kontraktsforhold.(*6)

b. Også for domstolene gælder et legalitetsprincip, i hvert fald i den forstand, at en retsafgørelse, der indeholdt en bevidst tilsidesættelse af en udtrykkelig lovbestemmelse, måtte anses for retsstridig.(*7)

I forhold til domstolene har det i legalitetsprincippet liggende krav om positiv hjemmel for trufne afgørelser imidlertid næppe helt samme indhold som i forhold til administrative myndigheder.

Dette spørgsmål kan ikke anses for løst ved bestemmelsen i grundlovens § 64, 1. pkt., der fastsætter, at »dommerne har i deres kald alene at rette sig efter loven«. Denne bestemmelse må i første række forstås som en præcisering af domstolenes uafhængighed i forhold til regering og administration: det tilsigter derimod ikke at foretage en positiv beskrivelse af, hvilket retligt grundlag der skal være for domstolenes afgørelser.(*8) En sådan beskrivelse må altså foretages på andet grundlag. Og dette grundlag er domstolenes egen praksis.

En gennemgang heraf vil vise, at domstolene som grundlag for deres afgørelser ikke blot anvender skrevne retsregler - grundlov, love, anordninger, bekendtgørelser osv. - men også uskrevne retskilder, herunder navnlig retsgrundsætninger, der har fundet udtryk i tidligere retsafgørelser, samt i det hele de faktorer, der indgår som almindeligt accepterede elementer i den såkaldte juridiske metode.

For så vidt kan det siges, at der både for administrative myndigheder og for domstolene gælder et krav om, at trufne afgørelser skal have hjemmel i »gældende ret.« Der er dog næppe tvivl om, at domstolene her i landet, når bortses fra sager inden for strafferetsplejen, anses for berettigede til at træffe afgørelse på et mindre klart hjemmesgrundlag end det, der i et tilsvarende tilfælde ville blive krævet af en administrativ myndighed.

c. Efter grundlovens § 19, stk. I 1. pkt., handler »kongen . . . på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender«.

Den beføjelse, der hermed er tillagt regeringen, beror umiddelbart på grundloven. Dette indebærer dels, at regeringen ikke behøver yderligere hjemmel for lovligt at kunne foretage de dispositioner, der omfattes af bestemmelsen, dels, at der ikke ved en almindelig lovbestemmelse kan gøres indskrænkning i regeringens beføjelse til at foretage sådanne dispositioner.(*9)

På dette område får legalitetsprincippet således ingen anvendelse.

Dette er dog ikke ensbetydende med, at regeringen statsretligt står ganske frit med hensyn til handlinger på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Til foretagelse af visse dispositioner skal regeringen efter grundlovens § 19 indhente folketingets samtykke, således f.eks. til foretagelse af dispositioner, der medfører en »... forpligtelse, til hvis opfyldelse folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning«. Efter grundlovens § 19, stk. 3, påhviler det endvidere regeringen forud for enhver beslutning at større udenrigspolitisk rækkevidde at rådføre sig med det udenrigspolitiske nævn.

4. Legalitetsprincippets betydning for muligheden af at sikre Danmarks opfyldelse af traktatmcessige forpligtelser

Spørgsmålet om, hvorledes man her i landet kan sikre opfyldelsen af en traktatmæssig forpligtelse, må bedømmes med udgangspunkt i de ovenfor under punkt 3 beskrevne grundsætninger.

a. Opfyldelsen af en traktatmæssig forpligtelse giver ikke anledning til statsretlige problemer i det omfang, forpligtelsen alene vedrører et område, hvor legalitetsprincippet ikke gælder.

Som anført ovenfor under punkt 3 c er dette navnlig tilfældet, for så vidt angår regeringens beføjelser efter grundlovens § 19 til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Indgår regeringen en traktat, der alene vedrører dens udnyttelse eller undladelse af at udnytte den mellemfolkelige handleevne efter grundlovens § 19 f.eks. en traktat om Danmarks anerkendelse af en internationale domstols jurisdiktion - vil regeringens efterfølgende optræden i overensstemmelse med konventionens krav altid have fornøden hjemmel i grundlovens § 19 og aldrig kunne være i strid med en dansk lovbestemmelse. Statsretligt vil det derfor altid stå i regeringens magt at optræde i overensstemmelse med en sådan rent folkeretlig traktats krav. Og så længe den til enhver tid siddende regering faktisk optræder i overensstemmelse hermed, har den danske stat opfyldt sine folkeretlige forpligtelser i forbindelse med traktaten. Yderligere opfyldelsesskridt er ikke påkrævede, hverken efter dansk ret(*10) grader eller efter folkerettens almindelige regler.(*11)

b. I praktisk talt(*12) alle andre tilfælde vil opfyldelsen af en traktatmæssig forpligtelse derimod kunne give anledning til problemer i forhold til legalitetsprincippet. Disse problemer kan opstå på to måder

1 grader Hvis den danske stat har påtaget sig en traktatmæssig forpligtelse, der forudsætter, at danske retsanvendende myndigheder optræder på en bestemt måde, som imidlertid ville være i strid med gældende dansk lovgivning, foreligger der en klar konflikt mellem den folkeretlige og den interne danske regel.

Eksempel

Efter § 1, stk. 1, i loven om invalidepension er det bl.a. en betingelse for at oppebære ydelser efter denne lov, at modtageren »har dansk indfødsret eller er gift med eller senest har været gift med en mand med dansk indfødsret«. Indgår regeringen en traktat med en anden stat, der under visse betingelser, f.eks. en vis tids bopæl i Danmark, giver dennes borgere ret til invalidepension på lige fod med danske statsborgere, vil denne traktatmæssige forpligtelse ikke kunne opfyldes af de danske myndigheder, der administrerer invalidepensionsloven, under at de »overtræder« lovens § 1.

I sådanne tilfælde opstår det spørgsmål, om vedkommende danske myndigheder fortsat skal rette sig efter den interne danske retsregel (og dermed bevirke, at den danske stat begår et traktatbrud), eller om den interne danske retsregel må anses for ændret som følge af traktatindgåelsen.

2 grader Et herfra forskelligt spørgsmål opstår, hvis den danske stat ved traktat har påtaget sig en folkeretlig forpligtelse, der forudsætter, at danske myndigheder optræder på en bestemt måde, som vel ikke vil være i strid med nogen dansk retsregel, men hvortil der dog ikke er hjemmel i gældende dansk ret.

Eksempel

Efter gældende dansk ret er der ingen hjemmel til generelt at forbyde professionel boksning. Hvis den danske stat ved traktat påtog sig en folkeretlig forpligtelse til at forbyde professionel boksning, ville et sådant forbud derfor ikke kunne gennemføres og håndhæves af politi og domstol med hjemmel i gældende danske lovbestemmelser.

I sådanne tilfælde opstår der ikke nogen direkte konflikt mellem den folkeretlige regel og en intern dansk lovbestemmelse. Spørgsmålet er i stedet, om den indgåede traktats bestemmelser umiddelbart kan og skal anvendes af danske administrative myndigheder og domstole, således at den erstatter den manglende hjemmel i intern dansk ret.

Disse to spørgsmål er løst på vidt forskellig måde i forskellige staters interne retsorden. I det væsentlige på grundlag af de oplysninger, der er indsamlet til brug for arbejdet i justitsministeriets lovtidendeudvalg,(*13) kan der gives følgende oversigt over stillingen i forskellige lande.

Efter den hollandske grundlov får bestemmelser i en gyldig indgået traktat, som efter deres indhold er bindende for enhver, umiddelbart virkning som intern hollandsk ret, så snart de offentliggøres. Det er endvidere fastsat i grundloven, at interne hollandske lovbestemmelser ikke må anvendes af de retsanvendende myndigheder, hvis de er uforenelige med sådanne bestemmelser i traktater eller beslutninger fra mellemfolkelige organisationer, som efter deres indhold er bindende for enhver. Dette gælder, uanset om traktatbestemmelserne er kommet til verden før eller efter den nationale lovbestemmelse. Den hollandske grundlov giver således en del af traktatretten fortrin fremfor den nationale lov.

Noget tilsvarende gælder efter fransk ret i kraft af en bestemmelse herom i den franske forfatning,(*14) og antages at gælde i Luxembourg og formentlig i Belgien; i ingen af disse to lande er forholdet dog udtrykkeligt reguleret i forfatningen.

I Forbundsrepublikken Tyskland udgør den folkeretlige sædvaneret i kraft af en udtrykkelig bestemmelse herom i forfatningen bestanddele af forbundsretten. Denne bestemmelse omfatter imidlertid ikke traktatretten, og det antages, at der kræves en eller anden form for intern foranstaltning, for at gyldigt indgåede traktater kan anvendes i Forbundsrepublikken. Det samme er udgangspunktet efter engelsk, irsk og italiensk ret samt i Norge og Sverige. Der følges imidlertid ikke den samme lovtekniske fremgangsmåde i forbindelse med opfyldelsen af en traktatmæssig forpligtelse i de nævnte lande.

Det forhold, at den traktatmæssige forpligtelses indvirkning på de interne retsregler således er reguleret på forskellig måde i de forskellige staters interne retsorden, er en klar illustration af, at det - som fremhævet ovenfor under punkt 2 - efter folkerettens almindelige regler i princippet står en stat frit for, hvorledes den gennem sin interne retsorden vil sikre, at statens administrative myndigheder og domstole faktisk optræder i overensstemmelse med indgåede traktatmæssige forpligtelser.

Den danske grundlov indeholder ingen udtrykkelig bestemmelse om, hvilken retlig betydning en folkeretlig forpligtelse for den danske stat i henhold til en gyldigt indgået traktat har i forhold til danske administrative myndigheder og domstole.

Efter dansk retsopfattelse har det imidlertid fra langt tilbage i tiden(*15) ligget fast, at en gyldigt indgået traktat ikke uden videre kan håndhæves af danske domstole eller af danske administrative myndigheder på lige fod med, endsige forud for, en sædvanlig dansk lov. Hvis en traktatbestemmelse fastsætter noget, der er i strid med en udtrykkelig intern dansk retsregel, skal den danske retsregel - og ikke traktatbestemmelsen - anvendes af danske myndigheder; og en manglende hjemmel i gældende intern dansk ret i tilfælde, hvor sådan hjemmel kræves som grundlag for de danske myndigheders virksomhed.

Dt gyldigt indgåede traktater ikke uden videre har lovskraft i dansk ret må nu også anses for forudsat i grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt.(*16)

Det forhold, at legalitetsprincippet efter dansk ret fastholdes uanset modstående traktatbestemmelser, medfører, at den danske stat, i det omfang gældende dansk ret gør det ulovligt for danske myndigheder at optræde på en måde, der svarer til indgåede traktatmæssige forpligtelser, løber en risiko for, at der før eller siden begås et traktatbrud. Opretholdelsen af en sådan intern retstilstand udgør ikke i sig selv et folkeretsbrud.(*17) Så længe de retsanvendende myndigheder faktisk optræder i overensstemmelse med traktatens krav - det kan jo være, at de tilfælde, hvor uoverensstemmelsen mellem traktatbestemmelsen og de interne danske retsregler bliver aktuel, er sjældent forekommende - kan det ikke gøres gældende, at der er begået et traktatbrud. For så vidt er indholdet af gældende danske retsregler folkeretlig irrelevant.(*18)

På den anden side er det klart, at det ikke i længden er holdbart på et bestemt område at opretholde en retstilstand, der indebærer en betydelig risiko for, at de retsanvendende myndigheder nødsages til at optræde på en måde, der udgør et traktatbrud. Man vil naturligvis fra dansk side tilstræbe at tilvejebringe en rimelig grad af sikkerhed for, at den danske stat ikke gør sig skyldig i traktatbrud.

Hvis man i overensstemmelse hermed ønsker at sikre, at de retsanvendende myndigheder optræder på en måde, der svarer til en indgået traktats krav, vil det som følge af legalitetsprincippets udformning i dansk ret være nødvendigt at bringe de gældende danske retsregler i overensstemmelse med traktatens bestemmelser, for så vidt de ikke allerede svarer til hinanden.(*19)

I det omfang det herefter bliver nødvendigt at ændre gældende danske retsregler, beror denne nødvendighed således ikke på folkeretlige regler. Den folkeretlige forpligtelse i forbindelse med indgåelse af en traktat vedrører alene den løbende opfyldelse i forvaltning og retspleje, ikke den abstrakte opfyldelse, som finder udtryk i, at de interne retsregler tilpasses traktatens bestemmelser. Efter folkerettens almindelige regler er det op til den enkelte stat selv at afgøre, i hvilket omfang den gennem indretning af sine retsregler vil sikre sig imod risikoen for et traktatbrud.

Medens der således ikke efter folkerettens almindelige regler kan stilles krav om ændring eller supplering af gældende danske retsregler med henblik på at sikre den 1øbende opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser, kan man rejse det spørgsmål, om der efter gældende dansk ret eksisterer en pligt til foretagelse af sådanne abstrakte opfyldelsesskridt.

Dette spørgsmål må nok i begrænset omfang besvares bekræftende.

Tænker man sig, at den danske regering indgår en traktat, hvis krav slet ikke ville kunne opfyldes af danske retsanvendende myndigheder, fordi gældende danske retsregler gør det ulovligt for disse myndigheder at optræde i overensstemmelse med traktatens indhold, og tænker man sig videre, at den foreliggende uforenelighed kan bringes ud af verden uden lovændring, fordi vedkommende minister efter lovgivningen er bemyndiget til administrativt, typisk ved bekendtgørelse, at ændre de hidtil gældende retsregler på en måde, der muliggør 1øbende traktatopfyldelse, må den gældende minister formentlig i almindelighed være forpligtet til et gennemføre sådanne ændringer.

Til støtte herfor kan der henvises til bestemmelsen i § 5, stk. 1, i loven om ministres ansvarlighed. Efter denne bestemmelse kan en minister straffes, ». . . hvis han forsætligt eller af grov uagtsomhed tilsidesætter de pligter, der påhviler ham efter grundlovens eller lovgivningen i øvrigt eller efter hans stillings beskaffenhed«. Gennemførelse af foranstaltninger, der er egnede til at sikre den danske stat imod risikoen for traktatbrud, synes i sædvanlige tilfælde at måtte anses for en forpligtelse, der påhviler enhver minister »efter hans stillings beskaffenhed«, i det omfang foranstaltningerne kan gennemføres af den pagældende minister inden for rammerne af gældende lovgivning.(*20) Og en tilsidesættelse af denne forpligtelse må efter omstændighederne kunne pådrage den pågældende minister et retligt ansvar.

Derimod gælder der ikke nogen forpligtelse for lovgivningsmagten til at gennemføre de ændringer af gældende lovgivning, der er nødvendige for at sikre opfyldelsen af traktatmæssige forpligtelser. Efter dansk statsforfatningsret ligger det jo netop fast, at en eventuel konflikt mellem en dansk lovbestemmelse og en gyldigt indgået traktat principielt er uden betydning for lovbestemmelsens gyldighed i forhold til de danske retsanvendende myndigheder. De er med det forbehold, der følger af »fortolknings-» og »formodningsreglen«(*21) - forpligtede til at anvende den danske lovbestemmelse, selv om de derved nødsages til at optræde på en måde, der udgør et traktatbrud. Overfor et bevidst ønske fra lovgivningsmagtens side om at fremkalde et traktatbrud indeholder dansk ret ingen retsmidler.

I dette forhold gør bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 1, principielt ingen forskel. På grundlag af denne bestemmelse må det dog formentlig antages, at der efter omstændighederne kan påhvile vedkommende minister en forpligtelse til at søge en konflikt mellem gældende danske lovbestemmelser og en gyldigt indgået traktat afværget ved fremsættelse af et dertil sigtende lovforslag for folketinget.(*22) Dette kan navnlig blive aktuelt i tilfælde, hvor der i henhold til grundlovens § 19, stk. 1, er indhentet samtykke fra folketinget til indgåelse af traktaten under henvisning til, at traktaten medfører forpligtelser, »til hvis opfyldelse folketingets medvirken er nødvendig«.

Rækkevidden af ministerens forpligtelse efter ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 1, lader sig ikke angive præcist. Spørgsmålet ses ikke at have været gjort til genstand for mere indgående behandling i den juridiske litteratur, og der kan ikke fremdrages eksempler fra praksis, hvor spørgsmålet har været aktuelt.

På det foreliggende grundlag er det derfor næppe muligt at komme spørgsmålet nærmere end ved at understrege, at der alene kan antages at påhvile vedkommende minister en forpligtelse til - inden for rammerne af gældende lovgivning eller ved fremsættelse af dertil sigtende lovforslag - at søge at tilvejebringe en rimelig grad af sikkerhed for, at den danske stat ikke pådrager sig et folkeretligt ansvar for traktatbrud. Forpligtelsen kan således ikke antages at omfatte tilfælde, hvor risikoen for traktatbrud er mere fjerntliggende.

En yderligere præcisering af forpligtelsens rækkevidde er imidlertid heller ikke påkrævet i den foreliggende sammenhæng. Her er det tilstrækkeligt at fremhæve,

at der ikke efter folkerettens almindelige regler stilles krav om foretagelse af abstrakte opfyldelsesskridt med henblik på at sikre den 1øbende opfyldelse af indgåede traktater,

at der efter gældende dansk ret kun i begrænset omfang eksisterer en forpligtelse hertil,

men at man naturligvis i dansk ret tilstræber at sikre sig imod en mere nærliggende risiko for senere traktatbrud.

5. Foranstaltninger til sikring af traktatmaessige forpligtelsers opfyldelse

a. Tilfælde, hvor opfyldelsen er sikret uden ændring af danske retsregler

En ændring af gældende danske retsregler vil langt fra altid være nødvendig for at sikre, at danske myndigheder faktisk optræder i overensstemmelse med traktatens krav.(*23)

I det omfang gældende danske retsregler i forvejen pålægger myndighederne en sådan optræden, er foretagelsen af særlige abstrakte opfyldelsesskridt ikke nødvendig.(*24)

Forholdet er noget mindre klart, hvor gældende danske retsregler indrømmer myndighederne et vist spillerum, der nok åbner mulighed for, men altså ikke tvinger til at optræde i overensstemmelse med traktatens krav.

Et klart eksempel(*25) herpå foreligger i de tilfælde, hvor vedkommende administrative myndigheder på det pågældende område efter lovgivningen har beføjelse til at træffe konkrete afgørelser(*26) efter et skøn.

Eksempel

Efter § 5 i loven om udlændinges adgang til landet kan en udlænding udvises dels i visse nærmere angivne tilfælde, dels »... når hans forhold i øvrigt måtte give anledning dertil«.

Der er således på dette område tillagt vedkommende administrative myndighed (justitsministeriet) en forholdsvis vid, skønsmæssig kompetence til at træffe afgørelse om udvisning af udlændinge, der opholder sig her i landet.(*27)

En fuld udnyttelse af denne beføjelse ville efter omstændighederne kunne komme i strid med Danmarks folkeretlige forpligtelser efter Den europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8. Denne bestemmelse forskriver, at »enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance«. Kravet på respekt for familielivet kan efter omstændighederne være til hinder for administrative indgreb, der som konsekvens medfører en adskillelse af f.eks. mand og hustru. Den europæiske Menneskerettighedskommission har således i flere tilfælde undersøgt, om en udvisning af en udelandsk mand gift med en indenlandsk kvinde i den konkrete sag var tilstrækkelig begrundet i de hensyn til offentlig orden og statens sikkerhed, som efter konventionens artikel 8, stk. 2, kan retfærdiggøre indgreb i familielivet.(*28)

I sådanne tilfælde optår det spørgsmål, om vedkommende administrative myndighed(er) er forpligtet til at administrere lovbestemmelser af denne type på en sådan måde, at de trufne afgørelser ikke kommer i strid med de traktatmæssige forpligtelser, den danske stat har påtaget sig: eller sagt med andre ord, om det spillerum, der ved sådanne lovbestemmelser er indrømmet den eller de pågældende myndigheder, må anses for indskrænket i og med, at den danske stat har påtaget sig en traktatmæssig forpligtelse, der ville kunne overtrædes ved en fuld udnyttelse af spillerummet.

Dette spørgsmål kan næppe anses for definitivt afklaret i dansk ret. Men tendensen går afgjort i retning af at antage, at administrative myndigheder er forpligtede til at udnytte deres skønsmæssige beføjelser på en måde, der svarer til, hvad der kræves efter gyldigt indgåede traktater, og at domstolene efter den almindelige bestemmelse i grundlovens § 63 er berettigede til at påse, at dette sker.(*29)

I det omfang dette antages, vil også eksistensen af gældende lovbestemmelser af denne type for så vidt overflødiggøre foretagelsen af særlige abstrakte opfyldelsesskridt i forbindelse med indgåelsen af en traktat.(*30)

b. Tilfælde, hvor opfyldelsen sikres ved ændring af danske retsregler

Foretagelsen af særlige abstrakte opfyldelsesskridt i forbindelse med indgåelse af en traktat kommer herefter fortrinsvis på tale, i det omfang de retsanvendende myndigheder ikke i forvejen efter allerede gældende danske retsregler er i stand til at optræde i overensstemmelse med traktatens krav.

Baggrunden for, at løbende traktatopfyldelse ikke kan finde sted inden for rammerne af gældende ret, kan være, enten at der ikke i forvejen er tilstrækkelig hjemmel for de retsanvendende myndigheder til at optræde som krævet efter traktaten, eller at en sådan optræden vil være i strid med gældende danske retsregler, jfr. herved ovenfor under punkt 4 b. I sådanne tilfælde vil en opfyldelse af traktaten fra dansk side kun kunne sikres ved en ændring, herunder en supplering af de gældende danske retsregler.

En ændring af hidtil gældende retsregler med henblik på at sikre opfyldelsen af en traktatmæssig forpligtelse, som er eller påtænkes indgået af den danske regering, kan i lovteknisk henseende gennemføres på forskellig måde.

Valget står i hovedsagen mellem enten at søge traktatbestemmelsen omskrevet til selvstændige danske retsregler(*31) eller at tilvejebringe hjemmel for, at en eller flere allerede foreliggende traktater(*32) uden sådan omskrivning gøres direkte anvendelige her i landet.(*33) Efter folkerettens almindelige regler står det den danske stat frit for, hvilken af disse opfyldelsesmåder den foretrækker at anvende. Det konkrete valg vil derfor i reglen være dikteret af interne danske hensyn af teknisk og praktisk karakter men valget kan være bundet ved traktat.(*34)

Den ændring eller supplering af hidtil gældende retsregler, der skal ske, uanset hvilken af de to ovenfor nævnte opfyldelsesmåder der foretrækkes, må gennemføres på ganske samme måde, som hvis ændringen var motiveret af andet end ønsket om at sikre opfyldelsen af en traktatmæssig forpligtelse.

Som regel vil det derfor være nødvendigt, at der på sædvanlig måde søges gennemført et lovforslag. Dette gælder imidlertid ikke altid. Undertiden indeholder gældende lovgivning hjemmel for, at de nødvendige ændringer kan gennemføres administrativt ved anordning eller bekendtgørelse.(*35) Og hvis den 1øbende opfyldelse af den foreliggende traktatbestemmelse forudsætter en tilsidesættelse af en af grundlovens ufravigelige bestemmelser, vil det - hvis opfyldelsen ønskes sikret - være nødvendigt at søge gennemført et tillæg til eller en ændring af grundloven under iagttagelse af reglerne herom i grundlovens § 88.

6. Sikring mod utilsigtede og mod bevidste traktatbrud

a. Dansk rets regulering af forholdet mellem traktatmæssige forpligtelser og intern dansk ret, for hvilken der er gjort rede i det foregående, kan fra en folkeretlig synsvinkel forekomme mindre tilfredsstillende.

Det forhold, at traktatbesttemmelser ikke uden videre er umiddelbart anvendelige her i landet, indebærer, at den danske stat principielt har det i sin magt til enhver tid at fremkalde et traktatbrud ved helt bevidst enten at undlade foretagelsen af de abstrakte opfyldelsesskridt, der er nødvendige for at sikre den løbende opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser eller at ophæve eller ændre de interne danske retsregler, der har dannet grundlag for en løbende traktatopfyldelse.

Risikoen for traktatbrud kan imidlertid også blive aktuel, uden at dette skyldes et bevidst ønske om at fremkalde et traktatbrud. Det kan f.eks. tænkes, at de danske myndigheder, der i første omgang skal tage stilling til, om særlige opfyldelsesskridt er påkrævede i forbindelse med indgåelse af en traktat, med urette er gået ud fra, at dette ikke er tilfældet, idet man har overset en modstridende intern dansk retsregel. Eller man kan tænke sig, at en dansk lovbestemmelse, der har været grundlag for opfyldelsen af en traktatbestemmelse, senere ændres eller ophæves, uden at man har været opmærksom på den underliggende folkeretlige forpligtelse.

b. Risikoen for utilsigtede traktatbrud, som i de sidstnævnte tilfælde, vil i vidt omfang kunne afværges ved fortolkning af de relevante danske retsregler.

I den juridiske litteratur fremhæves det ofte, at de retsanvendende myndigheder, når en retsregel giver anledning til fortolkningstvivl, bør foretrække den fortolkning, der er bedst egnet til at bringe bestemmelsen i overensstemmelse med bestående traktatmæssige forpligtelser (»fortolkningsreglen«).(*36)

I de senere år er det endvidere gjort gældende, at konflikter mellem på den ene side en traktatbestemmelse, der hidtil har været opfyldt fra dansk side, og på den anden side en senere gennemført dansk retsregel i mangel af særlige holdepunkter for det modsatte bør søges løst ved, at den danske retsregel - selv om den efter sin formulering er klart i strid med traktaten - anvendes på en sådan måde, at den traktatmæssige forpligtelse respekteres (»formodningsreglen«) .(*37)

Der foreligger ikke et tilstrækkeligt materiale fra retspraksis til, at det kan danne grundlag for en sikker vurdering af, hvorledes de nævnte spørgsmål må forventes behandlet i domstolens praksis.(*38) Efter justitsministeriets opfattelse er der dog næppe tvivl om, at domstolene, hvis spørgsmålet skulle blive aktuelt, ville være tilbøjelige til at foretrække en mere formålsbestemt retsanvendelse fremfor en ordret fortolkning, hvis denne ville påføre den danske stat et folkeretligt ansvar for et utilsigtet traktatbrud.

c. Medens dansk ret således nok indeholder tilstrækkelige muligheder for i praksis at eliminere risikoen for utilsigtede traktatbrud, kan det samme ikke siges, for så vidt angår det bevidst fremkaldte traktatbrud. Det er jo netop et grundlæggende træk i dansk retsopfattelse, at interne danske retsregler principielt må anvendes, selv om de kolliderer med folkeretlige regler, herunder traktatbetemmelser, jfr. herved ovenfor under punkt 4 b.

Som følge af de begrænsninger i adgangen til på det administrative plan at fremkalde et traktatbrud, der må antages at følge af bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 1,(*39) vil den største risiko for traktatbrud ligge i, at lovgivningsmagten bevidst undlader at foretage de abstrakte opfyldelsesskridt, som er nødvendige for at sikre den løbende opfyldelse af en traktatmæssig forpligtelse, eller at den bevidst ved lov senere lægger hindringer i vejen herfor.

Over for denne risiko indeholder dansk ret principielt ingen beskyttelse. Efter dansk forfatningsret er lovgivningsmagtens handlefrihed kun begrænset i det omfang, dette følger af grundloven. Og grundloven indeholder ingen bestemmelser, der begrænser lovgivningsmagtens handlefrihed af hensyn til opfyldelsen af indgåede traktatmæssige forpligtelser.(*40) Lovgivningsmagten kan ved en fuld udnyttelse af sin handlefrihed gennemføre love, der udgør eller medfører et traktatbrud. Dette vil kunne pådrage den danske stat et folkeretligt ansvar. Men dette vil ikke på nogen måde påvirke gyldigheden af de pågældende lovbestemmelser i forhold til danske retsanvendende myndigheder.

Det statsretlige princip om lovgivningsmagtens handlefrihed kan således efter omstændighederne komme i konflikt med de folkeretlige forpligtelser, der påhviler den danske stat.

1 grader. I de sædvanlige tilfælde, hvor en indgået traktat ikke efter sit indhold stiller krav om gennemførelse eller opretholdelse af en bestemt lovgivningstilstand, opstår der dog ingen konflikt. I sådanne tilfælde består der, som nævnt ovenfor under punkt 4, ingen forpligtelse efter folkerettens almindelige regler til foretagelse af abstrakte opfyldelsesskridt. Den folkeretlige forpligtelse vedrører her alene den løbende opfyldelse af traktaten i forvaltning og retspleje og lægger for så vidt ikke direkte bånd på lovgivningsmagtens handlefrihed.(*41)

2 grader. Hvis en indgået traktat omvendt efter sit indhold netop stiller krav om gennemførelse eller opretholdelse af en bestemt lovgivningstilstand, lægges der derimod et bånd på den danske lovgivningsmagts handlefrihed.

a grader. I tilfælde, hvor de hidtil gældende danske lovbestemmelser ikke er i overensstemmelse med traktatens indhold, opstår der ved traktatens indgåelse en forpligtelse for den danske lovgivningsmagt til at gennemføre de lovændringer, der er nødvendige for at tilvejebringe den påkrævede overensstemmelse. Der pålægges den danske lovgivningsmagt en handlepligt.

Undlader lovgivningsmagten at gennemføre de fornødne lovændringer, foreligger der et traktatbrud. Dette er, som nævnt, uden betydning for de retsanvendende myndigheder, de skal fortsat anvende de hidtil gældende lovbestemmelser. Men traktatbruddet vil kunne pådrage den dansk stat et folkeretligt ansvar.

Med henblik på i videst muligt omfang at undgå risikoen for traktatbrud som følge af, at den danske regering indgår en traktat, der pålægger den danske lovgivningsmagt en handlepligt, som lovgivningsmagten imidlertid ikke ønsker at opfylde, bestemmer grundlovens § 19, stk. 1, bl.a., at regeringen ikke uden folketingets samtykke kan indgå nogen traktatmæssig forpligtelse, til hvis opfyldelse folketingets medvirken er nødvendig.(*42)

Folketingets meddelelse af samtykke til indgåelse af en traktat medfører imidlertid ikke en statsretlig forpligtelse for folketinget til senere at vedtage de love, der er nødvendige til traktatens opfyldelse. Lovgivningsmagtens handlefrihed er statsretligt fortsat ubegrænset. Men i praksis vil folketingets forudgående samtykke naturligvis indebære en betydelig grad af sikkerhed for, at folketinget senere vil medvirke(*43) til opfyldelse af den handlepligt, traktaten medfører.(*44)

b grader. En traktatmæssig forpligtelse til at gennemføre eller opretholde en bestemt lovgivningstilstand indebærer samtidig en forpligtelse for den danske lovgivningsmagt til ikke senere at ændre den gennemførte lovgivning på en sådan måde, at traktatens krav ikke længere er opfyldt. I tilfælde, hvor hidtil gældende lovbestemmelser i forvejen er i overensstemmelse med traktatens krav, indebærer indgåelse af traktaten alene en sådan forpligtelse.

Indgåelse af en traktatmæssig forpligtelse til at gennemføre eller opretholde en bestemt lovgivningstilstand indebærer således altid den begrænsning i den danske lovgivningsmagts handlefrihed, at der herefter påhviler lovgivningsmagten en nærmere bestemt undladelsespligt.

Opfyldelsen af denne undladelsespligt er i virkeligheden slet ikke sikret i gældende dansk ret.(*45)

Som anført ovenfor under punkt 4 b må det formentlig på grundlag af bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. I, antages, at der efter omstændighederne kan påhvile vedkommende minister en forpligtelse til at søge en foreliggende konflikt mellem gældende danske lovbestemmelser og en gyldigt indgået traktat afværget ved fremsættelse af dertil sigtende lovforslag.

Noget tilsvarende kan ikke antages at gælde, for så vidt angår den undladelsespligt for lovgivningsmagten, der som nævnt indeholdes i enhver traktatmæssig forpligtelse til at gennemføre eller opretholde en bestemt lovgivningstilstand. Som fremhævet i det foregående er lovgivningsmagtens handlefrihed efter dansk statsforfatningsret ikke begrænset af hensyn til opfyldelse af indgåede traktatmæssige forpligtelser. Lovgivningsmagten kan statsretligt frit og med fuld gyldighed gennemføre lovbestemmelser, der er i klar strid med en foreliggende undladelsespligt. Det må anses for utvivlsomt, at vedkommende minister ikke som følge af bestemmelsen i ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 1, kan være afskåret fra at medvirke til en udnyttelse af lovgivningsmagtens statsretlige handlefrihed til gennemførelse af en bevidst traktatstridig lovgivning. Vedkommende minister kan efter dansk statsforfatningsret fuldt lovligt fremsætte lovforslag, hvis gennemførelse vil udgøre et klart traktatbrud, alene med det selvfølgelige forbehold, at ministeren vil kunne ifalde ansvar efter ministeransvarlighedslovens § 5, tk. 2, hvis han forsætligt eller af grov uagtsomhed undlader at oplyse folketinget om lovforslagets forhold til bestående traktatmæssige forpligtelser.

Denne retstilstand er ikke folkeretsstridig.

Efter folkerettens almindelige regler stilles der ikke krav om, at den danske stat i forbindelse med, at den påtager sig en folkeretlig forpligtelse til ikke at ændre sin lovgivning, skal træffe særlige foranstaltninger til sikring imod, at den danske lovgivningsmagt senere tilsidesætter denne undladelsespligt.(*46) Dette svarer ganske til, at der efter folkerettens almindelige regler heller ikke stilles krav om foretagelse af abstrakte opfyldelsesskridt i de sædvanlige tilfælde, hvor traktaten alene stiller krav til danske retsanvendende myndigheders optræden, jfr. ovenfor under punkt 4.(*47)

Så længe lovgivningsmagten faktisk afholder sig fra at gennemføre ændringer af den lovgivningstilstand, der kræves opretholdt af traktaten, er den folkeretlige forpligtelse efter traktaten opfyldt.

Efter gældende dansk ret ville opfyldelsen af den undladelsespligt, der opstår ved indgåelse af enhver traktatmæssig forpligtelse til at gennemføre eller opretholde en bestemt lovgivningstilstand, kun kunne søges sikret ved gennemførelse af en ændring af eller et tillæg til grundloven.

Man kunne f.eks. under iagttagelse af bestemmelserne i grundlovens § 88 indsætte en ny bestemmelse i den danske grundlov, der - i lighed med den, der findes i den hollandske forfatning - helt generelt fastsatte, at danske lovbestemmelser ikke måtte anvendes af danske domstole og administrative myndigheder, hvis de er uforenelige med bestemmelser i traktater eller beslutninger fra mellemfolkelige institutioner, der efter deres indhold er umiddelbart anvendelige.

Eller man kunne, stadig væk under iagttagelse af bestemmelserne i grundlovens § 88, ved gennemførelse af et tillæg til grundloven tillægge bestemmelserne i en bestemt traktat forrang fremfor senere dansk lovgivning.

Eksempel

Tænker man sig, at Danmark tilslutter sig en traktat, hvorefter de deltagende stater forpligter sig til gennem deres lovgivning at sikre, at personer under 18 år ikke straffes, vil en opfyldelse fra dansk side af denne traktatmæssige forpligtelse forudsætte en ændring af straffelovens § 15, hvorefter den kriminelle lavalder er 15 år. Hvis straffelovens § 15 i forbindelse med Danmarks indgåelse af den nævnte traktatmæssige forpligtelse ændres i overensstemmelse hermed, vil den danske stat for så vidt have opfyldt traktaten. Dette vil imidlertid ikke være til hinder for, at man senere beslutter sig for ved lov at ændre den nævnte straffelovsbestemmelse, f.eks. således at den kriminelle lavalder på ny fastsættes til 15 år. En sikring henimod ville kun kunne opnås ved at indsætte en bestemmelse i grundloven om, at den kriminelle lavalder skulle være 18 år. I så fald ville en ændring af den kriminelle lavalder i traktatstridig retning kun kunne gennemføres ved en ny grundlovsbestemmelse under iagttagelse af reglerne herom i grundlovens § 88.

Efter gældende dansk statsforfatningsret må det anses for utvivlsomt, at der ikke i noget tilfælde består nogen statsretlig forpligtelse til at søge opfyldelsen af lovgivningsmagtens undladelsespligt sikret ved gennemførelsen af ændring af eller tillæg til grundloven.

Som nævnt stiftes der en sådan undladelsespligt for lovgivningsmagten ved indgåelsen af enhver traktatmæssig forpligtelse til at gennemføre eller opretholde en bestemt lovgivningstilstand. Der har aldrig i forbindelse med Danmarks indgaelse af sådanne traktatmæssige forpligtelser været gennemført ændring af eller tillæg til grundloven med henblik på at søge opfyldelsen af denne undladelsespligt sikret: og så vidt det er justitsministeriet bekendt, har noget sådant end ikke i noget tilfælde været overvejet.

AFSNIT II

De europæiske Fællesskabers retlige karakter

En undersøgelse af spørgsmålet om opfyldelsen af de forpligtelser, som Danmark påtager sig ved en eventuel tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber, må tage udgangspunkt i fremstillingen i afsnit I, medmindre dette er udelukket som følge af De europæiske Fællesskabers særlige karakter. Med henblik på at undersøge, om dette er tilfældet, gennemgås nedenfor først de udtrykkelige traktatbestemmelser (punkt 1-3) og derefter fællesskabsdomstolens praksis (punkt 4).

1. Forpligtelsernes stiftelse

a. De grundlæggende forpligtelser for medlemsstaterne er fastlagt i de tre traktater om Fællesskabernes oprettelse med senere ændringer.

Alle disse traktater og traktatkomplekset om ansøgerlandenes tiltrædelse er indgået eller vil blive indgået i overensstemmelse med den sædvanlige fremgangsmåde ved indgåelse af folkeretlige traktater. Med enkelte undtagelser, f.eks. ændring af antallet af kommissionsmedlemmer og forøgelse af antallet af dommere.(*48) kan traktaterne kun ændres på samme måde: dvs. ved en ny traktat, der ratificeres af alle medlemsstaterne i overensstemmelse med deres egne forfatningsmæssige bestemmelser (se f.eks. fællesmarkedstraktatens art. 236).

b. Ved traktaterne oprettes endvidere en række institutioner, som tillægges nærmere angivne beføjelser til at vedtage retsakter i form af regler eller konkrete afgørelser. En medlemsstat kan i princippet blive forpligtet af en retsakt, som den ikke har stemt for, eller som den har stemt imod.(*49)

Dette forhold kendes også fra andre traktater, hvorved der oprettes mellemfolkelige myndigheder. I FN kan en medlemsstat således blive forpligtet af en beslutning fra Sikkerhedsrådet, selv om den ikke er medlem af rådet eller (bortset fra de fem permanente medlemmer) selv om den har stemt imod.

Der er således intet i den måde, hvorpå den danske stats forpligtelser i forbindelse med en indtræden i De europæiske Fællesskaber stiftes, der på forhånd kan udelukke anvendeligheden af de almindelige synspunkter, der er udviklet ovenfor i afsnit 1.

2. Forpligtelsernes indhold(*50)

a. Når der bortses fra reglerne om institutionernes sammensætning og beføjelser, medfører de fleste af traktatbestemmelserne efter deres formulering alene forpligtelser for medlemsstaterne. Det samme gælder en væsentlig del af institutionernes retsakter - inden for Fællesmarkedet de retsakter, der betegnes som direktiver eller som beslutninger rettet til medlemsstaterne.(*51)

Der er ikke i traktaternes formulering grundlag for at hævde, at spørgsmålet om opfyldelsen af de forpligtelser for medlemsstaterne, der følger af de nævnte fællesskabsregler, ikke kan bedømmes på samme måde om opfyldelsen af andre traktatmæssige forpligtelser.

b. Derimod medfører enkelte af traktatbestemmelserne og visse vigtige typer af generelle retsakter - inden for Fællesmarkedet de såkaldte forordninger(*52) - rettigheder og pligter for den enkelte virksomhed eller borger i medlemsstaterne.

Disse regler er umiddelbart anvendelige, dvs. at de skal anvendes af medlemsstaternes domstole og administrative myndigheder i den form, de har i traktaten eller i vedtagelsen fra institutionen.

Endvidere kan Fællesskabernes institutioner træffe konkrete afgørelser - inden for Fællesmarkedet i form af beslutninger - over for enkelte virksomheder med den virkning, at afgørelserne skal lægges umiddelbart til grund af de nationale domstole og myndigheder. Går beslutningen ud på, at andre end stater skal betale en pengeydelse, skal de nationale myndigheder om nødvendigt tvangsfuldbyrde beslutningen efter de nationale regler om den borgerlige retspleje.(*53)

Denne beføjelse for Fællesskabernes institutioner til direkte at pålægge de enkelte virksomheder og borgere i medlemsstaterne pligter er usædvanlig i forhold til andre internationale organisationer og er den væsentligste årsag til, at reglerne i grundlovens § 20 skal anvendes i forbindelse med en eventuel dansk tiltrædelse.

Det er klart, at de retsvirkninger, som de umiddelbart anvendelige fællesskabsregler medfører i forholdet mellem de enkelte virksomheder eller borgere indbyrdes og mellem disse og de nationale myndigheder eller fællesskabsinstitutionerne ikke kan bedømmes på grundlag af folkerettens almindelige regler. Dette spørgsmål har imidlertid ingen betydning for undersøgelsen i dette afsnit, der alene vedrører den danske stats forpligtelser som eventuelt medlem af De europæiske Fællesskaber.

Som medlem påtager Danmark sig en forpligtelse over for Fællesskaberne til at indrette sin retsorden på en sådan måde, at de nævnte fællesskabsregler anvendes umiddelbart af danske retsanvendende myndigheder og i fornødent omfang håndhæves over for de enkelte danske virksomheder eller borgere. Danmark vil også være forpligtet til at undlade at lovgive i strid med de umiddelbart anvendelige fællesskabsregler, og Danmark vil være forpligtet til at sørge for, at de danske tvangsfuldbyrdelsesmyndigheder om nødvendigt fuldbyrder de konkrete fællesskabsafgørelser, der pålægger danske virksomheder at betale et pengebeløb.

Der er intet i disse forpligtelsers indhold, der giver grundlag for at antage, at deres opfyldelse ikke kan bedømmes ud fra samme synspunkter som andre traktatmæssige forpligtelser for den danske stat.

3. Reaktionsmulighederne i tilfælde af forpligtelsernes overtrædelse

I traktaterne har medlemsstaterne i et nærmere angivet omfang henskudt afgørelser vedrørende fællesskabsretten til en særlig domstol.

a. Fællesskabsdomstolen kan afgøre, om en medlemsstat har opfyldt en forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktaterne, jfr. EØF-traktaternes art. 169 og 170 og tilsvarende betemmelser i de øvrige traktater. Sagen kan indbringes for Domstolen enten af Kommissionen eller af en anden medlemsstat. Såfremt Domstolen fastslår, at en medlemsstat ikke har overholdt forpligtelsen skal den pågældende stat efter art. 171 gennemføre de foranstaltninger, der er nødvendige til dommens opfyldelse. Domstolen har imidlertid ikke kompetence til at erklære en national retsregel for ugyldig eller uvirksom. Domstolen kan alene konstatere, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt sine forpligtelser.

Domstolen har særlig tydeligt givet udtryk herfor i den såkaldte »Humblet«-sag, der vedrører Kul- og Stålfællesskabet, men hvor Domstolen også kommer ind på fællesmarkedstraktatens bestemmelser:(*54)

»På den anden side har domstolen ingen kompetence til at erklære en medlemsstats love eller administrative regler for ugyldige.

EKSF-traktaten bygger nemlig på princippet om en streng adskillelse af fællesskabsinstitutionernes kompetence og den kompetence, som medlemsstaternes myndigheder har. Fællesskabsretten giver ikke fællesskabsinstitutionerne ret til at erklære en medlemsstats love eller administrative regler for ugyldige. Hvis den Høje Myndighed(*55) derfor mener, at en medlemsstat ved at vedtage eller opretholde bestemmelser, der er i strid med traktaten, ikke har overholdt en af de forpligtelser, som påhviler den i henhold til traktaten, kan den ikke selv erklære disse bestemmelser for ugyldige eller ophæve dem, men kan blot i medfør af traktatens art. 88 konstatere et traktatbrud og derefter starte den procedure, der er fastsat i nævnte bestemmelse med henblik på at foranledige den pågældende stat til selv at ophæve de foranstaltninger, som den har taget.

Det samme gælder for Domstolen, der ifølge traktatens art. 31 værner respekten for fællesskabsretten, og som i medfør af Protokollens art. 16 er kompetent til at afgøre ethvert stridsspørgsmål om traktatens fortolkning eller anvendelse, men som imidlertid ikke på egen hånd kan erklære en medlemsstats nationale love eller administrative regler fra dens myndigheder for ugyldige eller ophæve dem.

Denne påvisning af grænserne for Domstolens kompetence kan endvidere støttes på et argument fra Rom-traktaterne, særlig EØF-traktatens art. 171 og EURATOM-traktatens art. 143, som kun giver Domstolens afgørelser i tilfælde af traktatbrud en retskonstaterende virkning, samtidig med at de forpligter staterne til at træffe de foranstaltninger, som er nødvendige for at opfylde afgørelsen.

Der er ikke i Fællesmarkedstraktaten fastsat regler om sanktioner i tilfælde af, at en stat ikke opfylder en dom.(*56)

Det forhold, at stater ved en traktat enes om, at spørgsmål om deres overholdelse af forpligtelserne efter traktaten skal kunne indbringes for en mellemfolkelig domstol, er ikke usædvanligt. Som eksempel kan nævnes, at Danmark har underkastet sig Den europæiske Menneskerettighedsdomstols kompetence i sager, hvor Danmark påstås at have overtrådt Den europæiske Menneskerettighedskonvention.

Heller ikke dette forhold giver således grundlag for at antage, at spørgsmålet om opfyldelse af Danmarks forpligtelser ved en eventuel tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber ikke kan bedømmes ud fra samme synspunkter, som anlægges over for Danmarks øvrige traktatmæssige forpligtelser.

b. Medens Domstolen ikke er kompetent til at erklære en national lov eller administrativ regel for ugyldig, har den beføjelse til at annullere Rådets og Kommissionens bindende retsakter, jfr. EØF-traktatens art. 173 og 174. En sådan sag kan indbringes for Domstolen af medlemsstaterne, af Rådet eller af Kommissionen. Også private personer og virksomheder kan indbringe spørgsmålet om lovligheden af en bindende retsakt, som retter sig til dem, eller som berører dem umiddelbart og individuelt. Hvis Domstolen finder den pågældende fællesskabsregel ulovlig, erklærer den reglen for ugyldig. Også spørgsmål om lovligheden af Rådets eller Kommissionens undladelse af at handle kan indbringes for Domstolen, jfr. traktatens art. 175. Disse beføjelser for Domstolen har naturligvis ingen direkte betydning for spørgsmålet om opfyldelsen af Danmarks forpligtelser over for Fællesskaberne.

c. Ved siden af de foran nævnte beføjelser til at afgøre konkrete tvister vedrørende medlemsstaternes og fællesskabsinstitutionernes manglende overholdelse af traktatens bestemmelser, har Domstolen i medfør af art. 177 en vigtig kompetence til at afgøre spørgsmål om fortolkningen af traktaten og om gyldigheden og fortolkningen af retsakter fra Fællesskabets institutioner, der rejses ved medlemsstaternes nationale domstole, fordi besvarelsen heraf er en forudsætning for afgørelsen af en anlagt retssag (»præjudicielle spørgsmål«).

Såfremt et sådant spørgsmål rejses ved en ret i en af medlemsstaterne, kan denne ret, hvis den skønner, at en afgørelse af dette spørgsmål er nødvendig, før den afsiger sin dom, anmode Domstolen om at afgøre spørgsmålet. Er der tale om en national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale regler ikke kan appelleres, skal den indbringe spørgsmålet for Domstolen.

Et eksempel frå Domstolens praksis vil illustrere art. 177's anvendelse.

Et belgisk bryggeri havde for en belgisk domstol anlagt sag mod to kroejere med påstand om erstatning m.v. i anledning af et kontraktbrud. Kroejerne havde modtaget lån fra bryggeriet og havde til gengæld forpligtet sig til i en årrække kun at forhandle bryggeriets øl m.v. Sådanne aftaler var meget almindelige i Belgien. Kroejerne erkendte at have forhandlet øl fra andre bryggerier i strid med aftalen. De påstod imidlertid, at aftalerne var ugyldige, da de omfattedes af bestemmelsen i fællesmarkedstraktatens art. 85, der forbyder konkurrencebegrænsende aftaler, der kan påvirke handelen mellem medlemsstater.

Den belgiske domstol måtte herefter tage stilling til, om aftalerne var omfattet af forbudet i art. 85. Det var her af afgørende betydning, om aftalerne påvirkede handelen mellem medlemslande. Besvarelsen måtte bero på en fortolkning af art. 85. Den belgiske domstol stillede derfor under henvisning til art. 177 fællesdomstolen det spørgsmål, om der ved afgørelsen skulle lægges vægt på, at der samtidig fandtes talrige ensartede aftaler, som et lille antal bryggerier havde påtvunget et meget stort antal kroejere, eller om det alene skulle undersøges, hvorledes aftalerne enkeltvis påvirkede markedet.

Domstolen besvarede i sin afgørelse spørgsmålet således

»Aftaler, hvorved en virksomhed forpligter sig til udelukkende at dække sit forbrug hos en anden virksomhed, er ikke allerede af denne grund uforenelige med Fællesmarkedet som angivet i traktatens art. 85, stk. 1. Men de kan være omfattet af bestemmelsen, dersom de enkeltvis eller samnmen med andre under hensyntagen til samtlige foreliggende objektive retlige eller faktiske forhold er egnede til i den økonomiske og retlige sammenhæng, hvori de er kommet i stand, at påvirke handelen mellem medlemsstaterne i ugunstig retning, og har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen.« (Sag nr. 23/67 Brasserie de Haecht mod Wilken-Janssen, Fællesskabernes domssamling bind VII, side 526 ff).

Det var herefter den belgiske domstols opgave at anvende denne fortolkning af art. 85 på den foreliggende sag.

Begrundelsen for art. 177 er ønsket om at sikre en ensartet anvendelse af fællesskabsreglerne i alle medlemsstaterne. I overensstemmelse hermed må den nationale domstol være bundet af fællesskabsdomstolens afgørelse. Men denne afgørelse vedrører kun det forelagte spørgsmål vedrørende fællesskabsreglen, Det er den nationale domstol, der er enekompetent til at afgøre den foreliggende retssag. Ved udøvelsen af denne beføjelse kan fællesskabsdomstolen alene tage stilling til fortolkningen og gyldigheden af fællesskabsretten. Domstolen kan ikke ved besvarelsen af et præjudicielt spørgsmål fastslå, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaterne. Dette kan kun ske under en sag, der er indbragt for Domstolen efter art. 169 eller 170.

Gennem denne beføjelse kan Domstolen ved sin abstrakte fortolkning af fællesskabsretten give udtryk for sine synspunkter med hensyn til rækkevidden af medlemsstaternes forpligtelser og har, som fremstillingen nedenfor i afsnit V, punkt 2 og 3, viser, også gjort det. Men den konkrete anvendelse af disse synspunkter er overladt til den nationale domstol, og art. 177 giver ikke i sig selv Fællesskaberne nogen reaktionsmuligherd over for traktatbrud.

d. Fællesskabsdomstolen er kun kompetent inden for de områder, hvor dens kompetence udtrykkeligt er fastlagt i traktaterne.(*57) Uden for disse områder er det alene de nationale domstole, der kan afgøre sager, hvor fællesskabsretten er af betydning. Fællesskabsdomstolen er f.eks. ikke kompetent til at afgøre sager mellem private og en medlemsstats myndigheder om anvendelsen af fællesskabsregler. Sådanne sager kan kun anlægges ved en national domstol. Denne domstol skal, som nævnt foran under c, under visse betingelser forelægge fællesskabsdomstolen »præjudicielle« spørgsmål om fællesskabsrettens gyldighed og fortolkning, men det er den nationale domstol der afsiger dom i den anlagte sag.

Det kan herefter fastslås, at Fællesskabernes mulighed for reaktion er ganske den samme hvad enten Danmark undlader at overholde sin forpligtelse til at sørge for umiddelbar anvendelse af visse fællesskabsregler, eller Danmark overtræder en af sine øvrige forpligtelser efter traktaten.

Der synes herefter heller ikke på dette punkt at være noget i traktaternes formulering, der udelukker, at spørgsmålet om opfyldelse af Danmarks forpligtelser som medlem af fællesskaberne bedømmes med udgangspunkt i de synspunkter, der er anført i afsnit I.

4. Domstolens praksis

Som følge af fællesskabsdomstolens eneret på fortolkning af traktaterne kan man imidlertid ikke indskrænke sig til at bedømme spørgsmålet alene på grundlag af traktaternes formulering. Det er også nødvendigt at undersøge, hvilken stilling Domstolen gennem sin fortolkende virksomhed har indtaget til spørgsmålet om omfanget og rækkevidden af medlemsstaternes forpligtelser.

a. Domstolen har - som nærmere omtalt i afsnit V - i en række præjudicielle afgørelser efter art. 177 fastslået, at traktatbestemmelser som efter deres ordlyd alene fastsætter pligter for medlemsstaterne samt bestemmelser i direktiver og beslutninger rettet til medlemsstaterne under visse betingelser er umiddelbart anvendelige i den forstand, at de medfører rettigheder for den enkelte virksomhed eller borger, som denne kan påberåbe sig over for de nationale administrative myndigheder under sager anlagt ved de nationale domstole. Disse afgørelser vedrører således fællesskabsreglernes anvendelse i medlemsstaterne. De har først og fremmest betydning for forholdet mellem medlemsstaterne og borgerne. Med hensyn til medlemsstaternes forpligtelser over for Fællesskaberne har afgørelserne alene den betydning, at de præciserer, hvilke bestemmelser der skal anvendes umiddelbart af de nationale retsanvendende myndigheder.

b. Domstolen har endvidere ligeledes som nærmere omtalt nedenfor i afsnit V i andre præjudicielle afgørelser fastslået, at det ikke berører den umiddelbart anvendelige fællesskabsrets virkning i medlemsstaterne, at den måtte være i strid med nationale lovbestemmelser eller med en bestemmelse i den nationale grundlov. Herved har Domstolen i realiteten udtalt sig om rækkevidden af medlemsstaternes forpligtelse til at anvende fællesskabsretten. Domstolen har imidlertid ikke herved taget stilling til, i hvilket omfang eller på hvilken måde opfyldelsen af forpligtelsen på forhånd skal sikres.

c. Størst betydning i denne forbindelse har det at Domstolen i nogle afgørelser har taget stiliing til, hvorvidt visse af folkerettens almindelige regler kan anvendes på medlemsstaternes forpligtelser over for Fællesskaberne.

Dette gælder f.eks. det såkaldte »gensidighedsprincip«. Medens en stat, der har indgået en traktat med en anden stat, normalt kan nægte at opfylde sine forpligtelser efter traktaten, hvis den anden stat ikke opfylder sine, gælder dette princip efter fællesskabsdomstolens opfattelse ikke forpligtelser efter fællesskabstraktaterne. Men gensidighedsprincippet har heller ingen absolut gyldighed uden for fællesskabstraktaterne. For flere af de traktater, som Danmark allerede har tilsluttet sig, gælder princippet heller ikke.(*58)

Domstolens hidtidige praksis synes imidlertid ikke at give grundlag for den antagelse, at de synspunkter, der er fremført i afsnit I, skulle være uanvendelige på spørgsmålet om opfyldelse af Danmarks forpligtelser som medlem af De europæiske Fællesskaber.

Man kan naturligvis ikke udelukke en videre udvikling i Domstolens praksis på dette område. Imidlertid er der som tidligere nævnt ingen mulighed for at gennemtvinge Domstolens afgørelser over for medlemsstaterne. Man må derfor ikke overvurdere Domtolens mulighed for på egen hånd at ændre Fællesskabernes kartakter. Domstolens muligheder er på dette som pa andre områder begrænset til, hvad der i det lange løb kan opnås politisk dækning for i de enkelte medlemsstater.

AFSNIT III

Rækkevidden af bestemmelsen i grundlovens § 20

1. Bestemmelsen i grundlovens § 20 har følgende ordlyd

»§ 20. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjettedele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler.«

Bestemmelsen, der blev indsat i grundloven ved grundlovsrevisionen i 1953, er udformet på grundlag af et responsum om de problemer, der knyttede sig til den dagældende grundlovs § 18, som blev afgivet til forfatningskommissionen af professor Max Sørensen.(*59)

I dette responsum fremhævedes det bl.a., at der kunne opstå særlige statsretlige problemer ved en dansk indgåelse af eller tilslutning til internationale overenskomster, der indebærer en overførelse af konstitutionelle beføjelser til internationale organer. Om dette forhold udtales det bl.a.

»Et særligt problem opstår med hensyn til internationale overenskomster, der går ud på, at beføjelser, som hidtil er udøvet af hvert lands konstitutionelle organer, være sig lovgivende, udøvende eller dømmende, helt eller delvis skal overføres til et fælles internationalt organ, stående over de enkelte stater. Man taler her ofte om indskrænkninger i den nationale suverænitet, hvilket er en træffende udtryksmåde, idet det pågældende internationale organ i sådanne tilfælde optræder med retligt forbindende virkning direkte over for de enkelte staters borgere og dermed udøver den beføjelse, som er kernen i den statsretlige suverænitet, medens de nationale organer i tilsvarende omfang berøves denne beføjelse. Undertiden fremhæves, ligeledes med rette, at det drejer sig om en udvikling i føderativ retning, idet der over de enkelte stater skabes myndigheder, medens de enkelte stater i tilsvarende omfang reduceres til en stilling, der svarer til ledstaterne i en forbundsstat.«(*60)

Som eksempler på sådanne internationale ordninger fremhævedes navnlig Det europæiske Kul- og Stålfællesskab og Det europæiske Forsvarsfællesskab (Plevenplanen).(*61)

Under henvisning til, at en eventuel dansk tiltrædelse af en sådan ordning efter den dagældende grundlov ville nødvendiggøre gennemførelse af en grundlovsændring, rejstes der i det afgivne responsum det spørgsmål, om man ikke i forbindelse med den forestående revision af grundloven burde'... indsætte en bestemmelse, der åbner mulighed for, at Danmark, hvis forholdene senere skulle gøre det ønskeligt, tiltræder planer, der på den nævnte måde overdrager overstatslige organer visse af de beføjelser, der efter grundloven normalt tilkommer Kongen, rigsdagen eller domstolene'.(*62)

Dette forslag om at gøre det lettere for Danmark at tiltræde internationale ordninger som de beskrevue blev tiltrådt af Forfatningskommissionen, hvis forslag til en ny grundlov indeholdt en bestemmelse, der med enkelte, rent redaktionelle ændringer ganske svarer til den nugældende bestemmelse i grundlovens § 20.(*63)

I Forfatningskommissionens bemærkninger til denne bestemmelse udtales bl.a.

»Der har i de senere år været en udvikling i retning af større mellemfolkeligt samarbejde også på områder, hvor internationale organisationer tillægges beføjelser, der hidtil har været betragtet som en del af den enkelte stats suverænitet. I en række nyere udenlandske forfatninger er der gennem særlige bestemmelser givet mulighed for tiltrædelse af sådanne organisationer, uden at vedkommende stats forfatning behøver at ændres. Den interparlamentariske Union har på et møde i sommeren 1952 henstillet, at bestemmelse herom indføjes ved ændring af medlemslandenes forfatninger (jfr. bilag 7).

Inden for De forenede Nationers rammer er der stillet forslag om oprettelse af myndigheder, der skulle tillægges beføjelser, som ellers henhører under den nationale suverænitet: dette gælder eksempelvis forslaget til international kontrol med atomenergi. For Europas vedkommende kan nævnes oprettelsen af den overstatslige myndighed for kul og stål (den såkaldte Schumanplan). Inden for det nordiske samarbejde kan det ikke på forhånd udelukkes, at der kan opstå behov for en myndighed af lignende karakter.

Sådanne overenskomster vil Danmark efter den gældende grundlov ikke kunne tiltræde. Det ville være ønskeligt, om også Danmark i sin grundlov åbnede adgang for en sådan afgivelse af suverænitet til mellemfolkelige organisationer, som virker til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

På den anden side må det kræves, at der i befolkningen findes overvejende tilslutning til afgivelse af beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder. Det er derfor bestemt, at der til beslutning om sådan suverænitetsafgivelse kræves, enten at forslag herom vedtages med et flertal på fem sjettedele af rigsdagens medlemmer, eller at forslaget, såfremt det vedtages med mindre end fem sjettedeles flertal, og regeringen opretholder forslaget, ikke forkastes ved en folkeafstemning afholdt i overensstemmelse med de i forslagets § 42 indeholdte regler.«

2. Til præcisering af den statsretlige betydning af grundlovens § 20 vil det være hensigtsmæssigt at sammenholde denne bestemmelse med grundlovens § 19.

Grundlovens § 19, stk. 1, fastsætter, under hvilke betingelser den danske regering kan »handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender«. Af interesse i denne forbindelse er alene bestemmelen om, at regeringen ikke ». . . uden folketingets samtykke kan . . . indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folketingets medvirken er nødvendig ...«

En tilsidesættelse af denne bestemmelse vil kunne pådrage regeringen eller vedkommende minister et retligt ansvar. Efter folkerettens almindelige regler må det endvidere antages, at en traktat, som den danske regering måtte have indgået under åbenbar tilsidesættelse af grundlovens udtrykkelige krav om indhentelse af samtykke fra folketinget forud for indgåelsen af visse traktater, måtte anses for folkeretligt ugyldig.(*64)

Det er herefter klart, at den danske regering ikke - hverken statsretligt eller folkeretligt uden folketingets samtykke på den danske stats vegne kan tiltræde en international ordning, der omfattes af grundlovens § 20. Spørgsmålet er imidlertid, om en sådan tiltrædelse kan finde sted alene med hjemmel i et samtykke fra folketinget efter grundlovens § 19.

Efter den herskende opfattelse i den statsretlige litteratur må dette spørgsmål besvares bekræftende.(*65)

Efter denne opfattelse indeholder grundlovens § 19 en beføjelse for den danske regering til med folketingets samtykke at indgå traktatmæssige forpligtelser af et hvilket som helst indhold: og bestemmelsen i grundlovens § 20 medfører for en juridisk vurdering(*66) ingen begrænsninger i denne beføjelse. Grundlovens § 20 indskrænker sig til at anvise en bestemt fremgangsmåde til opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser af den type, der omfattes af bestemmelsen: den regulerer ikke - hverken direkte eller indirekte - spørgsmålet om, hvorledes sådanne traktatmæssige forpligtelser kan stiftes.(*67)

Efter justitsministeriets opfattelse må grundlovens § 20 i overensstemmelse med, hvad der er den herskende opfattelse i den statsretlige litteratur, opfattes som en bestemmelse om opfyldelse af visse traktatmæssige forpligtelser.

3.a. Bestemmelsen i grundlovens § 20 bygger på den forudsætning, at opfyldelse af en traktatmæssig forpligtelse til at overlade beføjelser, der efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, ville forudsætte en ændring af grundloven, dersom denne bestemmelse ikke fandtes.(*68)

Denne forudsætning er begrundet i den opfattelse, at det må anses for en grundlæggende bestanddel af det danske forfatningsretlige system, at udøvelse af offentlig myndighed i forhold til borgerne kun kan betros myndigheder, der er danske i den forstand, at der på sædvanlig måde kan gøres et ansvar gældende her i landet i anledning af deres handlinger, f.eks. ved strafferetlig påtale for magtmisbrug og andre embedsforbrydelser eller ved afsættelse på grund af uduelighed eller mistillid. Dette grundlæggende princip kan ikke ændres ved lov, selv om det sker til opfyldelse af en traktat, hvorved der tillægges mellemfolkelige myndigheder beføjelse til at fastsætte regler og træffe afgørelser, som de deltagende stater har forpligtet sig til at gøre umiddelbart anvendelige i deres interne retsorden. Opfyldelse af en sådan traktatmæssig forpligtelse måtte derfor efter almindelige regler - jfr. herved ovenfor afsnit I under punkt 5 - forudsætte, at der gennemførtes en ændring af eller et tillæg til grundloven under iagttagelse af reglerne herom i grundlovens § 88.(*69)

Dette forhold ville vanskeliggøre en dansk tiltrædelse af internationale ordninger som de beskrevne. Formålet med grundlovens § 20 var - og er - at mindske disse vanskeligheder ved at indeholde hjemmel for, at den fornødne opfyldelseslovgivning kan gennemføres uden grundlovsændring, men i stedet under iagttagelse af den i forhold hertil mindre krævende fremgangsmåde, der er angivet i § 20, stk. 2.

b. Grundlovens § 20 indeholder således en undtagelse fra, hvad der ville følge af dansk rets almindelige regler om, på hvilken måde opfyldelsen af traktatmæssige forpligtelser kan søges gennemført. Bestemmelsen er imidlertid af begrænset rækkevidde.

1 grader. Bestemmelsen er for det første kun anvendelig i tilfælde, hvor man fra dansk side ønsker at overlade beføjelser til mellemfolkelige myndigheder.

Hvis en traktat ikke kan sikres opfyldt uden en grundlovsændring, men traktaten ikke går ud på overladelse af beføjelser til mellemfolkelige myndigheder, er bestemmelsen uanvendelig. Dette ville f.eks. gælde, hvis den danske stat ved traktat forpligtede sig til at tillægge også andre end danske statsborgere valgret til det danske folketing. Opfyldelse af en sådan folkeretlig forpligtelse ville ikke kunne sikres uden en grundlovsændring, jfr. grundlovens § 29, stk. 1,(*70) og bestemmelsen i grundlovens § 20 fritager ikke for nødvendigheden heraf.

2 grader. For det andet er det ikke enhver beføjelse, der statsretligt kan overlades til en mellemfolkelig myndighed med hjemmel i grundlovens § 20.

Som anført ovenfor under a. er formålet med bestemmelsen i grundlovens § 20 alene at gøre det muligt for Danmark uden grundlovsændring at opfylde en traktatmæssig forpligtelse til at overlade beføjelser, der efter grundloven (eller de forudsætninger, hvorpå grundloven bygger) tilkommer danske myndigheder, til mellemfolkelige myndigheder: eller med andre ord, i et vist omfang at sætte mellemfolkelige myndigheder i danske myndigheders sted. Bestemmelsen kan derfor ikke antages at indeholde hjemmel for opfyldelse af en traktatmæssig forpligtelse til at tillægge mellemfolkelige myndigheder beføjelser, der ikke uden grundlovsændring ville kunne tillægges danske myndigheder.

En traktatmæssig forpligtelse til at tillægge en mellemfolkelig myndighed en sådan beføjelse vil derfor i overensstemmelse med dansk rets almindelige regler kun kunne sikres opfyldt ved gennemførelse af en ændring af eller et tillæg til grundloven.

Den heri liggende begrænsning i rækkevidden af grundlovens § 20 er nærmere omtalt nedenfor i afsnit V, under punkt 3.

3 grader. Endelig stiller bestemmelsen i grundlovens § 20, stk. 1, efter sin formulering visse betingelser, der skal være opfyldt for, at en traktatmæssig forpligtelse, der går ud på at overlade beføjelser til mellemfolkelige myndigheder, statsretligt skal kunne opfyldes i medfør af denne bestemmelse.

Beføjelser kan kun overlades »i nærmere bestemt omfang«, og overladelse kan kun finde sted til »mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde«. Om disse betingelser henvises til fremstillingen nedenfor i afsnit IV.

Der har endvidere i den offentlige debat været rejst spørgsmål om, hvorvidt det tillige er en betingelse for anvendeligheden af grundlovens § 20, at traktaten giver adgang til - eller dog ikke udelukker - en senere ensidig tilbagekaldelse af de overladte beføjelser. Om dette spørgsmål henvises til fremstillingen nedenfor afsnit IV, under punkt 4.

4. Det forhold, at en traktatmæssig forpligtelse, hvis opfyldelse søges sikret ved gennemførelse af en lov efter reglerne i grundlovens § 20, tillige i et vist omfang indeholder forpligtelser, der ikke kan sikres opfyldt alene under iagttagelse af denne bestemmelse, men kun ved gennemførelse af en ændring af eller et tillæg til grundloven, medfører ikke, at § 20-loven af den grund bliver ugyldig. § 20-loven vil i en sådan situation være statsretligt gyldig og hjemle opfyldelse af den traktatmæssige forpligtelse i det omfang, loven efter sit indhold fastsætter.(*71)

Spørgsmålet om, hvorvidt det i en sådan situation er statsretlig og/eller folkeretlig påkrævet tillige at søge gennemført en ændring af eller et tillæg til grundloven, må bedømmes, ikke efter grundlovens § 20, men med udgangspunkt i de almindelige regler om opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser, der er fremstillet ovenfor i afsnit I.

AFSNIT IV

De udtrykkelige betingelser effergrundlovens § 20

1. Ifølge grundlovens § 20 er det kun de »beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, der kan overlades mellemfolkelige myndigheder.(*72)

I overensstemmelse hermed bestemmer § 2 i forslaget til lov om Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber, at Fællesskabernes institutioner i det omfang, der er fastsat i traktaterne m.v., kan udøve »beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder«. Forslaget gentager således blot grundlovens afgrænsning af de beføjelser, der kan overlades. Det er derfor givet, at der ikke ved forslaget overlades andre beføjelser til Fællesskabernes institutioner end dem, der kan overlades efter § 20.

2. Beføjelser kan efter grundlovens § 20 kun overlades til mellemfolkelige myndigheder »i nærmere bestemt omfang«.

Der er i den statsretlige litteratur enighed om, at det herved udelukkes, at al myndighed af en vis art, f.eks. al dømmende eller al udøvende magt, overlades til mellemfolkelige myndigheder, og at der må ske en præcisering af de beføjelser, der overlades. Derimod antages denne betingelse ikke at indeholde nogen kvantitativ eller kvalitativ begrænsning. Det kan derfor ikke kræves, at de overladte beføjelser kun har et ringere omfang, eller at kun mindre vigtige beføjelser overlades. Det kan heller ikke kræves, at de overladte beføjelser skal være bestemt så præcist, at der ikke kan blive tale om skøn og fortolkningstvivl.(*73)

Det anførte er i god overensstemmelse med Forfatningskommissionens bemærkninger til den tilsvarende bestemmelse i kommissionsforslaget, hvor det bl.a. udtales

»Ved rigets myndigheder forstås såvel den lovgivende som den udøvende og dømmende myndighed. Det vil næppe være muligt at foretage en snævrere afgrænsning, da det ikke med sikkerhed kan forudsiges, hvilke former det mellemfolkelige samarbejde vil antage i fremtiden. Det fastslås imidlertid i paragraffen, at suverænitetsafgivelse kun kan ske i nærmere bestemt omfang og kun til organisationer, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. De skærpede krav til vedtagelse af lovforslag af denne art frembyder en vidtgående garanti.«(*74)

I § 2 i forslaget til lov om Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber bestemmes det: »Beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, kan i det omfang, det er fastsat i de i § 4 nævnte traktater m.v., udøves af De europæiske Fællesskabers institutioner.«(*75) Omfanget af kompetenceoverladelsen er således præciseret ved en henvisning til de eksisterende traktater om De europæiske Fællesskaber. Der er efter justitsministeriets opfattelse ingen tvivl om, at det efter grundlovens § 20 er tilstrækkeligt, at omfanget af de beføjelser, der overlades til Fælleskabernes institutioner, er nærmere bestemt i de traktater, hvortil loven henviser.(*76)

a. Traktaterne tillægger ikke institutionerne nogen generel kompetence til at udstede bindende retsakter.(*77) En institution kan kun udstede en sådan retsakt, hvis den har udtrykkelig hjemmmel hertil i en traktatbestemmelse. Dette princip er klart fastslået bl.a. i fællesmarkedstraktatens art. 4, der bestemmer, at »Hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt den ved denne traktat.« Det er givet, at disse »rammer« ikke er den almindelige beskrivelse af Fællesmarkedets mål og virke, der findes i fællesmarkedstraktatens art. 2 og 3,(*78) men alene de bestemmelser i de følgende dele af traktaten, der fastsætter beføjelserne for den enkelte institution.

Noget andet er, at art. 2 og 3 medfører en yderligere begrænsning af institutionernes beføjelser. Hvis det, der tilsigtes med en retsakt, ikke er omfattet af Fællesskabets mål, vil denne retsakt være ugyldig, selv om den for så vidt har hjemmel i en konkret bestemmelse i traktaten. Der kan således opstilles et dobbelt krav til alle retsakter, der udstedes af Fællesskabets institutioner. De skal have hjemmel i en konkret bestemmelse i traktaten, og de skal ligge inden for traktatens formålsbestemmelser.

Som følge af det ubetingede krav om hjemmel i en konkret traktatbestemmelse er Fællesskabernes institutioner i princippet underkastet et strengere legalitetsprincip end det, der efter dansk ret gælder for administrative myndigheders virksomhed: se herom foran i afsnit 1, punkt 3 a. Dette må bl.a. ses på baggrund af, at traktaterne gør indgreb i medlemsstaternes forfatningsretlige beføjelser.(*79)

Hvilken reel betydning dette legalitetsprincip har, beror imidlertid på udformningen af de traktatbestemmelser, der indeholder de enkelte beføjelser for institutionerne, og på, hvor strengt princippet overholdes i praksis.

b. En gennemgang af traktaternes specielle hjemmelsbestemmelser viser, at de spørgsmål, som institutionerne kan tage op til bindende regulering, er angivet pa en måde, som utvivlsomt opfylder de forudsætninger, der som foran angivet må antage at ligge i udtrykket »i nærmere bestemt omfang«.

Det er normalt også i de enkelte hjemmelsbestemmelser fastlagt, hvilken institution der kan udstede retsakter, efter hvilken procedure retsakterne skal vedtages, og hvilken form de skal have (Forordning, direktiv, beslutning).

Princippet om, at enhver retsakt skal have hjemmel i traktaterne, bliver i praksis overholdt strengt inden for De europæiske Fællesskaber, og overholdelsen påses af Domstolen, der som tidligere nævnt(*80) er kompetent til at prøve lovligheden af Rådets og Kommissionens retsakter og erklære dem for ugyldige, hvis den pågældende institution ikke har været kompetent til at udstede dem.

c. Der findes imidlertid i hver af de tre fællesskabstraktater en bestemmelse, der er formuleret i mere generelle vendinger. Det drejer sig om fællesmarkedstraktatens art. 235, euratomtraktatens art. 203 og EKSF-traktatens art. 95, stk. 1, der i det væsentlige har samme indhold.

Fællesmarkedstraktatens art. 235 bestemmer

»Såfremt en handling fra Fællesskabets side viser sig påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer, og denne Traktat ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, udfærdiger Rådet på forslag af Kommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra Forsamlingen med enstemmighed passende forskrifter herom.«(*81)

Der er ingen tvivl om, at indsættelsen af art. 235 har haft til formål at muliggøre en udfyldning af de huller, der måtte vise sig at være i traktaten som følge af, at man ved traktattekstens udarbejdelse har overset et eller andet praktisk problem i forbindelse med gennemførelsen af traktatens formål.(*82) Art. 235 må netop ses på baggrund af det strengt gennemførte legalitetsprincip inden for De europæiske Fællesskaber.

Den anvendelse, Rådet hidtil har gjort af art. 235, bekræfter, at bestemmelsen har dette begrænsede formål. Med hjemmel i bestemmelsen har Rådet bl.a. truffet beslutning om at fremskynde gennemførelsen af toldunionen og fastsat regler om toldværdi, oprindelse og transitvilkår for varer, der indføres til det fælles marked, samt regler om den fælles strukturpolitik inden for fiskerisektoren.

Det europæiske Parlament har tidligere ytret ønske om, at art. 235 anvendes i videre omfang, end det har været tilfældet.(*83) Når der ikke har været sikker hjemmel for en retsakt i en af de specielle hjemmelsbestemmelser, har Rådet imidlertid ofte foretrukket at benytte sig af en særlig form for vedtagelser, der benævnes som »vedtagelser af de i Rådet forsamlede regeringsrepræsentanter«. Disse vedtagelser har ikke hjemmel i fællesskabstraktaterne og må derfor i princippet behandles som almindelige folkeretlige aftaler. Dette medfører bl.a., at vedtagelserne ikke omfattes af fællesskabsdomstolens kompetence - et forhold, som både Kommissionen og Parlamentet finder uheldigt.

Det kan ikke udelukkes, at Rådet i fremtiden vil vælge at benytte art. 235 i videre omfang end hidtil,(*84) men anvendelsen af artiklen forudsætter enstemmighed i Rådet, og artiklen indeholder visse klare begrænsninger.

Art. 235 kan kun anvendes, når følgende betingelser er opfyldt

- den foreslåede handling skal være påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål,

- handlingen skal ligge inden for fællesmarkedets rammer,

- traktaten må ikke i forvejen indeholde fornøden hjemmel hertil,

- handlingen må ikke stride mod traktatens øvrige bestemmelser.

Ved udtrykket »Fællesskabets mål« sigtes til de mål, der er angivet i traktatens art. 2, smh. m. art. 3(*85),(*86) (EKSF traktatens art. 85 indeholder en udtrykkelig henvisning til de tilsvarende formålsbestemmelser i denne traktat). Ved fortolkningen af art. 2 kan der naturligvis ikke ses bort fra, at bestemmelsen findes i en traktat om oprettelse af et europæisk økonomisk fællesskab. Det er således givet, at udtrykket »snævrere forbindelser mellem de Stater, som det forener« ikke kan omfatte f.eks. forsvarspolitiske forbindelser.

Målet kan endvidere kun virkeliggøres inden for Fællesmarkedets rammer. Der sigtes herved til de områder for Fællesskabets virke, der er opregnet i art. 3, og som fremgår af kapiteloverskrifterne i traktatens anden, tredje og fjerde del. Der er således tale om samme saglige begrænsning som gælder for institutionernes øvrige virksomhed efter traktaten. Det vil f.eks. falde uden for Fællesmarkedets rammer at fastsætte regler om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes ægteskabslovgivning.

Det foran anførte bekræftes af Rådets svar fra 1967 på et spørgsmål fra et parlamentsmedlem. Rådet udtalte, at art. 235 efter dets opfattelse ike kan føre til nye forpligtelser for medlemsstaterne.(*87)

Hvis det findes nødvendigt at foretage en udvidelse af fællesskabets virksomhedsområde, eller hvis den påkrævede handling ville stride mod en af traktatens øvrige bestemmelser, må traktaten ændres.

Efter art. 236 træder en sådan ændring først i kraft, når den er blevet ratificeret af alle medlemsstaterne i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser. Dette betyder bl.a., at en traktatændring, der indebærer overladelse af yderligere beføjelser til at fastsætte umiddelbart anvendelige regler, for Danmarks vedkommende vil nødvendiggøre en ny lov, der skal vedtages i overensstemmelse med reglerne i grundlovens § 20.(*88)

Efter justitsministeriets opfattelse kan der herefter ikke være tvivl om, at bestemmelsen i art. 235 og de tilsvarende bestemmelser i de øvrige traktater ikke går ud over den begrænsning, der ligger i grundlovens krav om, at beføjelser kun må overlades i nærmere bestemt omfang.

3. Beføjelser kan alene overlades til »mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde«.(*89)

Det er givet, at Fællesskabernes institutioner er »mellemfolkelige« i grundlovens forstand. Institutionerne er oprettet ved »gensidig overenskomst«. Fællesskabsinstitutionernes beføjelser er de samme i forhold til samtlige medlemsstater. Der er ikke ved traktaterne sket nogen vilkårlig diskrimination med hensyn til den indflydelse, medlemsstaterne kan udøve inden for Fællesskaberne.

At Fællesskaberne er oprettet »til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde« kan heller ikke give anledning til tvivl. Der ligger ikke i denne betingelse nogen forudsætning om, at organisationen skal være verdensomspændende. Som nævnt foran i afsnit III henviste Forfatningskommissionen i sine bemærkninger til bestemmelsen netop til det eneste dengang eksisterende fællesskab, Det europæiske Kul- og Stålfællesskab, som et eksempel på en organisation, der ville være omfattet af bestemmelsen.

4.a. Fællesmarkedstraktaten fastsætter i artikel 240, at »denne traktat er indgået for ubegrænset tid«. Det samme gælder, for så vidt angår traktaten om oprettelse af Det europæiske Atome nergi fællesskab, jfr. denne traktats artikel 208, hvorimod traktaten om oprettelse af Det europæiske Kul- og Stålfællesskab ifølge denne traktats artikel 97 er indgået for en periode af 50 år fra tidspunktet for dens ikrafttræden.

Ved at tiltræde De europæiske Fællesskaber påtager den danske stat sig herefter principielt en folkeretlig forpligtelse til ikke ensidigt og vilkårligt(*90) at opsige de nævnte traktater, for Kul- og Stålfællesskabstraktatens vedkommende dog kun indtil udløbet af dennes gyldighedsperiode.

I den offentlige debat har man på baggrund heraf rejst det spørgsmål, om grundlovens § 20 er anvendelig i forhold til traktater, der efter deres eget indhold udelukker en senere ensidig opsigelse fra dansk side. Man har i denne forbindelse hævdet, at det i Forfatningskommissionens bemærkninger til den tilsvarende bestemmelse i grundlovsforslagets § 20 forudsættes, at overladelse af beføjelser til en mellemfolkelig myndighed skal kunne tilbagekaldes på folkeretligt gyldig måde.(*91)

b. Indledningsvis bemærkes, at en sådan indskrænkende fortolkning af grundlovens § 20 principielt ville være uden betydning for, under hvilke betingelser den danske regering statsretlig lovligt og med folkeretlig gyldighed kan lade Danmark indtræde i De europæiske Fællesskaber.

Som anført ovenfor i afsnit III, under punkt 2, må det antages, at dette spørgsmål udtømmende reguleres af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk. 1. Og efter denne bestemmelse kræves det alene, at den danske regering forinden indhenter folketingets samtykke, som vil kunne vedtages med almindeligt flertal.

Spørgsmålet om anvendeligheden af grundlovens § 20 er alene af betydning for, på hvilken måde opfyldelsen af den danske stats forpligtelser i forbindelse med en eventuel indtræden i De europæiske Fællesskaber kan søges sikret.

c. Ordlyden af grundlovens § 20 indeholder ingen holdepunkter for at det skulle være en betingelse for anvendeligheden af denne bestemmelse, at den traktat, om hvis opfyldelse der er tale, kun gælder for begrænset tid eller dog ikke for ubegrænset tid.

En sådan betingelse synes heller ikke at kunne indfortolkes i bestemmelsen ud fra sagens natur. Tværtimod er forholdet vel det, at en tilslutning til internationale ordninger af den type, som bestemmelsen tager sigte på, typisk vil være bindende for de deltagende stater over en længere årrække. Det er da også utvivlsomt, at Forfatningskommissionen ikke har forudsat, at grundlovens § 20 kun var anvendelig, hvis den pågældende traktat hjemlede ensidig tilbagekaldelse til enhrer tid. Det er tværtimod i bemærkningerne til kommissionsforslagets § 20 klart forudsat, at denne bestemmelse skulle kunne finde anvendelse på en eventuel dansk tiltrædelse af Det europæiske Kul- og Stålfællesskab,(*92) og traktaten herom er, som nævnt ovenfor under a, indgået for en periode af 50 år fra tidspunktet for dens ikrafttræden.

Der kan derfor i det højeste rejses spørgsmål om, hvorvidt det er en betingelse for anvendeligheden af grundlovens § 20, at den pågældende traktat giver adgang til - eller dog ikke udelukker - en senere ensidig tilbagekaldelse af de overladte beføjelser, i princippet uanset, hvor langt ud i fremtiden tilbagekaldelsesadgangen indtræder.(*93)

For en umiddelbar betragtning må det forekomme ejendommeligt, om en sådan betingelse skulle kunne indfortolkes i grundlovens § 20. Hvis bestemmelsen er anvendelig i forhold til traktater, der er indgået som uopsigelige for en periode på 50, 75, 100 år osv., er det vanskeligt at begrunde, at det forhold, at traktaten er indgået »for ubegrænset tid« skulle gøre bestemmelsen uanvendelig.

Under alle omstændigheder må antagelsen af en sådan indskrænkende fortolkning forudsætte klare holdepunkter i forarbejderne til grundloven.

Den passage i Forfatningskommissionens bemærkninger til den tilsvarende bestemmelse i kommissionsforslagets § 20, hvortil der har været henvist i denne forbindelse, har følgende ordlyd

»Det bemærkes, at der i Kommissionen har været enighed om, at såfremt en suverænitetsbeføjelse, som rigsdagen tidligere har overdraget til en mellemfolkelig myndighed, ønskes taget tilbage, vil et lovforslag herom kunne vedtages efter den almindelige regel ved simpelt flertal.«(*94)

Efter justitsministeriets opfattelse indeholder denne udtalelse ingen forudsætning om, at en tilbagekaldelse af overladte beføjelser statsretligt kun kan finde sted, hvis dette er i overensstemmelse med den pågældende traktats bestemmelse. En sådan forudsætning ville være så klart i strid med det grundlææggende statsretlige princip om, at den danske lovgivningsmagts handlefrihed ikke er begrænset af hensyn til opfyldelsen af indgåede traktatmæssige forpligtelser, at der måtte kræves helt sikre holdepunkter for, at det kunne antages, at det havde været Forfatningskommissionens hensigt at fravige dette princip på det foreliggende område.

Der er imidlertid hverken i den citerede udtalelses formulering eller i den sammenhæng, hvori den forekommer, holdepunkter for at betvivle, at Forfatningskommissionen er gået ud fra, at også en lov, der er gennemført under iagttagelse af reglerne i grundlovens § 20, i overensstemmelse med almindelige statsretlige principper statsretligt gyldigt vil kunne ophæves til enhver tid, uanset om ophævelsen udgør et traktatbrud.

Den citerede udtalelse må ses på baggrund af, at det efter almindelige regler kunne give anledning til tvivl, hvilken statsretlig fremgangsmåde der skulle anvendes ved ophævelsen af en § 20-lov.

Forskellige fremgangsmåder kunne her komme i betragtning.

En egentlig grundlovsbestemmelse kan kun ophæves under iagttagelse af reglerne i grundlovens § 88. Det ville imidlertid være mindre vel stemmende med baggrunden for gennemførelsen af bestemmelsen i grundlovens § 20 ønsket om at overflødiggøre den grundlovsændring, der ellers ville være nødvendig for at tilvejebringe hjemmel for overførelse af beføjelser til mellemfolkelige myndigheder - at antage, at en § 20-lov kun skulle kunne ophæves på samme måde som egentlige grundlovsbestemmelser. I realiteten måtte spørgsmålet derfor være, om en § 20-lov statsretligt gyldigt kunne ophæves ved almindelig lov, eller kun ved en lov, der gennemførtes på samme måde som den oprindelige lov (dvs. under iagttagelse af reglerne i grundlovens § 20, stk. 2).(*95)

Efter justitsministeriets opfattelse må det anses for utvivlsomt, at udtalelsen i Forfatningskommissionens betænkning alene tilsigter at afklare dette statsretlige spørgsmål.

I den statsretlige litteratur er der da også enighed(*96) om, at en lov, der er gennemført efter reglerne i grundlovens § 20, til enhver tid statsretligt gyldigt kan ophæves ved gennemførelse af en almindelig lov, til hvis vedtagelse der på sædvanlig måde kun kræves almindeligt flertal, og at det ikke er en forudsætning herfor, at ophævelsen også er folkeretmæssig.

d. På baggrund af det anførte er det efter justitsministeriets opfattelse utvivlsomt, at anvendeligheden af bestemmelsen i grundlovens § 20 ikke er betinget af, at den pågældende traktat giver adgang til - eller dog ikke udelukker - en senere ensidig tilbagekaldelse fra dansk side af overladelsen af beføjelser til vedkommende mellemfolkelige myndighed.

AFSNIT V

Danmarks almindelige forpligtelser som medlem af De europæiske Fællesskaber

Ved gennemgangen i afsnit IV er det påvist, at forslaget til lov om Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber må anses for at opfylde de betingelser, som grundlovens § 20 fastsætter for at overlade beføjelser til mellemfolkelige myndigheder. Såfremt forslaget vedtages af folketinget og ikke bortfalder som følge af resultatet af den folkeafstemning om forslaget, der skal finde sted den 2. oktober 1972, og det herefter stadfæstes og kundgøres i overensstemmelse med grundlovens almindelige regler herom, vil tiltrædelsesloven derfor være gyldig efter dansk ret.

Der kan imidlertid være grund til at undersøge, om Danmark som medlem af De europæiske Fællesskaber påtager sig forpligtelser, der går ud over, hvad det uden en grundlovsændring er muligt at opfylde dels i medfør af tiltrædelsesloven, dels i kraft af de almindelige regler om opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser, som er gennemgået i afsnit I. Hvis dette viser sig at være tilfældet, vil det ganske vist ikke berøre tiltrædelseslovens gyldighed, men det kan medføre en pligt for regeringen til at søge grundloven ændret på en sådan måde, at der skabes sikkerhed eller i hvert fald mulighed for opfyldelse af de pågældende forpligtelser.(*97)

De spørgsmål, der i denne forbindelse har været særligt fremhævet i den offentlige debat om Danmarks tiltrædelse, er forholdet mellem den umiddelbart anvendelige fællesskabsret og senere dansk lovgivning (princippet om fælleskabsrettens såkaldte »forrang«), forholdet mellem fællesskabsretten og de materielle grundlovsbestemmelser (specielt betemmelserne om frihedsrettighederne) samt fællesmarkedstraktatens ubegrænsede varighed. Disse tre spørgsmål vil blive gennemgået nedenfor under punkt 2, 3 og 4. Forinden vil forpligtelsen til umiddelbar anvendelse af visse fællesskabsregler, der er forudsætningen for, at disse spørgsmål overhovedet kan opstå, blive undersøgt under punkt 1.

1. Forpligtelsen til umiddelbar anvendelse af visse fællesskabsregler

a. Forpligtelsens indhold og muligheden for at opfylde den efter gældende dansk ret

Som medlem af De Europæiske Fællesskaber påtager Danmark sig en forpligtelse til at indrette sin retsorden på en sådan måde, at visse fællesskabsregler anvendes umiddelbart af danske domstole og administrative myndigheder. Denne forpligtelse følger af fællesmarkedstraktatens art. 177 og art. 189 og tilsvarende bestemmelser i de øvrige traktatet sammenholdt med fælleskabsdomstolens praksis.

At en fællesskabsregel er umiddelbart anvendelig, vil sige, at den i sig selv skaber pligter eller rettigheder for den enkelte borger eller virksomhed i medlemsstaten. Fællesskabsreglen skal i den skikkelse, den har, anvendes af medlemsstaternes administrative myndigheder og domstole.

Som anført i afsnit I, punkt 4 b er det fast antaget i dansk ret, at en gyldigt indgået traktat ikke uden videre kan anvendes af dansk domstole og administrative myndigheder på lige fod med, endsige forud for, en sædvanlig dansk lov. En traktatbestemmelse kan ikke erstatte en manglende hjemmel i gældende intern dansk ret i tilfælde, hvor en sådan hjemmel kræves for de danske myndigheders virksomhed, og en traktatbestemmelse kan ikke fortrænge en udtrykkelig intern retsregel, som den måtte stride imod.

Der må således gennem en ændring af gældende dansk ret skabes en hjemmel for den umiddelbare anvendelse i Danmark af de her omtalte fællesskabsregler, der er nævnt nedenfor under b.

b. Hvilke fællesskabsregler omfatter forpligtelsen?

Umiddelbart anvendelige er først og fremmest de fællesskabsakter, der kaldes »forordninger«, og som fællesmarkedstraktatens art. 189 beskriver således: »En forordning er almengyldig. Den er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat«.(*98)

De fællesskabsakter, der kaldes »beslutninger«, beskrives som bindende i alle enkeltheder for dem, de angiver at være rettet til. Beslutninger er derfor også umiddelbart anvendelige, når de er rettet til enkelte borgere eller virksomheder i medlemsstaterne. De fleste beslutninger rettes imidlertid til medlemsstaterne selv.

Der er også visse bestemmelser i selve traktaterne, der er umiddelbart anvendelige. Det drejer sig først og fremmest om bestemmelser, der regulerer forholdet mellem de enkelte virksomheder indbyrdes (især forbudet mod konkurrencebegrænsende aftaler og mod misbrug af en monopolstilling).(*99) Også bestemmelser, der pålægger medlemsstaterne forpligtelser, kan dog medføre umiddelbare rettigheder for borgerne, men kun på betingelse af, at bestemmelsen ifølge sin karakter er egnet til at skabe retsvirkninger mellem medlemsstaterne og borgerne. Dette er tilfældet, såfremt bestemmelsen indeholder en klar og ubetinget forpligtelse for medlemsstaten, som hverken med hensyn til sin gennemførelse eller med hensyn til sine virkninger forudsætter en indgriben fra Fællesskabernes institutioner, og som ikke overlader noget skøn til medlemsstaten med hensyn til gennemførelsen.(*100)

Domstolen har endelig i enkelte afgørelser fastslået, at bestemmelser i særlige tilfælde kan være umiddelbart anvendelige.(*101) I de trufne afgørelser synes Domstolen at anlægge samme retningslinjer, som den har benyttet ved afgørelsen af, om traktatbestemmelser, der pålægger medlemsstaterne forpligtelser, er umiddelbart anvendelige. Direktiver og beslutninger rettet til medlemsstaterne vil derfor i det højeste kunne give borgere umiddelbare rettigheder. De kan aldrig medføre umiddelbare pligter for borgerne.

c. Danmarks opfyldelse af forpligtelsen

For så vidt angår de umiddelbart anvendelige regler i fællesskabstraktaterne og i de retsakter, der er vedtaget inden Danmarks eventuelle tiltrædelse af Fællesskaberne, kan forpligtelsen - som ved tilsvarende bestemmelser i andre traktater(*102) - opfyldes gennem en almindelig lovbestemmelse, der under et sætter disse fællesskabsregler i kraft i Danmark. Bestemmelsen herom findes i § 3 i forslaget til lov om Danmarks tiltrædelse af de europæiske Fællesskaber.

»§ 3. Bestemmelserne i de i § 4 nævnte traktater m.v. sættes i kraft i Danmark i det omfang, de efter fællesskabsretten er umiddelbart anvendelige i Danmark.

Stk. 2. Det samme gælder de retsakter, der er vedtaget af Fællesskabernes institutioner inden Danmarks tiltrædelse af Fællesskaberne og offentliggjort i De europæiske Fællesskabers Tidende.«

Ved § 3 overlades der ingen beføjelser til Fællesskabernes institutioner, og denne bestemmelse giver derfor ikke isoleret betragtet anledning til at anvende fremgangsmåden i grundlovens § 20.

En almindelig lovbestemmelse ville derimod ikke skabe tilstrækkelig hjemmel til umiddelbar anvendelse af fremtidige fællesskabsakter. Fastsættelse af pligter og rettigheder for den enkelte danske borger eller virksomhed er en beføjelse, der efter grundloven »tilkommer rigets myndigheder«, og en bestemmelse, der på forhånd gør fremtidige fællesskabsakter umiddelbart anvendelige i Danmark, indebærer derfor en overladelse af beføjelser til Fællesskabernes myndigheder, der kun kan ske under iagttagelse af bestemmelserne i grundlovens § 20. Denne overladelse sker ved § 2(*103) i forslaget til tiltrædelsesloven. Det er denne bestemmelse i forslaget, der gør det nødvendigt at iagttage reglerne i grundlovens § 20, og det er samtidig denne bestemmelse, der skaber hjemmel for den umiddelbare anvendelse i Danmark af fremtidige fællesskabsakter.

Det kan herefter fastslås, at tiltrædelsesloven vil medføre ikke blot en mulighed, men også en pligt for danske administrative myndigheder og danske domstole til umiddelbar anvendelse af de fællesskabsregler, som efter fællesskabsretten er umiddelbart anvendelige i medlemsstaterne.

2. Forholdet mellem umiddelbart anvendelig fællesskabsret og dansk lorgirning (spørgsmålet om foellesskabsrettens »forrang«)

a. Fællesskabsret, der ikke er umiddelbart anvendelig, skaber alene rettigheder eller pligter for medlemsstaterne. Hvis en medlemsstat udsteder regler i strid med sådane fællesskabsregler, er der ingen tvivl om, at de nationale retsanvendende myndigheder skal anvende den nationale regel. Kommissionen eller en af de andre medlemsstater vil som nævnt i afsnit II kunne indbringe den pagældende medlemsstat for fællesskabsdomstolen, som i sin afgørelse kan konstatere, at medlemsstaten ikke har overholdt sine forpligtelser, jfr. herved fællesmarkedstraktatens art. 169 og 170. Den pågældende medlemsstat er som nævnt forpligtet til at rette sig efter fællesskabsdomstolens afgørelse. Skulle den imidlertid mod forventning ikke gøre dette, indeholder traktaterne ikke regler om tvangsmæssig gennemførelse af afgørelsen.

Umiddelbart anvendelig fællesskabsret skaber som nævnt foran under punkt I direkte rettigheder og pligter for borgerne og virksomhederne i medlemsstaterne og skal anvendes af de nationale myndigheder. De nationale myndigheder kan derfor komme ud for at skulle benytte umiddelbart anvendelige fællesskabsregler og national lovgivning i samme sag. Hvis en medlemsstat gennemfører lovregler, der strider mod umiddelbart anvendelige fællesskabsregler, opstår der en konflikt mellem disse regler, som må 1øses af de nationale myndigheder, der skal anvende reglerne i en konkret sag.

Der er enighed om, at en fællesskabsregel, der er vedtaget efter den nationale regel, vil fortrænge denne i overensstemmelse med den almindelige fortolkningsregel, hvorefter nyere lovgivning fortrænger ældre.(*104) En egentlig konflikt opstår kun, når den nationale lovregel er nyere end fællesskabsreglen. (*105)

Af redegørelsen i afsnit II punkt 3 om fællesskabsdomstolens kompetence fremgår det, at den konkrete konflikt mellem en umiddelbart anvendelig fællesskabsregel og en national retsregel kun kan opstå på det nationale plan, og at den kun kan løses af en national domstol. Det er fællesskabsdomstolens opgave at fortolke traktaterne og tage stilling til gyldigheden og fortolkningen af retsakter fra Fællesskabernes institutioner. Derimod har fællesskabsdomstolen ingen beføjelse til at erklære en national lov for ugyldig. Det er således altid den nationale domstol, der afgør, om og hvorledes den nationale lov skal anvendes i den foreliggende sag. Dette gælder, selv om det efter den fortolkning, som fællesskabsdomstolen har givet af fællesskabsretten, måtte være utvivlsomt, at den nationale lov strider mod fællesskabsretten.

b. Fællesskabsdomtolen har imidlertid i sager, der har været forelagt af en national domstol efter fællesmarkedstraktatens art. 177, haft lejlighed til at udtale sig om, hvorledes konflikten mellem umiddelbart anvendelige fællesskabsregler og nationale lovbestemmelser skal løses efter fællesskabsretten. Den har i disse sager fastslået »princippet om fællesskabsrettens forrang«,

dvs. at den umiddelbart anvendelige fællesskabsret skal anvendes i enhver medlemsstat, selv om der findes national lovgivning i strid med fællesskabsretten. Princippet blev første gang fastslået i Domstolens afgørelse i sagen »Costa mod ENEL«.(*106)

Sagens baggrund var den, at en italiensk advokat, Costa, nægtede at betale en el-afgift til det nationale italienske el-selskab, ENEL. Under en sag anlagt ved italiensk domstol om betaling af beløbet, hævdede Costa bl.a., at den italienske lov af 6. september 1962 om nationalisering af al produktion og distribution af elektricitet i Italien, som dannede grundlag for oprettelsen af det nationale elselskab, var i strid med nogle bestemmelser i fællesmarkedstraktaten. Den italienske domstol forelagde i medfør af fællesmarkedstraktatens art. 177 fællesskabsdomstolen spørgsmålet, om de påberåbte traktatbestemmelser var umiddelbart anvendelige i den forstand, at de tillagde den enkelte borger rettigheder, der skulle tages i betragtning af de nationale domstole.

Den italienske regering påstod sagen afvist fra fællesskabsdomstolen, bl.a. med den begrundelse, at en national domstol ikke kan benytte sig af fremgangsmåden i art. 177, når den for at afgøre sagen ikke skal anvende en traktatbestemmelse, men alene en national lov. Fællesskabsdomstolen afviste den italienske regerings påstand med følgende begrundelse: »Den italienske regering påstår, at fredsdommerens begæring er »absolut utilladelig«, da den nationale domstol, som er forpligtet til at anvende national ret, ikke kan benytte sig af art. 177.

I modsætning til sædvanlige internationale traktater har EØF-traktaten skabt sin egen retsorden, som blev integreret i medlemsstaternes retssystem, da traktaten trådte i kraft, og som er bindende for deres domstole.

Ved at skabe et fællesskab af ubegrænset varighed med egne institutioner og egen retspersonlighed og retsevne, med evne til at repræsentere medlemsstaterne i internationale forhold og især med virkelige beføjelser, der følger af en begrænsning af kompetencen for eller en overførelse af funktioner fra staterne til fællesskabet, har medlemsstaterne, om end kun på begrænsede områder, indskrænket deres suveræne rettigheder og skabt en samling af retsregler, der gælder såvel deres borgere som dem selv.

Integrationen i hver enkelt medlemsstats ret af bestemmelser, der har deres oprindelse i Fællesskaberne, og traktatens bestemmelser og ånd i almindelighed, har som modstykke, at det er umuligt for staterne over for en retsorden, der er accepteret af dem på basis af gensidighed, at give fortrinnet til en ensidig og efterfølgende retsakt, som er i strid dermed.

Virkningen af fællesskabsret kan i realiteten ikke variere fra den ene stat til den anden til fordel for efterfølgende interne love uden at bringe virkeliggørelsen af traktatens mål som fastsat i art. 5 (2) i fare eller give anledning til en forskelsbehandling, der er forbudt i art. 7.

De forpligtelser, man har påtaget sig i traktaten om fællesskabets oprettelse, ville ikke være ubetingede, men alene eventuelle, hvis de kunne påvirkes af de underskrivende staters fremtidige love.

Nar retten til at lovgive ensidigt er tillagt medlemsstaterne, er det i medfør af en præcis og speciel bestemmelse (se f.eks. art. IS, 93 (3) og 223-225).

I øvrigt er anmodninger fra medlemsstaterne om undtagelser undergivet godkendelsesprocedurer (se f.eks. art. 8 (4), 17 (4), 25, 26, 93 (2, 3) og 226), som ville være uden mening, hvis medlemsstaterne havde mulighed for at unddrage sig forpligtelser ved hjælp af en almindelig lov.

Fællesskabsrettens forrang bekræftes af art. 189, som bestemmer, at forordninger er »bindende« og »gælder umiddelbart i hver medlemsstat«. En sådan bestemmelse som ikke er undergivet noget forbehold, ville være uden betydning, hvis en medlemsstat ensidigt kunne ophæve virkningerne ved hjælp af en lov, der kunne påberåbes mod fællesskabsreglerne.

Det følger af alle disse betragtninger, at de retsregler, der er skabt af traktaten, som hidrørende fra en selvstændig retskilde, på grund af deres særegne, selvstændige beskaffenhed ikke kunne blive retsligt modsagt af nogen som helst national regel uden at miste deres fællesskabskarakter, og uden at det retlige grundlag for selve Fællesskabet blev undergravet.

Den overladelse, der er foretaget af medlemsstaterne fra deres egen retsorden til fordel for fællesskabsordenen af rettigheder og pligter svarende til traktatens bestemmelser, medfører altså en endelig begrænsning af deres suveræne rettigheder, mod hvilken en efterfølgende ensidig retsakt, der er i strid med fællesskabsbegrebet, ikke kan gøres gældende.

Som følge heraf må art. 177 anvendes uanset enhver national lov i de sager, hvor der rejses et spørgsmål om fortolkning af traktaten.'

c. Spørgsmålet om, hvorvidt Danmark uden en grundlovsændring kan opfylde de forpligtelser, der følger af Fællesskabsdomstolens praksis på dette område, har været indgående debatteret i den juridiske faglitteratur.(*107)

Efter justitsministeriets opfattelse bør spørgsmålet bedømmes med udgangspunkt i de synspunkter, der er anført i afsnit I. I det følgende vil der så vidt muligt blive anvendt samme systematik som i dette afsnit.

1 grader. Forpligtelsernes indhold

Efter afgørelsen i Costa-ENEL sagen kan der ikke være tvivl om fællesskabsdomstolens stilling. Anvendelsen af umiddelbart anvendelig fællesskabsret må ikke hindres af modstridende national lovgivning. Domstolens begrundelse for dette resultat er også ganske klar. Fællesskaberne vil ikke kunne fungere i overensstemmelse med traktatens formål og ånd, hvis de umiddelbart anvendelige fællesskabsregler ikke anvendes i samtlige medlemsstater. Selve begrebet »umiddelbart anvendelig fællesskabsret« ville blive uden betydning, hvis sådanne fællesskabsregler kunne tilsidesættes af en ensidig lovgivningsmagt fra en medlemsstats side.

Princippet om, at en national lov ikke kan tilsidesætte en fællesskabsregel, er således efter Domstolens opfattelse en nødvendig følge af fællesskabsinstitutionernes anvendelse af de beføjelser, som grundlovens § 20 giver den danske lovgiver mulighed for at overlade til disse institutioner.

I sin afgørelse forudsætter Domstolen klart, at der påhviler lovgivningsmagten i medlemsstaterne en forpligtelse til ikke at hindre anvendelsen af umiddelbart anvendelige fællesskabsregler ved gennemførelse af senere national lovgivning, der strider mod fællesskabsreglerne. Som det fremgår af fremstilligen i redegørelsens afsnit I, side 25, er denne forpligtelse ikke speciel for De europæiske Fællesskaber. En sådan undladelsespligt

stiftes ved indgåelsen af enhver traktatmæssig forpligtelse til at gennemføre eller opretholde en bestemt lovgivningstilstand.

Domstolens afgørelse forudsætter også en forpligtelse for de retsanvendende myndigheder i medlemsstaterne til at anvende umiddelbart anvendelig fællesskabsret, selv om der måtte være gennemført en senere intern lov, der strider mod vedkommende fællesskabsregel.(*108) Hvis en dansk domstol i et sådant tilfælde tilsidesætter fællesskabsreglen, begår den danske stat som sådan brud på sin forpligtelse over for Fællesskaberne. Kommissionen eller en anden medlemsstat vil kunne indklage Danmark for fællesskabsdomstolen, der kan fastslå, at et sådant traktatbrud har fundet sted. Den dom, som den danske domstol har afsagt, kan imidlertid hverken erklæres for ugyldig eller ændres af fællesskabsdomstolen.(*109),(*110)

2 grader. I hvilket omfang er opfyldelsen af forpligtelserne siEret i dansk ret?

a grader. Utilsigtet brud på forpligtelsen til ikke at lovgive i strid med fællesskabsretten

Det fremgår af de sager om modstrid mellem nationale love og umiddelbart anvendelig fællesskabsret, som hidtil har foreligget til bedømmelse for de nuværende medlemsstaters domstole, at problemet typisk opstår i tilfælde, hvor gennemførelsen af den nationale lov ikke kan tages som udtryk for et bevidst brud med fællesskabsretten fra lovgivningsmagtens side. Modstriden kan skyldes, at man ved gennemførelsen af den nationale lov slet ikke har været opmærksom på, at der kunne være nogen forbindelse mellem loven og en umiddelbart anvendelig fællesskabsregel. Grunden kan også være den, at den nationale lovgivningsmagt har anlagt en fortolkning af fællesskabsreglen, som senere viser sig at være forkert. Endelig kan det tænkes, at man ved lovens gennemførelse vel har været opmærksom på, at loven måske kunne hævdes at være i strid med en umiddelbart anvendelig fællesskabsregel, men har ventet, at hverken Kommissionen, nogen anden medlemsstat eller nogen enkelt virksomhed eller borger ville påbneråbe sig fællesskabsreglen over for den vedtagne lov.

Som anført i afsnit I må det antages, at dansk ret indeholder tilstrækkelige muligheder for i praksis at eliminere risikoen for utilsigtede traktatbrud gennem de danske retsanvendende myndigheders benyttelse af de fortolkningsprincipper, der ligger bag udtrykkene »fortolkningsreglen« og »formodningsreglen«. Disse principper, som i afsnit I har relation til sædvanlige traktatmæssige bestemmelser, synes med endnu større styrke at kunne gøres gældende i forhold til umiddelbart anvendelige fællesskabsbestemmelser.

I det omfang sådanne bestemmelser er vedtaget efter Danmarks tiltrædelse, bygger de på lovgivningsmagtens overladelse af beføjelser i henhold til grundlovens § 20. Så længe der ikke samtidig med vedtagelsen af den pågældende danske lov er sket en utvetydig tilbagekaldelse af de overladte beføjelser på vedkommende område, må der være en meget klar formodning for, at det ikke har været lovgivningsmagtens hensigt, at loven skulle anvendes i det omfang det måtte blive bindende fastslået, at den er i strid med umiddelbart anvendelig fællesskabsret.

Den umiddelbare anvendelse i dansk ret af visse traktatbestemmelser og af bestemmelserne i de allerede gældende forordninger bygger ikke på suverænitetsoverladelsen i henhold til § 20. For deres vedkommende styrkes imidlertid den almindelige formodning for lovgivningens overensstemmelse med Danmarks traktatmæssige forpligtelser af andre forhold. Den danske lovgivningsmagt har på tidspunktet for Danmarks tiltrædelse ikke alene haft kendskab til disse reglers indhold, men også til det forhold, at reglerne i De europæiske Fællesskaber i en vist omfang - i modsætning til reglerne i de fleste andre traktater - er umiddelbart anvendelige, og lovgivningsmagten har udtrykkeligt accepteret dette forhold gennem vedtagelse af § 3 i forslaget til lov om Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber. Lovgivningsmagten har endvidere haft kendskab til de konsekvenser for forholdet mellem national ret og fællesskabsret, som fællesskabsdomstolen drager af fællesskabsreglernes umiddelbare anvendelighed. På denne baggrund må de danske retsanvendende myndigheder kunne lægge til grund, at det ikke har været lovgivernes hensigt, at loven skulle anvendes i strid med en umiddelbart anvendelig fællesskabsregel fra tiden før Danmarks tiltrædelse, medmindre en sådan hensigt fremgår klart af loven eller dens forarbejder.

I de typiske tilfælde, som hidtil har foreligget til pådømmelse ved de nuværende medlemslandes domstole, ville således også danske domstole kunne opfylde forpligtelsen til at anvende fællesskabsreglerne uden at komme i strid med det legalitetsprincip, der som nævnt i afsnit I, punkt 3 b, gælder for de danske domstoles virksomhed.

b. grader Bevidst brud på forpligtelsen

Som anført i afsnit I er opfyldelsen af lovgivningsmagtens pligt til at undlade at lovgive i strid med en traktatmæssig forpligtelse ikke sikret i gældende dansk ret. Det fremgår endvidere af afsnit I, punkt 6 c og punkt 4 b, at de retsanvendende myndigheder efter gældende dansk ret ikke har mulighed for at afværge det bevidst fremkaldte traktatbrud(*111) ved en tilsidesættelse af den »traktatstridige« danske lovbestemmelse. I afsnit I er der imidlertid set bort fra den bestemmelse i grundloven, der bringes i anvendelse for første gang i forbindelse med en eventuel dansk tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber.

Det synes naturligt at forstå grundlovens § 20 således, at lovgivningsmagten ved at overlade en mellemfolkelig myndighed beføjelser til i nærmere bestemt omfang at fastsætte regler, der bliver umiddelbart anvendelige i Danmark, samtidig giver afkald på selv at fastsætte sådanne regler på de pågældende områder, i hvert fald i det omfang den mellemfolkelige myndighed gør brug af de overladte beføjelser. At lovgivningsmagten som anført ovenfor i afsnit IV under punkt 4 har adgang til med statsretlig gyldighed at tilbagekalde de overladte beføjelser ved en almindelig lov, er efter justitsministeriets opfattelse ikke uden videre ensbetydende med, at foretage en sådan utvetydig tilbagekaldelse af beføjelsen på det pågældende område, med statsretlig gyldighed kan gennemføre en lov, der strider mod en fælleskabsregel af den angivne karakter. Det angivne synspunkt er efter justitsministeriets opfattelse ikke nødvendigvis begrænset til de forordninger m.v., som vedtages efter Danmarks tilslutning. Det kan også gøres gældende, at der foreligger en kompetencefraskrivelse på de områder, hvor fællesskabsinstitutionerne gennem deres tidligere retsakter allerede har vist at de gør brug af deres beføjelser. Det samme kan anføres i forhold til de traktatbestemmelser, som efter Domstolens praksis må anses for umiddelbart anvendelige.

I det omfang disse synspunkter accepteres af de danske domstole i en eventuel sag, efter at Danmark måtte være blevet medlem af fællesskaberne, vil den anfægtede danske lovbestemmelse kunne tilsidesættes som grundlovsstridig, og fællesskabsreglen derved få ubetinget forrang. Herved ville lovgivningsmagten blive tvunget til at foretage en utvetydig tilbagekaldelse af den pågældende beføjelse, hvis man ønskede at lovgive i strid med fællesskabsreglen.

Synspunkter af denne art ville være i overensstemmelse med tendenser, der synes at aftegne sig i visse af de nuværende medlemsstaters retspraksis.(*112) Det er dog klart, at der på nuværende tidspunkt ikke kan siges noget sikkert om, i hvilket omfang danske domstole i påkommende tilfælde vil acceptere disse synspunkter.

Dette er imidlertid heller ikke nødvendigt for at fastslå, at der efter gældende ret består tilstrækkelige muligheder for 1øbende at opfylde Danmarks forpligtelser over for Fællesskaberne. Den danske forpligtelse på dette område vil være fuldt ud opfyldt, så længe den danske lovgivningsmagt undlader bevidst at lovgive i strid med umiddelbart anvendelig fællesskabsret og så længe konsekvenserne af en utilsigtet modstrid afværges enten gennem ændring eller ophævelse af den pågældende lovbestemmelse eller gennem de retsanvendende myndigheders fortolkning af den.

3 grader. Bør forpligtelsernes opfyldelse sikres yderligere?

Såfremt det allerede af grundlovens § 20 kan udledes, at gennemførelse af lovgivning, der strider mod umiddelbart anvendelig fællesskabsret, vi være i strid med grundloven, medmindre der samtidig sker en utvetydig tilbagekaldelse af den beføjelse, som er overladt fællesskabsinstitutionerne på det pågældende område, vil en yderligere sikring naturligvis være overflødig. Som anført ovenfor under 2 grader er det imidlertid ikke på nuværende tidspunkt muligt at sige noget sikkert om, i hvilket omfang denne fortolkning af § 20 vil blive accepteret af de danske domstole. I det omfang dette ikke sker, vil en fuldstændig sikring af forpligtelsernes opfyldelse kun kunne ske ved et tillæg til eller en ændring af grundloven.

Blandt de nuværende medlemsstater(*113) har hidtil kun Holland indføjet en regel om den umiddelbart anvendelige fællesskabsrets - og alle andre umiddelbart anvendelige traktatbestemmelsers - ubetingede forrang for national lovgivning. Den tilsvarende bestemmelse i den franske forfatning er betinget af gensidighed - en betingelse, der efter fællesskabsdomstolens opfattelse næppe kan stilles for opfyldelse af en medlemsstats forpligtelser - og der er ikke enighed mellem de to øverste franske domstole om bestemmelsens anvendelse i forhold til fællesskabsretten. I Belgien og Luxembourg er princippet om fællesskabsrettens forrang ikke udtrykkeligt sikret i forfatningen, men derimod anerkendt i retspraksis. I Tyskland er princippet ikke sikret i forfatningen, og tyske domstole har - så vidt vides - ikke haft lejlighed til på utvetydig måde at tage stilling til spørgsmålet. I Italien er princippet hverken sikret i forfatningen eller accepteret i retspraksis. I ingen af de tre øvrige ansøgerlande vil der i forbindelse med tiltrædelsen ske nogen udtrykkelig forfatningsmæssig sikring af princippet.

a grader. Der kan ikke af fællesskabsdomstolens afgørelser udledes noget krav om, at fællesskabsrettens forrang skal sikres gennem bestemmelser i medlemsstaternes grundlove. Generaladvokat Lagrange gav i sit indlæg i sagen Costa - ENEL udtryk for, at der kunne stilles et sådant krav, såfremt de nationale domstole ikke efter den gældende grundlov fuldt ud kunne følge princippet om fællesskabsrettens forrang. Domstolen gik imidlertid ikke ind for generaladvokatens synspunkter.(*114)

Dette manglende krav om en national grundlovssikring af princippet er ganske naturligt ud fra fællesskabsdomstolens argumentation. Princippet om visse fællesskabsreglers forrang er en følge af, at disse regler er umiddelbart anvendelige og derfor skal gælde på ensartet måde i alle medlemslande. En optagelse af princippet i de nationale grundlove ville netop ikke give princippet en ensartet sikring i samtlige medlemslande. Dels ville en sådan grundlovssikring ikke være til hinder for en senere ændring af de nationale grundlove efter de vidt forskellige procedurer, der i de enkelte lande gælder for en sådan grundlovsændring. Dels er der som anført i bilaget til denne redegørelse afgørende forskelle mellem medlemslandenes (og de enkelte ansøgerlandes) opfattelse af, i hvilket omfang de nationale domstole kan tilsidesætte en lov, fordi den strider mod grundloven.

Et krav om grundlovssikring af princippet om fællesskabsrettens forrang ville heller ikke kunne forenes med de afgørelser fra fællesskabsdomstolen, som omtales nedenfor under punkt 3, og hvorefter fællesskabsrettens gyldighed og virkning i medlemsstaterne er uafhængig af disse grundlove.

Det kan herefter fastslås, at fællesskabsretten ikke indeholder noget krav om, at forpligtelsen til at respektere umiddelbart anvendelig fællesskabsret sikres opfyldt gennem en grundlovsbestemmelse.

b grader. Det afhænger derfor alene af dansk ret, om det er nødvendigt at skabe en yderligere sikring af opfyldelsen gennem en ændring af grundloven.

Som anført i afsnit I må det efter gældende dansk statsforfatningsret anses for utvivlsomt, at der ikke i noget tilfælde består en statsretlig forpligtelse til at søge opfyldelsen af lovgivningsmagtens undladelsespligt sikret ved gennemførelse af et tillæg til eller en ændring af grundloven. Der er ingen holdepunkter for at antage, at dette ikke skulle gælde også i forhold til den her omtalte undladelsespligt.

Hvorvidt der efter gældende dansk ret består en pligt til gennem en grundlovsændring at sikre, at de danske retsanvendende myndigheder anvender fællesskabsreglen, selv om den strider mod en senere dansk lov, må efter de synspunkter, der er anført i afsnit I, punkt 4, afhænge af, hvilken risiko der må antages at være for en overtrædelse af forpligtelsen. Da denne risiko som anført foran under 2 grader i praksis kun opstår, hvis lovgivningsmagten bevidst tilsidesætter sin forpligtelse til at undlade gennemførelse af fællesskabsstridige lovbestemmelser, må det efter justitsministeriets opfattelse være utvivlsomt, at der ikke består nogen statsretlig pligt til at søge en sådan grundlovsændring gennemført. Dette ville i øvrigt også være uantageligt i betragtning af, at der ikke består nogen statsretlig forpligtelse til at søge opfyldelsen af selve undladelsespligten grundlovssikret.

4 grader. Det kan herefter fastslås, at de forpligtelser, der fremgår af fællesskabsdomstolens afgørelser på dette område, kan opfyldes 1øbende af den danske lovgivningsmagt og de danske retsanvendende myndigheder, at der ikke fra Fællesskabernes side stilles noget krav om, at forpligtelsernes opfyldelse sikres gennem en ændring af den danske grundlov, og at der heller ikke på grundlag af dansk ret kan opstilles noget krav herom.

3. Forholdet mellem umiddelbart anvendelig fællesskabsret og de materielle bestemmelser i den danske grundlov

a. Som anført i afsnit III, punkt 3, kan der ikke efter grundlovens § 20 gives De europæiske Fællesskabers insitutioner nogen beføjelse, der ikke uden en grundlovsændring ville kunne tillægges danske myndigheder. De kan derfor ikke få beføjelse til at fastsætte regler eller træffe afgørelser, der strider mod ufravigelige bestemmelser i den danske grundlov.

Den danske minister, der deltager i Rådets møder, er under udførelsen af denne funktion underkastet de samme begrænsninger og det samme ansvar som under udførelsen af sine øvrige funktioner som medlem af den danske regering. Han har således pligt til at modsætte sig enhver vedtagelse i Rådet, som vil stride mod den danske grundlovs ufravigelige bestemmelser. Det samme gælder ikke for et dansk medlem af Kommissionen eller for en dansk dommer i Fællesskabernes domstol. Disse to institutioner er jo netop uafhængige af medlemsstaterne. Det forhold, at de overladte beføjeler er begrænset af den danske grundlovs ufravigelige bestemmelser - herunder især bestemmelserne om frihedsrettighederne - er ikke ensbetydende med, at den danske grundlov »kommer til at gælde« for fællesskabsinstitutionerne som sådan, eller af fællesskabsdomstolen får pligt til eller blot beføjelse til at påse, at Rådet eller Kommissionen overholder grundloven.

Derimod betyder begrænsningen i de overladte beføjelser, at de umiddelbart anvendelige fællesskabsbestemmelser kun kan anvendes i Danmark med samme forbehold for deres grundlovsmæssighed som det, der gælder for danske love.

b. Fællesskabsdomstolen har imidlertid udtalt, at det ikke påvirker en retsakts virkning i en medlemsstat, at det bliver gjort gældende, at den krænker denne stats nationale forfatning.

Dette synspunkt er bl.a. fastslået i en dom afsagt af Domstolen den 17.12.1970.(*115)

Forvaltningsdomstolen i Frankfurt am Main havde i medfør af fællesmarkedstraktatens art. 177 forelagt Domstolen forskellige spørgsmål til præjudiciel afgørelse. Spørgsmålene vedrørte gyldigheden af visse regler i forordningerne om markedsordningen for korn. Disse regler fastsætter bl.a., at der for eksport af korn kræves en eksportlicens, at der ved udstedelsen af licensen skal stilles kaution, og at sikkerheden fortabes, hvis licensen ikke udnyttes. Den tyske domstol anmodede bl.a. fællesskabsdomstolen om en præjudiciel afgørelse af spørgsmålet om, hvor vidt denne ordning var ugyldig, fordi den, som det blev påstået, var i strid med visse principper i den tyske grundlov, bl.a. et såkaldt proportionalitetsprincip. Fællesskabsdomstolen besvarede dette spørgsmål således

»Fællesskabsrettens ensartede gyldighed ville blive beskåret, hvis nationale regler eller grundsætninger blev inddraget i afgørelsen om gyldigheden af fællesskabsinstitutionernes retsakter. Gyldigheden af sådanne retsakter kan kun bedømmes efter fællesskabsretten. Den ret, der er skabt af traktaten og således hidrører fra en selvstændig retskilde, vil på grund af sin særlige beskaffenhed ikke kunne blive retligt modsagt af nogen som helst national regel uden at miste sin fællesskabskarakter, og uden at det retlige grundlag for selve Fællesskabet blev undergravet. Derfor kan det ikke påvirke gyldigheden af en fællesskabsretsakt eller dens virkning i en medlemsstat, at det bliver gjort gældende, at grundrettigheder i den form, de har fået i en medlemsstats forfatning, eller strukturprincipper i den nationale forfatning er blevet krænket.

Man må dog undersøge, om ikke en tilsvarende fællesskabsretlig garanti er blevet overtrådt: thi respekten for grundrettighederne udgør en del af de almindelige retsprincipper, hvis overholdelse domstolen skal sikre. Beskyttelsen af disse rettigheder må ganske vist bygge på medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, men må sikres inden for rammerne af Fællesskabets struktur og formål. Herefter må det under hensyn til den tvivl, forvaltningsdomstolen har givet udtryk for, undersøges, om kautionsordningen har krænket grundrettigheder, hvis overholdelse Fællesskabets retsorden må sikre.«

Domstolens afgørelser på dette område må ses på baggrund af kompetencefordelingen mellem denne domstol og de nationale domstole. Som nævnt foran i afsnit II, punkt 3, kan fællesskabsdomstolen (og kun den) tage stilling til spørgsmålet om gyldigheden af retsakter fra Fællesskabernes institutioner. Men fællesskabsdomstolen har ingen kompetence til at fortolke eller anvende medlemsstaternes grundlove.(*116) Domstolen kan ikke optræde som forfatningsdomstol for medlemsstaterne. Hvis Domstolen skal kunne yde nogen form for beskyttelse for den enkelte virksomheds eller borgers grundrettigheder over for retsakter fra Fællesskabernes institutioner, må denne beskyttelse derfor udledes af fællesskabsretten selv. Men da traktaterne ikke selv indeholder noget katalog af grundrettigheder, må disse grundrettigheder bygges på medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner. Herved skaber Domstolen samtidig den bedste sikring for, at der ikke i praksis bliver nogen forskel mellem den nationale grundlov og fællesskabsretten, som det er muligt at opnå uden at forgribe sig på de nationale myndigheders absolutte eneret som grundlovsfortolkere.

Om nødvendigheden af, at Domstolen ved sin praksis skaber overensstemmelse mellem fællesskabsretten og de nationale grundlove, udtaler en af Domstolens dommere, Pierre Pescatore, i en redegørelse, som han på Domstolens vegne afgav på en af Europarådet organiseret konference vedrørende meneskerettighederne:(*117)

»Domstolen har sagt, at den ved løsningen af denne opgave vil lade sig lede af »medlemsstaternes fælles traditioner«. I sit arbejde med at sammenligne og forlige vil den nødvendigvis blive tvunget til hver gang at lægge den højeste beskyttelsesstandard til grund, da det er vanskeligt at se, hvorledes fællesskabsretten kan bevare sin autoritet, hvis den ikke er i stand til at nå det beskyttelsesniveau, som i blot en af de individuelle medlemsstater anses for at være af afgørende betydning. For en gangs skyld vil den metode, der anvendes for at forlige og udligne, gå i opadgående retning, dvs. mod løsninger, der giver den bedste beskyttelse af individuelle rettigheder.

Men disse bemærkninger må ikke på nogen måde opfattes som en bagatellisering af størrelsen af eller vanskelighederne ved den opgave, hvis kurs Domstolen har lagt i sine nylige afgørelser. Frem for alt må man håbe, at de materielle bestemmelser i Den europæiske Menneskerettighedskonvention sluttelig må blive betragtet som en del af den ret, der er fælles for medlemsstaterne, for dette internationale dokument udgør netop den bedst mulige kombination af de forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne, som Domstolen har henvist til.'

c. Konsekvenserne af fællesskabsdomstolens afgørelser på dette område har været inddraget i den offentlige debat om de juridiske problemer i forbindelse med en eventuel dansk tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber.(*118) Det er dog ikke fra nogen side hævdet, at disse afgørelser gør en grundlovsændring nødvendig eller ønskelig i forbindelse med en eventuel dansk tiltrædelse.

I det følgende vil betydningen af Domstolens afgørelser om forholdet til de nationale grundlove blive undersøgt med udgangspunkt i de synspunkter, der er anført i denne redegørelses afsnit I.

1. grader Forpligtelsens indhold

Det må formentlig udledes af Domstolens afgørelser, at der efter dens opfattelse i princippet består en pligt for medlemsstaterne til at anvende en umiddelbart anvendelig fællesskabsregel, selv om denne anses for at stride mod vedkommende medlemsstats grundlov. Dette gælder dog ikke, hvis fællesskabsreglen strider mod en grundrettighed, der bygger på medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner og derved udgøre en del af fællesskabsretten.

Hertil må føjes endnu en begrænsning. Danmark har den 13.4.1953 tiltrådt Den europæiske Menneskerettighedskonvention.(*119) Som nævnt ovenfor i atsnit II, punkt 2, berører Danmarks tiltrædelse af Fællesskaberne ikke de forpligtelser, der følger af traktater, som Danmark tidligere har indgået, og som også kan påberåbes af andre stater end de, der er medlemmer af Fællesskaberne (tiltrædelsesaktens art. 5 sammenholdt med bl.a. fællesmarkedstraktatens art. 234). I det omfang en fællesskabsregel krænker en af bestemmelserne i Den europæiske Menneskerettighedskonvention, vil Danmark derfor ikke være forpligtet over for Fællesskaberne til at anvende den pågældende fællesskabsregel.

2. grader. Bør der foretages skridt til opfyldelse af forpligtelsen?

Som anført ovenfor giver grundlovens § 20 ingen adgang til at overlade Fællesskabernes institutioner beføjelser til at fravige de materielle bestemmelser i grundloven, herunder specielt bestemmelserne om frihedsrettighederne. Da grundloven heller ikke indeholder andre regler, som giver muligheder for en sådan fravigelse til fordel for traktatmæssige forpligtelser, vil ingen dansk myndighed kunne anvende en fællesskabsregel, der strider mod grundlovens materielle bestemmelser, uden selv at begå et grundlovsbrud.

Der er således på dette punkt ingen mulighed for 1øbende opfyldelse af forpligtelsen over for Fællesskaberne, såfremt den på noget tidspunkt skulle blive aktuel. Dette ville forudsætte et abstrakt opfyldelsesskridt i form af et tillæg til eller en ændring af grundloven.

Stillingen er principielt den samme i de nuværende medlemsstater og blandt ansøgerlandene i hvert fald Norge.(*120) I ingen af de nuværende medlemsstater er der sikret fællesskabernes retssystem forrang forud for den nationale forfatning,(*121) og i den norske grundlovs § 93, der i det væsentligste svarer til den danske grundlovs § 20, bestemmes udtrykkeligt, at der ikke kan overlades mellemfolkelige myndigheder nogen beføjelse til at forandre grundloven.

Der kan ikke af fællesskabsdomstolens afgørelser udledes noget krav om, at fællesskabsrettens anvendelse i strid med de nationale grundlove skal sikres gennem bestemmelser i medlemsstaternes grundlove.(*122) Bemærkningen om fællesskabsrettens autoritet i dommer Pescatores redegørelse foran under b må formentlig tværtimod forstås således, at Domstolen ikke anser det for realistisk at forvente anvendelse i en medlemsstat af en fællesskabsregel, der strider mod en bestemmelse i statens forfatning.

Det afhænger derfor alene af dansk ret, om der i forbindelse med en tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber bør søges gennemført en grundlovsbestemmelse, der sikrer eller i hvert fald åbner mulighed for anvendelse i Danmark af en fællesskabsregel, som strider mod en materiel bestemmelse i grundloven. Som det fremgår af afsnit I, punkt 4, vil den danske regering i hvert fald kunne have pligt til at fremsætte forslag til en sådan grundlovsbestemmelse, hvis der er tale om en mere nærliggende risiko for en konflikt mellem fællesskabsretten og grundlovens materielle bestemmelser.

Der findes hverken i traktaterne eller i de hidtil vedtagne retsakter bestemmelser, der kan antages at stride mod nogen bestemmelse i den danske grundlov.(*123)

På de områder, hvor Fællesskabernes institutioner ifølge traktaterne har adgang til at fastsætte bindende bestemmelser, synes det vanskeligt at tænke sig, at der kan blive tale om at vedtage bestemmelser, der berører danske borgeres grundlovssikrede rettigheder. Situationen kan snarere tænkes at opstå i forhold til forfatninger, der som den tyske forbundsforfatning ud over de sædvanlige frihedsrettigheder også indeholder bestemmelser, der vedrører borgernes ret til fri økonomisk udfoldelse.(*124)

Skulle der alligevel blive forelagt Rådet forslag til fællesskabsregler, der måtte antages at være i strid med den danske grundlov, vil den danske minister som nævnt foran have pligt til at modsætte sig vedtagelsen. Selv på de områder, hvor traktaten giver adgang til flertalsafgørelser, vil dette, efter den praksis, der har været fulgt siden Luxembourg-forliget, betyde, at forslaget ikke vedtages. Det må i øvrigt anses for givet, at det danske rådsmedlem ikke ville stå alene i en sådan situation. De rettigheder, som den danske grundlov sikrer borgerne, er ikke specielle for Danmark, men er udsprunget af en fælles europæisk forfatningstradition.

Det er utænkeligt, at Kommissionen inden for de områder, hvor den har en selvstændig beføjelse til at udstede umiddelbart anvendelige retsakter, ville fastsætte regler eller træffe afgørelser, der antoges at stride mod den danske grundlov.

Skulle der til trods herfor blive gennemført en fællesskabsregel, der måtte anses for at være i strid med den danske grundlov, måtte reglen forventes at blive erklæret for ugyldig af Fællesskabernes domstol. Som nævnt er de danske grundlovssikrede rettigheder udsprunget netop af de fælles europæiske forfatningstraditioner, som efter Domstolens afgørelser anses for en del af fællesskabsretten. Såfremt en dansk grundlovsbestemmelse på noget tidspunkt måtte vise sig at yde en beskyttelse, der går videre end tilsvarende bestemmelser i de øvrige grundlove, ville Domstolen som anført i dommer Pescatores redegørelse foran »blive tvunget til . . . at lægge den højeste beskyttelsesstandard til grund«.

Det må herefter i realiteten anses for udelukket, at der kan opstå en konflikt mellem en fællesskabsregel og en materiel bestemmelse i den danske grundlov, uden at denne konflikt allerede af Fællesskaberners egne institutioner 1øses til fordel for den danske grundlovsbestemmelse.

4. Forpligtelsernes uopsigelighed

a. Fællesmarkedstraktatens artikel 240 fastsætter, at »denne traktat er indgået for ubegrænset tid«. Det samme gælder, for så vidt angår traktaten om oprettelse af Det europæiske Atomenergifællesskab, jfr. denne traktats artikel 208, hvorimod traktaten om oprettelse af Det europæiske Kul- og Stålfællesskab ifølge denne traktats artikel 97 er indgået for en periode af 50 år fra tidspunktet for dens ikrafttræden.

Ved at tiltræde De europæiske Fællesskaber påtager den danske stat sig derfor principielt en folkeretlig forpligtelse til ikke ensidigt og vilkårligt(*125) at opsige de nævnte traktater, for Kul- og Stålfællesskabstraktatens vedkommende dog kun indtil udløbet af dennes gyldighedsperiode.

b. De nævnte traktatbestemmelser rejser et særligt opfyldelsesproblem.

Efter dansk statsforfatningsret har lovgivningsmagten frihed til til enhver tid at ophæve tidligere lovgivning, selv om ophævelsen udgør et traktatbrud. Som anført ovenfor i afsnit IV, punkt 4 c, gælder dette også en lov, der er gennemført efter reglerne i grundlovens § 20.

Efter en eventuel dansk indtræden i De europæiske Fællesskaber, vil en ophævelse af tiltrædelsesloven, der er det retlige grundlag for, at fællesskabsretten gøres umiddelbart anvendelig her i landet, udgøre et traktatbrud. En dansk tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber vil derfor medføre en forpligtelse for den danske lovgivningsmagt til at undlade at udnytte sin statsretlige frihed til til enhver tid at ophæve tiltrædelsesloven. Og da traktaterne ikke ensidigt og vilkårligt kan opsiges fra dansk side, vil denne undladelsespligt for den danske lovgivningsmagt principielt gælde for ubegrænset tid.

Opfyldelsen af denne forpligtelse er ikke sikret ved gennemførelse af det foreliggende forslag til lov om Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber under iagttagelse af reglerne i grundlovens § 20, og vil kun kunne søges sikret ved gennemførelse af en ændring af eller et tillæg til grundloven.

Dette forhold påvirker ikke på nogen måde tiltrædelseslovens gyldighed. Gennemføres loven i overnsstemmelse med reglerne i grundlovens § 20, udgør den et statsretligt gyldigt grundlag for opfyldelsen af den del af den danske stats forpligtelser over for De europæiske Fælleskaber, der omfattes af loven, jfr. ovenfor i afsnit III, punkt 4.

Forholdet kan derimod give anledning til at rejse det spørgsmål, om det er påkrævet tillige at søge gennemført en ændring af eller et tillæg til grundloven.

Som anført ovenfor i afsnit III, punkt 4, måtte dette spørgsmål besvares med udgangspunkt i de almindelige regler om opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser, der er fremstillet i afsnit I.

c. Efter folkerettens almindelige regler stilles der ikke krav om foretagelse af særlige skridt til sikring af de enkelte staters opfyldelse af den undladelsespligt, som pålægges lovgivningsmagten ved indgåelse af enhver traktatmæssig forpligtelse til at gennemføre og opretholde en bestemt lovgivningstilstand, jfr. nærmere ovenfor i afsnit I, punkt 6 c. Heller ikke efter fællesskabsretten stilles der krav til medlemsstaterne i denne henseende, specielt heller ikke, for så vidt angår det her omtalte forhold, forpligtelsen til ikke senere i strid med traktaten at ophæve den lovgivning, der udgør det retlige grundlag for, at fællesskabsretten i fornødent omfang gøres umiddelbart anvendelig her i landet.

Som anført ovenfor i afsnit I, punkt 6 c, må det endvidere efter gældende dansk statsforfatningsret anses for utvivlsomt, at der ikke i noget tilfælde består nogen statsretlig forpligtelse til at søge opfyldelsen af lovgivningsmagtens undladelsespligt sikret ved gennemførelse af ændring af eller tillæg til grundloven. Der er ingen holdepunkter for at antage, at dette ikke også skulle gælde, for så vidt angår forpligtelsen for lovgivningsmagten til at undlade at ophæve en § 20-lov i strid med den pågældende traktatmæssige forpligtelse.

d. Efter justitsministeriets opfattelse er der derfor heller ikke noget i det her nævnte forhold, der kan nødvendiggøre gennemførelse af en ændring af eller et tillæg til grundloven i forbindelse med en eventuel dansk indtræden De europæiske Fællesskaber.

N O T E R

* Afsnittet er ikke medtaget her.

(*1) Se i det hele nærmere Alf Ross : Folkeret (4. udg. 1961) side 102-105 og samme : Om Ret og Retfærdighed (1953) side 111 f.

(*2) Jfr. Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater (1970) side 125 f. og side 130 f. og Alf Ross : Folkeret side 70 og side 299, jfr. samme, Juristen 1972 side 165, note 15.

(*3) Se Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 126-130. Der bortses i det følgende fra sådanne tilfælde: se herom nærmere nedenfor punkt 6 c.

(*4) Se nærmere nedenfor under punkt 4.

(*5) Der kan f.eks. henvise til Poul Andersen : Dansk Forvaltningsret (5. udg. 1965) side 387 ff., smh. m. side 248 f. og Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret (2. udg. 1966) II side 471 ff. (Kapitel XXVIII).

(*6) Se herved Poul Andersen : Dansk Forvaltningsret side 394 f. og Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 111.

(*7) Der bortses fra tilfælde, hvor der er spørgsmål om lovbestemmelsens forenelighed med grundloven.

(*8) Jfr. nærmere Poul Andersen : Dansk Statsforfatninsgret (1954) side 574-576, Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret II side »9-542 og Max Sørensen : Statsforfatningsret (1969) side 155-157.

(*9) Jfr. således navnlig Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret I side 380, jfr. side 240 f. og side 267 f. Som andre tilsvarende eksempler kan nævnes regeringens beføjelse efter grundlovens § 24 til at benåde og give amnesti.

(*10) Jfr. Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 106-108.

(*11) Jfr. ovenfor under punkt 2.

(*12) Se herved Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 112 f., om traktater, som kan opfyldes i kraft af administrationens udførelse af dens almindelige forvaltningsopgaver.

(*13) Se også bilaget til denne redegørelse.

(*14) Se dog nærmere nedenfor side 125 f.

(*15) Opfattelsen synes at kunne spores helt tilbage til tiden kort efter grundloven af 1849, se Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 165-170.

(*16) Jfr. således Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 171 og Max Sørensen : Statsforfatningsret side 274, jfr. samme, N.a. T. 1966 side 108.

Det anførte må dog sammenholdes med bemærkningerne nedenfor under punkt 6 b (om »fortolknings-» og »formodningsreglen«).

Der er i det foregående set bort fra grundlovens 14 20, hvis retlige betydning som anført nedenfor i afsnit III først og fremmest ligger i muligheden for at give mellemfolkelige myndigheder adgang til at fastsætte regler, der er umiddelbart anvendelige i Danmark.

(*17) Der bortses her og i det følgende fra tilfælde, hvor traktaten netop indeholder et krav om gennemførelse eller opretholdes af en vis lovgivningstilstand, se herom nedenfor under punkt 6 c.

(*18) Se herved Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 125 f. og side 130 f. og Aly Ross : Folkeret side 70 og 299, jfr. samme, Juristen 1972 side 165 note 15.

(*19) Samt at opretholde denne overensstemmelse, se nærmere herom nedenfor under punkt 6 c.

(*20) Se i samme retning Max Sørensen, Juristen 1971 side 147.

(*21) Se herom nedenfor under punkt 6 b.

(*22) Eller efter omstændighederne forslag om gennemførelse af ændring af eller tillæg til grundloven.

(*23) Der bortses her og i det følgende fra tilfælde, hvor den danske stat tillige ved traktat har påtaget sig en folkeretlig forpligtelse til at vælge en bestemt opfyldelsesform, se herom bemærkningerne nedenfor under punkt 6 c.

(*24) Se nærmere Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 221-234 - samt side 266-285 om tilfælde, hvor gældende lovgivning i forvejen helt bevidst er indrettet med henblik på at kunne danne grundlag for de retsanvendende myndigheders 1øbende opfyldelse af senere opståede traktatmæssige forpligtelser.

(*25) En parallel situation foreligger, hvor en gældende dansk lovberstemmelse lader sig fortolke på flere måder, af hvilke den ene vil føre til afgørelser, der svarer til traktatens krav. Se herom nedenfor under 6 b om »fortolknings-» og »formodningsreglen«.

(*26) Om tilfælde, hvor vedkommende administrative myndigheder efter lovgivningen har beføjelse til udstedelse af bekendtgørelse, henvises til bemærkningerne nedenfor under b.

(*27) Jfr. herved Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 382.

(*28) Jfr. Frede Castberg : Den europeiske konvensjon om menneskerettighetene (Oslo 1971) side 128 f. og Case-Law Topics vol. 2: »Family Life« (udgivet af Den europæiske Menneskerettighedskommissions sekretariat, Strasbourg 1972) side 6-13.

(*29) Jfr. navnlig Ole Espersen: Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 375-396, især side 385.

Max Sørensens udtalelse i N.a.T. 1966 side 117 f, sml. m. samme forfatters udtalelse i Juristen 1971 side 146 f., illustrerer tydeligt, at udviklingen går i den angivne retning.

Fra administrativ praksis kan nævnes, at den ovenfor nævnte bestemmelse i udlændingelovens § 5 administreres på en sådan måde, at der ikke opstår konflikt med bestemmelsen i Den europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, jfr. herved Ole Espersen

: Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 387 med note 29.

Fra retspraksis kan nævnes, at Københavns byret i en utrykt dom i en færdselssag mod en algiersk statsborger, som domfældtes, bestemte, at det offentlige skulle udrede udgifterne til tolk. Retten anlagde herved en fortolkning, der bragte bestemmelsen i retsplejelovens § 1008, stk. 1, i overensstemmelse med reglen i Den europæiske Menneskerettighedskonventions art. 6, stk. 3, litra e. Dommen, der er refereret i Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 386, synes at være den eneste retsafgørelse af interesse fra de senere år.

30. Således også Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 385.

31. Se nærmere Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 185-207, der fremdrager en række eksempler herpå fra praksis.

32. Eller eventuelt alle traktatbestemmelser af et nærmere angivet indhold, herunder de konkrete traktatbestemmelser, der har gjort opfyldelsesspørgsmålet aktuelt.

33. Se nærmere Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 239-253 med eksempler fra praksis.

34. Dette er f.eks. tilfældet ved en dansk indtræden i De europæiske Fællesskaber, se bemærkninger til § 3 i forslaget til lov om Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber (side 652).

35. Dette er særlig klart tilfældet, hvor gældende lovgivning udtrykkeligt bemyndiger administrationen, typisk vedkommende minister til ved anordning eller bekendtgørelse at gennemføre de interne danske retsregler, der er fornødne for at sikre den 1øbende opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser. En række eksempler på sådanne lovbestemmelser er fremdraget af Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 207-217 og 261-265.

Det forekommer imidlertid også i vidt omfang, at gældende lovgivning indeholder bestemmelser, der bemyndiger administrationen til ved anordning eller bekendtgørelse at fastsætte nærmere regler om et vist forhold, uden at der herved tages sigte på regler, der kan danne grundlag for en 1øbende opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser. Også sådanne bemyndigelser kan - og skal i reglen - udnyttes, i det omfang det er påkrævet af hensyn til traktatopfyldelse, jfr. Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 234 f.

36. Alf Ross : Folkeret side 84.

Udtalelserne hos Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 223 f., smh. m. side 229 f., gør dog forbehold for tilfælde, hvor konflikten vedrører en lovbestemmelse, der på tidspunktet for traktatens indgåelse efter fast retspraksis fortolkes på en måde, der umuliggør 1øbende opfyldelse af traktaten, se herved også side 491.

37. Således Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 387 f. Se også Alf Ross : Folkeret side 84, som uddybet i Juristen 1972 side 163.

38. Se herved ovenfor side 78, note 29.

39. Se herved ovenfor under punkt 4 b.

Fremstillingen der vedrører alene spørgsmålet om, i hvilket vedkommende minister må anses for retligt forpligtet til at foretage abstrakte opfyldelsesskridt, for så vidt dette kan ske administrativt i henhold til gældende lovgivning.

I samme omfang må vedkommende minister formentlig anses for retligt forpligtet til at undlade at gennemføre sådanne ændringer af administrativt fastsatte bestemmelser, der umuliggør 1øbende traktatopfyldelse. I kraft af den udfyldning af legalitetsprincippet, der indeholdes i »fortolknings-» og »formodningsreglen«, vil en overtrædelse heraf formentlig efter omstændighederne kunne medføre de pågældende bestemmelsers ugyldighed.

(*40) Jfr. ovenfor under punkt 4 b.

Der er herved bortset fra bestemmelsen i grundlovens § 20. Betydningen af grundlovens § 20 i denne forbindelse er behandlet nedenfor afsnit V, punkt 2.

(*41) Noget andet er, at det for at sikre denne 1øbende opfyldelse kan være nødvendigt at bringe gældende lovgivning i overensstemmelse med traktatens bestemmelser. I det omfang dette er tilfældet, medfører indgåelsen af den traktatmæssige forpligtelse derfor indirekte en begrænsning af lovgivningsmagtens handlefrihed.

(*42) Denne bestemmelse gælder også i de tilfælde, hvor traktaten kun indirekte medfører en begrænsning af lovgivningsmagtens handlefrihed, se herved ovenfor side 81, note 41.

(*43) Om vedkommende ministers forpligtelse efter ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 1, til at fremsætte lovforslag for folketinget med henblik herpå henvises til bemærkningerne ovenfor under punkt 4 b.

(*44) I praksis opstår spørgsmålet i virkeligheden kun sjældent, fordi det i de senere år er blevet almindeligt, at regeringen søger den fornødne lovgivning gennemført forud for traktatens indgåelse.

(*45) Der erindres om, at der her og i det følgende bortses fra bestemmelsen i grundlovens § 20, se herved ovenfor side 81, note 40.

(*46) Jfr. Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 128-130: det nævnes her, at det undertiden forekommer, at en traktat stiller krav om, at den nationale opfyldelseslovgivning skal gennemføres i form af grundlov, således at bestemmelserne kun kan ændres ved en ny grundlov. Eksemplerne herpå er imidlertid få og uden interesse i den foreliggende sammenhæng.

(*47) I overensstemmelse hermed er det ganske fast antaget, at indgåelse af traktater, der alene indebærer en undladelsespligt for den danske lovgivningsmagt, ikke kræver folketingets samtykke efter den ovenfor nævnte bestemmelse i grundlovens § 19, stk. 1, jfr. Poul Andersen : Dansk Statsforfatningsret side 490, Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 80-84, Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret I side 389 og Max Sørensen : Statsforfatningsret side 276.

Antagelsen er i overensstemmelse med, hvad der fremgår af forarbejderne til bestemmelsen i grundlovens § 19, se Forfatningskommissionens Betænkning side 118.

Noget andet er, at folketingets samtykke efter omstændighederne kan være påkrævet, fordi undladelsespligten må anses for at være »af større betydning«.

(*48) I art. 95, stk. 3 og 4, i traktaten om oprettelse af Det europæiske Kul- og Stålfællesskab findes der dog en mere generel adgang til med visse begrænsninger at foretage nødvendige »tilpasninger« af EKSF-traktatens regler om Den Høje Myndigheds (nu: den fælles EF-kommissions) udøvelse af de beføjelser, som er givet den inden for Kul- og Stålfællesskabets område. En sådan traktatændring (»la petite revision«) skal foreslås i enighed af Den Høje Myndighed og Rådet, der efter tiltrædelsesakten skal træffe afgørelse med et flertal på ni tiendedele af dets medlemmer. Forslaget skal derefter forelægges Domstolen til udtalelse. Finder Domstolen, at forslaget er i overensstemmelse med art. 95, stk. 3, træder det i kraft, hvis det vedtages af Europaparlamentet med et flertal på tre fjerdedele af de afgivne stemmer og to tredjedele af samtlige medlemmer.

(*49) Om de faktiske begrænsninger i anvendelsen af flertalsafgørelser, der er en følge af det såkaldte Luxembourg-forlig, henvises til forslaget til lov om Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber, tillæg 1, side 89, og pjece nr. I fra udenrigsministeriets markedssekretariat, side 21.

(*50) I det efterfølgende behandles alene de forpligtelser, der vedrører forholdet inden for De europæiske Fællesskaber. Om forholdet til tredjestater bemærkes, at fællesskabstraktaterne i overensstemmelse med sædvanlig traktatretlig praksis ikke berører de rettigheder og forpligtelser, der følger af tidligere indgåede traktater mellem en eller flere medlemsstater og et eller flere tredjelande (se f.eks. fællesmarkedstraktatens art. 234, jfr. tiltrædelsesaktens art. 5)

(*51) EØF-traktatens art. 189 fastsætter herom

»Et direktiv er med hensyn til de tilsigtede mål bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen.

En beslutning er bindende i alle enkeltheder for dem, den angiver at være rettet til.«

(*52) Om forordninger fastsætter EØF-traktatens art. 189

»En forordning er almengyldig. Den er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat.«

(*53) Se f.eks. EØF-traktatens art. 192.

(*54) Sag 6/60, Fællesskabernes domssamling, bind VI (2) side 1184.

(*55) Nu Kommissionen.

(*56) Derimod kan Den Høje Myndighed (nu Kommissionen) efter art. 88 i traktaten om Kul- og Stålfællesskabet inden for denne traktats område »efter samstemmende udtalelse fra Rådet, der træffer afgørelse med to tredjedeles flertal

a. udsætte betalinger, som den i henhold til denne Traktat skal erlægge på den pågældende Stats vegne,

b. træffe foranstaltninger eller bemyndige andre Medlemsstater til at træffe foranstaltninger, der afviger fra reglerne i artikel 4 med henblik på at råde bod på virkningerne af den konstaterede misligholdelse.«

(Art. 4 i EKSF-traktaten indeholder det generelle forbud mod told eller andre beskyttelsesforanstaltninger over for importen af kul- og stålprodukter fra de andre medlemsstater).

(*57) Udover de beføjelser, der er nævnt i det foregående, er der tillagt Domstolen forskellige andre beføjelser, der imidlertid er uden betydning for de spergsmål, som behandles i denne redegørelse. For fællesmarkedstraktatens vedkommende henvises til art. 172, 178-182 og 184.

(*58) Se om disse spørgsmål nærmere Erik Siesby, Juristen 1971, s. 419, og Max Sørensen, Juristen 1972, s. 122-123, hvor det bl.a. påpeges, at gensidighedsprincippet heller ikke gælder i forhold til Den europæiske Menneskerettighedskonvention.

(*59) Det nævnte responsum er optaget som bilag 6 til Forfatningskommissionens Betænkning (1953) side 113-127.

(*60) Forfatningskommissionens Betænkning side 124 (pkt. 52).

(*61) Forfatningskommissionens Betænkning side 124 (pkt. »).

(*62) Forfatningskommissionens Betænkning side 124 (pkt. 54).

(*63) Se § 20 i Forfatningskommissionens grundlovsforslag, Betænkningens side 17. Derimod adskiller dette forslag sig på en række punkter fra det udkast, der var skitseret i professor Max Sørensens responsum, se Betænkningen side 126.

(*64) Jfr. Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret I side 382 f. og samme: Folkeret side 248-252.

(*65) Jfr. således Ole Espersen : Indgåelse og Opfyldelse af Traktater side 78, Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret I side 388 med note 12 og Max Sørensen, Juristen 1971 side 434.

Spørgsmålet var tidligere omtvistet. Således antager Poul Andersen : Dansk Statsforfatningsret side 497 og Paul Fischer : Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (1957) side 204, at det er en forudsætning for den folkeretlige gyldighed af en traktat, der omfattes af grundlovens § 20, at der er gennemført en lov i overensstemmelse med reglerne i denne bestemmelses stk. 2. Men herimod Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret I (1. udg. 1959) side 334 med note 10, jfr. samme, U.f.R. 1958 B side 5 f., hvor det imidlertid antages, at grundlovens § 20 må medføre, at traktater, der omfattes af denne bestemmelse, statsretligt kun kan indgås, hvis folketingets samtykke er vedtaget med et fletal på fem sjettedele af folketingets medlemmer.

(*66) Noget andet er, at traktater, der omfattes af grundlovens § 20, naturligvis ikke bør indgås, medmindre den fornødne lovgivning forinden eller samtidig er gennemført i overensstemmelse med reglerne i grundlovens § 20, jfr. således Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret I side 405 og Max Sørensen, Juristen 1971 side 434, og se i overensstemmelse hermed § I i tiltrædelseslovforslaget.

(*67) Jfr. således Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret I side 405.

(*68) Se således udtrykkeligt Forfatningskommissionens bemærkninger til grundlovsforslagets § 20, Betænkningen side 31.

(*69) Se i det hele Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret I side 404 f. og Max Sørensen : Statsforfatningsret side 303 f., jfr. samme: Forhandlinger på Det 20. Nordiske Juristmøde i Oslo 1954 (Oslo 1956) side 68 og Juristen 1957 side 492.

(*70) Jfr. herved Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret I side 298, smh. m. side 173 f.

(*71) Det forudsættes herved, at loven efter sit indhold holder sig inden for rammerne af grundlovens § 20.

(*72) Se om denne betingelse Poul Andersen : Dansk Statsforfatningsret side 496, Alf Ross: Dansk Statsforfatningsret I side 407 ff. og Max Sørensen : Statsforfatningsret side 306 f.

(*73) Se Alf Ross : Dansk Statsforfatningsret I side 410 og Max Sørensen : Statsforfatningsret side 309.

(*74) Forfatningskommissionens betænkning s. 31.

I en mindretalsbetænkning fra Aksel Larsen til Forfatningskommissionens betænkning hedder det bl.a.

(bet. s. 76)

»Den af flertallet foreslåede paragraf 20 giver i modsætning til hidtidig dansk statsret regering og rigsdag mulighed for at overlade eventuelt hele den lovgivende, hele den udøvende og hele den dømmende myndighed i Danmark til, hvad man kalder »mellemfolkelige myndigheder«, hvilket i praksis vil sige til den eller de fremmede magter, der dominerer en sådan mellemfolkelig organisation, f.eks. Den Nordatlantiske Traktats Organisation. Noget sådant vil betyde delvis eller fuldstændig opgivelse af Danmarks nationale suverænitet og kan i praksis betyde ophævelse af selve grundloven. Mindretallet vil modsætte sig enhver sådan grundlovsbestemmelse, idet det under alle forhold er modstander af opgivelse af Danmarks suverænitet.'

(*75) I bemærkningerne til bestemmelsen hedder det

»Denne bestemmelse indebærer, at beføjelser, der tilkommer rigets myndigheder, i henhold til grundlovens § 20 overlades til De europæiske Fællesskabers institutioner i det omfang, det følger af de enkelte artikler i de traktater m.v., der er gengivet i bilag 1 og 2 til lovforslaget. Fællesskabernes institutioner har kun de beføjelser, som bestemmelserne i traktaterne tillægger dem.

Tildeling af yderligere beføjelser forudsætter en traktatændring, der skal ratificeres i overensstemmelse med medlemsstaternes forfatningsmæssige bestemmelser, for Danmarks vedkommende under iagttagelse af reglerne i grundlovens § 19 og § 20.

(*76) Således også Max Sørensen : Statsforfatningsret side 310.

(*77) Det kan f.eks. nævnes, at Kommissionens generelle beføjelser efter EØF-traktatens art. 155 til at rette henstillinger og afgive udtalelser netop kun omfatter uforbindende retsakter, jfr. EØF-traktatens art. l 89.

(*78) Se gengivelsen af disse artikler i note 85, side 101.

(*79) Se Max Sørensen : Juristen 1963 side 71.

(*80) Se afsnit II side 85 f.

(*81) Det har i særlig grad været denne bestemmelse, der har givet anledning til diskussion om, hvorvidt en dansk tilslutning til EF vil betyde overladelse af beføjelser i videre omfang end tilladeligt efter grundloven (se Max Sørensen, Juristen 1963 side 70 ff. og 1971 side 436 f., og Holger Steen Sørensen, Juristen 1972 side 271).

Det anerkendes i almindelighed, at en international organisation gennem sine organer med henblik på at fremme organisationens formål i et vist omfang kan gennemføre foranstaltninger, som ikke er udtrykkeligt hjemlede i den traktat, der opretter organisationen. En sådan kompetence støtter sig på teorien om »implied powers« (forudsatte beføjelser). (For dansk litteratur om spørgsmålet se Ole Espersen : FN-styrker i retlig Belysning (1965), side 36, og Alf Ross: De Forenede Nationer, 2. udg. (1968), side 64 ff.).

Det er tvivlsomt, i hvilket omfang teorien om implied powers finder anvendelse inden for De europæiske Fællesskaber ved siden af de nævnte traktatbestemmelser. Det ma dog antages, at dens område i hvert fald er meget snævert. Dette synes at fremgå af forskellige afgørelser fra fællesskabsdomstolen inden for Kul- og Stålfællesskabets område (sag nr. 8/55 Fællesskabernes domssamling bind II, side 305, samt sag nr. 20/59 og 25/59 bind VI, side 688 og 757), og bekræftes i en afhandling af en af Domstolens tidligere generaladvokater Maurice Lagrange. (Revue de Droit Public 1961, side 48-49). Teorien er, så vidt vides, aldrig blevet påberåbt i forhold til fællesmarkedstraktaten. Det fremgår da også af rådsresolutionen om den økonomiske og monetære union (side 53, note 2), at Rådet anser en traktatændring for nødvendig, hvis de ønskede foranstaltninger hverken har hjemmel i en speciel traktatbestemmelse eller i art.235.

(*82) Se herved Wohlfarth m.fl.: Die europæische Wirtschaftsgemeinschaft (1960) side 608, van der Meersch m.fl.: Droit des Communautes Europeennes (Les Nouvelles) side 236 og Gide m.fl.: Dictionnaire du Marche Commun, Droit Communautaire side 11 f. Se også Isi Foighel : EF-Funktion og Regler, side 57 ff.

(*83) F.eks. Parlamentets resolution af 18. oktober 1962 vedrørende EF's femte årsberetning, EFT 1962, side 2670.

(*84) Det kan herved nævnes, at den resolution, der den 8.-9. februar 1971 blev vedtaget om den etapevise gennemførelse af den økonomiske og monetære union, nævner, at »Rådet og i givet fald repræsentanter for medlemsstaternes regeringer . . . fastlægger de forholdsregler, der efter overgangen til den anden etape fører til den fuldstændige genenmførelse af den økonomiske og monetære union enten

- på grundlag af traktatens nugældende bestemmelser

- på grundlag af art. 235

- på grundlag af art. 236 i traktaten.«

Baggrunden for, at det således i resolutionen står åbent, på hvilket traktatmæssigt grundlag det økonomiske samarbejde skal videreføres, er, at Rådet endnu ikke har taget stiling til, hvor vidtgående et samarbejde, der vil blive tale om i denne forbindelse. Der er tale om tre alternativer: Visse foranstaltninger kan allerede træffes på grundlag af de eksisterende regler i traktaten. Andre former for udvidet samarbejde falder inden for EF's rammer og de øvrige betingelser i art. 235, således at denne bestemmelse kan benyttes som hjemmel. Endelig har man ikke på forhånd udelukket muligheden for, at samarbejdet om den økonomiske og monetære union kan gå ud over EØF-traktatens rammer, således at en traktatændring efter art. 236 er nødvendig, heri indbefattet ratifikation af alle medlemsstater i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser. 85. »Artikel 2

Fællesskabet har til opgave gennem oprettelsen af et fællesmarked og gennem gradvis tilnærmelse af Medlemsstaternes økonomiske politik at fremme en harmonisk udvikling af den økonomiske virksomhed i Fællesskabet som helhed, en vedvarende afbalanceret ekspansion, en øget stabilitet, en hurtigere højnelse af levestandarden og snævrere forbindelser mellem de stater, som det forener.

Bilag

Fællesekabsrettens forfatningsretlige stilling i de nuværende medlemslande og i de øvrige ansøgerlande

Ved bedømmelsen af de forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med den mulige danske tilslutning til Fællesskaberne vil nogle bemærkninger om de tilsvarende problemstillinger i de nuværende medlemsstater og de øvrige ansøgerlande kunne være af interesse. Tilslutningen til De europæiske Fællesskaber sker i hvert af landene i overensstemmelse med og inden for rammerne af det nationale forfatningsretlige system. Det er også inden for rammerne af dette system, at de nationale retsanvendende myndigheder må 1øse spørgsmålet om fællesskabsrettens forhold til national ret. Da de enkelte landes forfatninger (grundlove) og forfatningsmæssige traditioner på disse områder til en vis grad er forskellige, kan det ikke undre, at de spørgsmål, der opstår i forbindelse med fællesskabsrettens anvendelse i de enkelte medlemsstater, ikke er løst eller kan 1øses fuldstændig ensartet.

Under afsnit V, punkt 2 b, er der redegjort for, at det af fællesskabsdomstolens praksis følger, at den umiddelbart anvendelige fællesskabsret skal anvendes i medlemslandene, selv om der findes modstridende national lovgivning (princippet om fællesskabsrettens »forrang«). Af samme afsnits punkt 3 b fremgår det, at Domstolen er af den opfattelse, at fællesskabsrettens gyldighed i princippet er uafhængig af de enkelte staters forfatninger. Om de enkelte landes retsanvendende myndigheder er i stand til at anvende fællesskabsretten i overensstemmelse med fællesskabsdomstolens praksis, afhænger af de forfatningsretlige muligheder herfor. Det er særligt disse spørgsmål, der vil blive berørt i det følgende. I det omfang, der i de enkelte lande findes udtrykkelige bestemmelser i lighed med den danske grundlovs § 20 om overladelse af beføjelser til internationale organisationer, er dette nævnt. Spørgsmålet om den traditionelle metode i de enkelte lande ved gennemførelsen af folkeretlige forpligtelser er behandlet i afsnit I.

Undersøgelsen vil koncentrere sig om de relevante forfatningsbestemmelser. I et vist omfang vil domstolspraksis af betydning for de rejste spørgsmål dog også blive nævnt. Undersøgelsen er ikke og tilsigter ikke at være udtømmende.(*1)

I det følgende behandles de enkelte spørgsmål samlet for hvert enkelt land.(*2)

Holland

Den hollandske forfatning, der efter ændringer i 1953 og 1956 nøje regulerer forholdet mellem national og international ret, indeholder følgende bestemmelser af betydning for de rejste spørgsmål

» Art. 67 . Om nødvendigt under forbehold af bestemmelserne i art. 63 kan visse beføjelser med hensyn til lovgivende, udøvende og dømmende virksomhed ved eller ifølge traktat overlades til organisationer, der bygger på folkeretten. Art. 65 og 66 finder tilsvarende anvendelse på beslutninger truffet af organisationer, der bygger på folkeretten.«

» Art. 63 . Hvis udviklingen af den internationale retsorden kræver det, kan indholdet af en overenskomst afvige fra visse bestemmelser i forfatningen. I sådanne tilfælde kan godkendelse kun finde sted ved en beslutning i Generalstaterne med to trediedele af de i hvert Kammer afgivne stemmer. »

» Art. 65 . Bestemmelser i traktater, hvis indhold er bindende for enhver, har denne bindende virkning fra bekendtgørelsestidspunktet. Regler om bekendtgørelse af traktater gives ved lov.«

» Art. 66 . Lovregler, der gælder i Kongeriget, anvendes ikke, hvis anvendelsen vil være i strid med bestemmelser i traktater, der er bindende for enhver, indgået enten før eller efter vedtagelsen af lovreglerne.«

Det bestemmes i art. 60, stk. 3, at domstolene ikke er kompetente til at prøve traktaters overensstemmelse med forfatningen.

Den hollandske forfatning giver altså hjemmel til at overlade beføjelser til internationale organisationer.(*3) Den sikrer samtidig den umiddelbart anvendelige del af fællesskabsretten forrang for hollandsk lovgivning. Den sikrer imidlertid principielt ikke fællesskabsrettens anvendelse i tilfælde, hvor fællesskabsregler fraviger bestemmelser i forfatningen. I praksis vil fællesskabsretten dog kunne tænkes anvendt i sådanne tilfælde, da domstolene ikke kan prøve traktaters forfatningsmæssighed.

Frankrig

Den franske forfatning fra 1946 indeholdt i præamblen følgende bestemmelse

»Under forbehold af gensidighed indvilliger Frankrig i de begrænsninger af suveræniteten, som er nødvendige til fredens organisation og forsvar.«

Der er ikke medtaget en tilsvarende bestemmelse i den nugældende franske forfatning fra 1958.

Forfatningen indeholder imidlertid følgende bestemmelser af betydning for forholdet mellem national og international ret

» Art. 54 . Hvis Forfatningsrådet, efter at have fået spørgsmålet forelagt af Republikkens Præsident, Premierminister eller af Præsidenten for et af kamrene, erklærer, at en international forpligtelse indeholder en bestemmelse, der er i strid med forfatningen, kan bemyndigelse til at ratificere eller godkende denne forpligtelse kun gives efter en forfatningsændring. »

» Art. 55 . Traktater eller overenskomster, der er behørigt ratificerede eller godkendte, får ved deres bekendtgørelse(*4) højere myndighed end love under forbehold for hver overenskomst eller traktat af dens anvendelse af den anden part.«

Princippet om traktaters forrang er altså bekræftet i den franske forfatning - dog under forbehold af gensidighed fra den eller de andre parters sider.(*5) Selv om det ikke er ubestridt, synes dette princip også at kunne gælde for de fællesskabsregler, der er vedtaget af Fællesskabernes institutioner. Til trods herfor er det fortsat tvivlsomt, om fællesskabsretten i praksis kan gives forrang af de franske retsanvendende myndigheder. Dette skyldes, at franske domstole ikke anser sig for kompetent til at prøve loves overensstemmelse med forfatningen, og at det som følge heraf er usikkert, om domstolene kan prøve loves overensstemmelse med internationale overenskomster. Den højeste franske forvaltningsdomstol, Conseil d'Etat, har i en afgørelse fra 1. marts 1968 undladt at anvende princippet i art. 55.(*6) Ved afgørelsen anvendte retten en fransk lov, selv om den stred mod en ældre fællesskabsforordning. Den højeste franske ordinære domstol, Cour de Cassation, har derimod i en afgørelse fra 22. oktober 1970(*7) henvist til art. 55 som begrundelse for at godkende, at en underordnet domstol anvendte fællesskabsregler, selv om de stred mod - såvel nyere som ældre - bestemmelser i love og dekreter. Spørgsmålet om fællesskabsrettens forrang for fransk lovgivning må herefter anses for uafklaret efter fransk ret.

Nogen forfatningsretlig sikring af fællesskabsrettens anvendelse uanset eventuel modstrid med bestemmelser i den franske forfatning findes ikke.

Luxembourg

Luxembourgs forfatning bestemmer

» Art. 49 (bis). Udøvelsen af de beføjelser, der efter forfatningen er henlagt til de lovgivende, udøvende og dømmende myndigheder, kan midlertidigt ved traktat overlades til internationale organisationer.«

Forfatningen indeholder ingen udtrykkelige bestemmelser om forholdet mellem national og international ret. I en afgørelse fra 1954 har den højeste ordinære domstol »La Cour Superieure de Justice« klart udtalt, at en dommer må anvende en traktat, selv om den er i strid med en senere lov. Dette princip anses også for at gælde i forholdet mellem fællesskabsretten og national lovgivning.

Belgien

Først i juni 1970 blev der i den belgiske forfatning indsat en bestemmelse, der udtrykkeligt giver mulighed for at overlade beføjelser til internationale organisationer.(*8) Forfatningen indeholder derimod ingen bestemmelser, der regulerer konflikten mellem international ret og national ret. Der har flere gange været fremsat forslag til en ny forfatningsbestemmelse, hvorefter nationale lovregler, som er i strid med international ret eller med retsregler, som hidrører fra internationale organisationer, ikke kan anvendes. Det sidst fremsatte forslag bortfaldt ved parlamentets opløsning i efteråret 1971. Den højeste belgiske domstol Cour de Cassation har imidlertid i en afgørelse fra 27. maj 1971 fastslået, at umiddelbart anvendelige fællesskabsregler ikke kan fortrænges af en yngre belgisk lov. Domstolen udtalte bl.a., at konflikten mellem en international traktat og en yngre lov ikke kan 1øses som en konflikt mellem to love, og at grundsætningen om, at ældre regler må vige for yngre regler, ikke finder anvendelse i tilfælde af konflikt mellem traktat og lov.(*9)

Princippet om fællesskabsrettens forrang må herefter anses for anerkendt i belgisk ret.

De belgiske domstole anser sig ikke for kompetente til at prøve loves forfatningsmæssighed. Det er ligeledes den almindelige opfattelse i den belgiske forfatningsretlige teori, at domstolene ikke vil kunne prøve spørgsmål om fællesskabsrettens overensstemmelse med forfatningen.

Tyskland

Den tyske grundlov fra 1949 bestemmer

» Art. 24 . 1. Forbundet kan ved lov overdrage højhedsrettigheder til mellemfolkelige institutioner.

2. Forbundet kan til sikring af freden tiltræde et system af gensidig kollektiv sikkerhed: det vil herved indvillige i sådanne begrænsninger i dets højhedsrettigheder, som hidfører og sikrer en fredelig og varig ordning i Eruropa og mellem verdens folk.

3....«

» Art. 25 . Folkerettens almindelige regler udgør bestanddele af forbundsretten. De går forud for lovene og fremkalder rettigheder og pligter direkte for forbundsområdets beboere.«

Det antages almindeligvis, at bestemmelsen i art. 25, der alene nævner folkerettens almindelige regler, ikke 1øser konflikter mellem tysk ret og fællesskabsret. Den tyske grundlov 1øser således ikke udtrykkelig spørgsmålet om rangforholdet mellem tysk lovgivning og fællesskabsretten. Det har dog været hævdet, at man ved en fortolkning af art. 24 kan nå til det resultat, at fællesskabsretten har forrang. De tyske domstole har - så vidt vides - ikke haft lejlighed til på utvetydig måde at tage stilling til rangspørgsmålet.(*10) Spørgsmålet er næppe endeligt løst i tysk ret.

Det er næppe heller endeligt afklaret, om de tyske domstole kan og vil anvende fællesskabsretsakter, der er i strid med den tyske grundlov.(*11)

Italien

Italiens forfatning fra 1947 indeholder følgende bestemmelser

» Art. 10 . Den italienske retsorden er i overensstemmelse med folkerettens almindeligt anerkendte regler.«

» Art. 11 . Italien forkaster krig som middel til at berøve andre folk friheden eller til at 1øse internationale konflikter: Italien indvilliger under forbehold af gensidighed i forhold til andre stater i de begrænsninger af suveræniteten, som er nødvendige for en organisation, der vil sikre fred og retfærdighed mellem nationer: Italien fremmer og styrker internationale organisationer, der har et sådant mål.«

Det er almindeligt antaget, at princippet om fællesskabsrettens forrang ikke kan støttes på bestemmelsen i art. 10. Det har imidlertid været hævdet, at forrangsprincippets forfatningsmæssige grundlag kan findes i art. 11. I en afgørelse af 7. marts 1964 har den italienske forfatningsdomstol, Corte Constituzionale, udtrykkelig afvist dette synspunkt.(*12) Det var af sagsøgeren blevet påstået, at en italiensk lov var i strid med forfatningens art. 11, da loven stred mod umiddelbart anvendelige regler i fællesmarkedstraktaten. Ifølge Domstolen betyder art. 11 imidlertid kun, at Italien gyldigt ved almindelig lov kan tilslutte sig organisationer, hvorved Italiens suverænitet begrænses, men ikke at denne lov får nogen højere gyldighed end andre love. Mellem den lov, der gennemfører Italiens tilslutning til de mellemfolkelige organisationer, og andre love gælder det almindelige princip, at senere love går forud for tidligere.

Konflikten mellem fællesskabsret og national lovgivning blev her klart løst til fordel for den senere national lovgivning. Forfatningsdomstolen har ikke afgørende ændret dette standpunkt.(*13) Dens nyeste praksis viser imidlertid, at den bestræber sig på ved fortolkning at undgå konflikt. Der synes nu at gælde en formodning for, at traktatmæssige forpligtelser ikke ændres ved nyere lovgivning. Denne formodning viger kun, hvor lovgivningsmagten klart tilkendegiver sin vilje til at bryde de internationale forpligtelser.(*14)

Det er næppe afklaret, om de italienske domstole kan og vil anvende fællesskabsretsakter, der er forfatningsstridige.(*15) (*16)

Irland

Den irske forfatning har hidtil udelukket overladelse af beføjelser til myndigheder uden for Irland. Irlands tiltrædelse har derfor nødvendiggjort en forfatningsændring.

Ved folkeafstemningen den 10. maj 1972 godkendtes indføjelse af følgende bestemmelse som stk. 4 i forfatningens art. 29

»Staten kan blive medlem af Det europæiske Kul- og Stålfællesskab (oprettet ved traktat underskrevet i Paris den 18. april 1951), Det europæiske økonomiske Fællesskab (oprettet ved traktat underskrevet i Rom den 25. marts 1957) og Det europæiske Atomenergifællesskab (oprettet ved traktat underskrevet i Rom den 25. marts 1957). Ingen bestemmelse i denne forfatning medfører ugyldighed af de af staten vedtagne love, foretagne handlinger eller indførte foranstaltninger, der er nødvendiggjort af forpligtelserne som medlem af Fællesskaberne, eller forhindrer de af Fællesskaberne eller disses institutioner vedtagne regler, foretagne handlinger eller indførte foranstaltninger i at have retskraft i staten.«

Forfatningsændringen gør det muligt for Irland at tiltræde De europæiske Fællesskaber og at give den umiddelbart anvendelige fællesskabsret virkning i den interne retsorden.

Der er ikke ved forfatningsændringen taget udtrykkelig stiling til spørgsmålet om 1øsningen af eventuelle konflikter mellem fællesskabsret og senere irsk lovgivning. Dette spørgsmål har - så vidt vides - ikke været fremme i debatten om forfatningsændringen. Derimod medfører ændringen, at bestemmelserne i den irske forfatning ikke kan påberåbes over for fællesskabsretten.

Storbritannien

Storbritannien har i modsætning til samtlige nuværende medlemsstater og de øvrige ansøgerlande ingen skreven forfatning. Grundsætningen om, at intet Parlament kan binde et efterfølgende Parlament, og at intet organ, hvad enten det er en domstol eller en anden institution, har kompetence til at prøve loves gyldighed, har traditionelt været anerkendt i engelsk ret.(*17) The Lord Chancellot(*18) udtalte i maj 1967 i Overhuset

»Der er ikke teoretisk nogen forfatningsmæssig mulighed for os til at skabe sikkerhed for, at intet fremtidigt Parlament vedtager lovgivning i strid med fællesskabsretten.«

I en redegørelse fra maj 1967 udarbejdet af Lord Chancellor til Parlamentet hedder det bl.a.

»Den umiddelbart anvendelige fællesskabsret forudsættes at have forrang for medlemslandenes nationale lovgivning. Heraf følger, at Parlamentets lovgivning, der giver disse regler virkning, må gøre det på en sådan måde, at den tilsidesætter eksisterende lovgivning i det omfang denne er modstridende . . . Heraf følger også, at Parlamentet inden for de områder, der er dækket af fællesskabsretten, må afstå fra at vedtage ny lovgivning, der er i strid med den gældende fælleskabslovgivning. Dette betyder imidlertid ikke nogen forfatningsmæssig nydannelse. Mange af vore traktatforpligtelser pålægger os allerede sådanne begrænsninger - f.eks. FN-pagten, Den europæiske Menneskerettighedskonvention og Gatt.«

Det lovforslag, der er forelagt Parlamentet for at muliggøre Storbritanniens tilslutning til EF, »The European Communities Bill«, indeholder ikke nogen bestemmelse, der tager udtrykkelig stilling til spørgsmålet om rangforholdet mellem fællesskabsretten og evt. senere modstridende lovgivning.(*19) Loven må antages at give engelske domstole mulighed for at fortolke love således, at de så vidt muligt bliver i overensstemmelse med fællesskabsretten hvad der i sig selv er et brud på engelske domstoles tradition for bogstavfortolkning af parlamentslove. Derimod giver loven ingen hjemmel for at tilsidesætte en bevidst fællesskabsstridig parlamentslov.

Norge (*20)

Den norske grundlovs § 93, der blev indført i 1962, og hvis formål svarer til den danske grundlovs § 20, har følgende indhold

»For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget med tre Fjerdedels Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter sig til, paa et saglig begrænset omraade, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Myndigheder, dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov. Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør, som ved Behandling af Grundlovsforslag, mindst to Trediedele af dets Medlemmer være tilstede.

Bestemmelserne i denne Paragraph gjælder ikke ved deltagelse i en international Sammenslutning, hvis Beslutninger har alene rent folkeretslig Virkning for Norge.«

Den norske grundlov indeholder ikke nogen bestemmelse, der udtrykkelig regulerer forholdet mellem norsk ret og international ret. Det har været hævdet af en del af den juridiske teori i Norge, men bestridt af en anden del, at grundlovens § 93 giver mulighed for at give fællesskabsretten forrang for norsk ret. Der synes imidlertid i det væsentlige at være enighed om, at princippet om umiddelbart anvendelig fællesskabsrets forrang ikke gør nogen ændring af grundloven nødvendig.

§ 20 . Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Stk. 2 . Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjettedele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler.«

Grundlovens § 20 blev indført ved grundloven af 1953. Baggrunden for bestemmelsen var et ønske om i givet fald at gøre det lettere for Danmark at tilslutte sig internationale organisationer, der tillægges beføjelser, som ellers udgør en del af den danske stats suverænitet, jf. Forfatningskommissionens betænkning af 1953, side 31, og professor Max Sørensens responsum til Forfatningskommissionen optrykt som bilag 6 til Forfatningskommissionens betænkning.

Grundlovens § 20 hviler på en forudsætning om, at tilslutning til sådanne organisationer ville kræve en grundlovsændring, hvis § 20 ikke fandtes, jf. Forfatningskommissionens betænkning af 1953, side 31. Der er i den statsretlige litteratur ikke enighed om begrundelsen for, at en grundlovsændring - uden § 20 - skulle være nødvendig.

En nærmere redegørelse for de enkelte synspunkter - nationalitetssynspunktet, dualismesynspunktet, suverænitetssynspunktet, inkompetencesynspunktet, forrangssynspunktet, kontrolsynspunktet og håndhævelses synspunktet - findes hos Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 1989 (i det følgende Zahle), side 142 ff, med henvisninger til den øvrige litteratur.

1.3.2. Afgrænsning af grundlovens § 20 i forhold til grundlovens §§ 19 og 88.

Anvendelse af grundlovens § 20 er på den ene side ikke fornøden ved indgåelsen af internationale aftaler, når aftalen alene pålægger staten en almindelig folkeretlig forpligtelse.

Bestemmelsen rummer på den anden side ikke den fornødne hjemmel for overladelse af enhver beføjelse. Grundlovens § 20 må afgrænses såvel nedad i forhold til grundlovens § 19 som opad i forhold til § 88. Imellem disse to grænser ligger § 20-ordningerne, der kan gennemføres ved kvalificeret lov, jf. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. gennemarbejdede udgave ved Ole Espersen, 1980 (i det følgende Ross) side 409.

1.3.2.1. Afgrænsning i forhold til grundlovens § 19.

1.3.2.1.1. Almindelige bemærkninger.

Grundlovens § 20 må afgrænses »nedad«, dvs. over for internationale aftaler, der kan indgås efter grundlovens § 19 uden anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Danmark er tilsluttet en række internationale organisationer, som har kompetence til at træffe generelle og konkrete beslutninger, der er rettet til medlemsstaterne. Som eksempler kan nævnes FN og Den Internationale Domstol i Haag.

Det karakteristiske ved de beslutninger, der kan træffes i disse organisationer, er, at de kun gælder for staterne som folkeretlige forpligtelser. De tilsigter ikke at gælde umiddelbart i den enkelte stats indre retsorden. Hvis en sådan beslutning går ud på at regulere de enkelte individers adfærd, må den derfor transformeres til national ret eller inkorporeres i national ret. Sådanne organisationer kan Danmark tilslutte sig i medfør af grundlovens § 19 uden at anvende proceduren i grundlovens § 20, idet der alene er tale om en indskrænkning af statens handlefrihed.

Anderledes forholder det sig med internationale aftaler vedrørende mellemfolkelige organisationer, som ved aftalen tillægges kompetence til at udfærdige retsakter, der skal gælde umiddelbart

i de deltagende stater med virkning for private personer og virksomheder. Sådanne organisationer kan Danmark kun tilslutte sig ved anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, idet kompetencen til at fastsætte regler, der direkte regulerer borgernes adfærd, overlades til det internationale organ.

Om spørgsmålet anfører Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave ved Peter Germer, 1977 (i det følgende Max Sørensen), side 308 f, bl. a. følgende

». . . men der er oprettet fælles internationale organer med kompetence til at udfærdige retsakter, såvel generelle regler som konkrete beslutninger, der skal gælde umiddelbart i de deltagende stater med virkning for private individer og virksomheder.

. . .

Herved melder sig imidlertid særlige forfatningsmæssige problemer. Det er et fundamentalt og gennemgående princip i dansk forfatningsret, at retlig myndighed over for borgerne udøves af de organer der direkte er indsat ved grundloven, eller som i øvrigt er et led i det danske forfatningssystem.

. . .

Ganske vist kan lovgivningsmagten inden for visse grænser overføre sin egen kompetence til andre organer ... men heraf følger ikke, at den kan overføre beføjelser til organer, der står uden for det danske forfatningssystem. En sådan kompetenceoverførelse ville ikke kunne lade sig gøre uden grundlovsændring, idet den ville stride mod det nævnte fundamentale princip, at myndighed over for borgerne udøves af danske organer.

I mangel af anden 1øsning måtte man derfor antage, at hvis Danmark ønskede at blive medlem af en international organisation, der skulle kunne udøve retlig myndighed direkte over for danske borgere uden om danske forfatningsretlige myndigheder, måtte det ske ved, at der i det enkelte tilfælde vedtoges en beslutning efter fremgangsmåden for grundlovsændringer. . . .

Ved grundlovsrevisionen 1953 blev derfor fastlagt en særlig fremgangsmåde, der er mindre vanskelig end en grundlovsændring. Bestemmelsen herom optoges som § 20 i den nye grundlov.«

Ross , side 408, beskriver karakteren af den myndighedsudøvelse, som kun kan overlades en mellemfolkelig organisation under iagttagelse af grundlovens § 20, således

»Kriteriet for at dette er tilfældet er at der umiddelbart (dvs. uden speciel gennemførelse) tilkommer retsakter foretaget af det »supranationale« organ samme retsvirkning som var de foretaget af rigets myndigheder, således fx hvis organet kan udstede importforbud der er umiddelbart bindende for importører på samme måde som hvis forbudet var udstedt ved dansk anordning i henhold til lov. Suverænitetsindskrænkningen kunne man da sige, har karakter af en indskrænkning i det danske selvstyre. Men dette behøver ikke være tilfældet. Kongens magt til at handle på rigets vegne er utvivlsomt en »beføjelse som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder«. Hvis nu denne beføjelse i et vist omfang overlades til det internationale organ, fx således at dette kan indgå visse traktater med den virkning at disse bliver bindende for Danmark som var de indgået af den danske regering, foreligger en situation som beskrevet i grdl. § 20 uden at der er tale om at organet direkte kan forbinde danske borgere. De suverænitetsindskrænkninger der omfattes af grdl. § 20 kan altså have karakter også af indskrænkninger af Danmarks handleevne.'

Zahle , side 141, beskriver de organisationer, som Danmark kun kan tilslutte sig ved anvendelse af grundlovens § 20, således

»Det karakteristiske for de organisationer, som er omfattet af grl § 20, er, at der til disse organisationer er overført beføjelser, som i henhold til medlemsstaternes forfatninger skulle udøves af nationale myndigheder, at disse beføjelser i stedet udøves af den internationale organisations myndigheder, men således, at virkningen af den internationale organisations retsakter er den samme, som stammede disse retsakter fra nationale myndigheder.«

Det følger af det anførte, at det afgørende for, om en dansk tilslutning til en traktat eller traktatændring forudsætter anvendelse af grundlovens § 20, efter den overvejende opfattelse i den nyere statsretlige teori er, om den indebærer overladelse af beføjelse til en mellemfolkelig organisation til at udstede retsakter, såvel generelle regler som konkrete beslutninger, der skal gælde umiddelbart i de deltagende stater med virkning for private individer og virksomheder, jf. Max Sørensen , side 308. Overladelse til et mellemfolkeligt organ af beføjelse til at afslutte overenskomster på alle medlemsstaters vegne forudsætter i visse tilfælde ogsa anvendelse af grundlovens § 20, jf. Max Sørensen , side 310, og nærmere nedenfor pkt. 1.3.2.1.3.

Med hensyn til EF's forordninger er disse efter EØF-traktatens art.189 almengyldige. De er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. Forordninger kan skabe rettigheder og pligter for staterne og umiddelbart pålægge individerne pligter og give dem rettigheder. Dansk tilslutning til en traktat eller traktatændring, som giver EF hjemmel til ved forordning at regulere nye områder, forudsætter derfor anvendelse af grundlovens § 20.

Tilsvarende gælder for EF's beslutninger, som efter EØF-traktatens art. 189 er bindende i alle enkeltheder for dem, herunder personer og virksomheder, som de angiver at være rettet til.

Direktiver er ifølge EØF-traktatens art. 189 bindende for enhver medlemsstat, som de rettes til, med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. Dansk tilslutning til en traktat eller traktatændring, som giver EF hjemmel til at regulere et nyt område ved direktiver, forudsætter derfor som udgangspunkt ikke anvendelse af grundlovens § 20.

EF-direktiver kan imidlertid efter EF-Domstolens praksis være umiddelbart anvendelige i den forstand, at de kan tillægge borgerne rettigheder, som kan gøres gældende umiddelbart over for de nationale myndigheder. Domstolen har således fastslået, at borgerne, såfremt medlemsstaterne har oversiddet implementeringsfristen, kan støtte ret over for medlemsstaternes myndigheder på de bestemmelser i et direktiv, som er egnede til anvendelse ved nationale domstole, jf. Claus Gulmann og Karsten Hagel-Sørensen, EF-ret, 1988 (i det følgende Gulmann og Hagel-Sørensen), side 139.

Dansk tilslutning til en traktat eller traktatændring, som giver EF hjemmel til at regulere nye områder ved direktiver, forudsætter derfor anvendelse af grundlovens § 20, for så vidt de direktiver, som bliver udstedt i medfør af hjemmelsbestemmelsen, efter EF-retten kan være umiddelbart anvendelige.

Traktatbestemmelser kan efter omstændighederne også være umiddelbart anvendelige, jf. Gulmann og Hagel-Sørensen , side 133.

Umiddelbart anvendelige traktatbestemmelser rejser imidlertid i almindelighed ikke spørgsmål om anvendelse af grundlovens § 20. Det skyldes, at bestemmelserne vil være sat i kraft ved lov, jf. således § 3, stk. 1, i lov nr. 447 af 11. oktober 1972 om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber. Ifølge denne bestemmelse sættes bestemmelserne i de i § 4 nævnte traktater m.v. i kraft i Danmark i det omfang, de efter fællesskabsretten er umiddelbart anvendelige i Danmark.' De pågældende traktatbestemmelser er derved blevet en del af dansk lov på samme måde som de ved Danmarks tilslutning til traktaten allerede udstedte retsforskrifter, jf. den nævnte lovs § 3, stk.2, og Redegørelsen af 1972, side 108.

1.3.2.1.2. Betydningen af, at der ikke tidligere har eller kunne have været udfærdiget retsakter på et område

Som nævnt i det foregående afsnit er det af betydning for spørgsmålet om anvendelse af grundlovens § 20, om der overlades beføjelser til at fastsætte umiddelbart anvendelig EF-ret på et område, hvor der ikke tidligere har eller kunne have været udfærdiget retsakter.

For så vidt traktatændringer alene er en præcisering af allerede gældende EF-ret, må de beføjelser, det kommer på tale at lade EF udøve, anses for overdraget allerede i medfør af tiltrædelsesloven fra 1972 med senere ændringer.

Spørgsmålet var fremme i forbindelse med Danmarks tiltrædelse af Europæisk Fælles Akt.

I bemærkningerne til forslaget til lov om afholdelse af vejledende folkeafstemning om Danmarks tiltrædelse af EF-pakken (Europæisk Fælles Akt) anføres herom bl. a. følgende, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 3582 f

». . .

Traktaten suppleres med en artikel, der udtrykkeligt tager sigte på arbejdsmiljø. Det er en nydannelse, at arbejdsmiljø indskrives i traktaten. Det vil forbedre mulighederne for at varetage sådanne hensyn.

. . .

Det hidtidige samarbejde vedrørende forskning og teknologi er udformet på basis af traktatens artikel 235, idet den nuværende traktat ikke rummer særlige bestemmelser vedrørende forskning og teknologi. Det rådes der bod på i den foreslåede traktatændring igennem et nyt afsnit på i alt 11 artikler.

. . .

På samme måde, som det var tilfældet for arbejdsmiljø, indskrives miljøbeskyttelse som et nyt afsnit i den foreslåede traktatændring. Det er ligeledes en nydannelse, idet traktaten ikke hidtil har indeholdt bestemmelser om miljø. Samarbejdet på dette område har derfor været baseret på traktatens art. 235.

. . .«

Som følge af resultatet af den vejledende folkeafstemning fremsatte regeringen forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber. Loven blev senere vedtaget som lov nr. 352 af 4. juni 1986. I bemærkningerne til lovforslaget, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 5047, anføres det, at »Ved tiltrædelsen af Den Europæiske Fælles Akt overdrages ikke nye beføjelser som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder«.

I spørgsmål 8 af 1. november 1985 (alm. del - bilag 52) udbad Folketingets Markedsudvalg sig en fyldig redegørelse om brug af grundlovens § 20 i relation til traktatfæstelse af områder fra art. 235. I sit svar anførte Udenrigsministeren bl. a. følgende

». . .

Tiltrædelseslovens § 2 lyder således

. . .

Omfanget af de beføjelser, som ved tiltrædelsen er overladt Fællesskabets institutioner, er således fastlagt ved en henvisning til de foreliggende traktater, herunder hjemmelsbestemmelsen i EØF-traktatens art. 235.

De beføjelser, som i dag kan udøves af Rådet på grundlag af art. 235, er således allerede overladt. Det gør herefter ingen forskel, om beføjelserne udøves på grundlag af art. 235 eller et særskilt nyt kapitel i traktaten.

. . .

Det følger af det ovenanførte, at tilvejebringelse af et mere specifikt traktatgrundlag i traktaten for områder, som i dag kan være genstand for Fællesskabsregulering på grundlag af art. 235 (eller andre bestemmelser), ikke nødvendiggør brug af grundlovens § 20.

. . .«

Afgørende for, om inddragelsen af nye områder under det EF-retlige samarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, må på den baggrund efter Justitsministeriets opfattelse være, om der er tale om en reel udvidelse af traktatens område, eller om der er tale om en mere formel indskrivning af områder, som allerede i dag i medfør af art.235 eller andre hjemmelsbestemmelser er eller kunne have været inddraget under EF-samarbejdet.

1.3.2.1.3. Særlig om traktater, der gør det muligt for mellemfolkelige organer at forpligte Danmark folkeretligt.

Som det fremgår af det i pkt. 1.3.2.1.1. anførte citat fra Ross , side 408, kan den suverænitetsindskrænkning, som begrunder anvendelse af grundlovens § 20, ikke alene have karakter af indskrænkning i det danske selvstyre, men også i Danmarks handleevne.

En tilsvarende antagelse genfindes hos en række andre statsretlige forfattere, jf. Zahle , side 151, og Max Sørensen , side 310.

Max Sørensen , side 310, udtaler således, at det må være klart, at også den udenrigspolitiske kompetence i medfør af grl. § 19 omfattes af bestemmelsen i § 20. Det kan f. eks. tænkes, at et internationalt organ får tillagt beføjelse til at afslutte overenskomster på alle medlemsstaters vegne.

Overlades det til et mellemfolkeligt organ som folkeretssubjekt at indgå overenskomster med tredjelande, vil der ikke være tale om en § 20-situation, hvis de pågældende overenskomster alene er folkeretligt forpligtende for det mellemfolkelige organ selv. Skal overenskomsterne imidlertid tillige være folkeretligt forpligtende for medlemsstaterne, som var de indgået umiddelbart mellem medlemsstaterne og det pågældende tredjeland, vil der være tale om at overlade beføjelser i et omfang, som forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.

At det overlades til en mellemfolkelig organisation i et vist omfang at fastlægge medlemsstaternes politik i forhold til tredjelande, indebærer efter Justitsministeriets opfattelse ikke, at proceduren i grundlovens § 20 skal anvendes. Træffer den mellemfolkelige myndighed således en i forhold til medlemsstaterne bindende beslutning om folkeretligt at anerkende en nydannet stat, men forudsætter anerkendelsen, at de enkelte medlemsstater hver for sig i overensstemmelse med deres nationale regler meddeler anerkendelsen over for den nyoprettede stat, er der ikke tale om at overlade beføjelser som omhandlet i § 20.

Noget andet er, at den omstændighed, at en organisation uden for de nævnte tilfælde kan træffe beslutninger, som retter sig til medlemsstaterne og i givet fald skal opfyldes af disse, ikke i sig selv bevirker, at Danmark kun kan tilslutte sig organisationen ved anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Zahle , side 136, anfører således følgende

»... FN's Sikkerhedsråd, der har 15 medlemmer, har efter FN-Pagten kap 7 kompetence til at træffe for medlemsstaterne bindende beslutninger, og disse beslutninger kan således binde medlemsstater, der ikke engang er repræsenteret i Rådet.

At en organisation kan træffe beslutninger bindende for medlemsstater bringer ikke nødvendigvis organisationen ind under grundlovens § 20, men denne kompetence har betydning for bedømmelsen af, om Folketingets samtykke skal indhentes i henhold til grundlovens § 19, stk. 1 ...«

Ross , side 409, nævner endvidere Den Internationale Domstol i Haag som et eksempel på en myndighed, som kan træffe beslutninger, der er bindende for medlemsstaterne, uden at en dansk tilslutning hertil i dag ville forudsætte anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

1.3.2.2. Afgrænsning i forhold til grundlovens §88.

Grundlovens § 20 må også afgrænses »opad«, dvs. over for internationale aftaler, som grundlovens § 20 ikke indeholder hjemmel til at gennemføre, men som forudsætter grundlovsændring.

Det drejer sig f.eks. om traktater, som overlader det til et mellemfolkeligt organ at træffe beslutninger, som efter dansk ret slet ikke kan træffes, f.eks. om censur (grundlovens § 77) eller anholdelse uden fremstilling for en dommer inden for 24 timer (grundlovens § 71, stk. 3). Dette kommer blandt andet til udtryk i grundlovens § 20 ved, at bestemmelsen taler om, at »beføjelser, der tilkommer rigets myndigheder«, kan overlades, jf. om denne betingelse nedenfor i pkt. 1.3.2.2.1.

Det kan også dreje sig om traktater, som overlader det til et mellemfolkeligt organ at træffe beslutninger, som efter dansk ret nok kan træffes, men hvor betingelserne i § 20 ikke er opfyldt, f.eks. hvor den overladte beføjelse ikke kan anses at være således afgrænset, at beføjelser overlades »i nærmere bestemt omfang«. Denne betingelse er omtalt nærmere nedenfor i pkt. 1.3.2.2.2.

1.3.2.2.1. »Beføjelser, der tilkommer rigets myndigheder«.

Det følger af § 20's ord: »beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder«, at beføjelser, som ingen dansk myndighed har eller kan få i henhold til grundloven, ikke kan overlades til en mellemfolkelig organisation. Det gælder som anført ovenfor f.eks. beføjelser, som er i strid med grundlovens frihedsrettigheder.

Zahle , side 151, antager endvidere, at også den nationale forfatningsstruktur formentlig sætter grænser for, hvilke beføjelser der kan overlades. Hvis en beføjelse ikke kan udskilles fra den samlede forfatningsstruktur, må en overladelse være udelukket. Som eksempel nævnes blandt andet, at prøvelsen af gyldigheden af valg og spørgsmål om valgbarhed, som efter grundlovens § 33 tilkommer Folketinget, ikke kan overlades til en overnational institution, idet beføjelsen må anses som et integreret element i reglerne om Folketingets tilblivelse og funktion. Udtalelsen tager alene sigte på valg til Folketinget, og det anførte gælder således ikke for lokalvalg og valg til Europa-Parlamentet.

Enkelte af grundlovens bestemmelser forbeholder beføjelser for visse myndigheder. Det gælder således f.eks. grundlovens § 43, der indeholder et forbud mod delegation af beskatningsbeføjelsen, samt bestemmelser, der forbeholder »Kongen« udøvelsen af visse kompetencer, der under et betegnes prærogativer, med den virkning, at kompetencen ikke ved lov kan overlades til andre. Den omstændighed, at en lovgivningsbeføjelse ifølge grundloven ikke kan delegeres, udelukker imidlertid ikke, at beføjelsen kan overlades til en overnational myndighed efter § 20, jf. Zahle , side 150, og Max Sørensen , side 310 der nævner Kongens ret til at lade slå mønt i henhold til loven, jf. grundlovens § 26, som en beføjelse, der kan overlades i medfør af § 20.

1.3.2.2.2. »I nærmere bestemt omfang«.

Ifølge grundlovens § 20 kan beføjelser (kun) overlades »ved lov i nærmere bestemt omfang«.

Det oprindelige udkast til bestemmelsen i § 20 var indeholdt i et responsum, som professor Max Sørensen på opfordring fra statsministeren udarbejdede til brug for forfatningskommissionen.

Dette responsum er optrykt som bilag 6 til forfatningskommissionens betænkning og foreslog formuleringen »i nærmere bestemt omfang ved lov . . .«. En nærmere præcisering af, hvilken begrænsning denne formulering tilsigtede at indebære, gives imidlertid ikke. Der er ikke i øvrigt i forfatningskommissionens betænkning, bemærkningerne til grundlovsforslaget, jf. Rigsdagstidende 1952/53, tillæg A, sp. 3545 f, eller forhandlingerne på Rigsdagen, væsentlige bidrag til den nærmere forståelse af ordene »i nærmere bestemt omfang«.

Udgangspunktet for fortolkningen af denne del af bestemmelsen må derfor tages i de synspunkter, som blev fremdraget i forbindelse med Danmarks indtræden i EF og i øvrigt i den forståelse af § 20, som har fundet udtryk i den statsretlige litteratur.

Inden Folketinget ved lov nr. 447 af 11. oktober 1972 gav sit samtykke til, at traktaten vedrørende Danmarks tilslutning til EF kunne ratificeres, havde der været rejst spørgsmål om, hvorvidt betingelserne i grundlovens § 20 var opfyldt, herunder betingelsen om, at beføjelser kun kan overlades »i nærmere bestemt omfang«.

Der kan navnlig være grund til at nævne den udtalelse, som efter regeringens anmodning blev afgivet af professor Max Sørensen i januar 1971 til Folketingets Markedsudvalg. Udtalelsen er optrykt i Juristen 1971, side 434 ff. Max Sørensen anførte om udtrykket »i nærmere bestemt omfang« blandt andet følgende

»Det citerede udtryk betyder, at der ikke ganske generelt kan ske en overdragelse af f.eks. al lovgivningsmagt eller al udøvende magt. Den lov, der vedtages, skal enten direkte eller ved henvisning til traktatteksten præcisere det omfang, hvori overdragelsen sker. Denne præcisering kan bestå i en angivelse af de sagsområder eller emneområder på hvilke de fælles organer skal kunne udøve beføjelser, samt en angivelse af beføjelsernes indhold, f.eks. om de går ud på at fastsætte generelle regler, træffe konkrete beslutninger af administrativ karakter eller afgøre retstvister. Kravet om at sådan præcisering skal fremgå af loven udelukker, at det overlades til vedkommende internationale organer selv at bestemme omfanget af deres beføjelser. Derimod ligger der ikke i grundlovsbestemmelsen nogen kvantitativ begrænsning. Det kan altså ikke kræves, at overdragelsen kun sker i begrænset omfang, d.v.s. i ringe omfang eller på mindre væsentlige sagområder.

. . .

Selv indenfor Fællesskabets kompetenceområde kan dets myndigheder kun udøve de beføjelser, som traktaten hjemler.

. . .

I debatten om disse spørgsmål har det været gjort gældende, at traktatens art. 235 ikke opfylder grundlovens krav om en nærmere bestemt afgrænsning. Denne artikel er sålydende

»Såfremt en handling fra Fællesskabets side viser sig påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål inden for Fællesmarkedets rammer, og denne traktat ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, udfærdiger Rådet på forslag af Kommissionen og efter indhentet udtalelse fra forsamlingen med enstemmighed passende forskrifter herom.«

En fortolkning af denne bestemmelse på grundlag af traktatens autoritative tekster viser dog, at denne bestemmelse ikke har en så vidtgående rækkevidde, som det undertiden formodes i den offentige debat her i landet. Den begrænsning som ligger i henvisningen til et af Fællesskabets mål, udtrykkes i den franske tekst ved ordene »un des objets de la Communaute«. Det fremgår heraf, at der ikke sigtes til de europæiske enhedsbestræbelsers generelle og langsigtede målsætning som formuleret i traktatens præambel, men til de opgaver som defineres i artiklerne 2 og 3. Gennem opregningen i artikel 3 er disse opgaver knyttet til det allerede nævnte virkeområde, som fremgår af overskrifterne til traktatens hovedafsnit. Der er således tale om samme saglige begrænsning, som er karakteristisk for Fællesskabets virksomhed som helhed.

Den anvendelse, der i hidtidig praksis er gjort af art. 235, bekræfter, at artiklen har en sådan begrænset rækkevidde. Dens formål har været at muliggøre en udfyldning af de huller, der måtte vise sig at være i traktaten som følge af at man ved traktattekstens udarbejdelse har overset et eller andet praktisk problem. Den kan ikke bruges til at udvide Fællesskabets virksomhed til områder, som ikke er dækket af traktaten eller til at give Fællesskabets myndigheder væsentligt andre beføjelser end dem de har ifølge traktatens øvrige bestemmelser.

Ønskes det at foretage en udvidelse af Fællesskabernes virksomheds område eller at oprette nye organer eller tillægge de bestående organer væsentligt nye opgaver, må en anden fremgangsmåde følges, nemlig en ændring af traktaten ifølge art. 236. En sådan ændring bliver først bindende, når den er ratificeret af alle medlemsstater i overensstemmelse med deres statsretlige regler, jfr. art. 236, sidste stk. Indebærer ændringen en overdragelse af nye beføjelser i § 20's forstand, må fremgangsmåden efter denne paragraf følges for Danmarks vedkommende.'

Max Sørensens opfattelse af, at Romtraktaten, herunder art. 235, opfyldte § 20's omfangsbetingelse, blev bestridt, jf. blandt andre professor, dr. phil. Holger Steen Sørensen i Juristen 1972, side 261 ff.

I Redegørelsen af 1972 , side 65 ff, udtalte Justitsministeriet sig i overensstemmelse med Max Sørensens opfattelse.

Under Markedsudvalgets behandling af forslaget til tiltrædelsesloven blev rækkevidden af ordene »i nærmere bestemt omfang« også berørt, navnlig i relation til EØF-traktatens art. 235. Udvalget stillede spørgsmål til udenrigsøkonomiministeren om forståelsen af de begrænsninger, som gælder for anvendelsen af denne bestemmelse. I svaret anførte ministeren blandt andet følgende, jf. Folketingstidende 1971-72, tillæg B, sp. 3017 ff

». . .

Kravene i grundlovens § 20 om, at beføjelser kun kan overlades i nærmere bestemt omfang, betyder, at der ikke ganske generelt kan ske en overdragelse af f.eks. al lovgivningsmagt eller al udøvende magt. Den lov, der vedtages, skal enten direkte eller ved henvisning til traktatteksten præcisere det omfang, hvori overdragelsen sker. Denne præcisering kan bestå i en angivelse af de sagsområder eller emneområder, pa hvilke de fælles organer skal kunne udøve beføjelser, samt en angivelse af beføjelsernes indhold, f.eks. om de går ud på at fastsætte generelle regler, træffe konkrete beslutninger af administrativ karakter eller afgøre retstvister. Kravet om, at sådan præcisering skal fremgå af loven, udelukker, at det overlades til vedkommende internationale organer selv at bestemme omfanget af deres beføjelser. Derimod ligger der ikke i grundlovsbestemmelsen nogen kvantitativ begrænsning. Det kan altså ikke kræves, at overdragelsen kun sker i begrænset omfang, d.v.s. i ringe omfang eller på mindre væsentlige sagsområder.

Anvendelsen af art. 235 er som ovenfor anført knyttet til de i traktatens øvrige bestemmelser angivne virkeområder. Omfanget af de beføjelser, der overlades EFs institutioner, er på denne made nærmere bestemt.

Der henvises i øvrigt til justitsministeriets redegørelse om EF og grundloven, afsnit IV, punkt 2.c (side 51-56).«

På baggrund af ministerens svar gav udvalgets flertal i betænkningen over lovforslaget udtryk for, at man fandt grundlovens betingelser opfyldt også for art. 235's vedkommende jf. Folketingstidende, a.st., sp. 2802.

Det følger af bestemmelsen i grundlovens § 20, at beføjelserne skal præciseres både i henseende til deres karakter - normfastsættelse, administration, afgørelse af tvister osv. - og i henseende til deres emne, jf. Max Sørensen , side 313. Det må altså kræves, at de beslutninger, der kan træffes af det internationale organ, er afgrænset under hensyn til deres saglige indhold eller saglige genstand.

Det kan på den anden side ikke kræves, at denne afgrænsning skal være snævert formuleret. Der ligger ikke noget kvantitativt kriterium i grundlovens ord, jf. Max Sørensen, side 313, der fremhæver, at der ikke er holdepunkt for at indfortolke et krav om, at overdragelsen kun kan ske i begrænset omfang, i betydningen ringe omfang eller på mindre væsentlige områder. Der er følgelig intet til hinder for, at det sagsområde, på hvilket beføjelser overdrages, defineres i rummelige kategorier som f.eks. bestemmelserne i Romtraktaten, navnlig dens art. 3.

Ross , side 411, anfører, at ordene »i nærmere bestemt omfang« i overensstemmelse med sædvanlig juridisk sprogbrug betyder, at det er udelukket generelt at overlade al magt af en vis kategori, f.eks. al udøvende eller dømmende magt, og ligeledes at det er udelukket at bestemme den overladte magt negativt, altså ved at angive bestemte beføjelser, der forbeholdes de nationale myndigheder. Det må positivt angives, hvilke beføjelser der overlades. Herudover ligger der ifølge Ross ikke nogen kvantitativ eller kvalitativ begrænsning i den benyttede vending eller noget krav om, at de overladte beføjelsers omfang skal være bestemt så præcist, at der ikke kan blive tale om skøn eller fortolkningstvivl. I note 58, hvor Ross i øvrigt slutter sig til Max Sørensens fortolkning, tilføjes, at det er en selvfølgelig forudsætning, at Danmark fortsat består som stat og folkeretssubjekt.

Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954, side 496 (i det følgende Poul Andersen ), indskrænker sig til at sige, at en overladelse til mellemfolkelige myndigheder af alle de beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder og dermed ophævelse af Danmark som selvstændigt statssamfund på baggrund af ordene »i nærmere bestemt omfang«, ikke har hjemmel i § 20.

Peter Germer, Statsforfatningsret II, 1989 (i det følgende Germer), side 41, tilslutter sig Poul Andersen, Ross og Max Sørensen , idet det anføres, at udtrykket »i nærmere bestemt omfang« må forstås således, at der ikke kan ske en sagligt ubegrænset overdragelse af kompetence, men at der ikke ligger nogen kvantitativ eller kvalitativ begrænsning i udtrykket.

Zahle , side 152, anfører følgende om udtrykket »i nærmere bestemt omfang«

»Overladelser kan kun ske »i nærmere bestemt omfang«. Heraf følger, at traktaten - og den dertil knyttede § 20-lov - må indeholde en afgrænsning af de beføjelser, der overdrages. Der skal ske en emnemæssig angivelse af den supranationale organisations beføjelse. Det skal angives, hvorvidt organisationen kan og skal beskæftige sig med marked, kultur, forsvar osv.

Dernæst må angives de beføjelser, som den supranationale organisation skal kunne gøre brug af, dvs hvorvidt det drejer sig om lovgivende, administrative, judicielle eller udenrigspolitiske beføjelser.

Af kravet om en nærmere bestemmelse af omfanget af de overladte beføjelser kan på den anden side ikke udledes, at de overladte beføjelser kvantitativt skal være af snævert omfang. Der er ikke med grundloven udtrykkeligt taget stilling til det kvantitative omfang af de emnemæssige og instrumentelle beføjelser, som overlades. En vis kvantitativ begrænsning kan dog bygges på synspunkter, som svarer til de synspunkter, der med hensyn til lovgivningsmagtens delegationsbeføjelse sætter visse forfatningsretlige rammer op. Det kan således ikke forenes med grundlovens struktur, om man overlod en supranational organisation al lovgivningsbeføjelse eller enhver administrativ beføjelse.'

På baggrund af de ovenfor refererede synspunkter om betydningen af ordene »i nærmere bestemt omfang« må det efter Justitsministeriets opfattelse lægges til grund, at overladelse af beføjelser efter § 20 til en supranational organisation skal opfylde følgende grundbetingelser

- Der skal ske en angivelse af de sagsområder eller emneområder, på hvilke den supranationale organisation skal kunne udøve beføjelser, og

- der skal ske en angivelse af beføjelsernes indhold, det vil sige en præcisering af, om beføjelserne er af lovgivende, administrativ, dømmende eller udenrigspolitisk karakter.

Både for så vidt angår den første betingelse (angivelsen af sagsområdet) og den anden betingelse (angivelsen af beføjelsens indhold) kan det efter den almindelige opfattelse i den statsretlige litteratur lægges til grund, at præciseringen ikke behøver at være fuldstændig.

Sagsområdet vil således kunne defineres i rummelige kategorier, jf. Max Sørensen , side 324, og beføjelsens omfang skal ikke være bestemt så præcist, at der ikke kan blive tale om skøn eller fortolkningstvivl, jf. Ross, side 411.

Med hensyn til angivelsen af beføjelsens indhold må det fremhæves, at det på baggrund af de citerede fortolkningsbidrag ikke kan antages at være beføjelsen på hvert enkelt af de overladte emneområder, som skal angives. Det, der skal angives, er den supranationale organisations beføjelser, jf. Max Sørensens ovenfor omtalte udtalelse til Markedsudvalget og Zahle , anførte sted.

Afsnit 2

Traktat om Den Europæiske Union

2.1. Indledning.

Traktaten om Den Europæiske Union bygger på en såkaldt »søjle«-konstruktion, hvorved en del af traktaten (søjle 1) ændrer og udbygger de eksisterende Fællesskabstraktater, mens bestemmelserne vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (søjle 2) og bestemmelserne vedrørende samarbejdet om retlige og indre anliggender (søjle 3) ikke inkorporeres i Fællesskabstraktaterne, men supplerer disse. Heri ligger, at samarbejdet i søjle 2 og 3 har en selvstændig karakter. Samarbejdet i søjle 2 og søjle 3 foregår ved, at man benytter sig af de kendte EF-institutioner: Rådet, Kommissionen og Europa-Parlamentet, men med den væsentlige forskel, at samarbejdet er undergivet mellemstatslige og ikke kommunautære beslutningsprocedurer.

2.2. De Fælles Bestemmelser.

Samarbejdet i de tre søjler knyttes sammen af en række fælles indledende bestemmelser og af en række fælles afsluttende bestemmelser. De indledende bestemmelser indeholder Den Europæiske Unions målsætninger og de fælles principper, som gælder for hele Den Europæiske Union. De afsluttende bestemmelser indeholder bestemmelser om Unionens videre udvikling og om nye medlemmer af Den Europæiske Union.

2.3. Bestemmelserne om ændring af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab med henblik på oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.

2.3.1. Styrkelse af det kommunautære samarbejde.

Traktaten om Den Europæiske Union indeholder en række bestemmelser, der har det fælles sigte at øge og styrke det samarbejde, som i dag foregår inden for rammerne af EØF-traktaten (søjle 1). Det drejer sig dels om bestemmelser, som udvider og præciserer allerede eksisterende samarbejdsområder, dels om bestemmelser på områder, der ikke hidtil har været reguleret i EØF-traktaten.

For eksempel styrkes samarbejdet vedrørende miljøpolitik først og fremmest ved indførelse af kvalificeret flertal som ny hovedregel for beslutninger i Rådet. Det præciseres, at kravene med hensyn til miljøbeskyttelse skal integreres i alle andre politikker. Endelig kan miljømæssige foranstaltninger i medlemslandene helt eller delvis finansieres ved en samhørighedsfond.

Den eksisterende EØF-traktats bestemmelser vedrørende arbejdsmarkeds- og socialpolitik ændres ikke ved traktaten om Den Europæiske Union. Imidlertid er alle 12 medlemslande i en særlig protokol, der er en integreret del af traktaten om Den Europæiske Union, blevet enige om at bemyndige 11 medlemslande til at anvende De Europæiske Fællesskabers institutioner, procedurer og mekanismer til at vedtage videregående retsakter på dette område. Protokollen ledsages af en aftale indgået mellem Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater med undtagelse af Storbritannien. I henhold til denne aftale kan Rådet (de 11) med kvalificeret flertal vedtage foranstaltninger som vedrører forbedring af især arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, arbejdsvilkårene, information og høring af arbejdstagerne, lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet og ligebehandling i arbejdet og erhvervsmæssig integration af personer, der er udstødt fra arbejdsmarkedet. Direktivet, som vedtages i henhold til aftalens art. 2, er minimumsdirektiver.

Ved søjle I i unionstraktaten tilføjes i øvrigt en række afsnit med samarbejdsområder, som er nye i den forstand, at de ikke hidtil har været genstand for særskilt traktatmæssig regulering. Det drejer sig om uddannelse og erhvervsuddannelse (afsnit VIII), kultur (afsnit IX), sundhed (afsnit X), forbrugerbeskyttelse (afsnit XI), transeuropæisk netværk, herunder transport- telekommunikations- og energiinfrastruktur (afsnit XII), industripolitik (afsnit XIII), og udviklingssamarbejde (afsnit XVII).

Disse samarbejdsområder har imidlertid allerede i større eller mindre omfang været reguleret i medfør af art. 235 eller andre hjemmelsbestemmelser. Det forhold, at de nu får selvstændige afsnit i traktaten, skaber vel mulighed for en styrket indsats på disse områder, men der er ikke reelt tale om overladelse af beføjelser på nye områder til EF i det omfang, disse områder tidligere har været eller kunne have været reguleret efter den gældende EØF-traktats hjemmelsbestemmelser, herunder art. 235, jf. ovenfor i pkt. 1.3.2.1.2. Om bestemmelsernes sammenhæng med ændringer i traktatens art. 1-2 henvises til det nedenfor anførte.

Herudover inddrager unionstraktaten i art. 3, litra t, udtrykkeligt områderne energi, civilbeskyttelse og turisme under det kommunautære samarbejde.

Disse områder, der heller ikke hidtil har været udtrykkelig omtalt i EØF-traktaten, er på trods af omtalen i art. 3 fortsat ikke reguleret i selvstændige afsnit i EØF-traktaten. De pågældende områder vil således skulle reguleres ved retsforskrifter udstedt i medfør af traktatens hjemmelsbestemmelser, herunder art. 235. Også tidligere har disse områder i et vist omfang været reguleret ved EF-retsakter udfærdiget efter traktatens hjemmelsbestemmelser, herunder art. 235. Der er således heller ikke med hensyn til disse områder reelt tale om overdragelse af nye beføjelser til EF i det omfang, de tidligere har eller kunne have været reguleret efter traktatens hjemmelsbestemmelser, herunder art. 235.

Det skal dog fremhæves, at det ikke er ganske utvivlsomt, i hvilket omfang den gældende EØF-traktat giver hjemmel til at udfærdige retsakter på flere af de ovenfor nævnte sagsområder, herunder f. eks. kultur.

Spørgsmålet om valg af procedure skal også ses i sammenhæng med de ændringer, som ved traktaten om Den Europæiske Union foretages i EØF-traktatens art. 1-2.

Den gældende bestemmelse i EØF-traktatens art. I har følgende ordlyd

»Art. 1. Ved denne Traktat opretter De høje kontraherende Parter indbyrdes et Europæisk økonomisk Fællesskab.«

Ifølge unionstraktatens art. G, A. 1) ændres udtrykket »Det Europæiske Økonomiske Fællesskab« overalt i traktaten til »Det Europæiske Fællesskab«. Udtrykket »økonomisk« er således nu udgået af art. 1.

Det er tidligere i relation til bestemmelsen i grundlovens § 20, hvorefter beføjelser kan overlades »i nærmere bestemt omfang«, indgaet i vurderingen, at traktaten ifølge EØF-traktatens art. 1, opretter et økonomisk fællesskab, jf. Redegørelsen af 1972, side 101 f.

Fællesskabets fortsatte karakter af et i hovedsagen økonomisk samarbejde har imidlertid fundet udtryk dels i art. B i de fælles bestemmelser, dels og navnlig i formålsbestemmelsen i den nye udformning af EØF-traktatens art. 2. Bestemmelsen har følgende ordlyd

»Art. 2. Fællesskabet har til opgave gennem oprettelsen af et fælles marked og en økonomisk og monetær union samt gennem iværksættelsen af fælles politikker eller aktioner som omhandlet i artikel 3 og 3 A at fremme en harmonisk og afbalanceret udvikling af den økonomiske virksomhed i Fællesskabet som helhed, en bæredygtig og ikkeinflationær vækst, som respekterer miljøet, en høj grad af konvergens med hensyn til de økonomiske resultater, et højt beskæftigelsesniveau, et højt socialt beskyttelsesniveau, højnelse af levestandarden og livskvaliteten, økonomisk og social samhørighed samt solidaritet mellem Medlemsstaterne.«

I modsætning til den gældende traktats art. 2 indeholder unionstraktatens art. 2 en præciserende henvisning til art. 3 (og art. 3 A). Art. 3 i såvel den nuværende EØF-traktat som unionstraktaten foreskriver, hvad Fællesskabets virke skal indebære »med de i art. 2 nævnte mål for øje under de betingelser og i det tempo, som er foreskrevet i denne Traktat«.

Som det fremgår af de citerede bestemmelser, skal det forhold, at ordet økonomisk udgår af traktatens art. 1, sammenholdes med, at der i unionstraktatens art. B og den ændrede udformning af art. 2 gives en nærmere beskrivelse af Fællesskabets opgaver og formål, herunder med henvisning til opregningen af samarbejdsområder i art. 3 og 3 A.

Uanset dette vil ændringerne i art. 1-3 imidlertid kunne tænkes at bevirke en vis udvidelse af EF's beføjelser. Dette skal også ses i sammenhæng med disse bestemmelsers betydning for afgrænsningen af området for udviklingsklausulen i EF-traktatens art. 235, jf. nærmere om denne bestemmelse i det følgende afsnit 2.3.2.

Når dette sammenholdes med, at det ikke er ganske utvivlsomt, i hvilket omfang den gældende EØF-traktat giver hjemmel til at udfærdige retsakter på flere af de nye områder i art. 3 og 3 A, er det Justitsministeriets sammenfattende vurdering, at man i den foreliggende situation bør anvende proceduren i grundlovens § 20.

2.3.2. Mere om § 20's omfangsbetingelse.

EØF-traktatens art. 235 har følgende ordlyd

»Art. 235. Såfremt en handling fra Fællesskabets side viser sig påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer, og denne traktat ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, udfærdiger Rådet på forslag af Kommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra Europaparlamentet med enstemmighed passende forskrifter herom.«

Som nævnt ovenfor i pkt. 1.3.2.2.2. var det navnlig bestemmelsen i art. 235, der gav anledning til tvivl om, hvorvidt overladelsen af beføjelser til EF ved Danmarks tiltræden i 1972 kunne siges at ske »i nærmere bestemt omfang«. Når Folketinget dengang fandt at kunne lægge til grund, at art. 235 opfyldte denne betingelse, skyldtes det navnlig den begrænsning, som ligger i art. 235's henvisning til »et af Fællesskabets mål«. Man antog, at der med denne henvisning ikke sigtes til de europæiske enhedsbestræbelsers generelle og langsigtede målsætning, men til de opgaver, som defineres i traktatens art. 2 og 3. Gennem opregningen i art. 3 blev disse opgaver anset for knyttet til traktatens virkeområder, som fremgår af overskrifterne til traktatens hovedafsnit. Man fandt med andre ord at måtte forstå art. 235 således, at der for anvendelsen af den gælder samme saglige begrænsning, som er karakteristisk for Fællesskabets virksomhed som helhed.

Selv om ordlyden af art. 235 ikke ændres ved den nye traktat, må den omstændighed, at art. 235 henviser til Fællesskabets mål og Fællesmarkedets rammer, give anledning til at overveje, om art. 235 stadig opfylder betingelsen om kun at overlade beføjelser »i nærmere bestemt omfang«, idet disse mål og rammer som nævnt er ændret.

Som nævnt ovenfor skal ændringen i art. I imidlertid sammenholdes med den mere udførlige beskrivelse af Fællesskabernes mål og midler, som findes i art. B i unionstraktaten og i art. 2, sammenholdt med art. 3 og 3 A, i den reviderede traktat.

Der kan endvidere rejses spørgsmål om, hvorvidt den omstændighed, at enkelte af de nye områder i art. 3 ikke er særskilt reguleret, indebærer, at der derved overlades beføjelser, som ikke er angivet »i nærmere bestemt omfang.«

Som omtalt ovenfor pkt. 1.3.2.1.2. har Rådet flere gange i medfør af art. 235 udstedt retsakter på samarbejdsområder, som ikke var udtrykkelig omtalt i traktatens bestemmelser, heller ikke i art. 3, men som blev anset for at falde inden for Fællesskabets mål. Med hensyn til de nye områder i art. 3, som ikke er særskilt reguleret i traktaten, vil Rådet derfor så meget desto mere kunne udstede retsakter på disse områder, da de dog er omtalt i art. 3. Reguleringen af de pågældende områder kan dog - som det også er tilfældet for reguleringen af de områder, der er særskilt omtalt i traktatens øvrige bestemmelser - kun ske i det omfang, det er i overensstemmelse med Fællesskabets formål.

Formålsbestemmelsen i den nye traktats art. 2 har som nævnt ovenfor fået en anden formulering end efter den gældende EØF-traktat, og der er inddraget flere områder under den nye artikel 3: men den saglige begrænsning består. Ændringerne i art. 2 og 3, sammenholdt med art. 235, medfører efter Justitsministeriets opfattelse ikke en fravigelse af EF-rettens grundlæggende legalitetsprincip. Der er fortsat tale om, at EF-organerne skal udøve deres virksomhed inden for nærmere angivne formål og emneområder. Det overlades ikke til EF selv at bestemme omfanget af sine beføjelser. Traktaten er med andre ord fortsat afgrænset positivt og ikke negativt.

Traktatændringen overlader ikke al lovgivende, dømmende eller udøvende magt. Den omstændighed, at der, også efter den nye udformning af bestemmelserne i art. 1-3, jf. art. 235, består en ikke ubetydelig fortolkningstvivl om rækkevidden af bestemmelserne, udelukker ikke anvendelsen af grundlovens § 20. Heller ikke den omstændighed, at der sker en udvidelse af EF-samarbejdet i kvantitativ henseende, gør § 20 uanvendelig. Grundlovens § 20 indeholder som nævnt ovenfor i pkt. 1.3.2.2 2. ingen kvantitativ begrænsning i de beføjelser, som kan overlades.

Overladelsen af de beføjelser, som kan udøves i medfør af art. 235, må på den baggrund efter Justitsministeriets opfattelse også i forhold til den nye formulering af art.2 og 3 anses for at finde sted »i nærmere bestemt omfang«, og vil derfor kunne ske efter proceduren i grundlovens § 20.

2.3.3. Subsidiaritetsprincippet.

I art.3 B introduceres et nyt princip, subsidiaritetsprincippet .

Princippet indebærer, at Fællesskabet på de områder, som ikke hører ind under Fællesskabets enekompetence, kun handler, hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne og derfor på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan gennemføres på fællesskabsplan.

Subsidiaritetsprincippet har karakter af en begrænsning af EF's kompetence. Princippet synes ikke at give anledning til statsretlige overvejelser.

2.3.4. Unionsborgerskab.

Ved unionstraktatens art. 8 indføres et unionsborgerskab. Unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat.

Ifølge grundlovens § 44, stk. I, kan ingen udlænding få indfødsret (statsborgerskab) uden ved lov. Bestemmelsen berøres ikke af traktatens bestemmelser om unionsborgerskab, idet spørgsmålet om, hvorvidt en person har statsborgerskab i en medlemsstat, afgøres efter den pågældende medlemsstats egen lov, jf. art. 8, stk. 1, og konferencens slutakterklæring om statsborgerskab i en medlemsstat.

Enhver unionsborger har ifølge art. 8 A, stk. 1, ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, som er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. Rådet kan ifølge art. 8 A, stk. 2, vedtage bestemmelser, der skal gøre det lettere at udøve de rettigheder, der er nævnt i stk. 1. Henvisningen i art. 8 A til de begrænsninger og de betingelser, som er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, indebærer, at der ikke med reglen om unionsborgerskab på dette område overlades nye beføjelser til EF. Færdsels- og opholdsret i Danmark har EF-borgere - nu unionsborgere - som hidtil kun på de betingelser, som er angivet i traktaten og de hertil knyttede gennemførelsesbestemmelser. Dansk tilslutning til denne bestemmelse forudsætter på den baggrund ikke anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere, har ifølge art. 8 B valgret og er valgbare ved lokalvalg i den medlemsstat, hvor de har bopæl, på samme betingelser som statsborgere i denne stat. Denne ret kan udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet enstemmigt på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet skal vedtage inden den 31. december 1994: de nærmere bestemmelser kan omfatte undtagelser, når specifikke problemer i en medlemsstat tilsiger dette. Tilsvarende gælder valg til Europa-Parlamentet, jf. art. 8 B, stk. 2.

Grundloven indeholder alene bestemmelser om, hvem der har valgret og er valgbar ved valg til Folketinget, jf. §§ 29 og 30. Grundloven er derimod ikke til hinder for, at personer uden dansk indfødsret tillægges valgret og valgbarhed ved lokalvalg og EF-Parlamentsvalg, og sådanne regler vedrørende lokalvalg findes allerede i dansk lovgivning.

For så vidt traktatens bestemmelse om valgret og valgbarhed ved lokalvalg er umiddelbart anvendelige, vil der efter Justitsministeriets opfattelse ikke foreligge en § 20-situation. Det skyldes, at bestemmelserne i så fald ved ændringen af tiltrædelsesloven sættes i kraft i Danmark, jf. ovenfor pkt. 1.3.2.1.1. Unionsborgeres valgret og valgbarhed ved lokale valg ville dermed følge af dansk ret, nemlig af tiltrædelsesloven.

Uanset om traktatbestemmelsen anses for umiddelbart anvendelig, opstår der spørgsmål om, hvorvidt de forskrifter, der skal udmønte bestemmelsen, vil kunne blive anset for umiddelbart anvendelige. Det skal herved fremhæves, at valgretten og retten til valgbarhed ved lokalvalg efter unionstraktatens art. 8 B skal udøves med forbehold af nærmere af Rådet inden den 31. december 1994 fastsatte bestemmelser.

Efter Justitsministeriets vurdering er det nærliggende at antage, at de pågældende EF-forskrifter vil kunne være forordninger eller direktiver, der efter implementeringsfristens udløb vil kunne blive anset for umiddelbart anvendelige i overensstemmelse med EF-rettens almindelige regler herom. Justitsministeriet finder derfor, at en dansk tilslutning til art 8 B formentlig vil forudsætte anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Det skal dog bemærkes, at Kommissionen i 1988 fremsatte forslag til et rådsdirektiv om EF-statsborgeres valgret til kommunalvalg i den medlemsstat, hvori de har bopæl. Der henvises i forslaget særligt til art. 235 som hjemmelsgrundlag. Forslaget er ikke vedtaget, blandt andet fordi der fra visse lande er udtrykt tvivl om hjemmelsgrundlaget, ligesom visse lande har henvist til forfatningsmæssige problemer.

2.3.5. Art. 100 C.

Ifølge art. 100 C udpeger Rådet de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser. Der vil kunne blive tale om udstedelse af såvel forordninger som direktiver. Art. 100 C, stk. 2, indeholder en mulighed for Rådet for at fastsætte begrænsninger i nødsituationer, og bestemmelsens stk. 5 fastsætter, at medlemsstaternes udøvelse af deres forpligtelser til at opretholde lov og orden og beskytte den indre sikkerhed ikke berøres af artiklen. Bestemmelserne er nye.

Spørgsmålet om medlemslandenes visumpolitik har enkelte gange været rejst i EF, men der foreligger ikke i dag i medfør af artikel 235 eller andre bestemmelser i traktaten retsforskrifter om spørgsmålet.

Beføjelsen til at bestemme, hvem der skal have visum ved indrejse er en »beføjelse, der efter grundloven tilkommer rigets myndigheder«, jf. grundlovens § 20. De bestemmelser, som vil kunne fastsættes efter de nye bestemmelser om visumfritagelse, vil efter omstændighederne kunne være umiddelbart anvendelige, således at de umiddelbart over for de danske myndigheder kan påberåbes af en udlænding, som ønsker at indrejse i Danmark. Der vil derfor efter Justitsministeriets opfattelse være tale om en § 20-situation.

At det er en statsborger i et tredjeland og ikke en dansker eller en person med statsborgerskab i et andet EF-land, som i denne situation over for de danske myndigheder vil støtte umiddelbar ret på en EF-bestemmelse, gør ingen forskel. Det afgørende er, at den pågældende, der kommer fra et land, hvis statsborgere efter umiddelbart anvendelige EF-regler er visumfritaget, ikke vil kunne nægtes adgang til Danmark med den begrundelse, at den pågældende savner visum. Danske myndigheders pligt til at give de pågældende personer adgang til landet uden visum vil i så fald ikke kun være en folkeretlig forpligtelse, men en forpligtelse, hvis gennemtvingelse kan ske umiddelbart ved de danske domstole.

Ifølge art. 100 C, stk. 6, finder bestemmelserne i denne artikel anvendelse på andre forhold, hvis der træffes beslutning herom i henhold til artikel K.9. i unionstraktatens bestemmelser om samarbejde vedrørende retlige og indre anliggender. Bestemmelsen omtales nærmere i forbindelse med søjle 3, jf. nedenfor i pkt. 2.5.3.

2.3.6. Bestemmelser om det økonomiske og monetære samarbejde.

2.3.6.1. Indledning.

Bestemmelserne om det økonomiske og monetære samarbejde findes i unionstraktatens afsnit II, Bestemmelser om Ændring af Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab med henblik på oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (søjle 1). Bestemmelserne består dels i en række ændringer af allerede bestående bestemmelser i EØF-traktaten, dels i indførelsen af en række nye bestemmelser, art. 102 A ff. Endvidere består det økonomiske og monetære samarbejde af en række protokoller og erklæringer, som er knyttet til unionstraktaten.

2.3.6.2. Formålet med det økonomiske og monetære samarbejde. Målsætningen for det økonomiske og monetære samarbejde er beskrevet i art.3 A, der har følgende ordlyd

»Art. 3 A. Med de i artikel 2 nævnte mål for øje skal Medlemsstaternes og Fællesskabets virke under de betingelser og i det tempo, som er foreskrevet i denne Traktat, indebære gennemførelse af en økonomisk politik, der bygger på snæver samordning af Medlemsstaternes økonomiske politikker, på det indre marked og på fastlæggelse af fælles mål, og som føres i overensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi med fri konkurrence.

2. Sideløbende hermed og i overensstemmelse med denne Traktats bestemmelser samt tidsplanen og fremgangsmåderne heri skal dette virke indebære uigenkaldelig fastlåsning af vekselkurserne, der fører til indførelse af en fælles valuta, ecuen, fastlæggelse og gennemførelse af en fælles penge- og valutakurspolitik, der skal have som hovedmål at fastholde prisstabilitet og, uden at dette mål berøres heraf, at støtte de generelle økonomiske politikker i Fællesskabet i overensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi med fri konkurrence.

3. Medlemsstaterne og Fællesskabet skal i deres virke handle i overensstemmelse med følgende principper: stabile priser, sunde offentlige finanser og monetære vilkår og en holdbar betalingsbalance.«

Inden for disse rammer indebærer det økonomiske og monetære samarbejde navnlig

- indførelsen af en fælles valuta, jf. art.3 A

- fastlåsning af vekselkurserne, jf. art.3 A

- oprettelse af et europæisk centralbanksystem, i traktaten og i det følgende benævnt ESCB, og en europæisk centralbank, i traktaten og i det følgende benævnt ECB, jf. art. 4A

- forbud mod restriktioner for pengestrømmens frie bevægelighed, jf. art. 73 B

- forbud mod restriktioner på betalinger mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande, jf. art.73 B, jf. dog art.73 C-G

- koordinering af den økonomiske politik, jf. art 102 A.

2.3.6.3. De 3 faser.

Gennemførelsen af Den Økonomiske og Monetære Union skal ske i 3 faser. Første fase er begyndt. Anden fase begynder den 1. januar 1994, jf. art. 109 E, stk. 1. Hvornår tredje fase begynder, ligger ikke fast. Det fremgår imidlertid af art. 109 1, stk. 4, at tredje fase indledes den 1. januar 1999, hvis datoen for indledningen af tredje fase ikke er blevet fastlagt inden udgangen af 1997.

I art. 109 E, stk. 3, er det fastlagt, hvilke artikler der skal finde anvendelse fra begyndelsen af henholdvis anden og tredje fase. De beføjelser, som er omhandlet i statutten for ECBS og ECB, kan først udøves i tredje fase.

2.3.6.4. Bestemmelser, som rejser særlige statsretlige spørgsmål.

2.3.6.4.1. Bod for et uforholdsmæssigt stort budgetunderskud.

Ifølge art. 104 C, stk. 1, skal medlemsstaterne undgå uforholdsmæssigt store offentlige underskud. Art. 104 C indeholder forskellige bestemmelser om forholdsregler, som Kommissionen og Rådet kan tage mod sådanne underskud.

Efter overgangen til tredje fase, jf. art. 109 E, stk. 3, har Rådet i medfør af artikel 104 C, stk. 11, mulighed for at pålægge en medlemsstat bod af en passende størrelse, hvis medlemsstaten undlader at efterkomme Rådets beslutning om nedbringelse af underskuddet.

Justitsministeriet har allerede haft lejlighed til at tage stilling til de statsretlige overvejelser, som bestemmelsen i art. 104 C, stk. 11, giver anledning til.

Under Markedsudvalgets drøftelser blev der således rejst spørgsmål om rækkevidden af bestemmelsen i udkastet til unionstraktatens art. 104 B, stk.11 (nu art. 104 C, stk. 11) om adgangen for Rådet til at pålægge en medlemsstat bøder ved uforholdsmæssigt store budgetunderskud. Navnlig blev der rejst det spørgsmål, om bestemmelsen krævede en grundlovsændring efter § 88, idet det blev anført, at man ikke ville kunne overlade det til nogen dansk myndighed at pålægge den danske stat bod (bøder) f.eks. for et statsbudget med et betydeligt underskud.

I svaret af 6. december 1991, som Justitsministeriet udarbejdede, gav man udtryk for, at spørgsmålet, om den i artikel 104 C, stk. 11, nævnte bod (»fine«) er en sanktion eller har karakter af en anden form for foranstaltning over for en medlemsstat, er et spørgsmål af terminologisk karakter, der ikke har betydning for vurderingen af spørgsmålet om forholdet til grundlovens § 20. Det skal bemærkes, at Justitsministeriet i sit svar kommenterede det engelske udtryk »fine«, som i det udkast til dansk tekst, som da forelå, var oversat til »bøder«. I den endelige tekst, der er resultatet af en gennemgang i Jurist-Lingvistgruppen, anvendes imidlertid i denne artikel udtrykket »bod«.

I svaret af 6. december 1991 anførte Justitsministeriet endvidere bl. a. følgende

». . .

Hvis en medlemsstat ikke opfylder sine traktatmæssige forpligtelser til at betale den nævnte »fine« vil den således ikke kunne inddrives ved de nationale domstole. Derimod vil den pågældende medlemsstat naturligvis kunne sagsøges for traktatkrænkelse ved EF-domstolen efter EØF-traktatens artikel 169 og 170. Det forudsættes i den forbindelse, at Danmark ikke er forpligtet til og ikke kan pålægges pligt til at træffe foranstaltninger efter artikel 5 med henblik på at skabe grundlag for en umiddelbar inddrivelse af bøden eller boden ved danske domstole.

Den forpligtelse, der ved artikel 104 B pålægges medlemslandene med hensyn til at rette op på betydelige budgetunderskud, og forpligtelsen til at betale en eventuel bod har derfor alene karakter af en almindelig folkeretlig forpligtelse, hvis fastsættelse kan overlades til EF efter bestemmelsen i grundlovens § 19, stk. 1, på samme måde, som Danmark i øvrigt har overladt det til internationale organisationer at træffe bindende afgørelser for Danmark. Det gælder for eksempel, som nævnt ovenfor under pkt. 2, med hensyn til FN's sikkerhedsråds afgørelser og med hensyn til de afgørelser, der træffes af den Europæiske Menneskerettighedsdomstol efter artikel 50 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention om staternes erstatningspligt over for den, hvis interesser en stat findes at have krænket.

5. På den baggrund er det regeringens opfattelse, at bestemmelserne i traktatudkastets art. 104 B ikke er omfattet af grundlovens § 20. Der er tale om almindelige folkeretlige forpligtelser, som Danmark kan påtage sig allerede i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19, stk. 1.'

Justitsministeriet kan henholde sig hertil.

2.3.6.4.2. Sedler og mønter.

Art. 105 A har følgende ordlyd: »Art. 105 A

1. ECB har eneret til at bemyndige udstedelse af pengesedler i Fællesskabet. ECB og de nationale centralbanker kan udstede pengesedler. De pengesedler, der udstedes af ECB og de nationale centralbanker, er de eneste, der har status som lovlige betalingsmidler i Fællesskabet.

2. Medlemsstaterne kan udstede mønter med forbehold af ECB's godkendelse af omfanget heraf. Rådet, der træffer afgørelse efter fremgangsmåden i artikel 189 C og efter høring af ECB, kan vedtage foranstaltninger med henblik på at harmonisere den pålydende værdi og de tekniske specifikationer for alle mønter, som er bestemt til at sættes i omløb, i den udstrækning det er nødvendigt af hensyn til mønternes smidige omløb i Fællesskabet. »

Efter unionstraktatens art. 105 A, stk. 1, kan ECB og de nationale centralbanker udstede pengesedler. ECB får imidlertid eneret til at bemyndige udstedelse af pengesedler i Fællesskabet.

De danske regler om udstedelse af sedler findes i lov nr. 116 af 7. april 1936 om Danmarks Nationalbank, som ændret senest ved lov nr. 67 af 15. marts 1967.

Det følger af lovens § 8, stk. 1, at Nationalbanken i dag er eneberettiget til at udstede pengesedler. De af banken udstedte pengesedler er lovligt betalingsmiddel. Pengesedlernes pålydende, affattelse og udseende godkendes af økonomiministeren, jf. § 8, stk. 4. Efter § 9, stk. 1, har banken ret til at udgive et så stort seddelbeløb, som omsætningen til enhver tid findes at udkræve.

Bestemmelsen i traktatens artikel 105 A får virkning fra tredje fase og indebærer, at ECB i forhold til Nationalbanken kan bestemme, om Nationalbanken må udstede sedler, i givet fald hvor mange sedler der må udstedes, og hvilken udformning og pålydende sedlerne skal have.

Etableringen af den monetære union indebærer på disse omrader med andre ord, at Danmark påtager sig en forpligtelse til ikke uden bemyndigelse fra ECB at udstede sedler med status af lovligt betalingsmiddel i Danmark. Giver lovgivningsmagten Nationalbanken eller andre en sådan adgang uden ECB's bemyndigelse, foreligger der et brud på Danmarks folkeretlige forpligtelse.

Ved vurderingen af, om dansk tilslutning til art. 105 A, stk. 1, forudsætter anvendelse af grundlovens § 20, må det, som fremhævet ovenfor i afsnit I, indgå, hvilken karakter forpligtelserne har, herunder om forpligtelserne er almindelige internationale forpligtelser, der påhviler Danmark som folkeretssubjekt, eller om de skaber umiddelbare rettigheder og pligter for borgerne i et omfang, der fastlægges af Fællesskabets myndigheder.

Traktatens bestemmelser om eneret til at autorisere udstedelsen af pengesedler og retten til at bestemme seddelmængden og udformningen af sedlerne, herunder fastsættelsen af pålydende værdi, pålægger som nævnt efter traktatens ordlyd og udformingen af reglerne for etableringen af den monetære union efter Justitsministeriets opfattelse alene forpligtelser af folkeretlig karakter, som Danmark derfor kan påtage sig uden at anvende den procedure, der er indeholdt i grundlovens § 20.

Bestemmelsen i artikel 105 A indebærer imidlertid ogsa en pligt til, når tredje fase indledes, at anerkende de sedler, som ECB udsteder, og de sedler, som ECB bemyndiger de nationale centralbanker i andre medlemsstater til at udstede, som lovlige betalingsmidler i Danmark sideløbende med danske sedler.

En sådan forpligtelse skaber efter Justitsministeriets opfattelse umiddelbart rettigheder og pligter for danske borgere og virksomheder, og spørgsmålet om anvendelse af grundlovens § 20 kan derfor blive aktuelt med hensyn til denne del af de forpligtelser, som følger af artikel 105 A.

Afgørende for, om bestemmelsen i grundlovens § 20 skal bringes i anvendelse, vil være, om forpligtelsen følger direkte af traktaten, eller om Danmark ved traktaten overlader beføjelsen til at bestemme, hvad der er lovligt betalingsmiddel, til ECB. Således som traktaten er udformet, følger forpligtelsen til at anerkende de af ECB eller med ECB's bemyndigelse udstedte sedler som lovligt betalingsmiddel direkte af traktaten, jf. pkt. 1.3.2.1.1. Der overlades efter ordlyden af bestemmelsen ikke beføjelser til ECB eller andre af Fælleskabets institutioner. Bestemmelsen giver derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke anledning til at anvende fremgangsmåden i grundlovens § 20.

Det spørgsmål kunne rejses, om der er tale om overdragelse af et prærogativ med den virkning, at proceduren i grundlovens § 20 skal finde anvendelse. En gennemgang af forarbejderne til grundlovens § 26 synes imidlertid at vise, at bestemmelsen, der omhandler kongens ret til at lade slå mønt, ikke kan antages at omfatte sedler. Dette støttes af, at seddeludstedelsesretten er reguleret ved almindelig lov, nemlig i lov om Danmarks Nationalbank. De folkeretlige forpligtelser, der følger af bestemmelsen i artikel 105 A, og den anerkendelse af ECB-sedlerne, som følger direkte af bestemmelsen, berører således ikke bestemmelsen i grundlovens § 26, og der er saledes ikke tale om overdragelse af et prærogativ for så vidt angår sedlerne.

På møntområdet er ECB's (og Rådets) kompetence efter artikel 105 A, stk. 2, begrænset til at regulere medlemsstaternes udstedelse heraf. Retten til at slå mønt ligger fortsat hos medlemsstaterne, og ECB kan ikke selv udstede mønter.

For at kunne varetage opgaven med hensyn til styringen af den samlede pengemængde i Fællesskabet må der naturligvis være nogle grænser for medlemsstaternes ret til at slå mønt med stilling som lovligt betalingsmiddel, og det er derfor bestemt, at ECB skal godkende omfanget af medlemsstaternes udstedelse af mønter. Rådet kan også vedtage foranstaltninger med henblik på at harmonisere den pålydende værdi og de tekniske specifikationer for alle mønter, som er bestemt til at sættes i omløb, i den udstrækning det er nødvendigt af hensyn til mønternes smidige omløb i Fællesskabet.

.Udformningen af art. 105 A, stk. 2, indebærer således, at ECB skal godkende omfanget af udstedelse af danske mønter, og Danmark påtager sig endvidere en pligt til ikke at udstede mønter med anden pålydende værdi og tekniske specifikationer, end ECB måtte fastsætte. Disse forpligtelser er almindelige folkeretlige forpligtelser, der påhviler Danmark som medlemsstat, og forudsætter derfor ikke anvendelse af bestemmelsen i grundlovens § 20. At kongen ifølge grundlovens § 26 har ret til at lade slå mønt efter loven kan ikke føre til et andet resultat. Den omstændighed, at Danmark ved tilslutning til unionstraktaten påtager sig en folkeretlig forpligtelse på møntområdet, indebærer ikke et indgreb i den statsretlige ret til at lade slå mønt, men en udnyttelse af denne ret kan indebære et folkeretsbrud, nemlig brud på unionstraktaten.

På denne baggrund må Justitsministeriet sammenfattende konkludere, at tilslutning til unionstraktatens art. 105 A, ikke forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

2.3.6.4.3. Aftaler med tredjelande om monetære spørgsmal og om spørgsmål vedrørende valutakurser.

Ifølge unionstraktatens art. 109, stk. 3, kan Fællesskabet fra overgangen til tredje fase, jf. art. 109 E, stk. 3, indgå aftaler om monetære spørgsmål eller spørgsmål vedrørende valutakursordninger med en eller flere stater eller internationale organisationer.

Aftaler, som er indgået i henhold til art. 109, stk. 3, er ifølge bestemmelsens sidste pkt. bindende for ECB, Fællesskabets institutioner og medlemsstaterne.

Som omtalt i pkt. 1.3.2.1.3. er beføjelsen efter grundlovens § 19 omfattet af grundlovens § 20. Overlades det således til et mellemfolkeligt organ at indgå visse traktater med den virkning, at disse bliver bindende for Danmark, som var de indgået af den danske regering, foreligger en situation som beskrevet i grundlovens § 20.

Det må umiddelbart forekomme tvivlsomt, om EF allerede i dag ville kunne udøve beføjelser af en karakter som bestemt i den nye art. 109, stk. 3.

Under hensyn til denne tvivl er Justitsministeriet mest tilbøjelig til at antage, at dansk tilslutning hertil forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.

2.3.6.4.4. Statutten for ECBS og ECB.

Til unionstraktaten er som bilag knyttet Protokol om Statutten for ECBS og ECB.

Ifølge Statuttens art. 34, jf. traktatens art. 108 A, kan ECB bl. a. på de betingelser, der er fastsat i Statutten, udstede almengyldige, umiddelbart anvendelige forordninger, i det omfang det er nødvendigt for at gennemføre de opgaver, der er fastlagt i art. 3.1, første led, og i art. 19.1, 22 eller art. 25.2 i ESCB-statutten samt i tilfælde, der fastsættes i de retsakter vedtaget af Rådet, der er nævnt i art. 106, stk. 6 (Statuttens art. 42). Ifølge Statuttens art. 34, stk. 3, skal ECB være berettiget til inden for de grænser og på de vilkår, der vedtages af Rådet efter fremgangsmåden i art. 42, at pålægge foretagender bøder og tvangsbøder i tilfælde af manglende opfyldelse af forpligtelser i henhold til dens forordninger og beslutninger.

I relation til grundlovens § 20 er det især muligheden for ved umiddelbart anvendelige retsakter at gennemføre de opgaver, der er fastsat i Statuttens art. 19, som frembyder interesse. Ifølge art. 19, stk. 1, kan ECB kræve, at kreditinstitutter, der er etableret i medlemsstaterne, holder mindstereserver på konti hos ECB og de nationale centralbanker for at opfylde målene for den monetære politik, jf. dog art. 2. I tilfælde af manglende overholdelse af reservekravene er ECB berettiget til at pålægge strafrente og andre sanktioner med tilsvarende virkning.

Denne mulighed for i medfør af Statuttens art. 34, jf. art. 19, at udstede umiddelbart anvendelige retsakter må antages at gå videre end det hidtil bestående samarbejde. Danmark kan derfor efter Justitsministeriets opfattelse kun tilslutte sig den pågældende bestemmelse under iagttagelse af proceduren i grundlovens § 20.

2.3.6.4.5. Overgangen til tredje fase.

De ovenfor fremhævede bestemmelser i unionstraktaten om Den Økonomiske og Monetære Union, som forudsætter anvendelse af grundlovens § 20, finder først anvendelse ved overgangen til tredje fase.

I den til unionstraktaten knyttede Protokol om visse bestemmelser vedrørende Danmark er der taget forbehold om proceduren ved Danmarks overgang til tredje fase. Protokollen indeholder bl. a. følgende bestemmelser

». . .

den danske grundlov indeholder bestemmelser, der kan indebære en folkeafstemning i Danmark forud for Danmarks deltagelse i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union,

. . .

1. Den danske regering underetter Rådet om sin holdning vedrørende deltagelse i tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union, inden Rådet foretager sin vurdering i henhold til Traktatens artikel 109 J, stk. 2.

2. I tilfælde af, at Danmark meddeler, at det ikke vil deltage i tredje fase, skal Danmark have en undtagelse. Virkningen af denne undtagelse er, at alle artikler og bestemmelser i Traktaten og ESCB-statutten, hvori der henvises til en dispensation, vil gælde for Danmark.

. . .«

Da de nævnte bestemmelser først får virkning efter overgangen til tredje fase, kan det anføres, at det ikke stiller sig som nødvendigt at gennemføre proceduren efter grundlovens § 20 på nuværende tidspunkt. Heroverfor kan det anføres, at en række hensyn, herunder af retsteknisk karakter, kan tale for at gennemføre en samlet § 20-procedure vedrørende hele traktaten om Den Europæiske Union. Spørgsmålet er derfor, om der er noget til hinder herfor.

Det bemærkes, at der må tages stilling til et tilsvarende spørgsmål i forbindelse med art. K.9. i tredje søjle, jf. nedenfor i pkt. 2.5.3.

Spørgsmålet om proceduren i forbindelse med overgangen til tredje fase har været berørt i forbindelse med regeringens besvarelse af spørgsmål 31 af 23. december 1991 fra Folketingets Markedsudvalg (alm. del - bilag 379). Spørgsmålet angik Danmarks notifikation af sin holdning til tredje fase, og om der skal afholdes folkeafstemning herom inden december 1996. I regeringens svar af 9. januar 1992 anførtes bl. a. følgende

». . .

Som nævnt på mødet i Folketingets Markedsudvalg den 13. december 1991 er regeringen indstillet på at drøfte tilrettelæggelsen af den danske beslutningsprocedure ved overgangen til den tredje fase indgående med Folketingets Markedsudvalg, når spørgsmålet til den tid bliver aktuelt.«

Spørgsmålet om, hvornår § 20-proceduren kan iværksættes, ses ikke udtrykkeligt behandlet i den statsretlige litteratur.

Poul Andersen , side 497, anfører, at en overladelse i henhold til § 20 godt kan finde sted under den form, at bestemt angivne beføjelser stilles til disposition, således at det beror på en beslutning af den mellemfolkelige myndighed, om og hvornår beføjelsen skal udnyttes.

I en artikel i Ugeskrift for Retsvæsen 1991 B, side 281 ff, synes Michael H. Jensen og Jørgen Albæk Jensen i note 28 at tilslutte sig dette synspunkt om latent overdragelse'.

En formentlig tilsvarende problemstilling er omtalt af Zahle , der side 149 bl. a. anfører følgende

»Loven og traktatgrundlaget må indeholde en stillingtagen til, hvorvidt en beføjelse er overladt eller ej. Det kan således ikke - efter traktaten og en § 20-lov - bero på en beslutning i den supranationale myndighed, hvorvidt en beføjelse skal »overlades« eller ej. Noget andet er, at der næppe i grl § 20 er taget stilling til den situation, at en beføjelse er overladt til den supranationale myndighed, men endnu ikke udnyttet af denne supranationale myndighed - i så fald kan det stå åbent, om de nationale myndigheder fortsat kan udnytte deres hidtidige beføjelse, eller om de nationale myndigheder er afskåret fra at udnytte deres overladte beføjelser.'

Det er ikke ganske klart, om der i det her anførte citat alene gives udtryk for det i statsretten almindeligt antagne synspunkt om, at det ikke kan overlades til en supranational myndighed selv at bestemme omfanget af sine beføjelser, eller om der efter Zahles opfattelse gælder en mere vidtgående begrænsning.

Det er almindeligt antaget, at der ikke i grundlovens § 20 ligger et krav om, at den internationale organisation straks skal udnytte sine beføjelser. Også samarbejdet i EF viser, at udnyttelsen af beføjelserne sker gradvis i takt med medlemslandenes økonomiske og politiske udvikling.

Ud fra samme hensyn som anført nedenfor i pkt. 2.5.3. om art. K.9. i tredje søjle er det Justitsministeriets opfattelse, at der ikke er retlige hindringer for at gennemføre § 20-procedure nu i forbindelse med ratifikationen af traktaten.

2.3.7. Artikel 171 - gennemtvingelse af Domstolens afgørelser ved fast beløb eller tvangsbøde.

Ifølge den gældende EØF-traktats art. 171 skal en medlemsstat gennemføre de til en doms opfyldelse nødvendige foranstaltninger, såfremt Domstolen ved dom har fastslået, at medlemsstaten ikke har overholdt en forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktaten. Denne bestemmelse opretholdes uændret i den nye traktats artikel 171, stk. 1.

Som artikel 171, stk. 2, indføres imidlertid en ny bestemmelse om gennemtvingelse af Domstolens afgørelser. Ifølge den nye bestemmelse kan Kommissionen indbringe en medlemsstat for Domstolen, hvis medlemsstaten ikke inden en frist har truffet de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger. Domstolen kan herefter pålægge medlemsstaten at betale et fast beløb eller en tvangsbøde.

Den afgørelse om at pålægge betaling af et fast beløb eller en tvangsbøde, som Domstolen kan træffe i medfør af art. 171, stk. 2, retter sig alene til medlemslandet og kan ikke skabe rettigheder eller pligter for borgerne, som skal beskyttes ved de nationale domstole, eller i øvrigt få direkte betydning for den enkelte borger. Afgørelsens efterlevelse kan næppe heller gennemtvinges ved de nationale domstole, jf. art. 187 og 192 modsætningsvis. Beslutningen er efter Justitsministeriets opfattelse ikke umiddelbart anvendelig.

Hvis en medlemsstat ikke opfylder sine traktatmæssige forpligtelser til at betale det faste beløb eller tvangsbøden, vil den pågældende medlemsstat kunne sagsøges for traktatkrænkelse ved Domstolen efter EØF-traktatens artikel 169 og 170. Der vil formentlig kunne blive tale om, at EF modregner det faste beløb eller tvangsbøden i beløb, som efter traktatens regler om støtte, refusioner m.v. skulle have været udbetalt til det pågældende medlemslands myndigheder. En sådan modregningsadgang indebærer imidlertid ikke, at forpligtelsen ændrer karakter. Den er fortsat en folkeretlig forpligtelse, og en dansk tilslutning til bestemmelsen forudsætter derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Der henvises i øvrigt til det, der er anført ovenfor i pkt. 2.3.6.4.1.

2.4. Bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Unionstraktatens Afsnit V indeholder bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (søjle 2).

2.4.1. Rækkevidden af bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Ifølge art. J.l, stk. 1, fastlægger og gennemfører Unionen og dens medlemsstater en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der skal undergives dette traktatafsnits bestemmelser og dække alle områder inden for udenrigs- og sikkerhedspolitikken.

Målsætningen for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er beskrevet i art. J.l, stk. 2, der har følgende ordlyd

»Art. J.l, stk. 2: Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik har følgende mål;

- beskyttelse af Unionens fælles værdier, grundlæggende interesser og uafhængighed;

- styrkelse af Unionens og dens Medlemsstaters sikkerhed i alle henseender;

- bevarelse af freden og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers Pagt samt principperne i Helsingfors-slutakten og målene i Paris-chartret;

- fremme af det internationale samarbejde;

- udvikling og befæstelse af demokratiet og retsstatsprincippet samt respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder.«

Måden, hvorpå Unionen skal tilstræbe at virkeliggøre disse mål, er beskrevet i art. J.l, stk. 3, der har følgende ordlyd

»Art. J. I, stk. 3. Unionen tilstræber at

virkeliggøre disse mål

- ved at indføre et systematisk samarbejde mellem Medlemsstaterne og deres politik i overensstemmelse med artikel J.2;

- ved gradvis, i overensstemmelse med art. J.3, at gennemføre fælles aktioner på de områder, hvor Medlemsstaterne har vigtige fælles interesser.«

Ifølge art. J.2, stk. 1, orienterer medlemsstaterne hinanden og rådfører sig med hinanden i Rådet om alle udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmal, som er af almindelig interesse, med henblik på at sikre, at de udøver deres samlede indflydelse så effektivt som muligt gennem en samordnet og konvergent optræden.

Så ofte, som Rådet anser det for påkrævet, fastlægger det en fælles holdning. Medlemsstaterne drager omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med de fælles holdninger, jf. art. J.2, stk. 2. Medlemsstaterne samordner deres optræden i internationale organisationer og på internationale konferencer. De forsvarer de fælles holdninger i disse fora. I internationale organisationer og på internationale konferencer, hvori ikke alle medlemsstaterne deltager, forsvarer de medlemsstater, der deltager, de fælles holdninger, jf. art. J.2, stk. 3.

Fremgangsmåden for fastlæggelsen af en fælles aktion på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område er reguleret i art. J.3. Ifølge art. J.3, stk. 1, beslutter Rådet på grundlag af overordnede retningslinjer fra Det Europæiske Råd, at et spørgsmål skal gøres til genstand for en fælles aktion. Når Rådet vedtager princippet om en fælles aktion, fastsætter det den præcise rækkevidde, de almindelige og særlige mål, som Unionen tilsigter opnået ved denne aktion, tillige med de midler, procedurer og betingelser, der skal gælde for dens gennemførelse, samt om nødvendigt varigheden heraf, jf. art. J.3, stk. 1. Fælles aktioner forpligter medlemsstaterne i deres stillingtagen og handlinger, jf. art. J.3, stk. 4.

Ifølge art. J.8, stk. 2, træffer Rådet de nødvendige afgørelser for fastlæggelse og iværksættelse af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik på grundlag af de overordnede retningslinjer, som Det Europæiske Råd fastlægger. Det påser, at Unionens aktion fremtræder som en helhed og er sammenhængende og effektiv.

2.4.2. Forholdet til grundlovens § 20.

Som omtalt ovenfor i pkt. 1.3.2.1.3. er den udenrigspolitiske kompetence i medfør af grundlovens § l9 en »beføjelse, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder« og dermed omfattet af grundlovens § 20. Overladelse af beføjelser kommer imidlertid først på tale, når det følger af den internationale aftale at lade det mellemfolkelige organ indgå aftaler med bindende virkning for Danmark.

I det omfang Rådet har fastlagt en fælles holdning eller vedtaget en fælles aktion, er medlemsstaterne efter bestemmelserne i art. J.l-ll forpligtet i forhold til de andre medlemslande til at efterleve den fælles holdning eller den fælles aktion.

Medlemsstaterne bliver imidlertid kun forpligtet af den fælles holdning og den fælles aktion i forhold til andre lande, i det omfang de selv folkeretligt handler i forhold til det pågældende land. Dette har fundet forudsætningsvis udtryk i art. J.3, stk. 4, hvorefter »Fælles aktioner forpligter medlemsstaterne i deres stillingtagen og handlinger«. Det er herved forudsat, at medlemsstaterne selv handler folkeretligt. Det følger endvidere af traktatens opbygning, at der ikke i medfør af søjle 2 udstedes forordninger, direktiver eller træffes beslutninger, og at art. 235 ikke gælder for søjle 2.

På denne baggrund forudsætter en dansk tilslutning til bestemmelserne i unionstraktatens atsnit V (søjle 2) efter Justitsministeriets opfattelse ikke anvendelse af proceduren i grundlovens § 20. Der er tale om folkeretlige forpligtelser, som Danmark kan tilslutte sig i medfør af grundlovens § 19.

2.5. Bestemmelser om samarbejde om retlige og indre anliggender.

I unionstraktatens afsnit VI findes bestemmelser om samarbejde om retlige og indre anliggender (søjle 3).

2.5.1. Rækkevidden af bestemmelserne om samarbejde om retlige og indre anliggender.

Området for samarbejdet om retlige og indre anliggender er fastlagt i art. K.l, der har følgende ordlyd

»Art. K. 1. Med henblik på virkeliggørelsen af Unionens målsætninger, navnlig den frie bevægelighed for personer, og uden at det i øvrigt berører Det Europæiske Fællesskabs beføjelser, betragter Medlemsstaterne følgende områder som spørgsmål af fælles interesse

1. Asylpolitikken;

2. Regler for personers passage af Medlemsstaternes ydre grænser og udøvelse af kontrol heraf;

3. Indvandringspolitikken og politikken over for tredjelandsstatsborgere for så vidt angår

a) betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse i og færden på Medlemsstaternes område;

b) betingelserne for tredjelandsstatsborgeres ophold på Medlemsstaternes område, herunder betingelserne for familiesammenføringer og adgang til beskæftigelse;

c) bekæmpelse af tredjelandsstatsborgeres ulovlige indvandring i samt ulovlige ophold og udførelse af arbejde på Medlemsstaternes område;

4. Bekæmpelse af narkotikamisbrug i det omfang, dette område ikke er dækket af nr. 7, 8 og 9;

5. Bekæmpelse af svig på internationalt plan i det omfang, dette ikke er dækket af nr. 7, 8 og 9;

6. Civilretligt samarbejde;

7. Strafferetligt samarbejde;

8. Toldsamarbejde;

9. Politisamarbejde med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme, ulovlig narkotikahandel og andre former for grov international kriminalitet, herunder om nødvendigt visse aspekter af toldsamarbejde i forbindelse med tilrettelæggelse på unionsplan af et system for udveksling af oplysninger inden for en europæisk politienhed (Europol)».

Samarbejdets nærmere rækkevidde på de i art. K.l opregnede områder er fastlagt i art. K.3, der har følgende ordlyd

»Art. K.3. På de i artikel K.l omhandlede områder underetter og konsulterer Medlemsstaterne hinanden i Rådet for at samordne deres optræden. De etablerer med henblik herpa et samarbejde mellem de kompetente tjenester i deres respektive administrationer.

2. Rådet kan

- på initiativ af en Medlemsstat eller af Kommissionen for så vidt angår artikel K.l, nr. 1-6, og

- på initiativ af en Medlemsstat for så vidt angår artikel K. I, nr. 7, 8 og 9,

a) fastlægge fælles holdninger samt i den form og efter den fremgangsmåde, der måtte være hensigtsmæssig, fremme alle former for samarbejde, som tjener til opfyldelse af Unionens målsætninger;

b) vedtage fælles aktioner, såfremt Unionens målsætninger som følge af den påtænkte aktions omfang eller virkninger bedre kan opfyldes i fællesskab end af Medlemsstaterne hver for sig; det kan beslutte, at gennemførelsesforanstaltningerne i forbindelse med en fælles aktion skal vedtages med kvalificeret flertal;

c) med forbehold af bestemmelsen i artikel 220 i traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab udarbejde konventioner, som det anbefaler, at Medlemsstaterne vedtager i overensstemmelse med deres respektive forfatningsmæssige bestemmelser.

Medmindre andet er fastsat i sådanne konventioner, vedtages gennemførelsesforanstaltningerne i forbindelse med disse af Rådet med et flertal på to tredjedele af De Høje Kontraherende Parter.

Det kan i sådanne konventioner bestemmes, at Domstolen efter de nærmere regler, som er fastsat deri, har kompetence til at fortolke konventionernes bestemmelser og til at træffe afgørelse om tvister vedrørende deres anvendelse.«

2.5.2. Forholdet til grundlovens § 20.

Det følger af traktatens opbygning og indholdet af bestemmelserne i artikel K. 1-8, at sigtet med bestemmelserne alene er at etablere et sædvanligt internationalt samarbejde på området. De konventioner, der indgås, skal ratificeres af Danmark for at få virkning som en folkeretlig forpligtelse for Danmark.

Bestemmelserne i unionstraktatens afsnit VI om samarbejde om retlige og indre anliggender (søjle 3) indebærer derfor, bortset fra art. K.9, der omtales nærmere nedenfor, efter Justitsministeriets opfattelse ikke »overladelse af beføjelser, som tilkommer rigets myndigheder«, og en dansk tilslutning hertil forudsætter ikke anvendelse af proceduren i grundlovens § 20. Der er, som det direkte fremgår af formuleringen af de nævnte artikler, tale om et traditionelt folkeretligt samarbejde, som Danmark kan tilslutte sig alene i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19.

2.5.3. Særlig om art. K.9.

Art. K.9 i unionstraktatens afsnit VI om samarbejde om retlige og indre anliggender (søjle 3) har følgende ordlyd

»Art. K.9. Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på initiativ af Kommissionen eller en Medlemsstat, kan beslutte, at artikel 100 C i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab skal finde anvendelse på aktioner, der henhører under områder, som er nævnt i artikel K.l, nr. 1-6, og samtidig bestemme, hvilke afstemningsregler der skal gælde herfor. Det henstiller til Medlemsstaterne, at de vedtager en sådan beslutning i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.«

Art. 100 C er omtalt ovenfor pkt. 2.3.5. I medfør af denne bestemmelse kan Rådet udstede retsakter, som efter omstændighederne kan være umiddelbart anvendelige.

Art. K.9 gør det muligt at overføre de områder, som er omhandlet i art. K.l, nr. 1-6, til søjle I ved, at art. 100 C gøres anvendelig på de pågældende områder. Art. K.9, sidste pkt., indeholder et forbehold om, at medlemsstaterne skal vedtage en sådan beslutning om at gøre art. 100 C anvendelig i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser. Da de pågældende områder vil kunne reguleres af retsakter, som udstedes af Rådet, og som efter omstændighederne kan være umiddelbart anvendelige, vil udgangspunktet være, at tilslutning vil skulle ske under iagttagelse af proceduren i grundlovens § 20.

Rækkevidden af art. K.9, herunder betydningen af ratifikationsforbeholdet, var genstand for Folketingets Markedsudvalgs spørgsmål nr. 14 af 23. november 1991 (bilag 233).

Spørgsmålet havde følgende ordlyd

Spørgsmål nr. 14

»Det bedes oplyst, hvad der nærmere ligger i bestemmelsen i forslaget vedr. indre anliggender og retsligt samarbejde, hvor det henstilles til medlemsstaterne, at disse tiltræder beslutninger efter artikel K i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige regler. Det bedes endvidere oplyst, på hvilket lands foranledning og på hvilken baggrund bestemmelsen er indføjet.«

I svaret anførte Udenrigsministeriet bl. a. følgende

». . .

Artikel K giver mulighed for at lade beslutninger på visse områder overføre fra en interguvernemental samarbejdsform til en kommunautær samarbejdsform. Det drejer sig om følgende områder: . . .

Formuleringen af art. K betyder, at der kræves national ratifikation af en beslutning truffet efter artikel K, for at beslutningen kan træde i kraft. Modellen for national ratifikation bygger på den eksisterende artikel 201 i Romtraktaten om Fællesskabets egne indtægter.

I bestemmelsen, der indebærer national ratifikation, tages der ikke stilling til, efter hvilke nationale bestemmelser ratifikationen skal ske.

Den nævnte procedure med national ratifikation blev anvendt ved gennemførelse af Rådets afgørelse af 24. juni 1988 om ordningen for Fællesskabets egne indtægter....

. . .

Artikel K . . . blev indsat især på tysk foranledning. Sidste sætning i artikel K om national ratifikation blev indsat på dansk anmodning. Formålet med bestemmelsen er at sikre, at Folketinget fuldt ud er inddraget ved anvendelse af artikel K.«

Der opstår i relation til art. K.9 samme spørgsmål om, hvorvidt man kan gennemføre § 20-proceduren allerede nu, som det, der er drøftet ovenfor i pkt. 2.3.6.4.5. i relation til spørgsmålet om overgang til tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union.

Den omstændighed, at § 20 anvendes på et tidspunkt, hvor det ikke er afklaret, i hvilket omfang og hvornår de pågældende områder bliver genstand for kommunautært samarbejde, adskiller sig næppe væsentligt fra de tilfælde, hvor et område ved hjælp af proceduren i § 20 overføres til det kommunautære samarbejde, men hvor det må henstå som uvist, om og i givet fald hvornår det pågældende område bliver reguleret af kommunautære retsforskrifter. Der er næppe heller reale grunde, som afgørende taler imod at anvende § 20-proceduren en gang for alle i forbindelse med tiltrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union.

Det grundlæggende krav til § 20-proceduren synes opfyldt, idet det ved henvisningen i art. K.9 til art. K.l, nr. 1-6, er præcist angivet, på hvilke områder art. 100 C kan gøres anvendelig.

Det må endvidere efter Justitsministeriets opfattelse tillægges betydning, at dansk godkendelse af beslutningen om at gøre art. 100 C anvendelig på de pågældende områder til sin tid stadig vil være nødvendig, selv om § 20-proceduren gennemføres nu. Denne godkendelse vil skulle meddeles af regeringen i medfør af grundlovens § 19, der også regulerer spørgsmålet om indhentelse af Folketingets samtykke til ratifikationen.

Det må efter Justitsministeriets opfattelse også indgå i vurderingen, at der vil kunne opstå betydelige praktiske problemer, hvis § 20-proceduren ikke gennemføres samlet. Hvis § 20-proceduren ikke kunne gennemføres nu, også for så vidt angår art. K.9, ville det således indebære, at en § 20-procedure kunne være påkrævet, hver gang Rådet måtte træffe beslutning om at gøre art. 100 C anvendelig på et af de i art. K. I, nr. 1-6, omhandlede områder eller dele heraf, hvis beslutningen også skulle have virkning for Danmark.

Hertil kommer, at der også vil kunne være betydelige retstekniske fordele forbundet med at gennemføre § 20-proceduren på grundlag af den tekst, som findes i art. K.9 sammenholdt med K.l, nr. 1-6.

På den baggrund er der efter Justitsministeriets opfattelse ikke noget til hinder for, at en § 20-procedure, der gennemføres som følge af unionstraktatens øvrige bestemmelser, også kommer til at omfatte art. K.9. Dette vil indebære, at man skal anvende den almindelige ratifikationsprocedure i grundlovens § 19, der bl. a. regulerer spørgsmålet om indhentelse af Folketingets samtykke til ratifikation.

Litteraturfortegnelse

Andersen, Poul: Dansk Statsforfatningsret, 1954.

Espersen, Ole: Indgåelse og Opfyldelse af Traktater, 1970.

Germer, Peter: Statsforfatningsret II, 1989.

Gulmann, Claus og Karsten Hagel-Sørensen: EF-ret, 1988.

Jensen, Michael H. og Jørgen Albæk Jensen: UfR 1991 B.281 ff.

Justitsministeriet: Redegørelse af juli 1972 for visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber, Nordisk Tidsskrift for International Ret, Vol.41,1971.

Ross, Alf: Dansk Statsforfatningsret,3. gennemarbejdede udgave ved Ole Espersen, 1980.

Sørensen, Holger Steen: Juristen 1972, side 261 ff.

Sørensen, Max: Statsforfatningsret, 3. udgave ved Peter Germer, 1977.

Sørensen, Max: Responsum til brug for forfatningskommissionen, R.T., tillæg A, sp. 3709 ff.

Sørensen, Max: Juristen 1971, side 434 ff.

Zahle, Henrik: Dansk Forfatningsret II, 1989.

Markedsudvalget (L 240 - bilag 4)

Udenrigsministeriet

Den 23. marts 1992

Medlemmerne af Folketingets Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Til underretning for Folketingets Markedsudvalg fremsendes vedlagt undervisnings- og forskningsministerens besvarelse af spørgsmål nr. 132 fra Folketingets Uddannelsesudvalg, der af undervisnings- og forskningsministeren er sendt til Folketingets Uddannelsesudvalg.

Poul Schluter

Undervisnings- og Forskningsministeriet

19. marts 1992

Folketingets Uddannelsesudvalg

I brev af 24. februar 1992 (Alm. del - bilag 250) har Folketingets Uddannelsesudvalg stillet mig følgende spørgsmål

Spørgsmål 132

»Ad Unionstraktaten, vedtaget i Maastricht den 10. december 1991.

Artikel A, stk. 1

a) Hvad er »et højt uddannelsesniveau«? Betyder det, at man vil sætte nogle minimumskrav til uddannelsernes indhold, eller betyder det, at alle uddannelser i Fællesskabet skal have samme niveau?

b) Hvordan defineres »ansvar«? Er det medlemsstaternes ansvar at udforme og bestemme over deres uddannelsessystem, eller er det medlemsstaternes ansvar, at beslutningerne taget på fællesplan bliver realiseret?»

Svar

Besvarelsen af spørgsmålene er udarbejdet på grundlag af traktatteksten, der er optaget som bilag til lovforslag nr. L 240 af 10. marts 1992 om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber m.v.

ad spørgsmål a

Udtrykket »et højt uddannelsesniveau« er det overordnede mål for medlemsstaternes politik på området, som Fællesskabet skal bidrage til. Artikel 126, stk. 1, fastsætter nemlig, at Fællesskabet skal bidrage til udviklingen af et højt uddannelsesniveau ved »at fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne og om nødvendigt at støtte og supplere disses indsats, med fuld respekt for medlemsstaternes ansvar for undervisningsindholdet og opbygningen af uddannelsessystemerne samt deres kulturelle og sproglige mangfoldighed«.

Dette skal i øvrigt sammenholdes med artikel 126, stk. 4, hvorefter der alene kan vedtages henstillinger og tilskyndelsesforanstaltninger for at bidrage til virkeliggørelsen af målene i artiklen, »men uden at der er tale om nogen form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser«.

Svaret på de to sidste spørgsmål er nej, jf. bemærkningerne ovenfor.

ad spørgsmål b

Ordet »ansvar« i artikel 126, stk. 1, skal ses som udtryk for, at medlemsstaterne selv bestemmer over undervisningsindholdet og uddannelsessystemernes opbygning. Fællesskabet skal ifølge traktatteksten kun om nødvendigt støtte og supplere medlemsstaternes indsats, jf. bemærkningerne ovenfor til spørgsmål a.

Spørgsmål 133

»Artikel A, stk. 2

Hvordan defineres »den europæiske dimension« ? Er det en bedre forståelse af EF-landenes kulturer, eller er det, som beskrevet i talrige rapporter, betænkninger etc., at give ungdommen en EF-identitet, undervise dem i EF-lære og EF-hymnen, give dem en følelse af at tilhøre et fællesskab mere end en nationalstat anvende den europæiske historiebog etc.? Og kan medlemsstaterne fortolke ordet, som det behager dem?»

Svar

Der blev den 24. maj 1988 vedtaget en resolution af Rådet og undervisningsministrene, forsamlet i Rådet, om den europæiske dimension i undervisningen. I resolutionen er der angivet nogle mål, som præciserer, hvad der menes med at styrke den europæiske dimension i undervisningen.

Et af målene i resolutionen er at styrke de unges bevidsthed om at høre hjemme i Europa og gøre dem klar over værdien af den europæiske kultur og af de grundlæggende værdier, som de europæiske folk agter at basere deres udvikling på i dag, nemlig bl.a. at sikre respekten for demokratiets principper, den sociale retfærdighed og menneskerettighederne.

Et andet mål er at forbedre de unges kendskab til Fællesskabet og dets medlemsstater i alle deres historiske, kulturelle, økonomiske og sociale aspekter og gøre dem bevidst om betydningen af, at Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater samarbejder med andre lande i Europa og den øvrige verden.

Ordene »den europæiske dimension« i artikel 126, stk. 2, i traktatteksten skal forstås på samme måde som i resolutionen af 24. maj 1988, nemlig som en betegnelse for de bredt formulerede mål, der er angivet i resolutionen. Målet for Fællesskabets indsats er »at udvikle« den europæiske dimension »navnlig gennem undervisning i og udbredelse af medlemsstaternes sprog«.

Jeg skal samtidig understrege, at det pågældende begreb er et delmål for Fællesskabets indsats og derfor må ses i sammenhæng med artikel 126, stk. 1, jf. besvarelsen af spørgsmål 132. Der kan i øvrigt heller ikke på dette område blive tale om nogen form for harmonisering af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, jf. artikel 126, stk. 4.

Resolutionen af 24. maj 1988 om den europæiske dimension vedlægges til orientering.

Spørgsmål 134

»Artikel A, stk. 4

Hvorledes lyder den juridiske fortolkning af ordet »tilskyndelsesforanstaltninger«?»

Svar

Udenrigsministeriet har i notat af 14. februar 1992 redegjort for samarbejdsrelationer og beslutningstyper i forbindelse med traktaten om Den Europæiske Union. Notatet er samme dato oversendt til Folketingets Markedsudvalg.

I notatets redegørelse om samarbejdet i Det Europæiske Fællesskab er der anført følgende

»Under regeringskonferenceforhandlingerne har det været lagt til grund, at udtryk som »bestemmelser« og »foranstaltninger« omfatter samtlige de typer af retsakter, der er defineret i art. 189, mens udtryk som »tilskyndelsesforanstaltninger« og »aktioner« dækker over mindre vidtgående beslutninger, typisk programmer, projekter, kampagner og lignende med mulighed for finansiel støtte fra Fællesskabet. Som eksempel herpå kan nævnes

- uddannelse/erhvervsuddannelser: COMETT, LINGUA og ERASMUS programmerne,

- sundhed: AIDS- og kræftkampagnerne,

- kultur: MEDIA-programmet.'

Jeg kan henholde mig til disse bemærkninger om ordet »tilskyndelsesforanstaltninger«.

Til orientering for Folketingets Uddannelsesudvalg vedlægger jeg Udenrigsministeriets forannævnte notat af 14. februar 1992.

Med venlig hilsen

Bertel Haarder

Resolution vedtaget af Rådet og undervisningsministrene forsamlet i Rådet om den europæiske dimension i undervisningen af 24. maj 1988 (88/C 177/02)

Rådet og undervisningsministrene forsamlet i Rådet

der henviser til deres konklusioner af 27. september 1985,

der bekræfter deres vilje til at styrke den europæiske dimension i undervisningen i overensstemmelse med Den Højtidelige Erklæring om Den Europæiske Union fra Stuttgart (juni 1983), konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Fontainebleau (juni 1984) og rapporten vedrørende Borgernes Europa vedtaget på Det Europæiske Råd i Milano (juni 1985),

der anser styrkelsen af den europæiske dimension i undervisningen for at være et element, der bidrager til Fællesskabets udvikling og til virkeliggørelsen af målsætningen vedrørende skabelse af et samlet indre marked senest i 1992,

der mærker sig Europa-Parlamentets beslutning af 20. november 1987,

der mærker sig rapporterne fra Uddannelsesudvalget,

der understreger forbindelsen mellem en styrkelse af den europæiske dimension i undervisningen og alle de aktiviteter, der udføres som et led i

- handlingsprogrammet på uddannelsesområdet (9. februar 1976)

- pilotprojektprogrammet til forbedring af overgangen fra uddannelse til arbejdsliv

- ERASMUS-programmet, COMETI-programmet og EF's ungdomsudvekslingsprogram (YES),

der understreger, at det er af særlig betydning for den indbyrdes forståelse mellem europæere, at de lærer andre medlemsstaters sprog, og at der sker udveksling af unge,

vedtager følgende resolution

I. Mål

Målet med denne resolution er at styrke den europæiske dimension i undervisningen ved iværksættelse af en række samordnede foranstaltninger i perioden 1988-1992: disse foranstaltninger skal medvirke til

- at styrke unges bevidsthed om at høre hjemme i Europa og gøre dem klar over værdien af den europæiske kultur og af de grundlæggende værdier, som de europæiske folk agter at basere deres udvikling på i dag, nemlig bl.a. at sikre respekten for demokratiets principper, den sociale retfærdighed og menneskerettighederne (Københavnserklæringen, april 1978)

- at forberede unge til at medvirke i Fællesskabets økonomiske og sociale udvikling og til konkrete fremskridt i forbindelse med den europæiske sammenslutning i overensstemmelse med Den Europæiske Fælles Akt

- at gøre dem bekendt med de fordele, Fællesskabet indebærer, men også med de udfordringer, det medfører, idet de får adgang til et større økonomisk og socialt område

- at forbedre deres kendskab til Fællesskabet og dets medlemsstater i alle deres historiske, kulturelle, økonomiske og sociale aspekter og gøre dem bevidst om betydningen af, at Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater samarbejder med andre lande i Europa og den øvrige verden.

II. Aktioner

I overensstemmelse med Det Europæiske Råds beslutning om Borgernes Europa skal virkeliggørelsen af denne målsætning tilføres nye impulser, der omfatter styrkede foranstaltninger såvel i medlemsstaterne som på fællesskabsplan.

A. I medlemsstaterne

Inden for rammerne af medlemsstaternes specifikke uddannelsespolitik og -strukturer bestræber de sig på at gennemføre følgende foranstaltninger

Inddragelse af den europoeiske dimension i undervisningssystemerne

1. i et dokument at gøre rede for deres nuværende politik for at inddrage den europæiske dimension i undervisningen og at stille dette dokument til rådighed for skoler og andre undervisningsinstitutioner

2. at fremme relevante initiativer i alle uddannelsessektorer med henblik på at styrke den europæiske dimension i undervisningen.

Skolernes læseplaner og undervisning

3. at den europæiske dimension udtrykkelig indarbejdes i skolernes læseplaner i alle relevante discipliner, f.eks. Iitteratur sprog, historie, geografi, samfundskundskab, økonomi og musiske fag.

Undervisningsmateriale

4. at der ved udarbejdelsen af undervisningsmaterialet tages hensyn til den fælles målsætning om at fremme den europæiske dimension.

Læreruddannelse

5. at der lægges større vægt på den europæiske dimension i lærernes grunduddannelse samt efter- og videreuddannelse. Følgende kan bidrage til at nå dette mål

- der stilles passende undervisningsmateriale til rådighed

- der gives adgang til dokumentation vedrørende Fællesskabet og dets politikker

- der tilvejebringes grundlæggende oplysninger om uddannelsessystemerne i de øvrige medlemsstater

- der indledes samarbejde med uddannelsesinstitutioner for lærere i de øvrige medlemsstater, navnlig ved at udarbejde fælles programmer med henblik på mobilitet for studerende og undervisere

- som led i efter- og videreuddannelsen åbnes der mulighed for specifikke aktiviteter med henblik på at øge lærernes bevidsthed om den europæiske dimension i undervisningen og give dem mulighed for at holde deres viden om udviklingen i Fællesskabet ajour

- der åbnes adgang for lærere fra andre medlemsstater til visse efter- og videreuddannelsesaktiviteter, hvilket vil være et konkret udtryk for den europæiske samhørighed og være et vigtigt middel til fremme af integrationsprocessen.

Fremme af foranstaltninger, der skal stimulere kontakterne mellem de forskellige landes elever og lærere

6. at fremme kontakter og møder på alle niveauer mellem elever og lærere fra forskellige medlemsstater, således at de umiddelbart oplever den europæiske integration og ser, hvordan livet former sig i andre europæiske lande

at gøre brug af disse kontakter og møder både til at forbedre sprogfærdigheden og til at få viden om og erfaring med kulturelle, videnskabelige og tekniske emner: herved skulle det størst mulige antal unge og lærere blive omfattet af disse initiativer

at tilskynde forældre og forældreforeninger til at deltage i tilrettelæggelsen af kontakter, udvekslinger og ophold i udlandet at sørge for, at skoler, lærere og elever, der er interesserede i kontakter, udvekslinger og ophold i udlandet, får oplysninger og rådgivning, og at støtte dem i gennemførelsen af kontakter og udvekslinger

at undersøge betingelserne for elevers længere ophold i udlandet og at fremme sådanne ophold.

Supplerende foranstaltninger

7. med henblik på 1992 at give styrkelsen af billedet af Europa i undervisningen som anført i rapporten om Borgernes Europa ny impuls ved at tilrettelægge særlige arrangementer: i denne forbindelse kan følgende forekomme relevant

- kollokvier og seminarer om effektive metoder til indførelse af en europæisk dimension i undervisningen og om brugen og udarbejdelsen af undervisningsmateriale, der er tilpasset de forskellige undervisningstrin

- fremme af skoleinitiativer og aktiviteter uden for læseplanen, som f.eks. venskabsaftaler mellem skoler, oprettelse af »Europa-klubber«, der åbner nye veje for styrkelsen af den europæiske dimension

- skolers deltagelse i aktiviteter, der tilrettelægges som led i Europadagen (den 9. maj)

- skolers deltagelse i den europæiske skolekonkurrence og tilskyndelse til samarbejde inden for konkurrencer af sproglig, kunstnerisk, videnskabelig eller teknisk art, der tilrettelægges i de enkelte medlemsstater

- øget samarbejde mellem medlemsstaterne inden for skolesport.

B. På fællesskabsplan

Med henblik på at støtte medlemsstaternes aktioner og at etablere et effektivt samarbejde på dette område opfordres Kommissionen til med bistand fra den i nr. 19 nedenfor nævnte gruppe

Udveksling af information

8. - at fremme udveksling af information om begreber og foranstaltninger i de enkelte medlemsstater, hvorved det sikres, at alle medlemsstater får kendskab til de indhøstede erfaringer.

Undervisningsmateriale

9.- at udarbejde basisdokumentation om Fællesskabet (dets institutioner, mål og nuværende opgaver) beregnet til skoler og undervisningspersonale

- at fremme udveksling mellem de forskellige fag eller faggrupper af information om undervisningsmateriale, der sigter mod at styrke den europæiske dimension i undervisningen

- at foretage sammenlignende analyser af undervisningsmaterialets indhold og nye måder at anvende dette på

- at bevidstgøre forfattere og udgivere af undervisningsmateriale yderligere om behovet for at inddrage den europæiske dimension i deres produktion.

Læreruddannelse

10. at anvende studieopholdsprogrammet for uddannelsesspecialister (ARION-programmet) med det formål at indføre den europæiske dimension i undervisningen

11. at udnytte mulighederne i ERASMUS-programmet for at give lærerstuderende lejlighed til at indhøste erfaringer i et fremmed land under deres uddannelse og til at intensivere samarbejdet mellem uddannelsesinstitutioner og lærerne på disse

12. at støtte samarbejde mellem grunduddannelsesinstitutioner samt efter- og videreuddannelsesinstitutioner for lærere fra flere medlemsstater med udviklingen af undervisningsmateriale til fremme af den europæiske dimension i undervisningen

13. at tilskynde til, at der hvert år fra 1989 til 1992 tilrettelægges et europæisk sommeruniversitetsophold for lærere for at give dem mulighed for at udveksle erfaringer og finde frem til nye muligheder til fremme af indførelsen af den europæiske dimension i læreruddannelsen.

Supplerende aktioner på bestemte områder

14. at tilskynde til samarbejde og udveksling af synspunkter mellem de nationale organer, der har til opgave at fremme udveksling af elever og lærere

15. at fremme ikke-statslige organisationers deltagelse i arbejdet med at indføre den europæiske dimension i undervisningen

16. at undersøge mulighederne for at styrke den europæiske dimension i undervisningen ved at anvende audio-visuelle midler på europæisk plan

17. at fremme samarbejdet mellem de forskellige medlemsstaters forskningsinstitutter eller -centre inden for uddannelse, der arbejder på at indføre den europæiske dimension i undervisningen, under hensyn til det bidrag, der vil kunne ydes af Det Europæiske Universitetsinstitut i Firenze Europakollegiet i Brugge, European Institute of Public Administration i Maastricht og Europaskolerne

18. at undersøge, hvorledes skolesport kan udnyttes bedre med henblik på kontakt og gensidig forståelse på europæisk plan, og på hvilke betingelser det vil være muligt at afholde europæiske skolelege.

Arbejdsgruppe

19. I udførelsen af disse opgaver og for at opnå et effektivt samarbejde på dette område bistås Kommissionen af en arbejdsgruppe, bestående af repræsentanter for medlemsstaterne, som beskæftiger sig med koordinering af spørgsmål vedrørende den europæiske dimension, og som udnævnes af Kommissionen på forslag af den pågældende medlemsstat.

III. Rapport om de iværksatte aktioner

Medlemsstaterne anmoder Uddannelsesudvalget om inden den 30. juni 1991 at aflægge en foreløbig rapport om forløbet af de foranstaltninger, der er iværksat i medlemsstaterne og på fællesskabsplan med henblik på at styrke den europæiske dimension i undervisningen.

IV. Finansiering

Fællesskabets finansiering af de aktioner, der er omhandlet i punkt II B, og omfanget af denne finansiering fastlægges i henhold til Fællesskabets regler og procedurer.

UDENRIGSMINISTERIET

Nord-gruppen

Den 14. februar 1992

NOTAT

Traktaten om Den Europæiske Union.

Samarbeidsrelationer og beslutningstyper.

1. Traktaten om Den Europæiske Union består af fem hovedafsnit

- de fælles indledende bestemmelser (den såkaldte overligger),

- bestemmelserne om Det Europæiske Fællesskab (søjle 1),

- bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (søjle 2),

- bestemmelserne om samarbejdet om retlige og indre anliggender (søjle 3),

- de fælles afsluttende bestemmelser (den såkaldte underligger).

De fælles indledende og afsluttende bestemmelser gælder for hele traktaten om Den Europæiske Union, dvs. for samarbejdet både i søjle 1, søjle 2 og søjle 3.

Samarbejdet i hver af de tre søjler har hver deres selvstændige karakter.

2. Samarbejdet i søjle 1 kan karakteriseres på

følgende måde

a) Som udgangspunkt er der mulighed for at vedtage retsakter i den form, de er defineret i Traktatens art. 189. Det fremgår dog af de enkelte retsgrundlag på de enkelte samarbejdsområder, hvilke typer beslutninger, der konkret kan træffes, jf. oversigten i bilag 1.

Under regeringskonferenceforhandlingerne har det været lagt til grund, at udtryk som »bestemmelser« og »foranstaltninger« omfatter samtlige de typer af retsakter, der er defineret i art. 189, mens udtryk som »tilskyndelsesforanstaltninger« og »aktioner« dækker over mindre vidtgående beslutninger, typisk programmer, projekter, kampagner og lign. med mulighed for finansiel støtte fra Fællesskabet. Som eksempler herpå kan nævnes

- uddannelse/erhvervsuddannelse

COMETT, LINGUA og ERASMUS-programmerne,

- sundhed: AIDS- og kræftkampagnerne,

- kultur: MEDIA-programmet.

b) Med hensyn til afstemningsreglen i Rådet udvides anvendelsesområdet for kvalificeret flertal som defineret i art. 148, stk. 2. Kvalificeret flertal er hovedreglen på de nye eller styrkede samarbejdsområder i søjle 1. De vigtigste undtagelser herfra, hvor der gælder enstemmighed, er samarbejdsområderne industri og kultur samt på visse dele af samarbejdsområderne: visum, økonomisk og social samhørighed, forskning og miljø.

c) Samarbejdet i søjle 1 er undergivet fuld kontrol ved EF-Domstolen i henhold til de hidtil gældende regler.

3. Samarbejdet i søjle 2 kan karakteriseres på følgende måde

a) Rådet kan ikke vedtage retsakter i fællesskabsretlig forstand, men kun fælles holdninger, jf. art. J.2. og fælles aktioner, jf. art. J.3. Disse kan efter deres indhold være folkeretligt forpligtende, jf. art. J.3., stk. 4.

b) Rådet træffer afgørelse med enstemmighed, bortset fra de spørgsmål, hvor Rådet med enstemmighed har besluttet, at der kan træffes afgørelse med kvalificeret flertal, jf. art. J.8., stk. 2, 2. afsnit.

c) Det fremgår af art. J. 11. og art. L i underliggeren, at samarbejdet i søjle 2 ikke er undergivet EF-Domstolens kontrol.

4. Samarbejdet i søjle 3 har en tilsvarende karakter som samarbejdet i søjle 2. Det kan karakteriseres på følgende måde

a) Rådet kan ikke vedtage retsakter i fællesskabsretlig forstand, men kun fælles holdninger, fælles aktioner samt folkeretligt forpligtende konventioner, jf. art. K.3., stk. 2, litra a), b) og c).

b) Rådet træffer afgørelse med enstemmighed bortset fra spørgsmål vedrørende fælles aktioner i de tilfælde, hvor Rådet med enstemmighed har besluttet, at gennemførelsesforanstaltninger skal vedtages med kvalificeret flertal, samt med hensyn til gennemførelsesforanstaltninger i konventioner, hvor Rådet træffer afgørelse med to tredjedeles flertal, medmindre der fastsættes andet, jf. art. K.4., stk. 3.

c) Det fremgår af art. K.8. og art. L i underliggeren, at samarbejdet i søjle 3 ikke er undergivet EF-Domstolens kontrol. Med hensyn til konventioner kan Domstolen tillægges kompetence til at fortolke og til at træffe afgørelse i retssager, jf. art. K.3., stk. 2, litra c), 3. afsnit.

5. Traktaten om Den Europæiske Union indeholder enkelte forbindelseslinjer imellem søjle 1 på den ene side og søjle 2, henholdsvis søjle 3 på den anden side.

I medfør af art. 228 A og art. 73 G i søjle 1 kan Rådet med kvalificeret flertal vedtage økonomiske sanktioner mod tredjelande efter forudgående beslutning i søjle 2 i form af en fælles holdning eller en fælles aktion.

I medfør af art. K.9., jf. art. 100 C, stk. 3, kan Rådet med enstemmighed beslutte helt eller delvis at overføre visse af de emner, der er nævnt i art. K. 1. fra søjle 3 til søjle 1. Det drejer sig om emnerne: asylpolitik, grænsepassage og grænsekontrol ved de ydre grænser, indvandringspolitik og politik overfor tredjelandsstatsborgere, bekæmpelse af narkotikamisbrug, bekæmpelse af international svig samt civilretligt samarbejde. Det fremgår af sidste sætning i art. K.9., at Rådets beslutning kræver national ratifikation. Det fremgår af erklæringen i slutakten om asyl, at Rådet inden udgangen af 1993 vil behandle spørgsmålet om anvendelse af art. K.9. på asylpolitik.

Endelig bemærkes, at det følger af art. L i underliggeren, jf. art. 4, stk. 1, i søjle 1, at EF-Domstolen kan tage stilling til, om et forslag har korrekt retsgrundlag, herunder om det er korrekt placeret i søjle 1, søjle 2 eller søjle 3.

Artikel 75 c) om transportsikkerhed

1. I traktaten om Den Europæiske Union er der til artikel 75 om den fælles transportpolitik tilføjet en ny litra c). Denne har nu følgende ordlyd

»c) foranstaltninger til forbedring af transportsikkerheden;»

Romtraktatens artikel 75, stk. 1, litra c), er nu blevet til litra d).

2. Der har gennem længere tid været drøftelser i Rådet om anvendelsesområdet for Romtraktatens artikel 75. Visse lande har ønsket at anvende den hidtidige artikel 75, litra c), (nu litra d), som retsgrundlag for bestemmelser, der vedrørte færdselssikkerhed, mens andre lande har fundet, at artikel 75, litra c), burde benyttes til vedtagelse af retsakter med et transportøkonomisk indhold. Ud fra EF-Domstolens praksis er det nærliggende at antage, at artikel 75, ud over transportøkonomiske emner, tillige dækker det område, hvor både transportøkonomiske og transportsikkerhedsmæssige aspekter er inddraget, jf. besvarelse af spørgsmål 79 oversendt til Folketingets Markedsudvalg den 16. juli 1991.

Ændringen af artikel 75 i traktaten om Den Europæiske Union er derfor udtryk for et ønske om, at bringe traktatteksten i overensstemmelse med den almindelige opfattelse af fortolkningen af den hidtidige artikel 75.

Udtrykket transportsikkerheden er valgt i stedet for færdselssikkerheden, da førstnævnte udtryk ud over transport på landjorden tillige dækker over transport til vands og i luften.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 458

B.10

Udenrigsministeriet

Den 14. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til skrivelse af 24. januar 1992 (Alm. del - bilag 414) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 39 vedrørende betegnelsen »særlige aktioner« i afsnittet om forbrugerbeskyttelse i traktaten om Den Europæiske Union.

U. Ellemann Jensen

B.10

Udenrigsministeriet

Nord - Gruppen

Den 14. februar 1992

Besvarelse af spørgsmål nummer 39 af 24. januar 1992 fra

Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 414)

Spørgsmål nr. 39

»I traktatudkastet om Den Europæiske Union findes i afsnittet om forbrugerbeskyttelse (artikel 129 A) betegnelsen »særlige aktioner«.

Der udbedes en redegørelse for det nærmere juridiske og faktuelle indhold af denne betegnelse og herunder en juridisk vurdering af, i hvilket omfang særlige aktioner er bindende for medlemsstaterne på lige fod med f.eks. direktiver.

Endvidere vil det være ønskeligt, om regeringen kan komme med et eksempel på en sådan aktion inden for forbrugerbeskyttelse.'

Svar

1. Forbrugerbeskyttelse har ikke hidtil været nævnt i Romtraktaten som selvstændigt samarbejdsområde. Hensynet til forbrugerne har været nævnt i flere særskilte traktatbestemmelser som et af de hensyn, der indgår i vurderingen, når Rådet eller Kommissionen vedtager retsakter. I de senere år har dette navnlig haft betydning ved vedtagelsen af direktiver vedrørende det indre marked, jf. art. 100 A, stk. 3, hvorefter Kommissionens forslag skal bygge på et højt beskyttelsesniveau, når forslaget bl.a. vedrører forbrugerbeskyttelse, jf. f.eks. direktivet om legetøjs sikkerhed. Hensynet til forbrugerne indgår også i Domstolens vurdering, når den tager stilling til lovligheden af nationale foranstaltninger, jf. art. 30 og 36. Hidtil har man navnlig anvendt følgende retsgrundlag på forbrugerområdet

- art. 100, jf. f.eks. direktiverne om produktansvar og om forbrugerkredit,

- art. 100 A, jf. f.eks. direktivet om pakkerejser.

Herudover er også art. 235 blevet anvendt, jf. f.eks. beslutningen om et Fællesskabssystem for hurtig udveksling af oplysninger om farer i forbindelse med anvendelse af forbrugsgoder.

Der vedtages således allerede i dag retsakter på forbrugerområdet på grundlag af den eksisterende traktats bestemmelser. I den nye traktat er disse muligheder uændrede. Der kan således fortsat vedtages retsakter på samme grundlag som hidtil.

2. Med den nye traktat gøres forbrugerbeskyttelse til et hovedhensyn. Dette sker ved, at det nævnes på lige fod med de andre samarbejdsområder i art. 3, litra s), og ved, at der indføjes et nyt særligt afsnit om forbrugerbeskyttelse, jf. art. 129 A.

Herved styrkes mulighederne for at sikre en bedre varetagelse af forbrugerbeskyttelseshensynet, og der skabes grundlag for, at der kan føres en selvstændig forbrugerpolitik i Fællesskabet.

Om begrebet særlige aktioner i art. 129 A, stk. I b), henvises der til punkt 2 a), i notat af 14. februar 1992 om samarbejdsrelationer og beslutningstyper i traktaten om Den Europæiske Union. Det bemærkes, at det i første række vil være op til Kommissionen, når den stiller forslag, at udnytte de muligheder, det nye afsnit i traktaten om forbrugerbeskyttelse indeholder, og herved give begrebet særlige aktioner indhold i praksis.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 476

B.11

Udenrigsministeriet

Den 20. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende grænsekontrol.

U. Ellemann Jensen

B.11

Udenrigsministeriet Nord-Gruppen

Den 20. februar 1992

NOTAT

Traktaten om Den Europæiske Union

Grænsekontrol

1. Traktaten om Den Europæiske Union indeholder ingen ændringer i de gældende regler med hensyn til grænsekontrol.

Som det fremgår af tidligere notater til Folketingets Markedsudvalg, senest notat af 14. februar 1992 om samarbejdsrelationer og beslutningstyper, punkt 4, gøres emnet »personers passage af medlemsstaternes ydre grænser og udøvelse af kontrol heraf« til genstand for det mellemstatslige samarbejde i søjle 3, jf. art. K.1., 2). Art. K.l. har karakter af en rammebestemmelse, der angiver emner, inden for hvilke der kan samarbejdes og kan ske vedtagelser. Bestemmelsen indeholder ikke nærmere regler for omfang, tempo og indhold ved udnyttelse af denne kompetence.

2. EF-medlemslandene samarbejder allerede i dag om dette emne, der bl.a. har resulteret i »De Europæiske Fællesskabers medlemsstaters konvention om passage af de ydre grænser«.

Grænsekontrol er et af de emner, der ved brug af den særlige procedure i art. K.9. i søjle 3 kan overføres til art. 100 C i søjle 1. I den situation følger det af art. 100 C, stk. 7, at EF-grænsekontrolkonventionen forbliver i kraft, indtil den måtte være erstattet af direktiver vedtaget i henhold til art. 100 C.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 477

B.12

Udenrigsministeriet

Den 20. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende offentlighed.

U. Ellemann Jensen

B.12

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 20. februar 1992

NOTAT

Traktaten om Den Europæiske Union

Offentlighed

De gældende EF-regler for offentlighed er ikke traktatfæstede. De fremgår navnlig af EF-Domstolens praksis (princippet om kontradiktion, dvs. retten til at forsvare sig), Rådets forretningsorden og direktivet om fri adgang til miljøoplysninger. Traktaten om Den Europæiske Union ændrer ikke herved.

Slutakten til unionstraktaten indeholder følgende erklæring om retten til adgang til oplysninger

»Konferencen mener, at gennemsigtighed i beslutningsprocessen styrker institutionernes demokratiske karakter samt offentlighedens tillid til myndighederne. Konferencen anbefaler derfor, at Kommissionen senest i 1993 forelægger Rådet en rapport om foranstaltninger, der kan øge offentlighedens adgang til oplysninger, som institutionerne råder over.«

En erklæring som den ovenfor nævnte er ikke at betragte som et formelt og selvstændigt retsgrundlag på samme måde som traktatens egne bestemmelser eller protokoller. Erklæringer er at betragte som tilkendegivelser, der udtrykker regeringskonferencens politiske vilje. Som det fremgår, går den politiske vilje i dette tilfælde ud på, at offentlighed i EF-forvaltningen bør øges.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 383

B.13 (1)

Udenrigsministeriet

Den 20. december 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet i Folketingets Markedsudvalg den 13. december 1991 fremsendes vedlagt notat om miljøkapitlet i traktatteksten til Den Politiske Union.

U. Ellemann Jensen

B.13 (1)

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 20. december 1991

N O T A T

Regeringskonferencen om Den Politiske Union

Traktatens miljøkapitel

Traktatens miljøkapitel styrkes i forhold til det miljøkapitel, der blev indsat ved Fællesakten, især med hensyn til målsætninger og beslutningsprocedurer. Miljøhensynet nævnes nu udtrykkeligt i art.

2 i søjle I som et af de hensyn, der gælder tværgående for hele Fællesskabssamarbejdet. Herudover er der tale om følgende ændringer

- I art. 130 R, stk. 1, 4. pind, tilføjes den internationale dimension (1øsning af regionale og globale miljøproblemer) til listen over målsætningerne for Fællesskabets miljøpolitik,

- I art. 130 R, stk. 2, 1. afsnit, er det høje miljøbeskyttelsesniveau, hensynet til regionale forskelligheder og forsigtighedsprincippet nye principper for Fællesskabets miljøpolitik. Det samme gælder den styrkede formulering om, at miljøbeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker på andre områder.

- Art. 130 R, stk. 2, 2. aEsnit, indeholder den nye regel om tværgående miljøbeskyttelsesklausuler.

- I art. 130 R, stk. 3, er de nævnte hensyn for Fællesskabets miljøpolitik uændrede.

- I art. 130 R, stk. 4, er subsidiaritetsprincippet fjernet. Subsidiaritetsprincippet er nu defineret i art. 3 B, som dækker hele Fællesskabets samarbejdsområde.

Den tidligere art. 130 R, stk. 5, om samarbejdet med tredjelande og internationale organisationer er uændret, men placeres nu som art. 130 R, stk. 4.

- I art. 130 S, stk. 1, erstattes enstemmighed og høring af Europa-Parlamentet med kvalificeret flertal og samarbejdsprocedure.

- Art. 130 S, stk. 2, indeholder de tre undtagelser fra hovedreglen om kvalificeret flertal i stk. 1. De tre specifikke emner, som fortsat underkastes enstemmighed er

- bestemmelser af hovedsagelig fiskal karakter,

- foranstaltninger vedrørende fysisk planlægning, arealanvendelse, bortset fra affaldshåndtering og foranstaltninger af generel karakter, samt forvaltning af vandressourcerne,

- foranstaltninger, der i væsentlig grad berører en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning.

Som det fremgår af den 2. pind, kan visse foranstaltninger vedrørende arealanvendelse, nemlig de, der drejer sig om affaldshåndtering, og de, der er af generel karakter, vedtages med kvalificeret flertal.

Den tidligere bestemmelse i art. 130 S, stk. 2, om, at Rådet med enstemmighed kan fastlægge de spørgsmål, om hvilke der skal træffes afgørelse med kvalificeret flertal, er nu indsat som nyt sidste afsnit i art. 130 S, stk. 2. Heri ligger, at Rådet har mulighed for at beslutte, at de tre undtagelser helt eller delvis overgår til kvalificeret flertal.

I henhold til art. 130 S, stk. 3, vedtager Rådet flerårige handlingsprogrammer med kvalificeret flertal og co-decision. Disse programmer gennemføres ved retsakter, der vedtages efter beslutningsprocedure i art. 130 S, stk. I eller stk. 2.

Art. 130 S, stk. 4, indeholder den bestemmelse om finansiering, der hidtil har stået i art. 130 R, stk. 4.

Art. 130 S, stk. 5, åbner mulighed for, at Rådet i de konkrete retsakter kan vedtage

- midlertidige undtagelser,

- finansiel støtte fra samhørighedsfonden, såfremt en foranstaltning indebærer uforholdsmæssigt store udgifter for de offentlige myndigheder i en medlemsstat.

Art. 130 T er identisk med den eksisterende art. 130 T om minimumsregler. Det præciseres dog i overensstemmelse med gældende praksis, at strengere nationale foranstaltninger skal notificeres til Kommissionen.

I tilknytning til miljøkapitlet afgiver medlemslandene en erklæring om, at ændringer i Fællesskabslovgivningen ikke kan underminere de undtagelser, som Spanien og Portugal har opnået i direktivet fra 1988 om store forbrændingsanlæg, og som gælder frem til 31. december 1999.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 478

B.13 (2)

Udenrigsministeriet

Den 20. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende undtagelsesbestemmelser vedrørende miljø.

U. Ellemann Jensen

B.13 (2)

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 20. februar 1992

N O T A T

Traktaten om Den Europæiske Union

Undtagelsesbestemmelser vedrørende miljø

1. Miljøafsnittet i traktaten om Den Europæiske Union er nærmere beskrevet i notat af 20. december 1991, hvortil der henvises.

Den væsentligste styrkelse af miljøafsnittet består i, at Rådet fremover som hovedregel træffer afgørelse med kvalificeret flertal, jf. art. 130 S, stk. 1. Art. 130 S, stk. 2, indeholder 3 undtagelser fra denne hovedregel. Undtagelserne indebærer, at Rådet på de 3 områder fortsat træffer afgørelse med enstemmighed, medmindre art. 100 A (kvalificeret flertal) kan finde anvendelse i det konkrete tilfælde. Undtagelserne er også beskrevet i ovennævnte notat.

2. På grundlag af forhandlingerne på regeringskonferencen, herunder på Det Europæiske Råds møde i Maastricht, kan følgende synspunkter nævnes til uddybning af baggrunden for de 3 undtagelser

- Ad »bestemmelser af hovedsagelig fiskal karakter«

Undtagelsen er i overensstemmelse med den uændrede regel i art. 99, hvorefter Rådet træffer afgørelse med enstemmighed vedrørende afgiftsharmonisering. Ordet »hovedsagelig« indebærer, at forslag om afgifter, som overvejende er af miljømæssig karakter, kan vedtages med kvalificeret flertal.

- Ad »foranstaltninger vedrørende fysisk planlægning, arealanvendelse bortset fra affaldshåndtering og foranstaltninger af generel karakter, samt forvaltning af vandressourcerne«

Denne undtagelse indebærer, at retsakter, som vedrører f.eks. naturfredning, konkrete linjeføringer af veje, jernbaner og lignende samt anvendelse af vandressourcer til kunstvanding, fortsat kræver enstemmighed i Rådet. Undtagelsen indebærer også, at retsakter, som vedrører f.eks. aflfaldsdeponering på lossepladser eller generelle linjeføringer af infrastrukturanlæg, kan vedtages med kvalificeret flertal i Rådet.

- Ad »foranstaltninger, der i væsentlig grad berører en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning«

Denne undtagelse indebærer, at et medlemsland ikke med kvalificeret flertal i Rådet skal kunne pålægges at vælge en eller flere bestemte energikilder.

Fælles for de 3 undtagelser er, at de er indsat i traktaten for at imødekomme særlige spanske nationale interesser.

Det fremgår af art. 130 S, stk. 2, 2. afsnit, at Rådet med enstemmighed kan beslutte, at et eller flere af de områder, der er omfattet af undtagelserne, overføres til afgørelse med kvalificeret flertal.

3. Slutakten indeholder 4 erklæringer, som har betydning for traktatens miljøafsnit. For det første en erklæring om, at Fællesskabet under udøvelse af de nye beføjelser særligt vil tage hensyn til specifikke krav med hensyn til beskyttelse af naturen. For det andet en erklæring om, at principperne i Domstolens afgørelser i AETR-sagen ikke berøres (jf. notat af 13. februar 1992 vedrørende »enekompetence«). For det tredje en erklæring om, at ændringer i Fællesskabslovgivningen indtil videre ikke må anfægte de undtagelser, Spanien og Portugal har opnået i Rådets direktiv af 24. november 1988 om store fyringsanlæg. For det fjerde en erklæring om, at Kommissionen i sine forslag om medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen fuldt ud vil tage hensyn til indvirkningerne på miljøet samt princippet om bæredygtig vækst.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 490

B.14

Udenrigsministeriet

Den 24. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende Revisionsretten.

U. Ellemann Jensen

B.14

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 24. februar 1992

N O T A T

Revisionsretten

1. Revisionsretten består af tolv medlemmer. Den reviderer regnskaberne over samtlige Fællesskabets indtægter og udgifter og udarbejder en årsberetning. Herudover kan Revisionsretten når som helst fremkomme med bemærkninger til særlige spørgsmål navnlig i form af særberetninger - og på begæring fra en af Fællesskabets øvrige institutioner afgive udtalelser.

Vedr. EF's årlige budget giver Europa-Parlamentet - efter henstilling fra Rådet - Kommissionen sin accept (såkaldt decharge) for gennemførelsen af budgettet.

2. Som noget nyt indebærer Maastrichttraktaten,

- at Revisionsretten fremstår som en EFinstitution på lige fod med Rådet, Europa-Parlamentet, Kommissionen og Domstolen (art.4),

- at Kommissionen - som et led i decharge-proceduren - efter anmodning fra Parlamentet skal redegøre for afholdelsen af udgifter eller for funktionen af de finansielle kontrolsystemer (art.206),

- at det eksplicit nævnes, at Kommissionen træffer alle egnede foranstaltninger for at efterkomme bemærkningerne i dechargeafgørelserne (art.206), samt

- at Kommissionen efter anmodning fra Rådet eller Parlamentet aflægger beretning om ovennævnte foranstaltninger, og at sådanne beretninger ligeledes tilsendes Revisionsretten (art.206).

Det må vurderes, at Revisionsretten som selvstændig institution vil få øgede muligheder for at påvirke de øvrige institutioners finansielle forvaltning i en gunstig retning. Endvidere må det i lyset af den nævnte udvidelse af Kommissionens pligt til at aflægge beretning om trufne foranstaltninger navnlig forventes, at Revisionsrettens gennemslagskraft over for Kommissionen vil blive forøget.

3. Der er på 1992-budgettet opført bevillinger på 37 mio. ecu til Revisionsretten, mens der på 1991-budgettet var opført bevillinger på 34 mio. ecu. Disse bevillinger indebærer 394 stillinger i 1992 og 384 stillinger i 1991.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 491

B.15

Udenrigsministeriet

Den 24. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende Europa-Parlamentets nye muligheder for at kontrollere Kommissionen.

U. Ellemann Jensen

B.15

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 24. februar 1992

NOTAT

Europa-Parlamentets nye muligheder for at kontrollere Kommissionen

Europa-Parlamentet udøver i dag sin kontrol af Kommissionen på grundlag af Kommissionens årlige beretning og arbejdsprogram, dets ret til at stille skriftlige og mundtlige spørgsmål og muligheden for at vedtage et mistillidsvotum til Kommissionen som helhed.

Traktaten om Den Europæiske Union indebærer en styrkelse af Parlamentets muligheder for at kontrollere Kommissionen, herunder dens forvaltning af budgettet, som følger

Unionsborgerskab (art. 8 E)

Kommissionen aflægger rapport til bl.a. Parlamentet om gennemførelse af bestemmelserne om unionsborgerskab, herunder om Unionens udvikling.

Den økonomiske politik (art. 103)

Kommissionen aflægger rapport til Parlamentet om resultaterne af overvågningen af den økonomiske udvikling.

Den Europæiske Centralbank (art. 109 B)

Et medlem af Kommissionen kan uden stemmeret deltage i Styrelsesrådets møder. Den Europæiske Centralbank kan høres af Parlamentet på dets initiativ.

Den økonomiske og sociale samhørighed (art. 130 B)

Kommissionen aflægger rapport om fremskridtene hvert tredje år til bl.a. Parlamentet.

Forskning og teknologisk udvikling (art. 130 P)

Kommissionen forelægger årligt en rapport om de stedfundne aktiviteter og arbejdsprogram til bl.a. Parlamentet.

Lovgivningsinitiativ (art. 138 B)

Parlamentet kan anmode Kommissionen om at fremsætte forslag om udarbejdelse af en Fælleskabsretsakt til gennemførelse af traktaten om Den Europæiske Union.

Nedsættelse af midlertidigt undersøgelsesudvalg (art. 138 C)

Parlamentet kan nedsætte et undersøgelsesudvalg med henblik på at undersøge gennemførelsen af Fællesskabsretten.

Andragender (8 E og 138 D)

Unionsborgere kan indgive andragender til Parlamentet om Fællesskabsforhold.

Ombudsmanden (138 E)

Parlamentet udnævner en ombudsmand, som er beføjet til at modtage klager over Fællesskabets institutioner med undtagelse af Domstolen og Retten i første instans. Klager kan forelægges direkte for ombudsmanden af enhver unionsborger eller gennem medlemmer af Parlamentet. Ombudsmanden aflægger årligt beretning om sin virksomhed til Parlamentet.

Udnævnelse af Kommissionen (artikel 158)

Proceduren om udnævnelse af Kommissionen iværksættes i månederne efter nyvalg til Parlamentet. Medlemslandenes udnævnelse af Kommissionens formand og øvrige medlemmer kræver Parlamentets forudgående godkendelse ved en afstemning om den indstillede Kommission som en helhed (kollegium).

Klageret (art. 173)

Parlamentets søgsmålskompetence udvides til også at omfatte annullationssøgsmål.

Revisionsretten (188 C)

Revisionsretten, som nu er en EF-institution (jf. art. 4), afgiver en erklæring til bl.a. Parlamentet om regnskabernes rigtighed og lovlighed.

Budgetkontrol (artikel 206)

Parlamentet kan - før det meddeler sin decharge af budgettet - anmode Kommissionen om at redegøre for afholdelsen af udgifterne eller for de finansielle kontrolsystemers funktion. Kommissionen træffer foranstaltninger til at efterkomme Parlamentets bemærkninger og aflægger efter Parlamentets anmodning beretning om de trufne foranstaltninger.

Aftale om Social- og Arbejdsmarkedspolitikken (art. 7)

Kommissionen udarbejder en årlig rapport om gennemførelsen af målene. Parlamentet kan opfordre Kommissionen til at udarbejde særlige rapporter.

Markedeudvalg, alm. del - bilag 270

C1

Udenrigsministeriet

Den 29. november 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvale og deres stedfortrædere

Under henvisning til udvalgets skrivelse af 27. november 1991 (Alm. del - bilag 235) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 15 vedrørende bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

U. Ellemann Jensen

C.1

Den 29. november 1991

Udenrigsministerens besvarelse af spergsmål nr. 15 af 25. november 1991 fra Folketingets Markedsudvalg

Spørgsmål

Under henvisning til de foreslåede bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, (jf. alm. del (91.1) bilag 180), skal udvalget anmode ministeren om at bekræfte, at Det europæiske udenrigspolitiske Samarbejde som vedtaget ved Fællesakten i 1986 fortsættes også efter en eventuel beslutning om en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik som foreslået (eller modificeret) i det nye udkast til traktatbestemmelser.

I givet fald bedes ministeren oplyse om grænsedragningen og arbejdsfordelingen mellem EPS-samarbejdet og det påtænkte nye udenrigs- og sikkerhedspolitiske samarbejde.

Svar

Efter ikrafttrædelsen af unionstraktaten vil det udenrigs- og sikkerhedspolitiske samarbejde mellem medlemslandene foregå på grundlag af denne traktats bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Fastlæggelse af fælles holdninger vil følge de i art. B indeholdte bestemmelser.

Markedsudvalg alm. del - bilag 461

C.2

Udenrigsministeriet

Den 13. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende forholdet mellem Den Europæiske Union og WEU indtil 1996.

U. Ellemann Jensen

C.2

Den 14. februar 1992

NOTAT

til

Folketingets Markedsudvalg

Forholdet mellem Den Europæiske Union og WEU indtil 1996

1. Traktaten om Den Europæiske Unions artikel J.4 behandler forholdet mellem Den Europæiske Union og Vestunionen (WEU). Det hedder i artikel J.4, stk.1, at »Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik omfatter alle spørgsmål vedrørende Den Europæiske Unions sikkerhed, herunder udformningen på lang sigt af en fælles forsvarspolitik, som med tiden vil kunne føre til et fælles forsvar«.

Formuleringerne om en fælles forsvarspolitik og et fælles forsvar er ikke-bindende hensigtserklæringer og ikke udtryk for, at der er truffet nogen form for konkrete beslutninger herom.

Men de forsvarsmæssige aspekter af sikkerhed er dækket af traktatteksten og vil altså kunne drøftes inden for Unionen. Iværksættelse af afgørelser og aktioner, der har indvirkning på forsvarsområdet, vil derimod blive overladt til WEU, jf. artikel J.4, stk. 2: »Unionen anmoder Den Vesteuropæiske Union (WEU), der udgør en integrerende del af udviklingen af Den Europæiske Union, om at udarbejde og iværksætte de af Unionens afgørelser og aktioner, der har indvirkning på forsvarsområdet. Rådet vedtager i forståelse med WEU's institutioner de nødvendige praktiske bestemmelser«.

WEU bevares altså som en selvstændig organisation, der anmodes om at forberede og gennemføre de af Unionens beslutninger, der har indvirkning på forsvarsområdet, og som derfor ikke kan gennemføres af Unionen selv.

»De nødvendige praktiske bestemmelser« i sidste del af artikel J.4, stk. 2, kan dels være den generelle etablering af tætte arbejdsrelationer mellem Unionen og WEU, herunder koordinering af mødetidspunkter og -steder, harmonisering af formandskaber, etablering af sekretariatssamarbejde og underretning/inddragelse af Kommissionen, dels den nødvendige ad hoc koordination i konkrete tilfælde af arbejdsdeling mellem Unionen og WEU.

2. Ifølge artikel J.4, stk. 3, er »Spørgsmål, der har indvirkning på forsvarsområdet, og som er omfattet af denne artikel, ikke undergivet fremgangsmåden i artikel J.3.«

Det indebærer, at forsvarsmæssige aspekter af sikkerhed ikke kan gøres til genstand for fælles aktion. Beslutninger, der vedrører forsvarsmæssige aspekter af sikkerhed, kan derfor kun træffes med enstemmighed.

Det understreges i artikel J.4, stk. 4, at »Unionens politik i denne artikels betydning berører ikke den særlige karakter af visse medlemsstaters sikkerheds- og forsvarspolitik og skal overholde de forpligtelser, som visse medlemsstater har i henhold til den nordatlantiske traktat, og skal være forenelig med den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, der er fastlagt inden for dens rammer«.

Formuleringen sikrer overensstemmelse med den i NATO fastlagte politik og er derfor central efter dansk opfattelse.

3. WEU-landene vedtog i forbindelse med Det Europæiske Råds møde i Maastricht i december 1991 en erklæring om WEU's forbindelser med Den Europæiske Union og med NATO.

I erklæringen om WEU's forbindelser til Den Europæiske Union hedder det, at »Målet er, at WEU i etaper skal udbygges til at være forsvarskomponenten i Den Europæiske Union. Med dette for øje er WEU rede til efter anmodning fra Den Europæiske Union at udarbejde og iværksætte de unionsafgørelser, der er af betydning for forsvarsområdet«.

WEU-landene har dermed erklæret sig rede til at udarbejde og iværksætte de afgørelser og aktioner af betydning for forsvarsområdet, som Den Europæiske Union i enstemmighed måtte beslutte at anmode WEU om at gennemføre.

4. I erklæringen om WEU's forbindelser med NATO hedder det, at »Formålet er at udvikle WEU som et middel til at styrke den europæiske søjle i Den Atlantiske Alliance«. WEU-landene erklærer sig på denne baggrund rede til at udvikle det nære samarbejde mellem WEU og NATO og til at styrke WEU-medlemsstaternes rolle og ansvar i samt bidrag til Alliancen. Det understreges, at dette skal ske på grundlag af den nødvendige »gennemsigtighed og komplementaritet« mellem den europæiske sikkerheds- og forsvarsdimension, der er under dannelse, og Alliancen. WEU-landene erklærer endvidere at ville handle i overensstemmelse med de holdninger, der vedtages af NATO.

Det fremgår af erklæringen, at WEU-landene vil intensivere bestræbelserne på at koordinere deres holdninger forud for møder i NATO. Samtidig understreges det, at NATO »fortsat vil være det centrale forum for konsultationer mellem dennes (Alliancens) medlemmer og centrum for de politiske beslutninger af betydning for sikkerheds- og forsvarsforpligtelserne for de allierede under den nordatlantiske traktat«. Også i forhold til NATO vil WEU koordinere sine mødedatoer og -steder, og der vil blive etableret et nært samarbejde mellem generalsekretariaterne for WEU og NATO.

5. WEU-landene har i en erklæring, der blev vedtaget i forbindelse med Det Europæiske Råds møde i Maastricht i december 1991, opfordret stater, der er medlemmer af Den Europæiske Union, til enten at blive medlemmer af WEU eller få obervatørstatus. Samtidig opfordres europæiske NATO-medlemmer, der ikke er medlem af EF, til at få associeret medlemskab af WEU.

WEU-landene udtrykker i erklæringen forventning om, at traktater og aftaler, der svarer til ovennævnte forslag, vil blive indgået inden den 31. december 1992.

6. Traktaten om Den Europæiske Unions artikel J.4, stk. 6, åbner mulighed for en revision af artikel J.4: »For at fremme denne traktats mål og under hensyn til 1998-fristen i forbindelse med artikel 12 i Bruxellestraktaten kan nærværende artikels bestemmelser revideres som fastsat i artikel N, stk.2, på grundlag af en rapport, som Rådet skal forelægge Det Europæiske Råd i 1996, og som skal omfatte en evaluering af de fremskridt og erfaringer, der er gjort indtil da«.

Denne revisionsklausul skal bl.a. behandles på en ny regeringskonference i 1996, jf. artikel N, stk. 2: »Der indkaldes til en konference mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer i 1996 med henblik på at gennemgå de bestemmelser i denne traktat, for hvilke der er fastsat bestemmelse om revision, i overensstemmelse med målene i artikel A og B«.

Markedsudvalg alm. del - bilag 463

C.3

Udenrigsministeriet

Den 13. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende enstemmighed og flertalsafgørelser i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

U. Ellemann Jensen

C.3

Den 14. februar 1992

NOTAT

til

Folketingets Markedsudvalg

Enstemmighed og flertalsafgørelser i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

1. Bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er indeholdt i traktaten om Den Europæiske Unions artikel J.

Ifølge artikel J. 1. fastlægger og gennemfører Unionen og dens medlemsstater en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Unionen tilstræber at virkeliggøre sine udenrigs- og sikkerhedspolitiske mål ved at indføre et systematisk samarbejde mellem medlemsstaterne om deres politik og ved gradvis at gennemføre fælles aktioner på de områder, hvor medlemsstaterne har vigtige fælles interesser.

I artikel J.l, stk. 4, hedder det endvidere, at »Medlemsstaterne støtter aktivt og uforbeholdent Unionens udenrigs- og sikkerhedspolitik med grundlag i en holdning præget af loyalitet og gensidig solidaritet. De afstår fra enhver handling, som strider imod Unionens interesser, eller som kan skade dens effektivitet som en sammenhængende enhed i internationale forbindelser. Rådet påser, at disse principper overholdes«.

Ovennævnte principper svarer til dem, der i dag ligger til grund for det Europæiske Politiske Samarbejde (EPS). Formuleringerne afspejler bestræbelsen på så vidt muligt at sikre en fælles optræden i udenrigs- og sikkerhedspolitikken.

2. Ifølge artikel J.2, stk. 1, orienterer medlemsstaterne hinanden og rådfører sig med hinanden i Rådet om alle udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, som er af almindelig interesse, med henblik pa at sikre, at de udøver deres samlede indflydelse så effektivt som muligt gennem en samordnet og konvergent optræden.

Artikel J.2, stk. 2, fastslår, at »Så ofte som Rådet anser det for påkrævet, fastlægger det en fælles holdning. Medlemsstaterne drager omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med de fælles holdninger«.

Artiklen svarer i al væsentlighed til den tilsvarende bestemmelse om Det Europæiske Politiske Samarbejde i Den Europæiske Fælles Akt.

Beslutninger om fælles holdninger træffes med enstemmighed.

Artikel J.3. vedrører fremgangsmåden for vedtagelse af en fælles aktion på områder henhørende under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Fælles aktioner er mere forpligtende end fælles holdninger, jf. artikel J.3, stk. 4: »Fælles aktioner forpligter medlemsstaterne i deres stillingtagen og handlinger«. I artikel J.3, stk. 5, hedder det videre: »Enhver national stillingtagen eller handling i forbindelse med en fælles aktion forudsætter, at der sker underretning derom så betids, at der om nødvendigt kan holdes forudgående samråd i Rådet«.

Beslutninger om fælles aktioner træffes pa følgende måde

- Rådet beslutter med enstemmighed på grundlag af almindelige retningslinjer fra Det Europæiske Råd, at et spørgsmål skal gøres til genstand for en fælles aktion (artikel J.3, stk. 1).

- Samtidig fastlægger Rådet med enstemmighed

a: den præcise rækkevidde,

b: de almindelige og særlige mål, som Unionen tilsigter opnået ved denne aktion,

c: de midler, procedurer og betingelser, der skal gælde for dens gennemførelse,

d: om nødvendigt varigheden (artikel J.3, stk. 1).

- Rådet skal, når det definerer den fælles aktion og på hvilket som helst stadium under udviklingen heraf, definere med enstemmighed de spørgsmål, om hvilke der skal træffes afgørelse med kvalificeret flertal (artikel J.3, stk. 2).

Ved de rådsafgørelser, der afgøres med kvalificeret flertal, tildeles medlemmernes stemmer den vægt, der er fastsat i artikel 148, stk. 2, i traktaten om Oprettelse af det Europæiske Fællesskab, og afgørelser træffes med mindst 54 stemmer afgivet af mindst 8 medlemmer, der stemmer for.

4. I en erklæring til traktaten om »afstemning i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik« hedder det, at »Konferencen er enig om, at medlemsstaterne med hensyn til rådsafgørelser, der kræver enstemmighed, i videst muligt omfang undgår at hindre en enstemmig afgørelse, hvis der foreligger et kvalificeret flertal for denne afgørelse«.

Der er tale om en hensigtserklæring, der ikke forpligter medlemslandene. Erklæringen opfylder primært en signalfunktion: de Tolv tilstræber så vidt muligt en fælles optræden udadtil, hvilket også er hele formålet med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

5. Ifølge artikel J.4, stk. 3, er »Spørgsmål, der har indvirkning på forsvarsområdet, og som er omfattet af denne artikel, ikke undergivet fremgangsmåden i artikel J.3«.

Det indebærer, at forsvarsmæssige aspekter af sikkerhed ikke kan gøres til genstand for fælles aktion. Beslutninger, der vedrører forsvarsmæssige aspekter af sikkerhed, kan derfor kun træffes med enstemmighed.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 269

D.1 (1)

Udenrigsministeriet

Den 29. november 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til udvalgets skrivelse af 22. november 1991 (Alm. del - bilag 233) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 14 vedrørende bestemmelsen i forslaget til traktattekst om artikel K*) vedrørende indre anliggender og retsligt samarbejde.

U. Ellemann Jensen

*) Artikel K.9 i traktaten (bilag 5).

D.1 (1)

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 29. november 1991

Besvarelse af spørgsmål nr. 14 af 22. november 1991 fra

Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 233)

Spørgsmål

Det bedes oplyst, hvad der nærmere ligger i bestemmelsen i forslaget vedrørende indre anliggender og retsligt samarbejde, hvor det henstilles til medlemsstaterne, at disse tiltræder beslutninger efter artikel K*) i overensstemmelse med deres respektive forfatningsmæssige regler. Det bedes endvidere oplyst, på hvilket lands foranledning og på hvilken baggrund bestemmelsen er indføjet.

Svar:***)

1. Artikel K*) i dokument up/1845/91 oversendt til Folketingets Markedsudvalg den 11. november 1991 har følgende ordlyd

»Rådet kan med enstemmighed på initiativ af Kommissionen eller en medlemsstat beslutte, at artikel 100 C i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab skal finde anvendelse på aktioner, der henhører under områder, som er nævnt i artikel A,**) nr. 1-5, og bestemme, hvilke afstemningsregler der skal gælde herfor. Det henstiller til medlemsstaterne, at de tiltræder en sådan beslutning i overensstemmelse med deres respektive forfatningsmæssige regler.«

Artikel K*) giver mulighed for at lade beslutninger på visse områder overføre fra en interguvernemental samarbejdsform til en kommunautær samarbejdsform. Det drejer sig om følgende områder

- Asylpolitikken,

- indvandringspolitikken og politikken for tredjelandstatsborgere med hensyn til indrejse og langvarige ophold på medlemsstaternes områder, herunder betingelser for familiesammenføringer og adgang til beskæftigelse samt om bekæmpelse af ulovlig indvandring, ulovligt ophold og udførelse af arbejde på medlemsstaternes område,

- bekæmpelse af narkotikamisbrug i det omfang, det ikke falder inden for samarbejdet, nævnt i art. A, nr. 6-8,

- bekæmpelse af international svindel i det omfang, det ikke falder inden for samarbejdet, nævnt i art. A,**) nr. 6-8,

- civilretligt samarbejde.

Formuleringen af artikel K*) betyder, at der kræves national ratifikation af en beslutning truffet efter artikel K,*) for at beslutningen kan træde i kraft. Modellen for national ratifikation svarer til den eksisterende artikel 201 i Romtraktaten om Fællesskabets egne indtægter.

I bestemmelsen, der indebærer national ratifikation, tages der ikke stilling til, efter hvilke nationale bestemmelser ratifikationen skal finde sted.

2. Den nævnte procedure med national ratifikation blev anvendt ved gennemførelse af Rådets afgørelse af 24. juni 1988 om ordningen for Fællesskabets egne indtægter. I denne afgørelse (88/376/EØF) angives det, at medlemsstatemes nationale ratifikation efter deres respektive forfatningsretlige bestemmelser er nødvendig for vedtagelsen af afgørelsen.

Folketingets endelige ratifikation af afgørelsen fandt sted den 29. november 1988.

3. Artikel K*) i afsnittet om indre anliggender og retsligt samarbejde blev indsat især på tysk foranledning. Sidste sætning i artikel K*) om national ratifikation blev indsat på dansk anmodning med henblik på at sikre, at danske forfatningsmæssige regler fuldt ud vil kunne overholdes ved anvendelse af artikel K*)

*) Artikel K.9 i traktaten (bilag 5).

) Artikel K.1 i traktaten (bilag 5).

*) Generelt henvises til artikel K.9 og artikel K.1 i traktaten (bilag 5). Substansen i svaret overføres til traktaten.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 316

D.1 (2)

Udenrigsministeriet

Den 5. december 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til udvalgets skrivelse af 4. december 1991 (Alm. del - bilag 298) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 22 om hvorvidt beslutninger truffet i Fællesskaberne skal tiltrædes i overensstemmelse med medlemslandenes forfatningsmæssige regler.

U. Ellemann Jensen

D.1 (2)

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 5. december 1991

Besvarelse af spørgsmål nr. 22 af 4. december 1991 fra

Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 298)

Spørgsmål nr. 22

»I fortsættelse af spørgsmål nr. 14 af 22. november 1991 (bilag (91.1) 233) besvaret den 29. november 1991 (bilag (91.1) 269) bedes det oplyst, om ikke alle beslutninger truffet i Fællesskaberne skal tiltrædes i overensstemmelse med medlemslandenes forfatningsmæssige regler og i bekræftende fald, hvilken forskel det gør, at man har indføjet bestemmelsen i sidste punktum i artikel K,*) og hvorfor anses den pågældende sætning for at være særlig vigtig i relation til artikel K's*) emneområde?»

Svar

Som det fremgår af besvarelsen af 29. november 1991 af spørgsmål nr. 14, går art. K*) ud på at give mulighed for at Rådet med enstemmighed kan beslutte at overføre visse emner fra den interguvernementale samarbejdsform i søjle 3 til art. 100 C (søjle 1). Bestemmelsen i sidste punktum i art. K*) indebærer, at en beslutning herom kræver national ratifikation i overensstemmelse med den enkelte medlemsstats forfatningsmæssige regler for at blive folkeretligt bindende for den pågældende medlemsstat.

Almindelige retsakter, der vedtages i henhold til de almindeligt gældende Fællesskabsregler, kræver selvsagt ikke ratifikation. Om deres gyldighed gælder reglerne i art. 189, stk. 2-4, uændret.

*) Artikel K.9 i traktaten (bilag 5).

Markedsudvalg, alm. del - bilag 381

D.2

Udenrigsministeriet

Den 18. december 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til udvalgets skrivelse af 13. december 1991 (Alm. del - bilag 258) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 27 om, hvorvidt beslutningerne vedrørende samarbejde om retlige og indre anliggender træffes i form af EF-retsakter.

U. Ellemann Jensen

D.2

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 18. december 1991

Besvarelse af spørgsmål nummer 27 af 13. december 1991 fra Folketingets Markedeudvalg (MKU Bilag 258)

Spørgsmål nr. 27

»I hvilket omfang kan der i medfør af Den Politiske Unions kapitel om samarbejde vedrørende retlige og indre anliggender træffes beslutninger i form af EF-retsakter (forordninger eller direktiver)?»

Svar

Bestemmelserne om samarbejdet om retlige og indre anliggender er placeret i søjle 3 og er af mellemstatslig karakter.

Art. C,*) stk. 1, etablerer et samarbejde imellem de kompetente tjenester i de enkelte medlemslandes administrationer. Samarbejdet går ud på, at medlemslandene underretter og konsulterer hinanden i Rådet for at samordne deres optræden.

I henhold til art. C,*) stk. 2, kan Rådet

- fastlægge fælles holdninger,

- vedtage fælles aktioner, såfremt aktionens målsætninger bedre kan opfyldes i fællesskab end af medlemslandene hver for sig,

- udarbejde konventioner, som skal ratificeres i overensstemmelse med medlemslandenes forfatningsmæssige bestemmelser.

Bestemmelserne om samarbejdet om retlige og indre anliggender i søjle 3 giver således ikke mulighed for, at Rådet kan vedtage almindelige EF-retsakter, jf. art. 189.

*) Artikel K.3 i traktaten (bilag 5).

Markedsudvalg, alm. del - bilag 382

D.3

Udenrigsministeriet

Den 18. december 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til udvalgets skrivelse af 13. december 1991 (Alm. del - bilag 258) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 28 vedrørende artikel A*) i kapitlet om samarbejde vedrørende retlige og indre anliggender.

U. Ellemann Jensen

*) Artikel K.1 i traktaten (bilag 5).

D.3

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 18. december 1991

Besvarelse af spørgsmål nummer 28 af 13. december 1991 fra

Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 258)

Spørgsmål nr. 28

»Er regeringen enig i, at de i punkterne 1-5 nævnte områder i artikel A*) i kapitlet om samarbejde vedrørende retlige og indre anliggender er Fællesskabsanliggender set i relation til bestemmelsen i artikel I**) og traktatens artikel 100 C?»

Svar

I henhold til art. A*) i søjle 3 betragter medlemslandene følgende områder som spørgsmål af fælles interesse

1. Asylpolitik.

2. Regler for personers passage af medlemsstaternes ydre grænser og udøvelse af kontrol heraf.

3. Indvandringspolitikken og politikken over for tredjelandsstatsborgere for så vidt angår

a) betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse i og færden på medlemsstaternes område,

b) betingelserne for tredjelandsstatsborgeres ophold på medlemsstaternes område, herunder betingelserne for familiesammenføringer og adgang til beskæftigelse,

c) bekæmpelse af tredjelandsstatsborgeres ulovlige indvandring samt ulovlige ophold og udførelse af arbejde på medlemsstaternes område.

4. Bekæmpelse af narkotikamisbrug i det omfang dette område ikke er dækket af nr. 7-9.

5. Bekæmpelse af svig på internationalt plan i det omfang dette ikke er dækket af nr. 7-9.

6. Civilretligt samarbejde.

7. Strafferetligt samarbejde.

8. Toldsamarbejde.

9. Politisamarbejde med henblik på forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme, ulovlig narkotikahandel og andre former for grov kriminalitet, herunder om nødvendigt visse aspekter af toldsamarbejde i forbindelse med tilrettelæggelse på unionsplan af et system for udveksling af oplysninger inden for en europæisk politimyndighed (Europol).

Art. 100 C i søjle I har følgende anvendelsesområde

- udpegning af de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser,

- foranstaltninger vedrørende ensartet udformning af visa.

I henhold til art. I**) i søjle 3 kan Rådet med enstemmighed beslutte, at art. 100 C i søjle I skal finde anvendelse på aktioner, der henhører under områder, som er nævnt i art. A,*) nr. 1-6. Som det fremgår af tidligere besvarelser til Folketingets Markedsudvalg, senest besvarelsen af spørgsmål nr. 22, kræver en beslutning herom national ratifikation i overensstemmelse med den enkelte medlemsstats forfatningsmæssige bestemmelser.

På denne baggrund er regeringen ikke enig i, at områderne i art. A, nr. 1-6, er Fællesskabsanliggender. Samarbejdet i søjle 3 om retlige og indre anliggender finder sted inden for rammerne af traktaten om Den Europæiske Union og er af mellemstatslig karakter.

*) Artikel K.1 i traktaten (bilag 5). ) Artikel K.9 i traktaten (bilag 5).

Markedsudvalg, alm. del - bilag 267

E.1

Udenrigsministeriet

Den 28. november 1991

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til udvalgets skrivelse af 22. november 1991 (Alm. del - bilag 233) fremsendes vedlagt besvarelse af det deri stillede spørgsmål nr. 13 vedrørende overvejelser om forholdet mellem grundlovens § 20 og Romtraktatens artikel 235.

U. Ellemann Jensen

E.1

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 28. november 1991

Besvarelse af spørgsmål nr. 13 af 22. november 1991 fra

Folketingets Markedsudvalg (MKU Bilag 233)

Spørgsmål

»Vil ministeren overlade Markedsudvalget de overvejelser om forholdet mellem grundlovens § 20 og Romtraktatens artikel 235, som blev udarbejdet i Udenrigsministeriet og i Justitsministeriet i forbindelse med Danmarks tiltrædelse af Romtraktaten i 1972, og vil Udenrigsministeriet i relation hertil foretage en vurdering af de seneste forslag til artikel 235 i relation til grundloven og til de tidligere foretagne vurderinger?»

Svar

1. I besvarelse af ovennævnte spørgsmål fremsender Udenrigsministeriet de to vedlagte artikler af professor Max Sørensen, der blev offentliggjort i Juristen 1963 nr. 4, og 1971 nr. 25. Den af Justitsministeriet udarbejdede redegørelse for visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med den danske tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber (vedlagt) er offentliggjort i Nordisk tidsskrift for international ret 1971 vol. 41.

Herudover fremsender Udenrigsministeriet et notat af 14. november 1985, der blev udarbejdet i forbindelse med Fællesakten i relation til artikel 235 og grundlovens § 20.

2. Af konklusionerne fra konklavemødet i Holland den 12.-13. november 1991 (oversendt til Folketingets Markedsudvalg den 14. november 1991) fremgår det af side 3 punkt II, 2, at formuleringen af artikel 235 opretholdes, som den kendes fra den eksisterende Romtraktat. Der henvises derfor til ovennævnte redegørelser og vurderinger.

Bedømmelsen af artikel 235 skal fortsat ses i sammenhæng med Fællesskabets mål som de fremgår af det kommunautære samarbejdes indledende bestemmelser, jf. formandskabsdokument conf-up/1845 oversendt til Folketingets Markedsudvalg den 11. november 1991.

E 1(1)

JURISTEN

Udgivet af Danmarks Juristforbund

1963

Det europæiske ekonomiske Fællesskab og Danmarks grundlov*

Af professor Max Sørensen

Ved Folketingets beslutning den 4. august 1961, vedtaget med 152 stemmer mod 11, bemyndigedes regeringen til at indlede forhandlinger med de seks medlemsstater i Det europæiske økonomiske Fællesskab med henblik på Danmarks optagelse sammen med Storbritannien.(*1) Beslutningen har imidlertid på ingen måde bragt den offentlige debat om spørgsmålet til ophør. Et af de temaer, der indgår i debatten, er det forfatningsretlige. Er det efter den gældende grundlov muligt for Danmark at tiltræde den i Rom den 25. marts 1957 undertegnede traktat,(*2) hvorved Fællesskabet oprettedes, eller er grundlovsændring nødvendig?

Med de strenge - næsten prohibitive - krav, grundloven stiller til gennemførelsen af ændringer i dens indhold, er det rejste spørgsmål naturligvis meget mere end et spørgsmål om at vælge den korrekte fremgangsmåde til at nå et givet mål. Det er et led i den politiske kamp for og imod Danmarks tiltrædelse. Derfor har debatten bredt sig langt uden for juristernes kreds, og derfor er der - selv af jurister - fremført argumenter, hvis juridiske grundlag er yderst spinkelt. At en debat om et grundlovsspørgsmål ikke i et folkestyre bør være et privilegium for specialister er ubestrideligt, men det må på den anden side være en pligt for dem, der som dyrkere af deres fag særligt beskæftiger sig med disse spørgsmål, at ytre sig i debatten og vurdere de fremførte synspunkter og argumenter ud fra en speciel, faglig målestok. Det følgende er et bidrag til en sådan vurdering.

Problemet knytter sig til grundlovens § 20, hvis fulde ordlyd er følgende

Stk. 1. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal af fem sjettedele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler.

Det er i almindelighed ubestridt, at traktaten om Det europæiske økonomiske Fællesskab indebærer en overdragelse af konstitutionelle beføjelser fra medlemsstaterne til de ved traktaten oprettede internationale organer. Diskussionen har hovedsagelig drejet sig om spørgsmålet, hvorvidt traktaten opfylder de betingelser § 20 stiller til en sådan overdragelse. Inden dette undersøges nærmere, vil det imidlertid være hensigtsmæssigt at undersøge, hvilke led i traktatens system der indebærer overdragelse af beføjelser, og hvilken karakter disse beføjelser har.(*3)

1. Traktatens bestemmelser om Fællesskabets beføjelser

Den legislative funktion. Den vigtigste traktatbestemmelse i denne henseende er art. 189 vedrørende den retlige karakter af de akter der kan udfærdiges af Fællesskabets to besluttende organer, Rådet og Kommissionen.

En kategori af disse akter benævnes »forordninger« (på fransk: »reglements, på tysk: »Verordnungen«) og artiklens 2. del karakteriserer deres retsvirkninger således

»En forordning er almengyldig. Den er fuldtud bindende og finder umiddelbar anvendelse i samtlige medlemsstater.(*4)

Af en række andre bestemmelser i traktaten fremgår, at forordninger kan udfærdiges om emner, der i Danmark er lovgivningsanliggender. Eksempelvis kan nævnes art. 43 vedrørende den fælles landbrugspolitik, art. 49 om arbejdskraftens frie bevægelighed og art. 87 om kontrol med karteller og monopoler. At der i sådanne tilfælde er tale om at overdrage dansk lovgivningsmyndighed til Fællesskabets organer synes utvivlsomt, i al fald ved en umiddelbar betragtning. Ved at tiltræde traktaten går Danmark ind på at lade Fællesskabets forordninger gælde umiddelbart som lov i Danmark. Det forfatningsretlige grundlag for, at dette kan ske, er, at lovgivningskompetencen i et vist omfang overdrages til Fællesskabets organer, og at denne overdragelse sker ved en lov vedtaget i henhold til § 20. Grundsætningen om, at nyere lov går forud for ældre lov, må da medføre, at også en nyere forordning går forud for ældre lov i tilfælde af uforenelighed.

Det må endvidere følge af traktaten, at medlemsstaterne forpligtes til at lade forordninger gå forud også for nyere lov. En tilstand, hvor hver enkelt medlemsstat for sit vedkommende kunne sætte en forordning ud af kraft, ville være klart uforenelig med den fælles regulering af problemerne, som traktaten forudsætter. Den nationale lovgivningsmagt er med andre ord folkeretligt forpligtet til at respektere Fællesskabets forordninger. Hvorledes opfyldelsen af denne folkeretlige forpligtelse kan sikres i forfatningsretlig henseende, er et andet spørgsmål. Uden hjemmel i grundloven kan lovgivningsmagten jo ikke pålægge sig selv begrænsninger i sin egen handlefrihed. I visse fremmede lande indeholder grundloven udtrykkelige forskrifter om, at folkeretlige regler i traktatsform skal gå forud for såvel ældre som nyere national lov. Dette er eksempelvis tilfældet i Holland (grundloven af 1953 art. 65, revideret 1956 som art. 66)(*5) og i Frankrig (forfatningen af 1958, art. 55). Sådanne grundlovsbestemmelser om traktater kan da eventuelt fortolkes som analogt anvendelige på Fællesskabets forordninger. Den danske grundlov indeholder ingen tilsvarende bestemmelse. Den giver ikke udtrykkelig hjemmel til, at der i den retlige trinfølge kan indskydes en kategori af retsregler mellem grundloven og almindelig lov, ligesom dansk forfatningsretlig praksis forudsætter som det normale, at en folkeretlig regel ikke som sådan er en bestanddel af dansk ret.

Et resultat, der i praksis vil føre til at tillægge Fællesskabets forordninger forrang også for nyere lov, kan dog støttes på grundlovens § 20. Ved at overdrage sin beføjelse til at lovgive om visse emner til Fællesskabets myndigheder vil den danske lovgivningsmagt dels anerkende Fællesskabets beføjelse til i fremtiden at lovgive om disse emner, dels pålægge sig det bånd, at den ikke selv vil udøve beføjelsen i konkurrence med Fællesskabet (medmindre traktaten i den enkelte relation måtte tillade en konkurrerende beføjelse). Vel er et sådant bånd ikke absolut forfatningsretligt bindende, idet overdragelsen med forfatningsretlig gyldighed kan tilbagekaldes af lovgivningsmagten. Men så længe tilbagekaldelse ikke udtrykkeligt er sket, må en ny dansk lov, der indholdsmæssigt kan anses for at afvige fra en tidligere forordning, fortolkes som respekterende den forrang, der er knyttet til Fællesskabets retsakter i kraft af overdragelsen. Med udgangspunkt i det af grundloven anerkendte fænomen »overdragelse af beføjelser«, kommer man altså til et resultat, der i de praktiske tilfælde, som normalt kan tænkes at forekomme, vil være ensbetydende med, at en forordning går forud for såvel ældre som nyere lov.(*6)

En nærmere analyse af traktatens bestemmelser kan imidlertid gøre det klart, at det ikke er enhver af Fællesskabets forordninger, der med logisk nødvendighed må anses for at hvile på en overdragelse af beføjelser i grundlovens forstand. Det afgørende efter grundloven kan nemlig ikke antages at være blot dette, at den folkeretlige retsregel, som en forordning jo er set fra et dansk forfatningsretligt synspunkt, skal gælde som umiddelbar bestanddel af dansk ret. Det er ikke usædvanligt at give hjemmel til, at en fremtidig folkeretlig regel, navnlig en traktatbestemmelse, skal gælde umiddelbart som bestanddel af dansk ret. Fænomenet betegnes i den forfatningsretlige litteratur som »automatisk transformation« eller »forhåndstransformation« af den folkeretlige regel.(*7) Eksempelvis kan nævnes lov nr. 74 af 31. marts 1953, hvis § I bemyndiger regeringen til ». . . ved overenskomst med fremmede stater at tilstå sådanne lempelser i pligten til at udrede skatter og afgifter til det offentlige, at dobbeltbeskatning helt eller delvis undgås«. Der kan næppe være tvivl om, at en i medfør heraf afsluttet folkeretlig overenskomst er umiddelbar bestanddel af dansk ret og kan påberåbes for danske administrative og judicielle myndigheder, så snart den er bekendtgjort i Lovtidende C. Man kan diskutere hensigtsmæssigheden af en sådan lovgivningsteknik,(*8) men der kan ikke være tvivl om dens grundlovsmæssighed eller om, at der ikke her er tale om en overdragelse af beføjelser i § 20's forstand.(*9)

Når forholdet intet har at gøre med grundlovens § 20, beror det på, at den nye folkeretlige regel, der uden lovgivningsmagtens mellemkomst og uden anden transformationsakt føjer sig ind som bestanddel af dansk ret, bliver til ved overenskomst under udøvelse af regeringens kompetence til »at handle på Rigets vegne i mellemfolkelige anliggender«, jfr. grl. § 19, og således under medvirken af konstitutionelt ansvarlige danske organer.

Hvis man på denne baggrund ser på reglerne om Fællesskabets forordninger, vil det fremgå som et af traktatens relevante led, at forordninger i visse - men langtfra i alle - tilfælde kun kan vedtages under medvirken af en ansvarlig dansk minister. Den kvantitativt og kvalitativt overvejende del af kompetencen til regelfastsættelse tilkommer efter Romtraktaten det af nationale regeringsmedlemmer sammensatte Råd, som i det hele taget er det centrale organ i Fællesskabets institutionelle opbygning. I de tilfælde, hvor der kræves enstemmighed i Rådet, kan ingen beslutning træffes, uden at ethvert medlem har andel i beslutningen. Vel er det i art.148, stk.3 foreskrevet, at et tilstedeværende medlems undladelse af at stemme ikke skal hindre vedtagelsen af en rådsbeslutning, hvortil enstemmighed kræves. Men selv en undladelse af at stemme vil under disse omstændigheder være en tilkendegivelse af et standpunkt, nemlig at man ikke vil forhindre beslutningens vedtagelse - ikke vil gøre brug af sit veto - og dette er en tilkendegivelse, som vedkommende minister vil være ansvarlig for efter sit nationale forfatningsretlige system. Følgelig foreligger der i sådanne tilfælde ikke nogen overdragelse af en forfatningsretlig beføjelse til et internationalt organ.(*10)

Når denne betragtning dog ikke fører os udenom grl. § 20, beror det på en række omstændigheder. For det første er det langtfra alle forordninger, der kræver enstemmighed i Rådet. Traktatens system er således, at enstemmighedskravet gradvis viger pladsen for flertalsbeslutninger i 1øbet af den 12-årige overgangsperiode, der følger efter traktatens ikrafttræden den 1. januar 1958. Vi befinder os for tiden i overgangsperiodens anden etape på fire år regnet fra 1. januar 1962.(*11) Efter denne etapes udløb vil der ikke længere kræves enstemmighed til forordninger om landbrugs- og fiskeripolitikken (art. 43) eller transportpolitikken (art. 75, stk. 1) bortset fra, at der til stadighed vil kræves enstemmighed til sådanne beslutninger om trafikpolitikken som 53alvorligt vil kunne påvirke levestandarden og beskæftigelsesniveauet i visse områder . . . (art. 75, stk. 3). I hele overgangsperioden, men ikke ubetinget efter denne, kræves enstemmighed til enhver ændring af den fælles ydre toldtarif (art. 28) og til stadighed vil der desuden kræves enstemmighed til vedtagelse af forordninger om social sikkerhed for vandrende arbejdere (art. 51), til eventuelle bestemmelser om sø- og lutttrarisport (art. 84) og til sådanne forordninger, som måtte blive udfærdiget i medfør af art. 235, hvorom nærmere i det følgende. Mere generelt kan det formentlig siges, at enstemmighedskravet, i alt fald efter overgangsperiodens udløb, kun undtagelsesvis fastholdes som betingelse for en gyldig vedtagelse af forordninger.

Hertil kommer imidlertid, at selv hvor enstemmighedskravet fastholdes, kan det ikke altid bringe Rådets kompetence uden for rækkevidden af grl. § 20. Det synspunkt, at udenrigsministerens stemmeafgivning i Rådet er den efter dansk forfatningsret tilstrækkelige akt, kan ikke tilsløre, at beslutningen i sin ydre form fremtræder som en akt hidrørende fra Rådet som internationalt organ og indholdsmæssigt er en international retsakt, der i sine virkninger udstrækkes til samtlige medlemslande, ikke blot til Danmark. Endvidere vil det nævnte synspunkt være utilstrækkeligt til at 1øse vanskeligheden i de tilfælde, hvor grundloven er til hinder for, at lovgivningsmagten delegerer sine beføjelser til en minister.

Nu er de rammer, der i dansk forfatningsret opstilles for delegation af lovgivningsbeføjelser til andre statsorganer jo meget vide, men der er dog grænser, og en af disse har særlig interesse for Fællesskabets problemer. Grl. § 43 bestemmer, at ingen skat kan pålægges, forandres eller ophæves uden ved lov. Ordet »skat« omfatter efter gængs fortolkning også toldafgifter, og en sædvanlig sproglig fortolkning af udtrykket »ved lov« må føre til, at lovgivningsmagten ikke kan overlade til en minister at fastsætte generelle forskrifter om disse forhold.(*12)

Spørgsmålet om grundlovsmæssigheden af en delegation af lovgivningsmagtens kompetence til at pålægge told blev i folketingsåret 1956-57 rejst i forbindelse med et forslag til lov om værn mod dumping m.v. Det blev under forhandlingerne hævdet, at forslagets bemyndigelse til finansministeren var i strid med delegationsforbudet i § 43. Finansministeren gjorde heroverfor gældende, at det ofte var forekommet, at lovgivningsmagten havde givet bemyndigelse til at pålægge, forandre eller ophæve skatter og afgifter ved administrativ forskrift.(*13) Til brug for det nedsatte folketingsudvalg indhentedes responsa fra professorerne Poul Andersen og Ernst Andersen. Førstnævnte fandt forslaget uforeneligt med grl. § 43, medens sidstnævnte kom til det modsatte resultat. I de bemærkninger, finansministeren knyttede til disse udtalelser, henvistes til otte tilfælde fra de senere år, hvor lovgivningsmagten havde delegeret sin kompetence efter § 43, og det tilføjedes, at man i finansministeriet mente »at der i praksis var en betydelig støtte at hente« for at anse forslaget for foreneligt med grundloven.(*14) Lovforslaget blev ikke færdigbehandlet inden udskrivningen af nyvalg i foråret 1957, og det blev ikke senere genfremsat. Det rejste fortolkningsspørgsmål nåcde således ikke frem til en principiel aflklaring. Ved lov nr. 45 af 29. februar 1960 indfojedes en ny § 3 i toldloven, hvorved finansministeren bemyndiges til at pålægge antidumpingtold efter indhentet udtalelse af et særligt sagkyndigt nævn. Spørgsmålet om denne bemyndigelses forhold til grl. § 43 synes ikke at være berørt under forslagets behandling i folketinget.(*15) Nogle af de tidligere givne bemyndigelser er gentaget ved toldloven af 1959, jfr. Iovbek. nr. 156 af 12. april 1960 § 2 som ændret ved lov nr. 181 af 8. juni 1961.

Den praksis, hvortil finansministeriet henviste i 1957 vedrørte afgiftsændringer af begrænset rækkevidde, dels som handelspolitisk redskab i forhold til enkelte fremmede lande, dels vedrørende snævert afgrænsede varegrupper. En enkelt videregående bemyndigelse vedrørte ophævelse - men ikke pålæg - af visse særlige forbrugsafgifter. Det synes da at måtte fastholdes, at selv om delegationsforbudet i § 43 anses for modificeret ved lovgivningsmagtens praksis, er det ikke fuldstændig nedbrudt. Kun snævert begrænsede bemyndigelser kan gives en minister.

Efter traktatens art. 28 kan Rådet imidlertid træffe beslutning om enhver ændring eller suspension af den fælles ydre toldtarif. Hvis ændringerne ikke overstiger 20% og ikke skal gælde mere end 6 måneder, kan de efter overgangsperiodens udløb vedtages med kvalificeret flertal, men der er ingen grænser for ændringer, der kan vedtages med enstemmighed. Hvis Rådets beføjelse til med enstemmighed at ændre den fælles ydre toldtarif opfattedes som hvilende på en nationalretlig delegation til vedkommende lands minister, ville man derfor utvivlsomt for Danmarks vedkommende komme i konflikt med delegationsforbudet i grl. § 43. Med hensyn til denne gruppe af enstemmige beslutninger kan man derfor kun bringe dem i overensstemmelse med grundlovens system ved at betragte dem som hvilende på en overdragelse af beføjelser i medfør af § 20. Synspunktet må med andre ord være, at lovgivningsmagtens beføjelse efter § 43 overdrages til det internationale organ og ikke til vedkommende danske minister. Dette er jo som ovenfor berørt også den mest realistiske og ukunstlede juridiske konstruktion af Rådets beføjelser efter art. 28, omend det stadig vil være en vigtig realitet, at den danske ministers stemmeafgivning i Rådet sker ikke blot i tenhold til Fællesskabets regler, men også under dansk konstitutionelt ansvar.

Endnu et forhold må tages i betragtning ved den juridiske bedømmelse af de tilfælde, hvor Rådet med enstemmighed kan udfærdige forordninger. Det forekommer jævnligt, at Rådet overlader til Kommissionen - det »overnationale« organ, jfr. straks nedenfor - at supplere de af Rådet vedtagne regler med mere detaillerede forskrifter. Indenfor Fællesskabets organisatoriske system sker med andre ord en delegation svarende til den, der typisk forekommer i det nationale forfatningssystem, når lovgivningsmagten bemyndiger en minister til at give administrative forskrifter til supplering eller gennemførelse af en lov. I Fællesskabet har denne praksis udtrykkelig hjemmel i traktatens art. 155, hvorefter Kommissionen bl.a. kan »udøve de beføjelser, som Rådet tildeler den med henblik på gennemførelsen af de regler, den opstiller«. Det karakteristiske for Fællesskabet er, at traktaten ikke bygger på nogen principiel eller terminologisk sondring mellem »lovgivningsmyndighed« og »anordningsmyndighed«. Forordningen som retsakt svarer til såvel lov som anordning i det nationale forfatningssystem, og der er intet til hinder for, at en forordning kan udfærdiges med hjemmel i en anden forordning til dennes gennmemførelse.(*16)

Som eksempler herpå kan nævnes, at landbrugsforordningerne af 4. april 1962, der udfærdiges af Rådet i overensstemmelse med traktatens art. 43, henskød en række spørgsmål til Kommissionens senere afgørelse, oftest efter indhentet udtalelse fra særlige forvaltningskomiteer for de enkelte produkter. I medfør af Rådets forordning nr. 19 (J. O. 1962 p. 933) om den gradvise oprettelse af et fælles marked for kornprodukter har Kommissionen således udfærdiget forordning nr. 30 af 1. juni 1962 om, hvad der skal forstås ved »hård hvede« (J. O. 1962, p. 1365), forordning nr. 68 af 11. juli 1962 om beregningen af CIF-prisen for kornprodukter og en lang række andre forordninger om spørgsmål, som Rådet har bemyndiget Kommissionen til at afgøre. Et andet eksempel er Kommissionens forordning nr. 27 (J. O. 1962, p. 1118) til gennemførelse af Rådets forordning nr. 17 om kontrollen med karteller og monopoler.

De kommissionsforordninger, der på denne måde hviler på en bemyndigelse fra Rådet, hidrører naturligvis ikke fra noget organ sammensat af konstitutionelt ansvarlige nationale repræsentanter, selv ikke i tilfælde, hvor Rådet enstemmigt har vedtaget bemyndigelsen. Heraf følger, at det er i grl. § 20, man må søge det danske forfatningsretlige grundlag for enhver rådsforordning, som i medfør af traktatens art. 155 overlader til kommissionen at fastsætte særlige gennemførelsesregler ved forordning.

Så meget mere gælder det, at Kommissionens kompetence til at udfærdige forordninger umiddelbart i medfør af traktatens bestemmelser indebærer en overdragelse af beføjelser i medfør af grl. § 20. Kommissionen er et kollegialt organ, bestående af ni medlemmer, der vælges for fire år ad gangen af medlemsstaternes regeringer i fælleskab, og som skal udøve deres hverv i fuldstændig uafllængighed idet de ikke må søge eller modtage instruktioner fra nogen regering eller noget andet organ, jfr. traktatens art. 157.

Det er en udbredt opfattelse, at kommissionen er et almægtigt organ, der kan »lovgive« om hvad som helst. Dette er imidlertid ikke tilfældet. Kommissionens vigtigste opgave efter traktaten er at tage initiativ til Rådets beslutninger ved at udarbejde forslag til disse. Selvstændige beføjelser til at udfærdige forordninger er kun tillagt Kommissionen ved få af traktatens bestemmelser. Eksempelvis kan nævnes art. 48, stk. 3 d, om fastsættelse af opholdsvilkårene for udenlandske arbejdere, og art. 91, stk. 2, om regler vedrørende fri genindførelse af eksporterede varer således at mulighed for dumping afværges.

Medens adgang for Fællesskabets organer til at udfærdige forordninger således forudsætter en overdragelse af beføjelser efter grl. § 20, gælder det samme ikke med hensyn til den gruppe retsakter, der i traktaten benævnes direktiver . Art. 189 fastsætter følgende

»Et direktiv er bindende for samtlige medlemsstater, det rettes til, for så vidt angår det tilsigtede mål, idet dog de nationale myndigheder selv bestemmer form og midler.

Kompetencen til at udfærdige direktiver om forskellige emner er ved traktatens specielle regler henlagt enten til Rådet eller Kommissionen. I nogle tilfælde kræves enstemmighed i Rådet, i andre tilfælde kan et direktiv vedtages med kvalificeret eller simpelt flertal. Undertiden overlader traktaten til vedkommende organ at vælge, om det vil benytte forordning eller direktiv, jfr. f.eks. art. 43 om landbrugspolitikken, art. 49 om arbejdskraftens bevægelighed og art. 87 om konkurrencereglerne. Blandt de vigtigste eksempler på traktatbestemmelser der hjemler udfærdigelse af direktiver, men ikke forordninger, kan nævnes art. 54 om etableringsretten, art. 63 om tjenesteydelser, art. 69 om kapitalbevægelser, art. 70 om samordning af valutapolitikken, art. 100 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning, art. 103 om konjunkturpolitikken og art. 112 om subsidier af eksport til tredieland. Det drejer sig således Om emner, der i Danmark hører under lovgivningsmagtens kompetence. Når Fællesskabets kompetence til at udfærdige direktiver herom dog ikke forudsæ,tter nogen overdragelse af forfatningsretlige beføjelser, beror det på, at direktiverne som sådanne ikke skal gælde umiddelbart i medlemsstaterne som bestanddel af national ret, men kun skal gælde som folkeretlige forpligtelser for medlemsstaterne, således at disses kompetente myndigheder må transformere dem til national ret. For den enkelte borgers retsstilling er det altså den nationale retsregel, ikke den internationale, der er afgørende. Dette gælder, selv om en stat måtte have valgt en »forhåndstransformation« af direktiver. For det første er det ingenlunde givet, at et direktiv vil blive således formuleret, at dets tekst umiddelbart kan finde anvendelse som national ret. Et direktiv vil netop normalt ikke være »self-executing« i denne forstand. For det andet er forhåndstransformationen ikke forudsat som et led i den folkeretlige ordning, og en generel transformationslov beror derfor på lovgivningsmagtens fri vurdering, ikke på en folkeretlig nødvendighed. Det er ikke noget særkende for De Europæiske Fællesskaber, at deres organer på denne måde kan pålægge medlemsstaterne forpligtelser som fra et folkeretligt synspunkt binder lovgivningsmagten. En lignende ordning forekom i OEEC i henhold til konventionen af 16. april 1948, art. 14, og findes stadig i visse af FN's særorganisationer, f.eks. Sundhedsorganisationen (WHO) og Luftfartsorganisationen (ICAO).(*17) Det er almindeligt anerkendt, at disse internationale organisationsformer ikke indebærer nogen »suverænitetsbegrænsning« af den i grl. § 20 omhandlede art.

Så meget mere gælder det, at de af Fællesskabets retsakter, der betegnes som henstillinger eller udtalelser, og som ifølge traktatens art. 189 ikke er bindende, falder udenfor området af grl. § 20. End ikke folkeretligt er der nogen pligt for en medlemsstat til at gennemføre dem ved national retsakt eller på anden måde.

En særlig gruppe af Fællesskabets retsakter, som ikke lader sig rubricere på entydig vis, er de såkaldte beslutninger, der ifølge art. 189 er fuldtud bindende for alle, som de angiver at være rettet til. I visse tilfælde - utvivlsomt de hyppigst forekommende - benyttes denne form for retsakter til at afgøre spørgsmål om traktatens eller andre forskrifters anvendelse i konkrete sager og må for så vidt anses for et middel til udøvelsen af den administrative funktion, der vil blive omtalt senere. Under denne synsvinkel vil det også være naturligt at betragte de beslutninger, der har karakter af dispensationer fra traktatens bestemmelser, jfr. f.eks. de hyppigst anvendte regler i art. 25 om indrømmelse af indførselskontingenter, for hvilke der ydes hel eller delvis fritagelse for told efter den fælles ydre toldtarif, og i art. 115, stk. 1, sidste pkt., hvorefter Kommissionen kan tillade en medlemsstat at træffe særlige handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger. Det forekommer imidlertid også, at en beslutning er af generelt indhold og for så vidt kan henregnes til de midler, hvormed den »legislative« funktion udøves. Dette gælder f.eks. i henhold til traktatens art. 10, stk. 2 om fastlæggelse af formerne for det af toldunionen nødvendiggjorte administrative samarbejde mellem medlemsstaterne. Man kunne tænke sig, at beslutninger herom rettedes direkte til underordnede administrative myndigheder uden om medlemsstaternes regeringer, og dette ville utvivlsomt forudsætte en overdragelse af beføjelser i grl.'s forstand. De beslutninger, der hidtil er udfærdiget(*18) i medfør af denne bestemmelse har imidlertid angivet medlemsstaterne som destinatarer. Sådanne beslutninger skaber folkeretlige forpligtelser for regeringerne og må derfor ligestilles med de oven for omtalte direktiver, alene med den forskel, at de normalt vil være mere detaillerede og levne regeringerne mindre frihed i valget af midler til den interne gennemførelse. Der er imidlertid, lige så lidt som ved direktiver, tale om, at Fællesskabets organer træder i de nationale forfatningsretlige organers sted og udøver disses beføjelser.

Som et sidste led i den funktion, der går ud på at fastsætte generelle retsregler, må omtales beføjelsen til at kundgøre sådanne regler og dermed opfylde den sidste formelle betingelse for at en af det kompetente organ udfærdiget regel kan træde i kraft. Reglerne herom indeholdes i traktatens art. 191. Om direktiver og beslutninger siges det, at de skal meddeles til destinatarerne og får virkning ved denne meddelelse. Denne fremgangsmåde er praktisk anvendelig, fordi kredsen af destinatarer altid vil være begrænset, og noget spørgsmål om offentlig kundgørelse melder sig således ikke. Når der ikke desto mindre ofte sker en bekendtgørelse i Journal Offciel, knytter der sig derfor ingen retsvirkninger til denne bekendtgørelse, hvis hovedformål er at tilfredsstille et generelt offentlighedsprincip.

Om forordninger bestemmer den nævnte artikel, at de offentliggøres i den af Fællesskabet udgivne Officielle Tidende (Journal Officiel), og at de træder i kraft på det i hver enkelt forordning angivne tidspunkt eller, hvis et sådant ikke er angivet, på tyvendedagen efter offentliggørelsen. Her er således tale om en kundgørelse af samme kategori og med tilsvarende retsvirkninger som den, der omhandles i grl. § 22, hvorefter »Kongen befaler lovens kundgørelse«. Den nævnte »Tidende«, der er fælles for de tre europæiske Fællesskaber, udkommer på alle disses officielle sprog (hidtil fransk, tysk, italiensk og nederlandsk) og udsendes meget hyppigt (årgang 1962 omfatter således 142 numre). Kundgørelse på denne vis er en betingelse for en forordnings ikrafttræden, og artiklen rejser fortolkningsproblemer af samme art som grl. § 22, bl.a. med hensyn til mulighederne for tilbagevirkende kraft.(*19) Kundgørelse efter de respektive nationale regler, for Danmarks vedkommende loven af 25. juni 1870 om Lovtidende, er ikke nogen betingelse for en forordnings ikrafttræden i forhold til landets borgere, og en national kundgørelse, som desuagtet måtte blive iværksat til borgernes underretning, vil være uden retsvirkning.

Når man herefter spørger, om traktatens regel om forordningers kundgørelse indebærer en overdragelse af nationale beføjelser, må der tages hensyn til, at kundgørelsen jo kun er et accessorium til forordningens udfærdigelse, og at den overdragelse, der allerede er sket ved at Fællesskabets organer har fået tillagt kompetence til at udfærdige forordninger om visse forhold, derfor kan siges at omfatte også kundgørelsen. Det er netop kun Fællesskabets retsforskrifter, og i intet tilfælde nogen nationalt udfærdiget forskrift, der omfattes af traktatens art. 191, og det må derfor være rigtigt at forstå denne artikel således, at den ikke indebærer nogen selvstændig overdragelse af forfatningsretlige beføjelser.

Den administrative funktion. De generelle regler, der indeholdes i traktaten eller de i medfør af traktaten udfærdigede forskrifter vil - ligesom lovregler i det nationale retssamfund - ofte kræve konkrete retsakter eller sekundære generelle forskrifter til deres gennemførelse. Denne administrative funktion er i Fællesskabet tillagt Kommissionen. Traktatens art. 155 bestemmer Kommissionens opgaver ved at foreskrive, at den bl.a. skal »overvåge overholdelsen af de i nærværende traktat indeholdte bestemmelser og de bestemmelser, der træffes af de i henhold til denne oprettede institutioner« samt »udøve de beføjelser, som Rådet tildeler den med henblik på gennemførelse af de regler, det opstiller«.

Ved bedømmelsen af Kommissionens virksomhed i denne henseende vil det være nødvendigt at sondre mellem dens administrative funktion i relation til medlemsstaterne som sådanne og dens tilsvarende funktion i relation til personer og virksomheder i medlemsstaterne.

Hovedreglen om dens beføjelser over medlemsstaterne findes i traktatens art. 169. Hvis Kommissionen finder, at en medlemsstat har tilsidesat en forpligtelse efter traktaten, fremsætter den en formel, motiveret udtalelse herom. Udtalelsen som sådan er ikke umiddelbart bindende, jfr. art. 189 in fine. Retter den pågældende stat sig imidlertid ikke efter Kommissionens udtalelse inden en nærmere fastsat frist, kan Kommissionen indbringe sagen for Fællesskabets domstol, der træffer den endelige afgørelse. Hvis det herved fastslås, at en bestående forpligtelse ikke er opfyldt, skal den dømte stat i medfør af art. 171 »gennemføre de til dommens fuldbyrdelse nødvendige foranstaltninger«. Det er bemærkelsesværdigt, at traktaten ikke herudover hjemler nogen tvangsfuldbyrdelse over for den dømte medlemsstat. Det forudsættes, at Domstolens afgørelse vil have en sådan vægt, at yderligere sanktioner er unødvendige.

Alt dette udspiller sig imidlertid uden for den nationale retsorden. Det er vel ubestrideligt, at traktatens system til sikring af, at medlemsstaternes forpligtelser opfyldes, er betydelig strammere end i nogen international organisation af sædvanlig type, være sig FN, GATT eller de regionale organisationer som OECD og NATO. Kontrolsystemet har imidlertid en rent folkeretlig karakter, netop fordi det er rettet mod medlemsstaterne som sådanne, og nogen overdragelse af beføjelser fra nationale, forfatningsretlige organer er der således ikke tale om.

I relation til fysiske og juridiske personer i medlemsstaterne har Kommissionen ikke administrative beføjelser umiddelbart i henhold til traktaten, men i medfør af dennes bestemmelser har Rådet ved en række forordninger tillagt Kommissionen sådanne beføjelser.

Som et vigtigt og illustrerende eksempel kan nævues forordning nr. 17 af 6. februar 1962 om kontrol med karteller og monopoler.(*20) Det forbud, der i traktatens art. 85 opstilles mod konkurrencebegrænsende aftaler, fælles forretningsmetoder m.v. af nærmere karakteriseret art, håndhæves af Kommissionen. Den konstaterer eventuelle overtrædelser, kan påbyde virksomheder at bringe overtrædelser til ophør og kan pålægge tvangsbøder til gennemførelse af et sådant påbud. Den kan endvidere meddele dispensationer fra forbudet under de i traktaten art. 85, stk. 3, opstillede betingelser. Disse og andre administrative 121funktioner udøves i samarbejde med de nationale monopolmyndigheder, men kompetencen til at træffe formelle afgørelser ligger alene hos Kommissionen, når denne engang har taget sagen op til behandling, og dens afgørelser er umiddelbart forpligtende i vedkommende medlemsstat og må respekteres af de nationale myndigheder.

Det er derfor utvivlsomt, at der i tilfælde af denne art sker en overdragelse af beføjelser til Fællesskabet. Det må imidlertid bemærkes, at det kun drejer sig om administrative beføjelser i tilslutning til Fællesskabets regelsystem. De nationale retsregler håndhæves udelukkende af nationale myndigheder. For så vidt kunne det være nærliggende at anse Fællesskabets administration af dets egne regler som et accessorium til dets legislative beføjelser og derfor omfattet af den overdragelse, der er sket af disse sidstnævnte beføjelser. En sådan opfattelse er dog næppe holdbar. Man kunne nemlig meget vel tænke sig, at Fællesskabets regler administreredes af nationale myndigheder, altså at den legislative og den administrative funktion var adskilt, og således er forholdet faktisk på visse områder. I relation til grl. § 20 er det derfor rettest at opfatte forholdet således, at den administrative kompetence, der er tillagt Fællesskabets myndigheder umiddelbart i forhold til fysiske og juridiske personer i medlemsstaterne, beror på en overdragelse af forfatningsretlige beføjelser.

Endelig må det fremhæves, at der i intet tilfælde er sket en overførelse af den tvangsfuldbyrdelse som i visse situationer kan blive det sidste, nødvendige led i den administrative funktion. Fællesskabets organer kan ikke medmagt gennemtvinge deres afgørelser. Nogen politimyndighed har de ikke. Traktatens art. 192 bestemmer, at hvis Rådets eller Kommissionens beslutninger indebærer en forpligtelse for andre end stater til at betale et pengebeløb - som f.eks. en tvangsbøde - er beslutningerne umiddelbart eksigible, men der gøres den vigtige tilføjelse, at det er det enkelte lands civilretlige procesregler, der finder anvendelse på tvangsfuldbyrdelsen. I sidste instans vil det således være nationale myndigheder, der håndhæver Fællesskabets regler, hvis de ikke godvilligt efterleves.(*21).

Den judicielle funktion. Til forskel fra andre internationale organisationer er det karakteristisk for De Europæiske Fællesskaber, at lovligheden af de internationale organers beslutning er undergivet en vidtrækkende judiciel efterprøvelse. Den for de tre Fællesskaber fælles domstol, der allerede i årene 1953-57 fungerede som Kul- og Stålfællesskabets domstol, er et særdeles vigtigt organ, der i sine hidtidige afgørelser allerede har taget stilling til mange vigtige spørgsmål og skabt præjudikater af betydning for den fremtidige praksis. Det er ikke i denne sammenhæng nødvendigt at gennemgå samtlige regler om Domstolens kompetence i henhold til traktaten om Det Europæiske Økonomiske Fællesskab.(*22) Det er på forhånd givet, at danske domstoles beføjelser ikke berøres f.eks. af reglerne om afgørelse af tvister mellem medlemsstaterne om traktatens opfyldelse (art. 170) eller sager mellem Fælleskabet og dets tjenestemænd eller øvrige personale (art. 179). Ej heller vil det være noget indgreb i danske domstoles kompetence, at sager mellem Fællesskabets organer og den danske stat vil høre under Fællesskabets domstol (art. 169, 173, stk. 1, og 175). Sådanne sager mellem den danske stat og et internationalt organ må ligestilles med traditionelle folkeretlige tvister, der ikke hører under nationale domstoles kompetenceområder.

Der kan derimod være begrundet tvivl med hensyn til de tilfælde, hvor en privat person eller virksomhed anlægger sag mod et af Fællesskabets organer for at få efterprøvet lovligheden af en beslutning truffet af det pågældende organ (art. 173, stk. 2) eller berettigelsen og rimeligheden af en pålagt bøde eller anden sanktion i tilfælde af påstået overtrædelse af en forordning (art. 172). Af art. 183 følger det, at i de tilfælde, hvor Fællesskabets domstol er kompetent, er de nationale domstole inkompetente. Det er gjort gældende, at traktatmæssige ordninger af denne art, der minder om de juridiktionsbegrænsninger, som ofte indgår i traktater om international-privatretlige forhold, falder uden for området af grl. § 20.(*23) Heroverfor kan det formentlig anføres, at hvis den kompetence der blev overdraget vedrørte retssager, som udelukkende havde tilknytningsmomenter til Danmark, ville der være tale om en overførelse af en dansk judiciel kompetence.(*24) Hvis det derimod drejer sig om en fastlæggelse og præcisering af grænsen for jurisdiktionskompetencen i forhold til fremmede stater eller internationale organer i tilfælde, hvor der er tilknytningsmomenter til begge sider, er det utvivlsomt, at man er uden for området af grl. § 20. Staternes kompetence er ikke ubegrænset efter traditionel folkeret, og de nationale kompetenceregler må forstås med de af folkeretten følgende grænser. At der ved en traktatmæssig regulering af grænsen sker en forskydning til den ene eller den anden side er ikke en overdragelse af en kompetence til en fremmed stat eller international myndighed.

For så vidt angår søgsmål mod en international organisation må det fremhæves, at det nu er ganske normalt efter de herom gældende traktater og muligvis en folkeretlig sædvane selv uden traktathjemmel, at der ikke for national domstol kan anlægges sag mod en international organisation i anledning af dens myndighedsudøvelse, lige så lidt som en stat efter klassisk folkeret kan sagsøges ved en fremmed stats domstole.(*25) Hvis det således af almindelige folkeretlige regler måtte følge, at Fællesskabets organer ikke kunne sagsøges for national domstol i anledning af deres myndighedsudøvelse, ville der heri være et argument for den opfattelse, at de bestemmelser i traktaten, der udtrykkeligt erklærer Fællesskabets domstol kompetent, ikke indebærer en overdragelse af nationale, forfatningsretlige beføjelser. Til støtte for samme opfattelse taler, at de retsforhold der pådømmes ikke udelukkende vil have tilknytning til Danmark og derfor ikke kan siges at være forbeholdt jurisdiktionskompetence efter almindelige synspunkter.

På den anden side står det for Danmarks vedkommende fast, at grl. § 63 tillægger domstolene, og det vil sige de danske domstole, en kompetence til at efterprøve ethvert spørgsmål vedrørende »øvrighedsmyndighedens grænser«, det vil sige forvaltningens lovlighed. Den omstændighed, at de administrative beføjelser i et vist omfang er overdraget til internationale myndigheder, ville i og for sig ikke udelukke, at danske domstole udøvede prøvelsesretten - omend en sådan ordning af mange grunde ville være særdeles upraktisk. Når traktaten nu udtrykkeligt tillægger Fællesskabets domstol en prøvelsesret, der på væsentlige punkter svarer til prøvelsesretten efter grl. § 63, vil det, alt taget i betragtning, formentlig være rettest at anse denne ordning for at indebære en overdragelse af beføjelser i § 20's forstand.

Et særligt problem knytter sig til traktatens art. 177 om Domstolens kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af Fællesskabets retsregler eller gyldigheden af en retsakt af dets organer. Hvis et sådant spørgsmål opstår under en retssag for national domstol, kan det af denne forelægges Fælleskabets domstol til afgørelse, og det skal forelægges, hvis vedkommende domstols afgørelse vil være inappellabel. Hvis spørgsmålet ikke af en underordnet ret er forelagt domstolen i Luxembourg, vil Højesteret altså i alle tilfælde være forpligtet til at gøre det, og i mellemtiden udsætte sagen, for så endelig, når afgørelsen af det præjudicielle spørgsmål foreligger, at lægge denne til grund for sin afgørelse af sagens hovedspørgsmål. Formålet med denne ordning er jo ganske øjensynligt at sikre den fornødne ensartethed i retsanvendelsen. Spørgsmålet om der her foreligger en overdragelse af en national judiciel kompetence, kan give anledning til tvivl, men synes dog at måtte besvares benægtende. Dels står det fast, at den nationale domstol jo bevarer sin kompetence i sagens hovedspørgsmål ubeskåret, dels er det et normalt led i en folkeretlig ordning, at en national domstol, der står over for at skulle anvende en international traktat, må lægge den fortolkning til grund, som er fastslået af den kompetente internationale instans. At spørgsmålet ikke tidligere har meldt sig i dansk retspraksis beror jo på, at danske domstole sædvanligvis ikke anvender folkeretlige regler umiddelbart, men holder sig til den danske gennemførelseslov og kun tager den folkeretlige norm i betragtning som et fortolkningselement.(*26) Såfremt Danmark bliver medlem af De Europæiske Fællesskaber, vil der på dette punkt ske en ændring, idet traktaten og de forordninger, der udfærdiges i henhold til den, må anvendes umiddelbart.

Den udenrigspolitiskefunktion. Ved dette udtryk forstås statsmyndighedernes opgaver til varetagelse af statens interesser i forhold til fremmede stater og internationale organisationer. Grundlovens § 19 siger herom: »Kongen handler på Rigets vegne i mellemfolkelige anliggender.« Det er klart, at det vil være i medfør af denne kompetenceregel regeringens repræsentanter vil deltage i forhandlinger og beslutninger i Fællesskabets Råd og dets underorganer. Derudover melder sig imidlertid det spørgsmål, om nogen del af denne kompetence i forhold til udenforstående stater overføres til Fællesskabets organer.(*27) Ifølge Fællesskabets opgaver, således som de er fastlagt i traktaten, kan der kun blive spørgsmål om økonomisk-politiske, specielt handelspolitiske emner, medens de udenrigspolitiske anliggender i videre forstand fuldtud vil forblive under medlemsstaternes særskilte kompetence.

Af traktatens bestemmelser fremgår udtrykkeligt, at Fællesskabet kan afslutte traktater med udenforstående stater om visse spørgsmål. Det er imidlertid ikke alle de anliggender der kan være genstand for en »intern« beslutning i Fællesskabet, som også kan gøres til genstand for overenskomst med udenforstående. Traktatkompetencen er med andre ord snævrere end den »legislative« kompetence. Art. 228 forudsætter ved sin ordlyd, at den kun består, hvor den udtrykkeligt er hjemlet ved en speciel regel i traktaten.(*28)

Vigtigst er art. 111, stk. 2, og 113 om told- og handelsaftaler med tredielande. Ifølge art. 114 afsluttes sådanne aftaler i Fællesskabets navn af Rådet. Af art. 228 fremgår, at de forberedende forhandlinger føres af Kommissionen, og i visse tilfælde skal Parlamentet høres, inden Rådet endeligt forpligter Fællesskabet. Artiklens 2. stk. fastslår, at de således indgåede aftaler »er bindende for Fællesskabets institutioner og for medlemsstaterne«. Denne formulering gør det ganske klart, at der også for de enkelte medlemsstater stiftes folkeretlige forpligtelser ved disse aftaler, og der kan derfor ikke være tvivl om, at Rådets kompetence hviler på en overførelse af forfatningsretlige beføjelser fra de enkelte medlemsstater.

Foranstående tager ikke sigte på overenskomster, der måtte blive afsluttet, og andre akter der måtte blive foretaget af Fællesskabet som selvstændigt folkeretligt subjekt, uden at de enkelte medlemsstater hver for sig forpligtes. En aftale om samarbejde med en anden international organisation, modtagelse eller udsendelse af en diplomatisk mission etc. hviler på en selvstændig handleevne, der ikke gør indgreb i eller på anden måde berører de enkelte medlemsstaters folkeretlige handleevue eller deres organers forfatningsretlige beføjelser. Dette fænomen er i øvrigt ikke specielt for De Europæiske Fællesskaber, men forekommer i enhver international organisation, ikke mindst i FN.

II. Er betingelserne efter grl. § 20 for overdragelse af beføjelser til stede?

Efter gennemgangen af de forfatningsretlige beføjelser, der vil blive overdraget til Fællesskabet, såfremt Danmark bliver medlem, må det undersøges, om traktaten opfylder de krav, som grl. § 20 stiller til en sådan overdragelse.

Til belysning af denne grundlovsbestemmelses formål og rækkevidde kan det være nyttigt kort at omtale baggrunden for dens optagelse i grundloven ved revisionen i 1953. Efter den gamle grundlov havde der ikke været forfatningsmæssige hindringer for Danmarks tilslutning til internationale organisationer med vidtrækkende politiske mål. De Forenede Nationer, den Nordatlantiske Traktats Organisation, Organisationen for Europæisk Økonomisk Samarbejde (OEEC) og adskillige andre havde Danmark tilsluttet sig i medfør af regeringens traditionelle kompetence i udenrigske anliggender. Ved kongelig resolution med Rigsdagens samtykke havde Danmark ratificeret de pågældende traktater og konventioner og derved påtaget sig vidtrækkende folkeretlige forpligtelser og givet sin udenrigspolitik en bestemt orientering. Når de hidtidige grundlovsbestemmelser dog ikke blev anset for tilstrækkelige med henblik på fremtiden, var det fordi en ny international organisationsform var opstået og syntes at skulle få øget betydning. Dens karakteristiske træk var, at beføjelser, der hidtil var udøvet af hvert lands konstitutionelle organer, overførtes til fælles internationale organer, stående over de enkelte stater. I den betænkning, som Forfatningskommissionen af 1946 afgav i januar 1953, henvistes som eksempel til det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, og i det materiale, der forelå for kommissionen henvistes desuden til andre af de planer vedrørende den europæiske integration, som da var fremme, specielt til det europæiske forsvarsfællesskab, som var udformet i en traktat af 26. maj 1952, og til de indledte forhandlinger om en europæisk landbrugsordning administreret af overstatslige organer.(*29)

På baggrund af den forfatningsretlige udvikling i andre europæiske lande fandtes det ønskeligt, at også den danske grundlov åbnede adgang til, hvad der kaldtes »afgivelse af suverænitet til mellemfolkelige organisationer«. Uden en sådan adgang i kraft af en generel grundlovsbestemmelse måtte man i et givet tilfælde, hvor Danmarks tiltrædelse af en organisation af denne nye type fandtes ønskelig, vedtage en speciel grundlovsændring, hvilket på grund af de usædvanligt strenge krav til grundlovsændring ville være ensbetydende med, at man selv med bred politisk tilslutning ikke altid kunne være sikker pa at få forslaget gennemført. På den anden side erkendtes det, at sådanne ordninger kunne være af vidtrækkende og indgribende betydning. Almindeligt flertal i folketinget kunne derfor ikke være tilstrækkeligt. Derfor udformedes den særlige regel om fem sjettedels flertal af samtlige Folketingets medlemmer - et krav der i strenghed overgår selv de fleste landes krav til forfatningsændring - eller subsidiært folkeafstemning.(*30)

På denne baggrund er der intet holdepunkt for den påstand, der undertiden er fremsat, at Danmarks indtræden i Det europæiske Fællesskab ville ligge uden for det, der var forudsat ved grundlovsrevisionen i 1953. Det var netop ordninger af denne art man havde for øje, og meningen var at lette Danmarks tilslutning til sådanne organisationer.(*31)

Herefter vil de enkelte i § 20 opstillede betingelser kunne undersøges.

»Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder.«

Af reglens tilblivelseshistorie fremgår, at der ikke i dette udtryk ligger nogen begrænsning - udover den, at beføjelser, der ikke tilkommer rigets myndigheder, naturligvis ikke kan overdrages. I forfatningskommissionens bemærkninger til forslaget udtales

»ved rigets myndigheder forstås såvel den lovgivende som den udøvende og dømmende myndighed. Det vil næppe være muligt at foretage en snævrere afgrænsning, da det ikke med sikkerhed kan forudsiges, hvilke former det mellemfolkelige samarbejde vil antage i fremtiden.(*32)

Det er utvivlsomt, at reglen også sigter til beføjelser, der i henhold til gældende lov udøves af kommunale organer som led i disses selvstyre, eller af de færøske hjemmestyremyndigheder. »Rigets myndigheder« har med andre ord ikke samme betydning som »Rigsmyndighederne« i loven af 23. marts 1948 om Færøernes hjemmestyre. Det tager sigte på nationale myndigheder i modsætning til internationale og ikke på centrale myndigheder i modsætning til lokale.(*33)

». . . i nærmere bestemt omfang«. Meningen med dette led i grundlovsbestemmelsen er, at der ikke ganske generelt skal kunne ske en overdragelse f.eks. af al lovgivningsmagt, al udøvende magt etc., men at den pågældende lov skal fastsætte det omfang, hvori overdragelsen sker. Så meget mindre ville det være muligt at overdrage alle de beføjelser, der tilkommer rigets myndigheder og dermed ophæve Danmark som selvstændig stat.(*34) Derudover ligger der imidlertid ikke nogen kvantitativ begrænsning i udtrykket, og der er intet holdepunkt for at fortolke ordene som indeholdende et krav om, at overdragelsen kun må ske i begrænset, dvs. ringe omfang eller på mindre væsentlige områder. Hverken ordlyden eller tilblivelseshistorien giver holdepunkt for en sådan indskrænkende fortolkning. Den nye § 93, der efter Stortingets vedtagelse den 8. marts 1962 er indføjet i den norske grundlov for at åbne mulighed for Norges optagelse i Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, benytter ordene »på et sagligt begrænset område«, det vil sige på et område, der afgrænses under hensyn til det saglige indhold af, eller den saglige genstand for, de beslutninger der kan træffes af de internationale organer. Den danske regel har i så henseende ganske samme mening.

Spørgsmålet er dernæst, hvorvidt traktaten om Det Europæiske Økonomiske Fælleskab opfylder dette krav. En gennemgang af traktatens indhold vil vise, at dens bestemmelser angiver de saglige områder, på hvilke Fællesskabets myndigheder skal kunne udøve deres virksomhed. En detailleret opregning falder uden for rammerne af denne artikel, men en gengivelse af titlerne pa traktatens hovedafsnit vil vise, hvad det drejer sig om. Titlerne er: Varernes frie bevægelighed, Landbruget, Den frie bevægelighed for personer, tjenesteydelser og kapital, Transporten, De fælles regler (dvs. konkurrencereglerne, fiskale bestemmelser og harmonisering af lovgivning, som har betydning for fællesmarkedets oprettelse eller funktion), Den økonomiske politik og Socialpolitikken. Indenfor disse sagligt afgrænsede områder er det langtfra i alle henseender Fællesskabets myndigheder kan udøve beføjelser, der beror på en overdragelse af nationale beføjelser. Det er eksempelvis tidligere nævnt, at harmonisering af lovgivningen kun kan ske ved hjælp af direktiver, det vil sige beslutninger, som vel forpligter medlemsstaterne folkeretligt, men som staterne hver for sig må omsætte til national ret i overensstemmelse med deres egne forfatningsregler.

Når der indenfor traktatens sagområde kun er tillagt Fællesskabets myndigheder mindre vidtgående beføjelser - f.eks. ret til at vedtage direktiver - om et givet emne, er det utvivlsomt, at de ikke kan tiltage sig mere vidtgående beføjelser - f.eks. udfærdige forordninger derom. Lige så klart er det, at Fællesskabets myndigheder ikke kan udøve nogen retlig beføjelse i forhold til medlemsstaterne på de områder der helt falder uden for traktatens emnekreds, som f.eks. den familieretlige lovgivning, den almindelige borgerlige straffelovgivning, skole- og undervisningsanliggender m.m.

Selv indenfor traktatens saglige anvendelsesområde må de beføjelser, der er tillagt Fællesskabets myndigheder, fortolkes strengt, i alt fald for så vidt de gør indgreb i medlemsstaternes forfatningsretlige beføjelser. Som enhver anden folkeretlig overenskomst må traktaten fortolkes i overensstemmelse med den af internationale domstole almindeligt anerkendte grundsætning, at begrænsninger i staternes suverænitet i tvivlstilfælde må fortolkes snævert.(*35)

Her overfor star ganske vist et andet fortolkningsprincip, der ofte karakteriseres ved den fra amerikansk forfatningsret hentede teori om »implied powers«. Ifølge USA's forfatning har forbundsmyndighederne kun de beføjelser, der ved forfatningen er overladt dem; i øvrigt er ledstaterne kompetente. En fast højesteretspraksis går imidlertid ud på, at forbundsmyndighederne ikke blot kan udøve de udtrykkeligt opregnede beføjelser, men også dem, der forudsætningsvis må anses for nødvendige og passende for den effektive løsning af deres opgaver.(*36)

I et vist omfang har den internationale domstol i Haag anvendt samme teori på internationale organisationer. På et tidligt stadium af den internationale arbejdsorganisations virksomhed opstod det spørgsmål, om organisationen - specielt ved udformningen af forbud mod natarbejde i bagerier - kunne foreslå regler, der ikke blot direkte skulle gælde arbejdere, men tildels også ville få virkning for arbejdsgivere, der selv arbejdede med i virksomheden. I et responsum af 23. juli 1926 udtalte Den internationale Domstol, at en sådan kompetence måtte være underforstået i traktatens tekst som nødvendig for, at organisationen effektivt kunne løse sin opgave.(*37) Under påberåbelse af dette fortilfælde udtalte Domstolen i 1949, at de Forenede Nationer måtte have beføjelse til over for en stat at fremsætte erstatningskrav på sine tjenestemænds eller deres efterladtes vegne for skade, der var lidt i organisationens tjeneste. Den direkte anledning var mordet på FN's mægler i Palæstina, grev Folke Bernadotte. Domstolen udtalte

»Under international law, the Organization must be deemed to have those powers which, though not expressly provided in the Charter, are conferred upon it by necessary implication as being essential to the performance of its duties.«(*38)

Mellem disse to fortolkningsprincipper, den indskrænkende fortolkning til fordel for staternes suverænitet og teorien om »implied powers« er der ikke nødvendigvis nogen modsætning. Den sidstnævnte teori kan komme til fuld udfoldelse, når den stiltiende forudsatte beføjelse ikke gør indgreb i medlemsstaternes handlefrihed eller i deres interne forfatningsretlige myndighed, medens den i andre tilfælde må vige for suverænitetsdogmet.

De europæiske Fællesskabers domstol har taget stilling til disse problemer i sager, der vedrørte den Høje Myndighed i Kul- og Stålfællesskabet. I den første sag, indbragt af det belgiske kulmineforbund, var spørgsmalet, om den Høje Myndighed som led i den overgangsordning, der skulle tilpasse belgiske kulminers konkurrencedygtighed til vilkårene i fællesmarkedet, kunne fastsætte maksimale salgspriser og reducere en kompensationsydelse, som var indrømmet de miner, der producerede dyrest. Domstolen fastslog, at der vel var udtrykkelig traktathjemmel til at fastsætte kompensationsydelsen, men at der ikke var nogen forskrift om maksimalpriser i tilslutning hertil. Ikke desto mindre antog Domstolen, at den Høje Myndighed kunne foretage en prisregulering, som var nødvendig til at opnå kompensationsordningens formål, nemlig en nedsættelse af markedspriserne. Den anførte som begrundelse herfor at

»Det er tilladt, uden at foretage en udvidende fortolkning, at anvende en såvel i folkeretten som i national ret almindeligt anerkendt fortolkningsregel, hvorefter de normer, der er fastsat ved traktat eller lov, indbefatter forudsætningsvis (»impliquent«) de normer, uden hvilke de førstnævnte ikke ville have fornuftig mening eller ikke ville kunne bringes til rimelig og nyttig anvendelse.(*39)

Dette princip har Domstolen bekræftet - uden dog at finde det anvendeligt - i to senere sager rejst af den italienske og den hollandske regering mod den Høje Myndighed. Spørgsmålet var her, om den traktatbestemmelse, der kræver offentliggørelse af tariffer, priser og andre vilkår for transport af kul- og. stålprodukter, gav den Høje Myndighed beføjelse til at udfærdige formelle afgørelser rettet til regeringerne med henblik på opfyldelse af denne pligt. Domstolen fastslog først, at der - i modsætning til reglen om salgspriser - ikke var hjemmel for en sådan beføjelse med hensyn til transportpriser. Derefter undersøgte Domstolen, om beføjelsen forudsætningsvis kunne udledes af andre bestemmelser i traktaten eller af dennes almindelige system, men fandt at spørgsmålet måtte besvares benægtende.(*40)

Den ene af Domstolens to Generaladvokater har i en afhandling, hvor bl.a. disse afgørelser kommenteres, udtalt, at Domstolen herved væsentligt har indsnævret, om ikke faktisk elimineret, anvendelsesområdet for teorien om de forudsatte eller underforståede beføjelser. Han billiger dette fuldtud. Traktaterne om de europæiske fællesskaber prætenderer at forudse alt, selv det uforudsete, hvorved han henviser til reglerne om udfyldning af huller i traktaten (jfr. straks nedenfor om art. 235). Følgen er, at traktaterne er underkastet, hvad han kalder »un principe de competence d'attribution«, det vil sige, at organerne kun kan udøve de beføjelser, der er tillagt dem ved traktatteksten.(*41)

Hverken udtrykkeligt eller stiltiende er der således tillagt Fællesskabets organer beføjelser på ubestemte sagområder. Det ma herefter være berettiget at drage denne slutning, at grundlovens krav om, at overdragelsen sker i nærmere bestemt omfang, er opfyldt. Det kan ikke heroverfor gøres gældende, at traktaten overlader Fællesskabets myndigheder at bestemme indholdet af de beslutninger, der kan træffes. Grundlovens krav er tilgodeset, når man af traktaten kan se, hvilke emner Fællesskabet kan tage op til regulering og med hvilket formål. At der overlades beføjelser til de internationale myndigheder betyder jo netop, at der indenfor visse formelle grænser indrømmes disse myndigheder en frihed til at træffe de beslutninger, der skønnes hensigtsmæssige. Det er dette, der sigtes til når det ofte fremhæves, at traktaten i det væsentlige begrænser sig til at fastlægge rammerne for staternes fælles økonomiske politik og dennes generelle indhold, uden i enkeltheder at definere staternes forpligtelser, og at traktaten derfor i meget betydeligt omfang må suppleres med regler og forskrifter, der senere vedtages af Fællesskabets myndigheder.(*42) Uanset dette står det fast, at beføjelserne kun kan anvendes på de i traktaten nævnte saglige områder, altså i nærmere bestemt omfang.

Ej heller er det relevant for anvendelsen af grl. § 20, at traktaten i sin indledning nævner en målsætning, som rækker udover det blot økonomiske samarbejde, idet den proklamerer de kontraherende parters beslutning om »at opbygge grundlaget for en union mellem de europæiske folk, som uden ophør gøres stadig snævrere«. Dette vidererækkende mål, der jo også på anden måde har fundet udtryk f.eks. i de seks regeringschefers erklæring af 18. juli 1961, den såkaldte Bonn-deklaration,(*43) er naturligvis en politisk realitet. Det afspejles imidlertid ikke i de beføjelser, som traktaten tillægger Fællesskabets myndigheder, og ved vurderingen i henhold til grl. § 20 er det alene beføjelserne, der kommer i betragtning. En vidererækkende politisk målsætning har en dansk regering både før og efter grundlovsrevisionen af 1953 kunnet engagere sig til efter de almindelige regler om indgåelse af mellemfolkelige forpligtelser. Det er nu grl. § 19, der finder anvendelse. Herefter kræves folketingets samtykke, men kun med simpelt flertal og ikke i lovs form til, at regeringen indgår nogen forpligtelse, der er »af større betydning.«(*44)

Hertil kan yderligere føjes, at de traktatudkast, der på grundlag af den ovennævnte Bonn-deklaration hidtil er udarbejdet med henblik på det politiske samarbejde mellem Fællesskabets medlemsstater, ikke indeholder bestemmelser, hvis vedtagelse ville forudsætte en overdragelse af nationale forfatningsretlige beføjelser til overstatslige organer.(*45) Et af de omstridte punkter under traktatudkastets udarbejdelse har været, om det Råd af stats- eller regeringschefer, respektive udenrigsministre, der forudses oprettet, skal kunne træffe afgørelser ved en flertalsbeslutning, eller om enstemmighed skal kræves. Dette, lige så vel som de andre åbentstående spørgsmål vedrørende den foreslåede politiske union, ligger uden for den problemkreds, der berøres af grl. § 20. Den terminologiske uklarhed, der fører til, at udtrykket »suverænitetsbegrænsning« undertiden bruges til at betegne såvel bindende internationale flertalsafgørelser som overdragelse af nationale organers beføjelser til internationale organer, bør ikke tilsløre, at grundloven kun har det sidstnævnte forhold for øje.

Særligt om traktatens art. 235. Endnu et problem må behandles i tilknytning til betingelsen »i nærmere bestemt omfang«. En væsentlig del af den offentlige debat har samlet sig om traktatens art. 235, der i den danske oversættelse lyder således

Såfremt en handling fra Fællesskabets side synes nødvendig med henblik på gennem fællesmarkedets funktion at virkeliggøre et af Fællesskabets mål uden at de dertil nødvendige beføjelser er hjemlet ved nærværende traktat, træffer Rådet på forslag af Kommissionen og efter at have rådført sig med Forsamlingen med enstemmighed sådanne passende foranstaltninger.

Det hævdes undertiden, at denne bestemmelse muliggør praktisk talt enhver foranstaltning uden egentlig traktatændring, når der blot er enighed i Rådet, og at den derfor i ubegrænset og ubestemt omfang tillægger Rådet forfatningsretlige beføjelser.

En nærmere analyse af bestemmelsen, navnlig i originalteksterne hvis nuancer ikke alle kommer frem i den danske oversættelse, vil dog vise, at så vidtgående slutninger er uberettigede.

For det første ligger der en begrænsning i henvisningen til Fællesskabets mål. Den franske tekst bruger udtrykket »les objets de la Communaute«, den tyske tekst ordet »Ziele«. I al fald af det franske udtryk fremgår, at det ikke er den langsigtede politiske målsætning formuleret i præambelens første led der henvises til, men de mere nærliggende opgaver, som defineres i art. 2 og 3, og som udelukkende vedrører samfundsøkonomiske forhold.(*46) En af de tyske kommentarer til traktaten udtaler i denne sammenhæng, at de i artikel 235 fastsatte grænser for dens saglige anvendelsesområde udelukker, at bestemmelsen anvendes til at udstrække Fællesskabets kompetence til nye områder.(*47)

Dernæst kræves det, at dette mål skal søges nået gennem det fælles markeds funktion. Den franske tekst siger her: ». . . dans le fonctionnement du marche commun,» og den tyske ». . . im Rahmen des Gemeinsamen Marktes«. Der er enighed om, at det fælles marked ikke blot omfatter vareudvekslingen, men også arbejdskraftens og kapitalens frie bevægelighed, den fælles økonomiske politik, socialpolitikken m.v. Det står imidlertid fast, at artiklen tager sigte på »le fonctionnement«, dvs. den økonomiske, administrative og kommercielle mekanisme, i kraft af hvilken den fælles samfundsøkonomi fungerer. Den handling, som artiklen muliggør, skal altså indgå som led i denne mekanisme.

Endelig kræves det, at traktaten ikke allerede hjemler de nødvendige beføjelser i det pågældende øjemed (fransk: »les pouvoirs d'action requis a cet effet«, tysk: »die hierfur erforderlichen Befugnisse«). Det fremgår ikke med sikkerhed af disse udtryk, hvorledes stillingen vil være, hvis traktaten hjemler visse beføjelser, f.eks. adgang til at udfærdige direktiver, som imidlertid ikke anses for tilstrækkeligt vidtgående. Det er gjort gældende i en af de tyske kommentarer, at art. 235 i så fald ikke kan anvendes.(*48) Hvis problemet har været forudset ved traktatens udarbejdelse og beføjelser er tillagt et organ med henblik på dets løsning, kan der med andre ord ikke i kraft af art. 235 gribes ind i den oprindeligt fastlagte ordning.

Denne opfattelse stemmer vel overens med artiklens formål og dens funktion i traktatsystemet, ikke mindst dens placering umiddelbart forud for en anden artikel, der fastlægger en særlig procedure for ændringer i traktaten, på samme måde som der findes revisionsklausuler i andre internationale organisationers statutter. Om art. 235 hedder det i regeringens svar på et af de spørgsmål, der er stillet af folketingets markedsudvalg

»Artikel 235 har til formål at muliggøre en udfyldning af huller i traktaten, som skyldes, at man ved traktattekstens udarbejdelse har overset et eller andet praktisk problem i forbindelse med gennemførelsen af traktatens formålsbestemmelser. Den tjener således et udpræget praktisk formål ved at gøre det muligt at vedtage de nødvendige supplerende bestemmelser ved en simpel og let anvendelig fremgangsmåde. Til ændringer af principiel karakter kan artikel 235 ikke anvendes. Hertil må benyttes den i artikel 236 foreskrevne fremgangsmåde.«(*49)

Ud fra tilsvarende betragtninger er det hævdet, at der ikke efter art. 235 kan skabes generel og varig hjemmel for nye beføjelser, men kun træffes beslutninger af konkret karakter.(*50) Om artiklens ordlyd giver sikkert holdepunkt for en så stærk indsnævring af dens anvendelsesområde, er dog måske tvivlsomt, men givet er det, at opfattelsen ligger på linje med den tendens, der bør præge fortolkningen.

Den anvendelse, der hidtil er gjort af artiklen, stemmer vel overens med det anførte. Ved Rådsbeslutning af 4. april 1962(*51) er der givet medlemsstaterne adgang til, efter Kommissionens bemyndigelse, at opkræve en udligningsafgift ved import af visse industriprodukter som f.eks. brød, kiks, »Corn Flakes«, macaroni, sukkervarer, konfekt, øl - i hvilke landbrugsprodukter som korn, mel, sukker, mælk m.m. indgår som et »råstof«. Der henvises i motiverne til, at forskellene i landbrugsprodukters pris i de enkelte lande ikke vil blive elimineret lige så hurtigt, som told og kvantitative restriktioner afskaffes. Art. 46 hjemler en udligningsafgift på egentlige landbrugsprodukter, men ikke på varer fremstillet ved omdannelse af landbrugsprodukter. For at beskytte savel industrien som landbruget i de lande, der har højere priser på et landbrugsprodukt, vil det derfor være nødvendigt at træffe særlige foranstaltninger af midlertidig karakter, idet vanskelighederne vil forsvinde, efterhånden som den fælles landbrugspolitik, navnlig udligningen af priser på landbrugsprodukter sættes i kraft.(*52) Beslutningen gælder i et tidsrum af tre år og de enkelte staters bemyndigelse til at opkræve kompensationsafgift meddeles af Kommissionen for et år ad gangen.

I øvrigt er artikel 235 ikke hidtil blevet anvendt. I sin resolution af 18. oktober 1962 vedrørende Det europæiske Fællesskabs femte årsberetning har det europæiske Parlament beklaget, at Kommissionen ikke har udfoldet større initiativ, navnlig på grundlag af artikel 235.(*53) Det fremgår af den til grund herfor liggende udvalgsberetning, at Parlamentet navnlig har sigtet til socialpolitikken.(*54)

Den til art. 235 svarende bestemmelse i traktaten om Kul- og Stålfællesskabet, art. 95, stk. 1, har kun været anvendt en enkelt gang siden traktatens ikrafttræden 1952, nemlig ved beslutning no. 22 af 25. marts 1959 om en særlig midlertidig understøttelse til belgiske minearbejdere ramt af delvis arbejdsløshed som følge af virksomheders afsætningsvanskeligheder.(*55) Disse eksempler viser i øvrigt, at der meget vel kan gøres brug af art. 235 - og den tilsvarende bestemmelse i Kul- og Stålfællesskabet - uden at der overhovedet udøves beføjelser, som er overført fra de nationale forfatningsretlige organer. Beslutningen om kompensationsafgift af omdannede landbrugsprodukter er rettet til medlemsstaternes regeringer, og beslutningen om den særlige understøttelse er ikke nogen myndighedsudøvelse i forhold til modtagerne.

Ved en sammenfattende vurdering af art. 235 synes det herefter berettiget at fastslå, at artiklen vel overlader Rådet en betydelig frihed i valget af midler til at 1øse uforudsete vanskeligheder, men dog har et anvendelsesområde, der ikke på noget punkt går udenfor traktatens rammer i øvrigt, og derfor ikke er uforenelig med grundlovens krav om, at overdragelse skal ske »i nærmere bestemt omfang.«(*56)

Det er herefter ikke nødvendigt at gå ind på art. 235's forhold til grundlovens § 20 i øvrigt. Det kan dog kort bemærkes, at artiklen kræver enstemmighed i Rådet, og således nødvendiggør medvirken af en konstitutionelt ansvarlig minister i hver af medlemsstaterne. Hvis beslutningen vedrører et anliggende, der af lovgivningsmagten kan delegeres til en minister, og hvis den ikke går ud på at tillægge andre organer en selvstændig kompetence direkte over for medlemsstaternes borgere, vil den af de grunde som tidligere er udviklet ikke indebære overdragelse af nogen forfatningsretlig beføjelse i grundlovens forstand.

Ved en politisk bedømmelse af artiklen må det endvidere tages i betragtning, at Rådets beslutning forudsætter høring af Parlamentet. Intet vil kunne ske i det dulgte, og et dansk parlamentsmedlem, der måtte være betænkelig ved et fremsat forslag, vil kunne rejse spørgsmålet i folketinget og vil på de måder, som grundloven og tingets forretningsorden anviser, f.eks. ved en forespørgselsdebat, kunne skabe klarhed over, om vedkommende danske minister har politisk mandat til at stemme for forslaget i Rådet. Den parlamentariske kontrol med Rådets vedtagelser, som i visse andre situationer hæmmes af, at Rådets forhandlinger ikke er offentlige,(*57) kan effektivt sættes ind, når det drejer sig om anvendelse af art. 235.

». . . til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med fremmede stater.« At Fællesskabets organer er »mellemfolkelige myndigheder« i grundlovens forstand synes ikke at kunne give anledning til tvivl. Ordet »mellemfolkelig« er jo i lovgivningssproget ensbetydende med »international«.

Ej heller synes det at kunne betvivles, at traktaten om Det europæiske økonomiske Fællesskab er en »gensidig overenskomst med fremmede stater«. Gensidighedskravet er i den forfatningsretlige litteratur udformet således, at overenskomsten må hvile på et vist lighedsprincip i den forstand, at den internationale myndighed må have samme beføjelser i forhold til alle deltagende stater. Endvidere må der ikke ske vilkårlig diskrimination mellem deltagerne i henseende til deres indflydelse i organisationen, hvilket dog ikke udelukker, at der tages hensyn til befolkningstal, interesser og lignende.(*58) Dette svarer nøje til medlemsstaternes stilling i Fællesskabet.

I gensidighedskravet kan ikke ligge nogen nødvendighed af, at Danmark skal være blandt de oprindelige deltagere i sammenslutningen og som sådan skal have haft medindflydelse på traktatens udformning. I sit indhold er traktaten gensidig, hvad enten en part kommer til før eller senere - det forudsættes herved at afstemningsregler og lignende tillempes - og der kan ikke i § 20 indfortolkes noget krav om, at selve afslutningsproceduren skulle være den samme for alle parter. En ensidig tiltrædelse i overensstemmelse med almindelig folkeretlig praksis vedrørende tiltrædelse af multilaterale konventioner må være fyldestgørende.

». . . til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. Det fremgår ikke af forarbejderne til grundloven af 1953, om der med denne betingelse er tilsigtet nogen særlig begrænsning. Alf Ross udtaler, at udtrykket er »så vidt, at det næppe udelukker nogen organisation, der kunne tænkes at komme på tale.«(*59) At Det europæiske økonomiske Fællesskab dækkes af udtrykket, kan ikke med føje drages i tvivl. Mere end i nogen anden hidtil kendt organisation inddrages medlemsstaterne i et samarbejde, der præges af retlige forpligtelser og judiciel kontrol. Når det i pressepolemikken undertiden er gjort gældende, at Fællesskabets formål er magtpolitisk i modsætningsforhold til den ikke-europæiske verden, og traktaten af den grund uforenelig med grl. § 20, beror det på en misforståelse af såvel traktaten som grundloven. Det er rigtigt, at de seks landes regeringer i en erklæring af 2. juni 1955, den såkaldte »Messina-erklæring«, betegnede den økonomiske integration som »uomgængelig for at bevare den plads, Europa indtager i verden, for at gengive Europa dets indflydelse og prestige og for stadig at højne befolkningens leveniveau.«(*60) Heri ligger dog intet om, at europæiske interesser med magt skulle søges gjort gældende overfor udenforstående stater, og end mindre vil der i traktaten kunne findes nogen antydning af en sådan magtpolitik. Endvidere er det utvivlsomt, at grundloven ikke formulerer nogen betingelse om, at den retsorden og det samarbejde, der fremmes, skal være universelt i modsætning til regionalt. Også et samarbejde mellem en begrænset kreds af stater er »mellemfolkeligt«.

Traktatens ubegrænsede gyldighed. Traktaten indeholder ingen opsigelsesklausul og er iflg. art. 240 af »ubegrænset varighed«, modsat f.eks. traktaten af 18. april 1951 om Kul- og Stålfællesskabet, der iflg. art. 97 er afsluttet for et tidsrum af 50 år fra dens ikrafttræden. At vigtige internationale traktater, hvorved internationale organisationer oprettes, ikke er tidsbegrænsede og ikke kan opsiges, det vil sige at medlemsstaterne ikke kan melde sig ud, er ikke noget særsyn. Det gælder ikke mindst de Forenede Nationers pagt.(*61)

Ikke desto mindre erkendes det almindeligt, at den juridiske dogmatik ville komme til kort, hvis den prætenderede at fastholde en stats medlemsforpligtelse i al fremtid. Intet traktratværk eller lovgivningsværk er evigt varende. Det eneste, der kan forudses er, at det uforudsete vil indtræde, og retsordenens krav må lempes derefter. I FN er det med støtte i pagtens forarbejde anerkendt, at en stat kan trække sig ud af organisationen under ganske særlige omstændigheder,(*62) og noget tilsvarende må antages for det europæiske Fællesskabs vedkommende. I overensstemmelse med sædvanlige grundsætninger for traktatfortolkning må en medlemsstat under ganske særlige omstændigheder, som ikke på forhånd lader sig definere, kunne frigøre sig fra sine forpligtelser efter traktaten.(*63)

Det har været hævdet, at denne meget snævre adgang til udtræden er uforenelig med de betingelser, som grl. § 20 forudsætter uden at formulere dem udtrykkeligt. Man henviser herved til en udtalelse i Forfatningskommssionens betænkning, hvorefter der i kommissionen var enighed om, at såfremt en beføjelse, der er overdraget til en international myndighed i medfør af den nye bestemmelse, ønskes taget tilbage, vil et lovforslag herom kunne vedtages efter almindelige regler med simpelt flertal.(*64)

En sådan argumentation beror imidlertid på en urigtig opfattelse af det problem, Forfatningskommissionen ønskede at tage stilling til. Spørgsmålet var, om det strenge flertalskrav for overdragelse af beføjelser også skulle gælde for tilbagetagelse, og dette besvaredes benægtende. Derimod er der intet der peger i retning af, at kommissionen kun ville tillade overdragelse af beføjelser på den betingelse, at de med folkeretlig gyldighed kunne trækkes tilbage, når folketinget måtte ønske det. Den omstændighed, at man fastslår, hvorledes en tilbagetagelse kan ske med forfatningsretlig gyldighed, vedrører ikke de folkeretlige betingelser for en sådan tilbagetagelse. Udfra den almindelige grundopfattelse her i landet af forholdet mellem national ret og folkeret, er der jo teoretisk intet til hinder for, at en lov vedtages med gyldighed efter dansk ret, uanset at den er i strid med Danmarks folkeretlige forpligtelse. At en sådan konflikt naturligvis bør søges undgået, er en anden sag. Formelt juridisk kan det imidlertid meget vel tænkes, at en tilbagetagelse gyldigt vedtages af lovgivningsmagten og derfor må respekteres af andre danske myndigheder og landets borgere, uanset at den er folkeretsstridig og derfor ikke behøver at respekteres af vedkommende internationale organ. At Danmark påtager sig en folkeretlig forpligtelse til ikke ensidigt at gøre brug af den frie forfatningsretlige kompetence til at tilbagekalde de overdragne beføjelser, er ikke uforeneligt med nogen forudsætning for grl. § 20.(*65) Selv en traktat af begrænset varighed ville jo i øvrigt på tilsvarende måde pålægge Danmark en folkeretlig forpligtelse til ikke at udøve den omhandlede lovgivningskompetence, så længe traktaten var gældende. Ej heller vil det kunne hævdes, at tilbagekaldelsesadgangen bliver aldeles genstandsløs, hvis de folkeretlige forpligtelser efter traktaten om Det europæiske Fællesskab skal respekteres. Der består til stadighed den principielle mulighed, at medlemsstaterne enes om en begrænsning af de internationale organers beføjelser, eventuelt ved en revision af traktaten iflg. art. 236.

Denne sondring mellem den folkeretlige og den nationalretlige problemstilling gør sig gældende også i andre lande. For Norges vedkommende har professor Andenæs præciseret problemet, uden dog med sikkerhed at tage stilling til, hvorledes en fuldmagt til et internationalt organ, som Stortinget har vedtaget med kvalificeret majoritet efter § 93, kan kaldes tilbage.(*66) For Storbritanniens vedkommende kan nævnes, at The Lord Chancellor under en debat i Overhuset den 2. august 1962 udtalte følgende

»Parliament could repeal the Act applying these Treaties: It cannot be prevented from doing so. But it must be recognized that, in International Law, such a step could be justitied only in exceptional circumstances: and if it were taken without such justification, and without the approval of other member countries, it would be a breach of the international obligations assumed on entry into the Common Market.«(*67)

Forenelighed med andre grundlovsbestemmelser. Der er enighed om, at der i grl. § 20 ligger en ikke direkte udtalt begrænsning, nemlig at beføjelsen efter grl. § 88 til at ændre grundloven ikke kan overdrages til en international myndighed.(*68) Den nye norske § 93 gør en udtrykkelig undtagelse i så henseende: ». . . dog ikke Beføjelse til at forandre denne Grundlov.«

Til forståelse af dette princips rækkevidde må det dog erindres, at § 20 ved overhovedet at tillade overdragelse af beføjelser muliggør de forandringer som består i, at kompetencen overflyttes fra et dansk organ til et internationalt. Om det danske organ har sin kompetence umiddelbart i kraft af grundloven eller i medfør af lovgivningsmagtens beslutning, er uden betydning. Da også lovgivningsbeføjelser kan overdrages, er der principielt intet til hinder for at overdrage de beføjelser, der ved grundloven er tillagt lovgivningsmagten, eventuelt som enekompetence.(*69)

Hvad der derimod ikke kan overdrages, er de beføjelser, som heller ikke lovgivningsmagten kan udøve. Stort set drejer det sig om to saglige områder: dels det øverste danske statsstyres institutionelle opbygning, dels de begrænsninger i al statsmagt, som formuleres i frihedsrettighederne. I sidstnævnte henseende må dog bemærkes, at såfremt der som led i frihedsrettighederne er tillagt domstolene en enekompetence, vil grl. § 20 ikke være til hinder for at denne kompetence overdrages til en international domstol. Men det må formentlig kræves, at det internationale organ kan karakteriseres som en domstol derved, at det frembyder de samme garantier i henseende til uafhængighed og procesform som et sædvanligt judicielt organ. I de tilfælde, hvor grundloven har fastlagt en judiciel enekompetence, kan denne næppe i medfør af § 20 ombyttes med en ikke-judiciel kompetence.(*70)

Når der herefter skal tages stilling til, om traktaten om Det europæiske Fællesskab opfylder denne betingelse, må det først og fremmest undersøges, hvad Fællesskabets organer kan bestemme. Herved må erindres, hvad der i det foregående afsnit er påvist, nemlig at organerne ikke har nogen generel kompetence, men kun de beføjelser, der er tillagt dem ved traktaten.

Ved en gennemgang af traktaten synes man imidlertid ikke at kunne påvise nogen beføjelse, som giver adgang til at træffe beslutninger, der er uforenelige med grundloven. Fællesskabets organer kan ikke gribe ind i det danske statsstyres institutionelle opbygning. Kongemagt, folketing og parlamentarisk ministerstyre er anliggender, der ligger uden for organernes rækkevidde. Danske statsborgeres eneadgang til tjenestemandsstillinger kan heller ikke anfægtes, idet traktatens art. 55 undtager enhver virksomhed, der består i offentlig myndighedsudøvelse, fra reglerne om adgang til erhvervsudøvelse uden diskrimination mellem medlemsstaternes borgere.

Ej heller vil der kunne findes nogen bestemmelse i traktaten, som tillader indgreb i de grundlovssikrede frihedsrettigheder. Fællesskabets myndigheder kan ikke iværksætte frihedsberøvelse, udøve censur, forbyde foreninger eller kræve ejendom afstået uden erstatning.

Der har været nogen diskussion om Fællesskabets adgang til at iværksætte husundersøgelse m.v. af den i grl. § 72 omhandlede art. Den umiddelbare anledning hertil er to af Rådets forordninger, nr. 11 af 27. juni 1960 om afskaffelse af diskrimination med hensyn til transportpriser og -vilkår,(*71) samt nr. 17 af 6. februar 1962 om anvendelse af traktatens artikler 85 og 86 (Kartel- og monopolkontrol).(*72) I medfør af detaillerede regler i disse forordninger kan de af Kommissionens tjenestemænd, som særligt bemyndiges dertil i forbindelse med en af Kommissionen iværksat undersøgelse af en virksomheds forhold, foretage undersøgelse af forretningslokaler, bøger og forretningspapirer m.v. Virksomheden er under tvangsbøder og strafansvar pligtig at tillade sådan undersøgelse, idet Kommissionens beslutning dog er genstand for prøvelse ved Fællesskabets domstol. Såfremt virksomheden modsætter sig en af Kommissionen beordret undersøgelse, skal vedkommende medlemsstat yde fornøden bistand til, at Kommissionens tjenestemænd kan 1øse deres opgave (forordning nr. 11, art. 14, og forordning nr. 17, art. 14).

Disse reglers forhold til grl. § 72 rejser en række spørgsmål. For det første kan det spørges, om § 72 overhovedet tager sigte på undersøgelser i dette øjemed. I den forfatningsretlige litteratur er det af Alf Ross(*73) gjort gældende, at reglen ikke gælder udenfor strafferetsplejens område, hvilket altså ville medføre dens uanvendelighed i den foreliggende sammenhæng. Denne opfattelse deles dog ikke af andre forfattere(*74) og næppe heller af lovgivningsmagten,(*75) og det forudsættes i det følgende, at husundersøgelse til kontrol af erhvervslovgivningens regler principielt omfattes af grundlovsbestemmelsen.

Dette er dog ikke afgørende, idet § 72 jo blot indeholder den betingede kompetenceregel, at husundersøgelse m.v. kun må ske efter retskendelse, såfremt ingen lov hjemler en særegen undtagelse. Findes en sådan undtagelse kan undersøgelsen iværksættes og gennemtvinges ved administrativ beslutning. Det fremgår af hvad ovenfor er anført, at lige så vel som lovgivningsbeføjelse til at fastsætte de materielle retsregler om husundersøgelse kan overdrages i medfør af grl. § 20, kan der også ske overdragelse af lovgivningsmagtens kompetence til at fravige kravet om retskendelse. Hvis Fællesskabets organer i medfør af deres beføjelser ifølge traktaten(*76) giver forskrifter om administrativ gennemførelse af husundersøgelser, må dette i forhold til dansk ret ligestilles med en ved lov hjemlet »særegen undtagelse«.

Ved vurderingen af de ovennævnte to forordningers regler om husundersøgelser er det dog næppe nødvendigt at støtte sig til dette ræsonnement. Som nævnt kan en tvangsmæssig gennemførelse af en undersøgelse, som virksomheden modsætter sig, kun ske med de nationale myndigheders bistand. Forordningen overlader til de enkelte stater at bestemme, efter hvilke regler dette skal ske,(*77) og der vil derfor intet være til hinder for at opretholde den retstilstand, der på dette punkt består her i landet, nemlig at en retskendelse er nødvendig for at politiet kan yde sin bistand til at overvinde den modstand, som virksomheden måtte lægge for dagen. Konklusionen er derfor, at heller ikke grl. § 72 vil blive trådt for nær.

Undertiden er det hævdet, at den adgang, som de ovennævnte forordninger giver Kommissionen til administrativt at pålægge bøder for overtrædelser af forordningernes bestemmelser, skulle være grundlovsstridig. Dette synspunkt er utvivlsomt påvirket af debatten i Norge, hvor det er et spørgsmål, om ordningen er forenelig med den norske grundlovs § 96, hvorefter »Ingen kan dømmes uden efter Lov eller straffes uden efter Dom.«(*78)

En tilsvarende grundlovsbestemmelse har vi som bekendt ikke her i landet, og den generelle forskrift i vor grundlovs § 3 om at »den dømmende magt er hos domstolene« antages ikke at fastlægge nogen skarp grænse mellem administrative og judicielle beføjelser.(*79) Det har aldrig været anset for grundlovsstridigt her til lands at bøder i visse tilfælde pålægges administrativt, således som der bl.a. er hjemmel til det i skattelovgivningen. Den adgang, der dog normalt er for lovovertræderen til at få spørgsmålet, eventuelt den administrativt ikendte bøde, efterprøvet af domstolene, modsvares ganske af den adgang, der efter Fællesskabets ovennævnte forordning er til at få en pålagt bøde efterprøvet af Fællesskabets domstol.

Konklusionen af foranstående bliver således, at Danmark kan tiltræde traktaten om Det europæiske økonomiske Fællesskab uden at skulle ovedrage Fællesskabets myndigheder beføjelse til at træffe nogen beslutning, som ville ændre eller fravige grundloven.

Her kunne man slutte. Når det er påvist, at muligheden for at Fællesskabets myndigheder fastsætter grundlovsstridige regler er mere imaginær end reel, kan det ikke være strengt nødvendigt at undersøge, hvorledes retsstillingen vil være i det tænkte tilfælde, at det ikke desto mindre skulle ske. Da dette sidste spørgsmål imidlertid har været fremme i debatten, og da det kan tjene til at belyse visse principielle aspekter af forholdet mellem national ret og Fællesskabets retssystem, vil nogle korte bemærkninger derom måske dog være betimelige.

Den regering eller private person, der finder en forordning eller anden retsakt af Fællesskabets organer uforenelig med den nationale forfatning, vil ganske naturligt søge at få akten underkendt af Fællesskabets domstol i medfør af en af de mange regler om judiciel kontrol med legaliteten af Fællesskabets akter.(*80) Under en sådan sag vil det være nærliggende principalt at søge den pågældende retsakt underkendt som stridende mod traktaten. Den bestanddel af retsaktens indhold, der anses for uforenelig med den nationale forfatning, må jo ifølge det ovenfor udviklede på forhånd ventes ikke at have hjemmel i traktaten, og underkendes akten på dette grundlag, er der ikke anledning for Domstolen til selvstændigt at undersøge dens forenelighed med den nationale grundlov.(*81)

Ved bedømmelsen af aktens forhold til traktaten kan der imidlertid meget vel opstå tvivl om en eller anden traktatbestemmelses rækkevidde. Det fortolkningsspørgsmål, der således melder sig, må besvares efter samme metodiske retningslinjer, som anlægges ved fortolkningen af andre traktater, idet visse supplerende fortolkningsprincipper dog muligvis kan komme i betragtning. Det er almindeligt anerkendt, at der som bestanddel af Fællesskabets retssystem kan anvendes også de almindelige retsgrundsætninger, som er fælles for medlemsstaternes interne retssystemer.(*82)

Som et sådant nationalretligt princip, der muligvis kan komme i betragtning, har man nævnt princippet om, at en lov i tvivlstilfælde må fortolkes således, at den bringes i overensstemmelse med forfatningen. Overført på Fællesskabet ville dette princip kunne hævdes at føre til, at traktaten i tvivlstilfælde måtte fortolkes i overensstemmelse med de nationale forfatninger. Hertil kommer, at medlemsstaterne har ratificeret traktaten i henhold til national lov, hvorved traktaten tillige er gjort til bestanddel af de enkelte landes nationale ret. Ratifikationsloven må fortolkes i overensstemmelse med forfatningen, og ingen medlemsstat kan derfor formodes at have villet påtage sig nogen folkeretlig forpligtelse eller overdrage Fællesskabet nogen beføjelse, der kan medføre konflikt med forfatningen.(*83)

Hvad specielt de forfatningssikrede frihedsrettigheder angår, vil der i stort omfang være tale om fælles retsgrundsætninger, der ma anerkendes som en uskreven bestanddel også af Fællesskabets retssystem. Hertil kommer, at den europæiske konvention af 4. november 1950 om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder er tiltrådt af alle Fællesskabets nuværende og forventede medlemsstater (dog endnu ikke af Frankrig). Da den europæiske integration imidlertid ingenlunde sker fuldt og helt, men stykkevis og delt, er denne under Europarådets auspicier atsluttede konvention indtil videre ikke umiddelbart og formelt bestanddel af Fællesskabets ret, og Domstolen kan derfor ikke underkende en forordning eller anden retsakt blot som uforenelig med menneskeretskonventionen. Indirekte vil konventionen derimod have stor betydning som udtryk for de af medlemsstaterne anerkendte retsprincipper.(*84)

Hvis spørgsmålet imidlertid stilles på spidsen, kommer man ikke uden om, at traktaten kræver af medlemsstaterne, at Fællesskabets retsregler anvendes og respekteres selv i konflikt med national forfatningsret.(*85) Traktaten tager ikke forbehold til gunst for nationale forfatningsbestemmelser, og det almindelige folkeretlige princip, at en stat ikke kan påberåbe sig sin nationale retsorden, herunder forfatningen, som undskyldning for ikke at opfylde sine internationale forpligtelser, må også gælde her. Endvidere pålægger traktaten Fællesskabets myndigheder at anvende Fællesskabets regler og retsakter, uden hensyn til om de måtte være uforenelige med den ene eller den anden medlemsstats forfatning.

Fællesskabets domstol har ikke hidtil haft lejlighed til at tage stilling til dette spørgsmål i forbindelse med Det økonomiske Fællesskab. Derimod har spørgsmålet nogle gange foreligget i sager vedrørende Kul- og Stålfællesskabets virksomhed, og de retlige synspunkter, domstolen herved har lagt til grund, må forventes at finde anvendelse også på Det økonomiske Fællesskab. De sager, hvori problemet hidtil er blevet rejst, har alle drejet sig om reguleringen af kulhandlen i Tyskland.

I sag nr. 1-58 (firmaet Stork & Co. mod den Høje Myndighed) anfægtede sagsøgeren, der drev kulhandel en gros, en afgørelse af den Høje Myndighed, der tillod fortsættelsen af en i 1953 oprettet salgsorganisation som afskar sagsøgeren fra at foretage indkøb direkte fra minerne. Dette hævdedes bl.a. at være uforeneligt med den tyske grundlovs bestemmele om »at enhver har ret til fri udfoldelse af sin personlighed« (art. 2) og reglen om ret til frit valg af erhverv (art. 12). Ved sin afgørelse af 4. februar 1959 forkastede domstolen annullationspåstanden. Om forholdet til den tyske grundlov udtalte den bl.a., at ifølge art. 8 i traktaten om Kul- og Stålfællesskabet skal den kun anvende Fællesskabets ret, at den som hovedregel ikke kan udtale sig om interne retsregler, og at den følgelig ikke kunne undersøge den indsigelse, at den Høje Myndighed ved sin afgørelse skulle have krænket tyske forfatningsretlige grundsætninger.(*86)

I en kort tid senere afgjort sag nr. 18-57 (firma J. Nold KG mod den Høje Myndighed) forelå et lignende problem. Et firma i Darmstadt var ved en beslutning af den Høje Myndighed blevet afskåret fra som hidtil at drive kulhandel en gros og påstod beslutningen kendt ugyldig, bl.a. som stridende mod den tyske Forbundsrepubliks og landet Hessens grundloves bestemmelser om lighed for loven, ejendomsrettens beskyttelse, adgangen til erhverv og beskyttelse af middelstanden. Domstolen tog ikke stilling til denne påstand, idet den annullerede de relevante dele af den Høje Myndigheds beslutninger allerede fordi de var utilstrækkeligt begrundede.(*87) Det er imidlertid interessant at bemærke, at Generaladvokaten i sit afsluttende indlæg gjorde gældende, at domstolen kun var kompetent til at bedømme Fællesskabets retsakter under hensyn til Fællesskabets retsregler og ikke var forpligtet til at fastslå eventuelle krænkelser af national ret. Det er dog ligeledes bemærkelsesværdigt, at han hertil føjede følgende

»Dette udelukker ikke, at man eventuelt ved undersøgelsen af, om der foreligger magtfordrejning, også må respektere de elementære retsgrundsætninger, som kommer til udtryk i de nationale forfatningsbestemmelser. Udfra dette synspunkt kan Domstolen, om det skal være, undersøge de forfatningsbestemmelser sagsøgeren påberåber sig.«(*88)

Endelig har Domstolen udtalt sig om problemet ved afgørelse af en ny sag (no. 40-59) om et lignende emne anlagt af samme firma mod den Høje Myndighed. Sagsøgeren gjorde bl.a. gældende, at visse afgørelser af den Høje Myndighed greb ind i hans velerhvervede rettigheder, og påberåbte sig herved den tyske grundlovs art. 14 om den private ejendomsret. I sin afgørelse af 15. juli 1960 udtalte Domstolen bl.a., at det ikke tilkom den at sikre overholdelsen af de interne retsregler, selv de forfatningsretlige, der gælder i den ene eller den anden medlemsstat, at den derfor hverken kunne fortolke eller anvende den tyske grundlovs art. 14, når den skulle undersøge lovligheden af en afgørelse truffet af den Høje Myndighed, og at, på den anden side, Fællesskabets ret ikke indeholder noget almindeligt princip, være sig udtrykkeligt eller stiltiende der garanterer opretholdelsen af bestående tilstande (»situations acquises«).(*89)

Generaladvokaten havde i sit afsluttende indlæg henvist til domstolens udtalelse i Storksagen og gjort gældende, at Domstolen, i al fald ikke direkte, kunne anvende interne retsregler. Den kunne kun i givet fald lade sig inspirere af dem som udtryk for et almindeligt retsprincip, der måtte tages i betragtning ved anvendelsen af traktaten. Man måtte vel anerkende at ejendomsrettens beskyttelse og garantierne mod indgreb i den var et retsprincip, fælles for de seks lande, men i det foreliggende tilfælde var det intet angreb på ejendomsretten, selv i den videste forstand.(*90) Af disse retsafgørelser kan altså udledes, at domstolen ikke vil indlade sig på at undersøge, om en retsakt er forenelig med en konkret forfatningsbestemmelse, men på den anden side vil anse sig for berettiget til at anvende de principper om individets retsbeskyttelse, der er fælles for medlemsstaternes interne ret.

Hvor ringe den praktiske mulighed end vil være for en konflikt mellem en af Fællesskabets retsakter og den danske grundlov, må det således fastholdes, at skulle konflikten ikke desto mindre opstå, vil Fællesskabets retsanvendende organer, når sagen stilles på spidsen, give Fællesskabets retsakt forrangen, hvis den ikke kan underkendes som ulovlig efter Fællesskabets eget retssystem, heri indbefattet de almindelige retsgrundsætninger og elementer af national ret, som indgår deri.

Dette er dog ikke ensbetydende med, at det også i sidste instans vil blive Fællesskabets retsakt, der slår igennem overfor den private borger. Som tidligere omtalt er det karakteristisk for de europæiske Fællesskaber, specielt det økonomiske, at retsanvendelsens sidste led, tvangsfuldbyrdelsen, normalt ligger hos de nationale myndigheder og iværksættes efter nationale regler. Uden i denne sammenhæng at gå ind på enkeltheder af processuel karakter kan man fastslå, at danske eksekutive og judicielle organer, der står overfor at skulle fuldbyrde en dom eller anden eksigibel afgørelse af Fællesskabets organer, vedblivende vil være bundet af grundloven som den øverste danske retskilde. I en eventuel konflikt mellem en efter Fællesskabets retssystem gyldig akt og en dansk grundlovsbestemmelse må det altså på dette stadium være grundloven, der går forud.(*91) Til syvende og sidst bliver det således den nationale ret, der slår igennem, netop fordi den juridiske integration i de europæiske Fællesskaber ikke er ført til bunds, men standser ved tvangsfuldbyrdelsen.

At der på denne måde principielt kan opstå en konflikt mellem Fællesskabsret og intern ret, bør ikke overraske nogen. Det hører jo til almen juridisk viden, at folkeret og national ret er adskilte retssystemer, og at en national retsregel derfor kan være gyldig som sådan uanset dens uforenelighed med statens folkeretlige forpligtelser. En national regel eller konkret retsakt, der er gyldig i den interne retsorden men ikke kan gøres gældende - med et fransk udtryk ikke er »opposable« - overfor andre stater, forekommer jævnligt. Hvis national ret ikke selv placerer sig i et underordnet forhold til folkeretten, således som det mest udpræget er tilfældet i Holland efter forfatningsændringen i 1953, er den ikke indordnet i noget hierarkisk system med folkeretten eller en fiktiv »grundnorm« på øverste trin i rangstigen. De forsøg, der i den juridiske litteratur er gjort på at indordne samtlige juridiske fænomener i et enkelt universelt system, er prisværdige udslag af en trang til at skabe enhed og harmoni i det retlige verdensbillede, men ikke en realistisk gengivelse af de regler, der praktiseres.

I de europæiske Fællesskaber er principperne strammet, og midlerne til sikring af de internationale reglers effektive gennemførelse væsentligt udbygget. De praktiske muligheder for uløselige konflikter er minimale, og ingen part i Fællesskaberne, heller ikke disses egne myndigheder, kan vel ønske sig sådanne konflikter. At de teoretisk kan tænkes at forekomme under omstændigheder som nævnt i det foregående, er imidlertid givet. Netop derved, at grundlovens ufravigelige regler i så fald bliver udslaggivende for den danske borgers stilling, viser det sig, at Danmarks tiltrædelse af traktaten om Det europæiske økonomiske Fællesskab heller ikke indirekte indebærer nogen overdragelse af beføjelser til at ændre eller fravige grundloven.

Sammenfattende kan man herefter fastslå, at grundlovens § 20 giver tilstrækkelig hjemmel til, at der ved den i paragraffens stk. 2 foreskrevne fremgangsmåde vedtages en lov om Danmarks tilslutning til Det europæiske økonomiske Fællesskab. At en sådan tilslutning vil rejse mange nye problemer af forfatningsretlig og almen juridisk karakter, vil på den anden side være fremgået af de anførte betragtninger. Det ligger uden for rammerne af denne artikel af forsøge en vurdering af gevinst og tab for dansk retsorden. At der både vindes og tabes, når et mindre samfund gradvis indordnes i et større, vil der næppe være uenighed om. Efter den særlige målestok, som må anlægges af enhver der tjener rettens sag, er det en positiv faktor af betydelig værdi, at retsprincipperne og den judicielle afgørelse af tvister spiller en langt mere fremtrædende rolle i de europæiske Fællesskaber end i nogen anden hidtil kendt form for organiseret internationalt samarbejde.

NOTER

* Manuskriptet til denne artikel var afsluttet, før forhandlingerne om Storbritanniens og Danmarks optagelse blev indstillet.

(*1) Folketingets Forhandlinger 1960-61, sp. 4820, jfr. sp. 4785.

(*2) I det følgende betegnet »traktaten«.

(*3) Tilsvarende problemer melder sig med hensyn til Kul- og Stålfællesskabet i henhold til den i Paris den 18. april 1951 undertegnede traktat og Atomenergifælleskabet (»EURATOM«) oprettet ved en traktat undertegnet samtidig med Traktaten om det økonomiske Fællesskab. I det følgende vil kun problemerne vedrørende sidstnævnte blive behandlet.

(*4) Her og i det følgende citeres traktaten efter udenrigsministeriets oversættelse 1961, Statens Trykningskontor Ud 00-17.

(*5) Erades and Gould: The relation between International Law and Municipal Law in the Netherlands and in the United States. (Leyden 1961) p. 417.

(*6) I Norge er den principielle retsstiling - men næppe det praktiske resultat - muligvis anderledes efter den nye § 93, der i marts 1962 indføjedes i grundloven, idet denne § ikke benytter konstruktionen, at beføjelser ved lov overdrages til internationale organer, men at Stortinget »kan samtykke i« at en international sammenslutning udøver visse konstitutionelle beføjelser. Heri ligger måske en grundlovshjemmel for at betragte traktatens princip om forordningens forrang for både ældre og nyere lov som inkorporeret i den nationale forfatningsret ved Stortingets samtykke.

(*7) Poul Andersen: Dansk Statsforfatningsret (1954) p. 486-87, jfr. Alt Ross: Dansk Statsforfatningsret I (1959) p. 342-45 og L. Nordskov Nielsen i Juridisk Grundbog (1962) p. 101-02.

(*8) Den af Alf Ross og Nordskov Nielsen anf.st. fremsatte kritik forekommer mig at være for summarisk, uden at jeg dog i denne sammenhæng kan uddybe spørgsmålet.

(*9) Jfr. Paul Fischer: Det europæiske Kul- og Stålfællesskab (1957) p. 206.

(*10) Jfr. hertil Paul Fischer, anf. værk p. 206.

(*11) Jfr. Rådets beslutning af 14. januar 1962, Journal Officiel des Communautes Europeennes (i det følgende citeret J. O.) 1962 p. 164.

(*12) Således Poul Andersen, anf. værk p. 552. Alf Ross, anf. værk bd. II, pp. 417 og 683-87.

(*13) Folketingets Forhandlinger 1956-57, sp. 508-09.

(*14) Udvalgsbetænkning af 12. april 1957, Folketingets Forhandlinger 1956-57, Till. B., sp. 521 ff.

(*15) Folketingets Forhandlinger 1959-60, navnlig sp. 535-36, 684-85, 691-92, 711, 717, 761-62, Till. A sp. 680.

(*16) Jfr. J. M.: Les Conseils des Communautes Europeennes, Annuaire Francais de Droit International 1961, p. 631 ff., hvor der p. 659 tales om en »confusion entre les pouvoirs legislatif et reglementaire«. Gerhard Bebr: Judicial Control of the European Communities (1962) antager p. 53 at en kommissionsforordning er underordnet en rådsforordning og derfor må vige i tilfælde af uforenelighed.

(*17) Max Sørensen: International Organisation (1952) p.156 og 139.

(*18) Jfr. f.eks. Kommissionens beslutninger i J. O. 1961 p. 29 og 1962 p. 2140.

(*19) Jfr. Wohlfarth m.fl.: Die Europåische Wirtschaftsgemeinschaft (1060) p. 525 ff. von der Groeben og Hans von Boeckh: Kommentar zum EWG-Vertrag, Bd. lI (1960) p. 233-35.

(*20) Jfr. herom Allan Philip i UfR 1962 B p. 252-55.

(*21) Det er navnlig Paul Fischer, anf. værk p. 80 ff. og p. 160 ff., der - ved analysen af det beslægtede forhold i Kul- og Stålfællesskabet - har fremhævet dette karakteristiske træk.

(*22) En oversigt findes bl.a. i den af udenrigsministeriet udgivne beretning: Danmark og Det europæiske økonomiske Fællesskab (1962) p. 49-51.

(*23) Paul Fischer, anf. værk p. 206-07.

(*24) Max Sørensen i Juristen 1957, p. 492-93.

(*25) Jfr. C. W. Jenks: International Immunities (1961), navnlig p. 37 ff.

(*26) Et spørgsmål af denne art forelå i sagen 1962. 444 H, hvor der af parterne var indhentet oplysninger fra den internationale toldnomenklaturkomite om fortolkningen af toldnomenklaturen i henhold til konventionen af 15. december 1950, jfr. bek. nr. 47, 15. september 1961, Lovt. C, men hvor den umiddelbart anvendelige regel var den danske toldlovs forskrift.

(*27) Alf Ross, anf. værk, bd. I sp. 347 48 fremhæver med rette, at grl. § 20 også vil kunne finde anvendelse m.h.t. den i § 19 omhandlede kompetence, hvad jeg tidligere har overset.

(*28) Jfr. Wohlfart m.fl. anf. værk p. 590 f og von der Groeben og von Boeckh, anf. værk, bd. II p. 428 ff.

(*29) Betænkning afgivet af Forfatningskommissionen af 1946 (1953) p. 31, jfr. p. 124.

(*30) Det er oplyst af Bertel Dahlgaard (»Politiken« den 7. januar 1962) at dette strenge krav skyldtes Det Radikale Venstre, der stillede det som en betingelse for at gå med til grundlovsforliget.

(*31) Jfr. Alf Ross, anf. værk bd. I p. 347.

(*32) Betænkning p. 31.

(*33) Jfr. Poul Andersen, anf. værk p. 496.

(*34) Jfr. Poul Andersen smst.

(*35) Om Haager-domstolens praksis på dette punkt, se Sir Hersch Lauterpacht: The Development of International Law by the International Court (1958) p. 300-306.

(*36) Jfr. herom bl.a. W. W. Willougby: Principles of the Constitutional Law of the Unites States, 2nd ed. (1938) p. 54 ff.: C. B. Swischer: American Constitutional Development (1943) p. 174-78: Bernard Schwartz: American Constitutional Law (1955) p. 34-35.

(*37) Permanent Court of International Justice, Ser. B. No. 13 p 18.

(*38) International Court of Justice, Reports 1949, p. 182. Om spørgsmålet i almindelighed se i øvrigt B. Rouyer-Hameray: Les competences implicites des Organisations Internationales (1962).

(*39) Cour de Justice, recueil, vol. II p. 305.

(*40) Cour de Justice, Recueil, vol. VI, p. 688 ff. og 757 ff.

(*41) Maurice Lagrange: Les pouvoirs de la Haute Autorite et l'application du traite de Paris, revue de Droit Public, 1961 p. 48-49. En mindre restriktiv opfattelse er fremsat af J. M.: Les Conseils des Communautes Europeennes, Annuaire Francais de Droit International, 1961 p. 652-53.

(*42) Jfr. f.eks. Danmark og Det europæiske økonomiske Fællesskab (1962) p. 38.

(*43) Smst. p. 408-10.

(*44) Jfr. herom Poul Andersen anf. værk p. 491-92, Alf Ross anf. værk I p. 335.

(*45) En oversigt over planerne er givet af Christopher Johnsen: De Gaulle's Europe, i Journal of Common Market Studies, vol. I (1962) p. 154-72.

(*46) De to store tyske kommentarer til traktaten er uenige på dette punkt. Wohlfarth m.fl. p. 608 mener der også refereres til præambelen. v.d. Groeben og v. Boeckh, bd. II, p. 448 henviser kun til art. 2 og 3. Den franske tekst støtter sidstnævnte.

(*47) v.d. Groeben og v. Boeckh, anf. værk, bd. lI, p. 449.

(*48) Wohlfarth m.fl. anf. værk, p. 608.

(*49) Beretning afgivet 27. februar 1962 af Folketingets Markedsudvalg, F. T. 1961-62. Till. B. sp. 378. Ifølge Markedsudvalgets 6. beretning afgivet 21. december 1962, Folketinget 1962-63. Blad nr. 122, p. 49, er denne opfattelse bekræftet af »en personlighed i en ledende stilling indenfor Fællesskabet«.

(*50) H. J. Lambers i Annuaire Francais de Droit International 1961 p. 630.

(*51) J. O. 1962 p. 999. Dansk oversættelse i Markedsudvalgets beretning nr. 6, afgivet 21. december 1962, Folketinget 1962-63, Blad nr.122, p. 51-52.

(*52) Jfr. hertil også forhandlingerne i det europæiske Parlament, Parlement Europeen, Debats, Seance du 8. mars 1961 p. 59-65 og Document de Seance, no. 5, 6. mars 1961. (Rapport de la Commission de l'Agriculture).

(*53) J. O.1962 p. 2670.

(*54) Parlement Europeen, Document de Seance, no. 74, 5. oktober 1962 (Rapport sur le cinquieme Rapport general) p. 16, jfr. muligvis også p. 6.

(*55) J. O. 1959 p. 418, jfr. p. 1305 om ordningens forlængelse i 6 måneder udover de oprindeligt forudsete tre måneder.

(*56) Jfr. Johs. Andenæs i stortingsdokument nr. 3, 1961-62, p. 16-17, der anser den norske grundlovs krav »på et saglig begrænset område« opfyldt under hensyn til, at der i art. 2 kun tales om økonomisk politik.

(*57) Jfr. Parlement Europeen, Document de Seance no. 101, 9. novembre 1962. (Document de travail sur l'evolution des Institutions communautaires etc.) p.2.

(*58) Alf Ross, anf. værk bd. I p. 349-50. Poul Andersen, anf. værk p. 497.

(*59) Alf Ross, anf. værk bd. I p. 350.

(*60) Danmark og Det europæiske økonomiske Fællesskab (1962) p. 35.

(*61) Jfr. Nagendra Singh: Termination of Membership of International Organizations (1958), navnlig p. 88 ff.

(*62) Alf Ross: Constitution of the United Nations, p. 47: Hans Kelsen: The Law of the United Nations p. 122 ff. Singh, anf. værk p. 92-98 gør sig dog til talsmand for en videregående udmeldelsesret.

(*63) Jfr. Wohlfahrt m.fl. anf. værk p. 240.

(*64) Forfatningskommissionens Betænkning (1953) p. 31.

(*65) Jfr. Poul Andersen, anf. værk p.499: Alf Ross anf. værk bd. I p. 351.

(*66) Johs. Andenæs i Stortingsdokument nr.3 (1961-62) p. 18.

(*67) Parliamentary Debates, House of Lords, vol 243, no. 115, col. 421-22.

(*68) Poul Andersen, anf. værk p. 496-97, Alf Ross, anf. værk bd. I p. 348-49.

(*69) Jfr. Torkel Opsahl i TfR 1962 p. 395. Alf Ross anf. værk bd. I p. 349 synes at udtrykke en anden opfattelse vedr. »akter der ved grundloven er forbeholdt Folketinget.«

(*70) Jfr. Torkel Opsahl i TfR 1962 p. 395, hvorefter der ikke skulle være noget til hinder for at »henlægge beføyelser til materielle inngrep i frihetsrettigheterne til tilsvarende internasjonale organer i tilsvarende former«.

(*71) J. O. 1960 p. 1121-26, jfr. hertil Pierre Pinay i Annuaire Francais de Droit International, 1960 p. 828-58.

(*72) J. O. 1962 p. 204-11, jfr. dansk oversættelse i Beretning nr. 2 af 13. marts 1962 fra Folketingets markedsudvalg, FT 1961-62, Till. B sp. 461-78.

(*73) Anf. værk bd. II p. 526-28.

(*74) Poul Andersen, anf. værk p. 620.

(*75) Jfr. Folketingsudvalgets betænkning af 6. maj 1959 vedr. boligtilsynsloven, FT 1958-59, Till. B sp. 984 86, hvor det synes forudsat, at grl. § 72's krav om retskendelse finder anvendelse på tvangsmæssig gennemførelse af undersøgelser iværksat af boligtilsynet. Jfr. ligeledes udvalgsbetænkning af 12. maj 1960, FT 1959-60. Till B sp. 1252, om landsbyggeloven.

(*76) Jfr. bl.a. art. 213.

(*77) Jfr. Pierre Pinay i Annuaire Francais de Droit International 1960 p. 845.

(*78) Jfr. hertil Frede Castberg: Norges Statsforfatning, 2. udg. (1947) bd. II p. 231-38 og Johs. Andenæs: Statsforfatningen i Norge, 3. udg. (1962) p.327-32.

(*79) Jfr. Poul Andersen, anf. værk p. 571. Alf Ross, anf. værk bd. II p. 452-55.

(*80) Om dette spørgsmål i dets helhed henvises til Gerhard Bebr.: Judicial Control of the European Communities (London 1962) og D. G. Valentine: The Jurisdiction of the Court of Justice of the European Communities to annul executive Action, British Year Book of International Law, Bd.36, 1960 p. 174 222. 81. Jfr. Johs. Andenæs i stortingsdokument nr. 3 (1961-62) p. 17.

(*82) Jfr. Gerhard Bebr, anf. værk p. 27-28 og særligt for Kul- og Stålfællesskabets vedkommende Pierre Mathijsen: Le Droit de la C. E. C. A. (1958) p. 108-43.

(*83) K. H. Friauf: Die Notwendigkeit einer verfassungsconformen Auslegung im Recht der westeuropæischen Gemeinschaften, i Archiv des offentlichen Rechts, Bd. 85 (1960) p. 224-35.

(*84) C. A. Fleischer i TfR 1962 p. 220.

(*85) Det er denne folkeretlige side af problemet Gerhard Bebr har for øje, anf. værk p. 225, når han udtaler, at selv i tilfælde af flagrant krænkelse af forfatningen må en national domstol ikke erklære Fællesskabets retsakter forfatningsstridige og nægte at gennemføre dem.

(*86) Cour de Justice des Communautes Europeennes, Recueil de la Jurisprudence, vol. V p. 63.

(*87) Dom af 20. marts 1959, Recueil, vol. V p. 89-117.

(*88) Smst. p. 160 (Conclusions de l'avocat general, Karl Roemer).

(*89) Recueil vol. Vl p. 890.

(*90) Smst. p. 910.

(*91) Jfr. for Norges vedkommende Johs. Andenæs i Stortingsdokument nr. 3 (1961-62) p. 17 og C. A. Fleischer i TfR 1962 p. 211-12 og p. 215, hvor det siges, at eventuelle grundlovsstridige bestemmelser ikke vil blive inkorporeret i norsk ret ved Norges tiltrædelse. Om situationen i de seks oprindelige medlemslande se Gerhard Bebr anf. værk p. 216-26.

E 1(2)

J U R I S T E N

Udgivet af Danmarks Juristforbund

1971

Forfatningsretlige problemer i forbindelse med Danmarks indtræden i De europæiske Fællesskaber

Juristen bringer i det følgende en udtalelse, som efter regeringens anmodning blev afgivet af professor Max Sørensen i januar 1971 til folketingets markedsudvalg.

1. Det almindelige forfatningsretlige udgangspunkt

Grundloven af 1953 opstiller ikke særlige betingelser for Danmarks tilslutning til internationale organisationer. Ligesom tilfældet var efter de ældre grundlove, kan sådan tilslutning ske ved at Danmark tiltræder den traktat, som er det folkeretlige grundlag for organisationens oprettelse. Af reglerne om traktatafslutning i grundlovens § 19 følger, at regeringen normalt ikke kan tage et sådant skridt uden folketingets samtykke, idet medlemskab oftest vil medføre forpligtelser, til hvis opfyldelse folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning. Under iagttagelse af forskrifterne i § 19 og de tilsvarende regler i ældre grundlove er Danmark blevet medlem af et stort antal internationale organisationer med vidt forskellige opgaver og beføjelser.

For det tilfælde, at der skal tillægges den internationale organisation beføjelser, som ellers tilkommer danske forfatningsretlige organer, foreskriver grl.'s § 20 imidlertid en særlig fremgangsmåde. Det kræves at et lovforslag herom enten vedtages med en majoritet på fem sjettedele af folketingets medlemmer eller vedtages med simpelt flertal og derefter forelægges til folkeafstemning uden at blive forkastet efter reglerne i grl.'s § 42. Strengt taget stilles disse kvalificerede krav ikke til selve traktatens afslutning, men til det led i gennemførelsen, som består i at overdrage de forfatningsretlige beføjelser til den internationale organisation. Fra et praktisk politisk synspunkt er de to led dog så nøje forbundet, at man med god grund kan sige, at fremgangsmaden i § 20 må følges ved Danmarks tilslutning til en international organisation, der skal kunne udøve de nævnte vidtgående beføjelser.

Anvendelsesområdet for § 20 fremgår af 1. stk., der er sålydende.

»Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde«.

Til nærmere belysning af anvendelsesområdet kan det være hensigtsmæssigt at give en kort summarisk oversigt over de hovedtyper af beføjelser, som internationale organisationer kan være udstyret med.

1. Visse internationale organisationer kan udøve forvaltningsvirksomhed af servicepræget karakter, såsom hjælp til børneernæring, sygdomsbekæmpelse, flygtningeforsorg og lignende, eller rådgivningsvirksomhed af forskellig art, finansiel bistand m.m. Ofte sammenfatter man al sådan virksomhed under betegnelsen »operationelle funktioner«. Det karakteristiske er, at organisationerne ikke søger at indvirke på nationale myndigheders beslutninger gennem autoritativt formulerede direktiver, og heller ikke optræder som myndighedsudøvere i forhold til enkeltpersoner, men alene virker gennem faktisk bistandsydelse. Uanset de mange juridiske problemer, der kan opstå i denne sammenhæng, melder der sig normalt ikke forfatningsretlige problemer i de enkelte stater.

2. De allerfleste internationale organisationer kan indenfor deres respektive arbejdsområder vedtage henstillinger til medlemsstaterne. Sådanne henstillinger er bestemt til at indgå i de kompetente nationale organers overvejelser som led i beslutningsprocessen på det nationale plan. Da de imidlertid ikke fremtræder som folkeretligt forpligtende beslutninger, afhænger det af de nationale forfatningsretlige organers beslutning, om de overhovedet skal tages til følge, og i bekræftende fald på hvilken måde de skal gennemføres.

3. Enkelte internationale organisationer har fået tillagt beføjelser til at træffe beslutninger, der er juridisk forpligtende for medlemsstaterne. Et karakteristisk eksempel er den beføjelse FN's sikkerhedsråd har til at iværksætte sanktioner i tilfælde af fredsbrud eller trussel mod freden. Også på forskellige områder af teknisk, administrativ karakter forekommer det, at særorganisationerne kan træffe bindende beslutninger. I alle internationale organisationer er det typisk, at beslutninger vedrørende organisationens budget og staternes finansielle bidrag kan forpligte medlemsstaterne. Endvidere forekommer det typisk, at internationale domstole, som f.eks. FN's domstol eller den europæiske menneskeretsdomstol, kan træffe bindende afgørelse i konkrete retstvister i forhold til de stater, som har anerkendt domstolens kompetence.

I alle disse tilfælde kan der således træffes beslutninger, som er folkeretligt forpligtende for de pågældende stater. I det omfang hvori en beslutning går ud på at afføde rettigheder eller pligter for de enkelte borgere, må de nationale forfatningsretlige organer imidlertid træde til og gennemføre nødvendig lovgivning eller administrative forskrifter. Det typiske eksempel for Danmarks vedkommende er loven af 10. maj 1967 om iværksættelse af forholdsregler i henhold til FN's pagt og de forskrifter, der er udfærdiget i henhold til loven for at gennemføre sikkerhedsrådets beslutninger om sanktioner mod Rhodesia. Det karakteristiske i sådanne tilfælde er, at den folkeretlige forpligtelse ikke levner de nationale myndigheder noget valg. De må gennemføre de trufne beslutninger, hvis ikke de vil tage ansvaret for, at Danmark bryder sine folkeretlige forpligtelser. Men indenfor den danske og ikke den internationale beslutning, der umiddelbart gælder for borgerne. Netop af denne grund har Danmarks deltagelse i denne form for internationalt samarbejde ikke rejst særlige forfatningsretlige problemer. Opfyldelsen af gennemførelsen af de internationale organers beslutninger adskiller sig ikke principielt fra opfyldelsen og gennemførelsen af en hvilken som helst folkeretlig forpligtelse.

4. De europæiske Fællesskaber repræsenterer en mere avanceret organisationsform. Deres organer har ikke blot beføjelser til at vedtage rekommandationer til medlemsstaterne og til at træffe beslutninger, som forpligter medlemsstaterne som sådanne, men de kan, i den udstrækning som fremgår af traktaterne, udfærdige forskrifter, som skal gælde umiddelbart i medlemsstaterne. I Det økonomiske Fællesskab, hvorom undersøgelsen samler sig i det følgende, kan der udfærdiges forordninger, som ifølge Rom-traktatens art. 189 »er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i samtlige medlemsstater«. Der kan endvidere udfærdiges beslutninger, som er umiddelbart bindende for dem, de er rettet til, herunder eventuelt enkelte virksomheder eller personer i medlemsstaterne. Visse beslutninger, ligesom afgørelser truffet af Fællesskabernes domstol, kan tvangsfuldbyrdes i medlemsstaterne efter en prøvelse, der kun omfatter eksekutionsgrundlagets ægthed.

En ordning af denne karakter indebærer, at Fællesskabets organer i et vist omfang træder i de nationale organers sted i forhold til medlemsstaternes borgere. Man bruger ofte ordet »supranational« som betegnelse for sådanne beføjelser og for de organer der udøver dem.

For Danmarks vedkommende må det anses for forudsat i det forfatningsretlige system, at myndighed i forhold til borgerne kun kan udøves af danske organer, hvis ikke grundloven selv åbner mulighed for andet. Danmarks tilslutning til en ordning som den, der er etableret ved De europæiske Fællesskaber, ville derfor principielt forudsætte en grundlovsændring, hvis ikke grundloven selv åbnede anden mulighed.

Det var netop for at muliggøre, at Danmark uden grundlovsændring tilsluttede sig internationalt samarbejde i denne mere avancerede form, at § 20 blev indføjet i grundloven ved revisionen i 1953.

5. Det kan tænkes at internationalt samarbejde udformes mere vidtgående end forudsat i grl.'s § 20, f.eks. således at det nærmer sig det forfatningsretlige system, som er typisk for forbundsstater. Det kunne f.eks. tænkes, at de fælles organer skulle være kompetente på alle områder, som ikke udtrykkeligt er forbeholdt medlemsstaterne, således som ordningen er i visse forbundsstater.

II. Opfyider Rom-traktaten betingelserne i grl.'s § 20?

I den efterfølgende undersøgelse forudsættes det som almindeligt kendt og anerkendt, at De europæiske Fællesskabers retlige struktur rækker videre end de i afsnit I under 1-3 nævnte samarbejdsformer. Problemet er derfor alene, om de også rækker videre end nævnt under 4. Dette er identisk med problemet, om de går udenfor de grænser, som er fastlagt i grl.'s § 20, således at Danmarks tiltrædelse måtte kræve grundlovsændring, eller om de ligger indenfor disse grænser, således at tiltrædelse kan ske efter den fremgangsmåde, som § 20 anviser.

1. Ved undersøgelsen af, om tilslutning til Det europæiske Fællesskab forudsætter overdragelse af beføjelser i videre omfang end dækket af § 20, melder sig først spørgsmålet, om overdragelsen vil ske »i nærmere bestemt omfang«, således som bestemmelsen kræver det, eller om den vil ske i et ubestemt omfang.

Det citerede udtryk betyder, at der ikke ganske generelt kan ske en overdragelse af f.eks, al lovgivningsmagt eller al udøvende magt. Den lov, der vedtages, skal enten direkte eller ved henvisning til traktatteksten præcisere det omfang, hvori overdragelsen sker. Denne præcisering kan bestå i en angivelse af de sagsområder eller emneområder på hvilke de fælles organer skal kunne udøve beføjelser, samt en angivelse af beføjelsernes indhold, f.eks. om de går ud på at fastsætte generelle regler, træffe konkrete beslutninger af administrativ karakter eller afgøre retstvister. Kravet om at sådan præcisering skal fremgå af loven udelukker, at det overlades til vedkommende internationale organer selv at bestemme omfanget af deres beføjelser. Derimod ligger der ikke i grundlovsbestemmelsen nogen kvantitativ begrænsning. Det kan altså ikke kræves, at overdragelsen kun sker i begrænset omfang, dvs. i ringe omfang eller på mindre væsentlige sagområder.

En undersøgelse af Rom-traktaten viser, at de fælles organers beføjelser er fastsat med tilstrækkelig bestemthed til at grundlovens krav er opfyldt. Traktaten definerer de sagområder, på hvilke beføjelserne skal kunne udøves, således som det fremgår af overskrifterne på de enkelte hovedafsnit

Frie varebevægelser, Landbruget, Den frie bevægelighed for personer, (tjenesteydelser og kapital, Fælles regler (om konkurrence, fiskale bestemmelser m.m.), Den økonomiske politik og Socialpolitikken. Udenfor disse områder er Fællesskabets myndigheder ikke kompetente. Familieretlige forhold, den almindelige strafferetlige lovgivning, kulturpolitikken og skolepolitikken kan nævnes som tilfældigt valgte eksempler på sagområder, der ikke hører under Fællesskabets kompetence.

Selv indenfor Fællesskabets kompetenceområde kan dets myndigheder kun udøve de beføjelser, som traktaten hjemler. Nogle af disse rækker principielt ikke videre end traditionelle internationale organsationers folkeretlige beføjelser. Det er således ikke på alle områder, der kan udøves beføjelser, som beror på en overdragelse af nationale beføjelser. Eksempelvis kan nævnes, at harmonisering af lovgivningen i henhold til art. 100 ikke kan ske ved forordning, men kun ved direktiv, det vil sige en beslutning, som vel forpligter medlemsstaterne folkeretligt, men som staterne hver for sig må omsætte til national ret i overensstemmelse med deres respektive forfatningsregler. Ligeledes kan nævnes, at Fællesskabets organer kun har meget snævre beføjelser på den økonomiske politiks område, idet disse beføjelser i hovedsagen er begrænset til at søge medlemsstaternes politik koordineret ved rådslagning og henstillinger, på enkelte punkter ved at udfærdige direktiver, men på intet punkt ved at udstede forordninger.

I debatten om disse spørgsmål har det været gjort gældende, at traktatens art. 235 ikke opfylder grundlovens krav om en nærmere bestemt afgrænsning. Denne artikel er sålydende

»Såfremt en handling fra fællesskabets side viser sig påkrævet for at virkeliggøre et af fællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer, og denne traktat ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, udfærdiger rådet på forslag af kommissionen og efter indhentet udtalelse fra forsamlingen med enstemmighed passende forskrifter herom.«

En fortolkning af denne bestemmelse på grundlag af traktatens autoritative tekster viser dog, at denne bestemmelse ikke har en så vidtgående rækkevidde, som det undertiden formodes i den offentlige debat her i landet. Den begrænsning som ligger i henvisningen til et af Fællesskabets mål, udtrykkes i den franske tekst ved ordene »un des objets de la Communaute«. Det fremgår heraf, at der ikke sigtes til de europæiske enhedsbestræbelsers generelle og langsigtede målsætning som formuleret i traktatens præambel, men til de opgaver som defineres i artiklerne 2 og 3. Gennem opregningen i artikel 3 er disse opgaver knyttet til det allerede nævnte virkeområde, som fremgår af overskrifterne til traktatens hovedafsnit. Der er således tale om samme saglige begrænsning, som er karakteristisk for Fællesskabets virksomhed som helhed.

Den anvendelse, der i hidtidig praksis er gjort af art. 235, bekræfter, at artiklen har en sådan begrænset rækkevidde. Dens formål har været at muliggøre en udfyldning af de huller, der måtte vise sig at være i traktaten som følge af at man ved traktattekstens udarbejdelse har overset et eller andet praktisk problem. Den kan ikke bruges til at udvide Fællesskabets virksomhed til områder, som ikke er dækket af traktaten eller til at give Fællesskabets myndigheder væsentligt andre beføjelser end dem de har ifølge traktatens øvrige bestemmelser.

Ønskes det at foretage en udvidelse af Fællesskabernes virksomhedsområde eller at oprette nye organer eller tillægge de bestående organer væsentligt nye opgaver, må en anden fremgangsmåde følges, nemlig en ændring af traktaten ifølge art. 236. En sådan ændring bliver først bindende, når den er ratificeret af alle medlemsstater i overensstemmelse med deres statsretlige regler, jfr. art. 236 sidste stk. Indebærer ændringen en overdragelse af nye beføjelser i § 20's forstand, må fremgangsmåden efter denne paragraf følges for Danmarks vedkommende.

2. Den ubegrænsede varighed. Bestemmelserne i grl.'s § 20 foreskriver intet udtrykkeligt om varigheden af beføjelsens overdragelse. En udtalelse i Forfatningskommissionens betænkning af 1953 anføres undertiden som udtryk for, at en overdragelse når som helst skal kunne tilbagekaldes. Udtalelsen går ud på, at der i kommissionen var enighed om, at såfremt en beføjelse der er overdraget til en international myndighed i medfør af den nye bestemmelse, ønskes taget tilbage, vil et lovforslag herom kunne vedtages med simpelt flertal.

Det problem forfatningskommissionen herved tog stilling til var imidlertid ikke spørgsmålet om en overdragelses tidsmæssige udstrækning, men om proceduren ved en tilbagekaldelse. Der kunne være tvivl om, hvilken majoritet der skulle kræves til en tilbagekaldelse, og det blev altså fastslået, at de almindelige regler om lovforslags vedtagelse måtte gælde.

Man kan imidlertid gøre gældende, at forfatningskommissionen herved har forudsat, at en tilbagekaldelse ikke må være udelukket. Heroverfor kan så anføres, at Rom-traktaten i art. 240 bestemmer: »Denne traktat gælder for ubegrænset tid«. Spørgsmålet er da, om denne bestemmelse i Rom-traktaten ikke udelukker en tilbagekaldelse og derved er uforenelig med den forudsætning, hvorpå grundloven bygger.

Svaret er, at en sådan uforenelighed ikke foreligger. Dette følger af to forskellige ræsonnementer, som i og for sig ville være tilstrækkelige hver for sig til at begrunde resultatet.

For det første betyder den citerede bestemmelse ikke nødvendigvis, at Rom-traktaten gælder evigt. Den er afsluttet som en folkeretlig traktat, og det er en almindeligt anerkendt folkeretlig grundsætning, at en part i en traktat kan frigøre sig fra sine pligter ifølge traktaten, hvis forudsætningerne for den oprindelige tilslutning ikke længere er til stede som følge af væsentlige ændringer af faktiske omstændigheder. Det er endvidere ganske klart, at en stat altid vil kunne frigøre sig fra en traktat med de andre parters samtykke. Skulle den situation indtræde, at et flertal i folketinget ønsker at bringe dansk medlemskab af Fællesskaberne til ophør, er det vel ikke usandsynligt, at de andre medlemsstater ville se deres interesse i at imødekomme et sådant ønske og gennemføre de heraf nødvendiggjorte ændringer i traktaten. Hvad enten Danmarks frigørelse fra Rom-traktaten tænkes at ske på det ene eller andet folkeretlige grundlag, vil den forudsete fremgangsmåde for en forfatningsretlig gyldig tilbagekaldelse af beføjelser, som tidligere er overdraget i medfør af § 20, da finde anvendelse.

Det andet ræsonnement er baseret på mere generelle betragtninger vedrørende forholdet mellem en stats folkeretlige forpligtelser og statens interne, nationale retsregler. Det er almindeligt anerkendt, at folkeretlige regler ikke uden videre gælder også som national ret. Det er endvidere almindeligt anerkendt, at i tilfælde af uoverensstemmelse mellem folkeret og national ret må den nationale retsregel gå forud i den interne retsanvendelse. Dette kan på den anden side ikke tjene som undskyldning for staten til ikke at opfylde sine folkeretlige forpligtelser overfor andre stater. Forsåvidt kan der altså opstå en konflikt mellem statens nationale retstilstand og dens folkeretlige forpligtelser, omend det altid vil være den ansvarlige statsledelses opgave at søge en sådan konflikt undgået, hvis ikke vægten af de nationale interesser er så stærk, at et brud på statens forpligtelser med deraf følgende udenrigspolitiske komplikationer må foretrækkes.

Overført på problematikken omkring grl.'s § 20 fører disse almindelige principper til, at forudsætningen om at overdragne beføjelser skal kunne tilbagekaldes meget vel kan opretholdes som et ubestrideligt led i den danske forfatningsretlige ordning, samtidig med at den danske stat ved en folkeretlig forpligtelse underkaster sig visse begrænsninger i udøvelsen af denne tilbagekaldelsesadgang. Den kompetence, der i forfatningsretlig henseende er fri, er i så fald begrænset eller bundet i folkeretlig henseende. Dette forhold er ikke specielt for problematikken omkring grl.'s § 20. Det foreligger i virkeligheden ved de allerfleste folkeretlige forpligtelser. Den frie kompetence, som lovgivningsmagten har på alle områder, hvor grundloven ikke begrænser den, er undergivet et omfattende net af folkeretlige bindinger. Enhver traktat, der ikke kan opsiges uden varsel, udgør en sådan folkeretlig binding. Heri er der ikke noget grundlovsstridigt, og nogen konflikt foreligger ikke sålænge lovgivningsmagten ikke bestemmer sig til at bryde den folkeretlige binding.

Konklusionen er derfor, at der intet grundlovsstridigt er i at indgå en folkeretlig forpligtelse, der begrænser adgangen til at tilbagekalde en beføjelse, som er overdraget i henhold til § 20. Nogen konflikt kan ikke opstå, før denne situation måtte indtræde, at en tilbagekaldelse sker uden at Danmark på folkeretlig gyldig måde er frigjort fra den traktatmæssige binding. Skulle en sådan situation indtræde, må den fra et forfatningsretligt synspunkt bedømmes på samme måde som enhver anden konflikt mellem folkeret og national ret. Det vil sige at den nationale retsakt, i dette tilfælde tilbagekaldelsen, vil være afgørende indenfor den danske retsordens rammer, uanset at den er uforenelig med statens folkeretlige forpligtelse. Det følger heraf, at Danmark kan tiltræde Fællesskabet, uden at det af hensyn til Rom-traktatens art. 240 er nødvendigt at ændre grundloven, således at en overdragelse af beføjelser til Fælllesskabets myndigheder gøres uigenkaldelig fra et forfatningsretligt synspunkt.

3. Det har i den danske debat været hævdet, at der kræves en grundlovsændring, for at Danmark kan respektere det princip, at Fællesskabernes retssystem skal have forrang fremfor medlemsstaternes nationale retssystemer. Uanset at det nævnte princip ubestrideligt er fastslået i teori og praksis, er det ikke for Danmarks vedkommende nødvendigt at ændre grundloven for at respektere det.

Hvad først angår de retsforskrifter, der er udfærdiget af Fællesskabernes myndigheder i form af forordning eller anden »supranational« forskrift, er deres grundlag, set fra det danske retssystem, den overdragelse af beføjelser, som er sket i medfør af § 20. Ved at lovgivningsmagten f.eks. har overdraget beføjelsen til at fastsætte ydre toldsatser, har den dermed afskåret sig fra selv at lovgive herom. Ganske vist må man normalt antage, at lovgivningsmagten ikke efter dansk forfatningsret kan fraskrive sig sine beføjelser med bindende virkning. Dertil måtte der kræves en grundlovshjemmel, som normalt ikke foreligger. Men når der er tale om en overdragelse af beføjelser til internationale organer i overensstemmelse med § 20, giver denne paragraf netop den hjemmel, som ellers ikke foreligger. En naturlig forståelse af begrebet overdragelse indebærer, at den overdragende myndighed giver afkald på at udøve den overdragne beføjelse, hvis der ikke i de konkrete omstændigheder er holdepunkter for at de internationale og de nationale instanser begge skal være kompetente (»konkurrerende kompetence«).

Sålænge overdragelsen ikke udtrykkeligt er kaldt tilbage, følger det således af grl.'s § 20, at Fællesskabets retsforskrift må gå forud for dansk lov i den interne retsanvendelse. Dette gælder ikke blot i forhold til de danske love, som er ældre end Fællesskabets forskrift, men også i forhold til yngre love, der uden at ville tilbagekalde den overdragne beføjelse indeholder bestemmelser som er uforenelige med Fællesskabets forskrift. Dette kan også udtrykkes på den måde, at grl.'s § 20 giver hjemmel til at tillægge Fællesskabets forskrifter forrang for national ret.

En anden bestanddel af Fælleskabernes retssystem er selve traktatbestemmelserne. Det er ligeledes et led i systemet, at de traktatbestemmelser, som efter deres affattelse er umiddelbart anvendelige i medlemsstaternes interne retsordener, f.eks. Rom-traktatens forskellige forbud mod diskrimination, skal gå forud for national lov.

Hvis Danmarks tiltrædelse besluttes ved lov, således som det forudses, er det utvivlsomt, at denne lov indebærer en accept af Fællesskabernes retssystem, herunder også dets krav om forrang for national ret. Dette har da umiddelbart den virkning, at ældre love ma vige for traktatbestemmelserne. Af lovgivningstekniske grunde kan det være ønskeligt at gennemføre formelle ændringer af de ældre love på alle punkter, hvor fællesskabsretten griber ind, men principielt er det kun nødvendigt i forhold til de traktatbestemmelser, der ikke efter deres affattelse er umiddelbart anvendelige.

At også yngre love må vige for traktatbestemmelserne kan ikke direkte udledes af tiltrædelsesloven, og det kan næppe heller støttes direkte på grundlovens § 20. Det er imidlertid et almindeligt princip i dansk forfatningsret, at lovgivningsmagten formodes at respektere landets internationale forpligtelser. I tilfælde af tilsyneladende uforenelighed mellem en lov og en international forpligtelse fortolkes loven med forbehold af denne forpligtelse, således af uforeneligheden så vidt muligt bringes ud af verden. Kun hvis lovgivningsmagten bevidst har villet sætte sig ud over forpligtelsen, foreligger der en konflikt, som ikke kan udjævnes gennem retsanvendelsen. Danske domstole og administrative myndigheder må i så fald give den danske regel forrangen.

At konflikter mellem national ret og fællesskabsret således kan opstå, hvis den nationale lovgivningsmagt ønsker at fremkalde dem, er ubestrideligt. Fænomenet er allerede omtalt i forrige afsnit i tilknytning til en eventuel tilbagekaldelse af overdragne beføjelser. Sålænge konflikten ikke ønskes fremkaldt, er den imidlertid ikke til stede. At ændre grundloven for at forhindre at konflikt nogen sinde opstår, er unødvendigt.

4. Det følger af grl.'s § 20, at der kan blive tale om at overdrage de beføjelser, som tilkommer rigets myndigheder, men ikke om at tillægge internationale organer beføjelser som går videre. Det har den betydning, at et internationalt organ ikke kan få tillagt kompetence til at foretage handlinger i strid med de grundlovsmæssige begrænsninger, som danske myndigheder, indbefattet lovgivningsmagten, er undergivet. Der kan navnlig ikke tillægges de internationale organer beføjelser til at handle i strid med de grundlovssikrede frihedsrettigheder.

Dette fremstilles ofte således, at der ikke kan overdrages nogen beføjelse til at ændre grundloven, eller at overdragelsen i medfør af § 20 ikke må være i strid med andre grundlovsbestemmelser. Det er dog herved underforstået, at selve den kompetenceændring, som overdragelsen af beføjelser i medfør af § 20 er udtryk for, meget vel kan ske, men at de materielle betingelser for kompetencens udøvelse ikke kan fraviges. F.eks. ville der ikke kunne tillægges et internationalt organ en beføjelse til at foreskrive frihedsberøvelse af danske statsborgere på grund af politisk eller religiøs overbevisning, jfr. grl.'s § 71, stk. 1, eller til, at foretage ekspropriation uden erstatning, jfr. grl.'s § 73, stk. 1. Ej heller ville der kunne tillægges det internationale organ beføjelse til at fastsætte folketingets medlemstal, valgperiodens længde eller lignende, eller til at afskaffe monarkiet, ophæve folkekirken eller sammensmelte retspleje og forvaltning.

Med henblik på Danmarks tilslutning til De europæiske Fællesskaber har dette problem imidlertid ikke aktuel interesse. Der kan ikke i nogen af traktaterne, specielt ikke i Rom-traktaten, findes nogen bestemmelse som giver Fællesskabernes myndigheder adgang til at handle på en måde, der ville være i strid med den danske grundlov, og navnlig dens bestemmelser om frihedsrettighederne.

Problemet er ikke specielt for Danmark, men melder sig også for andre medlemsstater. Det er jo et fælles træk for de vesteuropæiske stater, bortset fra Storbritannien, at frihedsrettighederne er grundlovsmæssigt sikret. Selv om tilsvarende udtrykkelige bestemmelser ikke findes i Rom-traktaten har Fællesskabernes domstol dog i sin nyeste praksis anerkendt, at de almindelige, uskrevne retsprincipper i Fællesskabernes retssystem indbefatter visse personlige grundrettigheder, og at domstolen i givet fald kan efterprøve, om disse grundrettigheder respekteres af Fællesskabernes myndigheder.

5. De øvrige betingelser i grl.'s § 20 rejser næppe problemer. Når det kræves, at overdragelsen sker ved gensidig overenskomst med fremmede stater kan der ikke være tvivl om, at Rom-traktaten opfylder denne betingelse. Traktaten er afsluttet som en gensidigt forpligtende folkeretlig tekst, og medlemsstaternes rettigheder og pligter har det præg af ligelighed, som ligger i gensidighedskravet.

Når det videre kræves, at overenskomsten skal tjene »til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde« kan der heller ikke være tvivl om, at denne betingelse er opfyldt. I Rom-traktatens præambel hedder det bl.a., at parterne ønsker »at bidrage til en gradvis afvikling af restriktionerne i den internationale samhandel«, og at de ønsker at sikre de oversøiske lande »øget velstand i overensstemmelse med grundsætningerne i De forenede Nationers Pagt«. Det siges endvidere, at parterne er besluttet på ved forening af de økonomiske kræfter »at styrke fredens og frihedens sag«. Selv om disse og andre udtalelser i præambelen ikke er formelt forpligtende på samme måde som traktatens dispositive bestemmelser udtrykker de dog Fællesskabernes almindelige formål tilstrækkelig klart til at tilfredsstille kravet i grl.,s § 20.

Som konklusion mener jeg derfor at kunne udtale, at der fra et forfatningsretligt synspunkt intet er til hinder for, at Danmark tilslutter sig De europæiske Fællesskaber ved at der vedtages en lov i overensstemmelse med grundlovens § 20.

E 1(3)

NORDISK TIDSSKRIFT

for

INTERNATIONAL RET

Acta scandinavica juris gentium

Justitsministeriets redegørelse

af juli 1972 for visse

statsretlige spørgsmål i forbindelse

med en dansk tiltrædelse

af de europæiske fællesskaber

INDHOLDSFORTEGNELSE

Indledning

AFSNIT I

Dansk rets almindelige regler om opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser

1. Traktater og den folkeretlige sædvaneret

2. Indholdet af traktatmæssige forpligtelser

3. Legalitetsprincippet i dansk ret

4. Legalitetsprincippets betydning for muligheden af at sikre Danmarks opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser

5. Foranstaltninger til sikring af traktatmæssige forpligtelsers opfyldelse

a. Tilfælde, hvor opfyldelsen er sikret uden ændring af danske retsregler

b. Tilfælde, hvor opfyldelsen sikres ved ændring af danske retsregler

6. Sikring mod utilsigtede og mod bevidste traktatbrud

AFSNIT II

De Europæiske Fællesskabers retlige karakter

1. Forpligtelsernes stiftelse

2. Forpligtelsernes indhold

3. Reaktionsmulighederne i tilfælde af forpligtelsernes overtrædelse

4. Domstolens praksis

AFSNIT III

Rækkevidden af bestemmelsen i grundlovens § 20

AFSNIT IV

De udtrykkelige betingelser efter grundlovens § 20

1. »Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder«.

2. »I nærmere bestemt omfang«

3. »Mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde«

4. Spørgsmålet, om grundlovens § 20 er anvendelig i forhold til traktater, der efter deres eget indhold udelukker en senere ensidig opsigelse

AFSNIT V

Danmarks almindelige forpligtelser som medlem af De Europæiske Fællesskaber

1. Forpligtelsen til umiddelbar anvendelse af visse fællesskabsregler

a. Forpligtelsens indhold og muligheden for at opfylde den efter gældende dansk ret

b. Hvilke fællesskabsregler omfatter forpligtelsen?

c. Danmarks opfyldelse af forpligtelsen

2. Forholdet mellem umiddelbart anvendelig fællesskabsret og dansk lovgivning. (Spørgsmålet om fællesskabsrettens »forrang«)

1 grader. Forpligtelsernes indhold

2 grader. I hvilket omfang er opfyldelsen af forpligtelserne sikret i dansk ret?

a grader. Utilsigtet brud på forpligtelsen til ikke at lovgive i strid med fællesskabsretten

b grader. Bevidst brud på forpligtelsen

3 grader. Bør forpligtelsernes opfyldelse sikres yderligere?

4 grader. Konklusion

3. Forholdet mellem umiddelbart anvendelig fællesskabsret og de materielle bestemmelser i den danske grundlov

1 grader. Forpligtelsens indhold

2 grader. Bør der foretages skridt til opfyldelse af forpligtelsen?

4. Forpligtelsernes uopsigelighed

§ 93 tager et udtrykkeligt forbehold for så vidt angår bestemmelser, der er i strid med den norske grundlov. Der kan derfor ikke være tvivl om, at de norske retsanvendende myndigheder ikke kan anvende fællesskabsregler, der strider mod den norske grundlov.

NOTER TIL BILAG

(*1) De givne oplysninger bygger i det væsentligste på van der Meersch m.fl.: Droit des Communautes Europeennes (les Nouvelles) side 61 ff., Jens Fejø, TfR 1972 side 175 ff., Brinkhorst og Schermers : Judical Remedies in the European Communities side 136 ff., Report on the Paramountcy of Community Law over the Laws of Member States (European Parliament Working Documents, 1965-1966, Doc. 43) (Uofficiel engelsk oversættelse af den sakaldte Dehousse rapport), P. H. Fischer: Det europæiske Kul- og Stålfællesskab side 184 ff., Erik Siesby, Juristen 1971 side 420 ff. og 1972 side 130 samt Max Sørensen, Juristen 1972 side 125 ff.

(*2) Oversættelse af forfatningsbestemmelser m.v. er foretaget af justitsministeriet og er ikke officielle.

(*3) En sådan hjemmel fandtes imidlertid ikke, da Holland ratificerede EKSF-traktaten.

(*4) I henhold til art. 3 (3) i Dekret nr. 58-54 af 28.1.1958 anerkendes for så vidt angår fællesskabsakter bekendtgørelse i De europæiske Fællesskabers Tidende som »officiel bekendtgørelse« også efter fransk ret.

(*5) Et sådant forbehold om gensidighed (hvis opfyldelse den nationale dommer hyppigt ikke vil kunne tage stilling til), vil næppe blive anerkendt af fællesskabsdomstolen, jfr. ovenfor afsnit II.

(*6) »Syndicat General de Fabricants de Semoules de France«. Afgørelsen er omtalt hos Jens Fejø, TfR 1972 side 192.

(*7) »Administration des Contributions Indirectes et du Comite Interprofessionel des Vins Doux Naturels mod Ramel.« Afgørelsen er omtalt af Jens Fejø, TfR 1972 side 194.

(*8) Art. 25 i den belgiske forfatning bestemmer: »Udøvelsen af bestemte beføjelser kan ved en traktat eller ved en lov tillægges folkeretlige institutioner.«

(*9) Om dommen se Jens Fejø, TfR 1972 side 189 ff. og Eriks Siesby, Juristen 1971 side 422.

(*10) Det har været hævdet, se bl.a. Eriks Siesby, Juristen 1971 side 420, at de højeste tyske domstole har accepteret princippet om fælleskabsrettens forrang. Der henvises herved til Bundesfinanzhof's dom af 11.7.1968 og Bundesverfassungsgericht's kendelse af 18.10.1967. Se dog herimod Jens Fejø, TfR 1972 side 184 ff.

(*11) Rækkevidden af Bundesverfassungsgericht's kendelse af 18.10.1967 er tvivlsom. Sagsøgeren havde påstået, at 2 fællesskabsforordninger var ugyldige, da de stred mod den tyske grundlov. Bundesverfassungsgericht afviste sagen, da retten kun kan prøve spørgsmål vedrørende retsakter, der stammer fra tyske myndigheder. Domstolen understreger imidlertid udtrykkeligt følgende

»Det er således ikke afgjort, om og i hvilket omfang Bundesverfassungsgericht kan sammenholde fællesskabsret med fundamentale retsregler i grundloven i sager, som kan anlægges for den. Dette er et spørgsmål, som klart afhænger af afgørelsen af det vidtrækkende præliminære spørgsmål, om og på hvilken måde man kan tale om EØF-institutionernes bundethed af Den tyske Forbundsrepubliks fundamentale retsorden, eller - med andre ord - om og i hvilket omfang Forbundsrepublikken kan fritage fællesskabsinstitutionerne fra en sådan pligt ved at overdrage højhedsrettigheder i henhold til grundlovens art. 24, stk. 1.«

(*12) Der var tale om en præjudiciel afgørelse i sagen Costa mod ENEL. Denne sag er nærmere omtalt under afsnt V i forbindelse med fællesskabsdomstolens præjudicielle afgørelse. Forfatningsdomstolens afgørelse lå forud for fællesskabsdomstolens afgørelse.

(*13) Se herom Jens Fejø, TfR 1972 side 188.

(*14) Se herom Max Sørensen, Juristen 1972 side 125.

(*15) Se herved Corte Constituzionales afgørelse af 27. 12. 1965 (Refereret i Common Market Law Review 1966 side 81-84).

(*16) Jens Fejø har i TfR 1971 side 195 givet følgende sammenfatning af 1øsningerne i de nuværende medlemslande på konflikten mellem fællesskabsret og national lovgivning

»I Luxembourg, Holland og i Belgien fortrænger EØF-reglerne yngre love. I Frankrig anvender Conseil d'Etat den yngre lov, medens Cour de Cassation synes at give EØF-retten forrang. I Tyskland har forfatningsdomstolen ikke anerkendt, at EØF-reglerne kan fortrænge yngre lov, og den italienske forfatnigsdomstol har påberåbt sig lex posterior-grundsætningen.«

(*17) Spørgsmålet, om Storbritannien kan tiltræde EF, har været forelagt domstolene. Sagsøgeren, hr. Blackburn, ønskede en afgørelse om, at dette ikke kunne ske, da det ville betyde en delvis opgivelse af Parlamentets suverænitet. Sagen afvistes af Appelretten, da domstolene ikke kunne bestride regeringens ret til at indgå traktater, og da domstolene først kunne tage stilling til evt. lovgivning om Englands tilslutning til EF, når denne forelå. En af dommerne, Lord Denning, udtalte i sit votum

»Vi er alle blevet opdraget til at tro, at efter den juridiske teori kan et Parlament ikke binde et andet, og at ingen lov er uigenkaldelig. Men den juridiske teori følger ikke altid med de politiske realiteter (does not always march alongside political reality).«

(*18) The Lord Chancellor er bl.a. den engelske regerings juridiske rådgiver. Han er medlem af regeringen.

(*19) Der har i den juridiske teori været fremsat forslag til 1øsning af dette spørgsmål, se f.eks. Mitchell, Common Market Law Review 1967/68 side 119 ff. og Europarecht 1971 side 97 ff., men herimod M. Hunnings, Common Market Law Review 1968/69 side 57.

(*20) Se særlig betænkning fra professorerne Frede Castberg, Johs. Andenaes og Torkel Opsahl om »de konstitusjonelle spørsmål i tilknytning til Norges forhold til De europæiske Fællesskap« (Dok. nr. 10 (1966-67) Fra Stortingets præsidentskap).

E 1(4)

Udenrigsministeriet

Den 14. november 1985

Til medlemmerne af Folketingets Markedsudvalg og disses stedfortrædere

Under henvisning til udvalgets skrivelse af 1. november 1985 (alm. del - bilag 52) fremsendes hoslagt svar på det deri stillede spørgsmål 8 vedrørende brug af grundlovens § 20 i relation til traktatfæstelse af områder fra art. 235.

U. Ellemann Jensen

Udenrigsministeriet

Justitsministeriet

Den 14. november 1985

Spørgsmål 8

Udvalget udbeder sig en fyldig redegørelse om brug af grundlovens § 20 i relation til traktatfæstelse af områder fra art. 235.

Svar

Som bekendt blev der ved grundlovsændringen i 1953 indført en særlig bestemmelse i grundloven, som havde til formål at gøre det lettere for Danmark at tilslutte sig nye internationale samarbejdsorganer af den type, som i dag kendes fra De europæiske Fælleskaber. Formålet var at gøre dansk tilslutning til sådanne samarbejdsorganer mulig uden ændring af grundloven.

Grl. § 20, stk. 1, Iyder således

»Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.«

I § 20, stk. 2, beskrives den procedure, som i givet fald skal anvendes.

Det følger af bestemmelsen at den skal finde anvendelse, såfremt beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, skal overlades Fællesskabets institutioner. Det er derfor nødvendigt at sondre mellem beføjelser, som i dag tilkommer rigets myndigheder, og beføjelser, som allerede ved Danmarks tiltrædelse er overladt til Fællesskabets institutioner.

Tiltrædelseslovens § 2 lyder således

»Beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, kan i det omfang det er fastsat i de i § 4 nævnte traktater m.v., udøves af De europæiske Fællesskabers institutioner.«

Omfanget af de beføjelser, som ved tiltrædelsen er overladt Fællesskabets institutioner, er således fastlagt ved en henvisning til de foreliggende traktater, herunder hjemmelsbestemmelsen i EØF-traktatens art. 235.

De beføjelser, som i dag kan udøves af Rådet på grundlag af art. 235, er således allerede overladt. Det gør herefter ingen forskel, om beføjelserne udøves på grundlag af art. 235 eller et særskilt nyt kapitel i traktaten.

Medens § 2 i tiltrædelsesloven som krævet af Grl. § 20 fastlægger omfanget af beføjelser, som overlades, er det karakteristisk, at de organer, som kan udøve beføjelserne, ikke er specificeret. Heri ligger, at institutionerne kan ændres. Endvidere kan det udledes af formuleringen af § 2, at det ikke er fastlagt hvilke beføjelser de enkelte institutioner skal udøve. En vis omfordeling af beføjelser mellem institutioner kan således ske. Endelig ses det, at traktatens forskellige afstemningsregler ikker er omtalt eller på anden måde fastlåst for fremtiden. Det er f.eks. ikke bestemt, at overladte beføjelser kun kan udøves på de betingelser, som var fastlagt i traktaterne på tidspunktet for Danmarks tiltrædelse.

At tiltrædelsesloven bygger på den forudsætning, at § 20 skal anvendes ved fremtidige ændringer, som indebærer overladelse af yderligere beføjelser, kommer klart frem i bemærkningerne til § 2.

»Denne bestemmelse indebærer, at beføjelser, der tilkommer rigets myndigheder i henhold til grundlovens § 20, overlades til De europæiske Fællesskabers institutioner i det omfang, det følger af de enkelte artikler i de traktater m.v., der er gengivet i bilag I og 2 til lovforslaget. Fællesskabernes institutioner har kun de beføjelser, som bestemmelserne i traktaterne tillægger dem.

Tildeling af yderligere beføjelser forudsætter en traktatændring, der skal ratificeres i overensstemmelse med medlemsstaternes forfatningsmæssige bestemmelser, for Danmarks vedkommende under iagttagelse af reglerne i Grl. § 19 og 20.«

I udenrigsøkonomiministerens fremsættelsestale hedder det bl.a.

»En ændring af traktaten kan ifølge art. 236 kun ske, hvis landene beslutter ændringerne på grundlag af forhandlinger på en konference mellem medlemslandene og resultatet er godkendt efter hvert lands statsretlige regler. For Danmarks vedkommende indebærer dette, at folketingets godkendelse skal foreligge. Er der yderligere tale om, at ændringerne tillægger Fællesskabets organer nye overnationale beføjelser, kræves grundlovens § 20 iagttaget . . .«

Regeringens forelæggelse var bl.a. baseret på professor Max Sørensens responsum til folketingets markedsudvalg, »Forfatningsretlige problemer i forbindelse med Danmarks indtræden i De europæiske Fællesskaber«, offentliggjort i Juristen 1971, side 434.

Dette responsum og justitsministeriets »Redegørelse for visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltrædelse af De europæiske Fælleskaber« fra juli 1972 giver også udtryk for den opfattelse, at ændringstraktater kun skal behandles efter § 20, såfremt de i sig selv indebærer overladelse af nye beføjelser. Ændringer i traktaterne i øvrigt skal behandles efter Grl. § 19. Justitsministeriets redegørelse er offentliggjort i Nordisk Tidsskrift for International Ret 1971, side 65 ff.

Under tiltrædelseslovens meget omfattende behandling i folketinget blev der ikke på noget tidspunkt gjort indsigelse mod udformningen af tiltrædelseslovens § 2, lovbemærkningerne, den citerede passus i ministerens fremsættelsestale eller de tilsvarende udsagn i Max Sørensens responsum og justitsministeriets redegørelse.

Det bemærkes i øvrigt, at institutionelle tilpasninger tidligere er foretaget uden anvendelse af Grl. § 20. Således i forbindelse med ratifikationen af den 2. budgetændringstraktat i 1976, hvor Parlamentet fik sine nuværende budgetbeføjelser, akten om direkte valg til Parlamentet i 1978 og traktaten om Grækenlands tiltrædelse i 1980.

Det følger af det ovenanførte, at tilvejebringelsen af et mere specifikt traktatgrundlag i traktaten for områder, som i dag kan være genstand for Fællesskabsregulering på grundlag af art. 235 (eller andre bestemmelser), ikke nødvendiggør brug af grundlovens § 20.

Det er herved forudsat, at det nævnte mere specifikke traktatgrundlag i sin formulering holder sig inden for rammerne af, hvad art.235 (eller andre bestemmelser) ville kunne give hjemmel til. En vurdering af, om dette er tilfældet må tage udgangspunkt i, at de nuværende traktatbestemmelser kun kan benyttes til foranstaltninger, der har en vis tilknytning til det økonomiske liv.

E.2

Udenrigsministeriet

Den 13. marts 1992

Folketingets Lovsekretariat

Hoslagt fremsendes - i 85 eksemplarer - besvarelse af spørgsmål nr. S 580 af 6. marts 1992 til fru Pia Kjærsgaard (FP).

U. Ellemann Jensen

E.2

Udenrigsministeriet

Nord-Gruppen

Den 13. marts 1992

Skriftlig besvarelse af spørgsmål nummer S 580 af 6. marts 1992 fra Pia Kjærsgsard (FP)

Spørgsmål nr. S S80

»Ministeren bedes, med baggrund i de statsretlige betragtninger, der ligger til grund for konklusionerne i Justitsministeriets Lovafdelings notat om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union af den 3. marts 1992 (J.nr. 1991-513-113), oplyse, i hvilket omfang der blev afgivet suverænitet i forbindelse med EF-afstemningen i 1972 og EF-pakke-afstemningen i 1986?».

Begrundelse

»I Justitsministeriets Lovafdelings notat om visse statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union af den 3. marts 1992 (J.nr. 1991-513-113) nævnes flere områder, der allerede tidligere er blevet overgivet til EF-afgørelser især på det økonomiske område. I svaret bedes det oplyst, hvornår og hvordan disse rettigheder er blevet overdraget til EF«.

Svar

1. Med hensyn til spørgsmålet om suverænitetsafgivelse i forbindelse med Danmarks tiltrædelse af EF i 1972 kan oplyses følgende

Af bemærkningerne til lovforslaget af 15. marts 1972 fremgår

»Lovforslaget indeholder de generelle lovbestemmelser, som følger af Danmarks tilslutning til Fællesskaberne, herunder bestemmelser om Folketingets samtykke til optagelsen i EF: jf. Grundlovens § 19, bestemmelser om overladelser af beføjelser fra danske myndigheder til EF's institutioner, jf. Grundlovens § 20, bestemmelser om Folketingets kontrol med udviklingen i EF samt bestemmelser, der sætter dele af fællesskabsretten i kraft i Danmark«.

Af bemærkninger til § 2 i lovforslaget fremgår

»Denne bestemmelse indebærer, at beføjelser, der tilkommer rigets myndigheder i henhold til Grundlovens § 20, overlades til De Europæiske Fællesskabers institutioner i det omfang, det følger af de enkelte artikler i de traktater m.v., der er gengivet i bilag I og 2 til lovforslaget. Fællesskabernes institutioner har kun de beføjelser, som bestemmelserne i traktaterne tillægger dem.

Tildeling af yderligere beføjelser forudsætter en traktatændring, der skal ratificeres i overensstemmelse med medlemsstaternes forfatningsmæssige bestemmelser, for Danmarks vedkommende under iagttagelse af reglerne i Grundlovens § 19 og § 20.«

Af Markedsudvalgets betænkning af 25. august 1972 om lovforslaget fremgår

»Forfatningsretlige spørgsmål.

Udvalget har drøftet de spørgsmål, som anvendelsen af Grundlovens § 20 giver anledning til, og stillet en række spørgsmål til udenrigsøkonomiministeren herom. Besvarelserne er optaget i bilag 2.

Det er flertallets opfattelse, at disse forfatningsretlige spørgsmål er blevet grundigt og klart belyst, og at nærværende lovforslags forenelighed med Grundloven er hævet over enhver tvivl.

Efter EØF-Traktatens artikel 240 og Euratom-Traktatens artikel 208 er disse traktater indgået for en ubegrænset tid, medens EKSF-Traktaten er indgået for en periode af 50 år fra tidspunktet for dens ikrafttræden.

Dette indebærer inden for EØF- og Euratom-Traktatens område, at intet land har nogen ensidig og vilkårlig opsigelsesadgang, og for EKSF-Traktatens vedkommende, at et land først har en sådan mulighed for opsigelse efter udløbet af den omtalte 50 års periode. Disse bestemmelser udelukker derimod ikke, at et land i givet fald vil kunne udtræde af Fællesskaberne efter gensidig overenskomst, eller hvor dette er berettiget i kraft af folkerettens almindelige regler om ændrede forudsætninger.

Bestemmelserne om traktaternes varighed udelukker heller ikke, at beføjelser i kraft af Grundlovens § 20 kan overlades til EF's institutioner. Efter ordlyden af Grundlovens § 20 er en folkeretlig adgang til ensidig og vilkårlig opsigelse ikke nogen betingelse for, at beføjelser kan overlades en international organisation. Beføjelserne, der overlades EF's institutioner, kan derimod efter dansk statsret trækkes tilbage ved vedtagelse af en almindelig lov herom, og forfatningskommissionens bemærkning herom tager alene stilling til dette spørgsmål.

De beføjelser, EF's institutioner har fået tillagt, er fastlagt i de i lovforslagets § 4 nævnte traktater m.v., der er optaget som bilag I og 2 til loven.

Herved er Grundlovens krav om, at beføjelser kan overlades i nærmere bestemt omfang, opfyldt.

I medfør af EØF-Traktatens artikel 235 kan Rådet i visse tilfælde med enstemmighed vedtage passende forskrifter, såfremt en handling viser sig påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer.

Udvalget har stillet spørgsmål til udenrigsøkonomiministeren om forståelsen af de begrænsninger, som gælder for anvendelsen af denne bestemmelse. På grundlag af udenrigsøkonomiministerens svar, der er optrykt i bilag 2, finder flertallet, at Grundlovens betingelser også er opfyldt for denne bestemmelses vedkommende.

De bestemmelser, som er omfattet af lovforslagets § 3, skal umiddelbart anvendes af danske retsanvendende myndigheder. Det samme gælder i kraft af Grundlovens § 20 forordninger, som efter Danmarks tiltrædelse bliver vedtaget i EF. Grundlaget for anvendelsen af fællesskabsretten i Danmark vil således være lovforslagets § 3 og Grundlovens § 20. Spørgsmalet vedrørende fællesskabsrettens forrang vil efter flertallets opfattelse kunne 1øses på grundlag af disse bestemmelser og dansk rets almindelige regler om forholdet mellem dansk og international ret.«

I øvrigt henvises til Justitsministeriets redegørelse af juli 1972 for visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med dansk tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber, offentliggjort i Nordisk Tidskrift for international ret, 1971, vol. 41 og senest fremsendt til Markedsudvalget som bilag til besvarelsen af 28. november 1991 af spørgsmål nr. 13 vedrørende overvejelser om forholdet mellem Grundlovens § 20 og Rom-Traktatens art. 235.

2. Med hensyn til spørgsmålet om suverænitetsafgivelse i forbindelse med Danmarks ratifikation af EF-pakken (Europæisk fælles Akt) i 1986 kan oplyses følgende

Af bemærkningerne til lovforslaget af 12. marts 1986 fremgår

»Ved tiltrædelsen af Den Europæiske fælles Akt overdrages ikke nye beføjelser, som efter Grundloven tilkommer rigets myndigheder. Der sker derimod en række ændringer af de mere specifikke vilkår for institutionernes udøvelse af deres beføjelser. Optagelse af Den Europæiske fælles Akt i § 4 sikrer derfor, at der ikke opstår tvivl om, at institutionerne også med virkning for Danmark kan udøve de beføjelser, som er beskrevet i de grundlæggende traktater med de ændringer, som gennemføres ved Den Europæiske fælles Akt.«

Dette er bekræftet i besvarelsen af 7. maj 1986 af Markedsudvalgets spørgsmål af 6. maj 1986 vedrørende Grundlovens § 20 m.v. samt i notits af 16. maj 1986, fremsendt samme dag til Markedsudvalget indeholdende kommentarer til skrivelse af 14. maj 1986 fra Folkebevægelsen mod EF.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 506

E.3

Udenrigsministeriet

Den 4. marts 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Til underretning for Folketingets Markedsudvalg fremsendes vedlagt en af Justitsministeriet udarbejdet redegørelse vedrørende statsretlige spørgsmål ved Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union.

U. Ellemann Jensen

E 3

J.nr. 1991-513-113

Justitsministeriet

Lovafdelingen

Den 3. marts 1992

NOTAT

om visse statsretlige spørgsmål

ved Danmarks tiltrædelse af

traktaten om Den Europæiske Union

Forord

Traktaten om Den Europæiske Union blev undertegnet i Maastricht den 7. februar 1992.

Justitsministeriet har i samarbejde med en række andre ministerier overvejet visse statsretlige spørgsmål, som Danmarks tiltrædelse af traktaten kan give anledning til.

Formålet med disse drøftelser har navnlig været at få foretaget en statsretlig vurdering af, under hvilke betingelser Danmark kan tilslutte sig Den Europæiske Union.

Resultatet af disse overvejelser fremlægges i det følgende.

Indholdsfortegnelse

Resume

Afsnit 1. De statsretlige regler om indgåelse af traktater og om den interne gennemførelse heraf.

1.1. Indledning

1.2. Grundlovens § 19.

1.3. Grundlovens § 20

1.3.1. Baggrunden for grundlovens § 20

1.3.2. Afgrænsning af grundlovens § 20 i forhold til grundlovens §§ 19 og 88

1.3.2.1. Afgrænsning i forhold til grundlovens § 19

1.3.2.1.1. Almindelige bemærkninger

1.3.2.1.2. Betydningen af, at der ikke tidligere har eller kunne have været udfærdiget retsakter på et område

1.3.2.1.3. Særlig om traktater, der gør det muligt for mellemfolkelige organer at forpligte Danmark folkeretligt

1.3.2.2. Afgrænsning i forhold til grundlovens § 88

1.3.2.2.1. »Beføjelser, der tilkommer rigets myndigheder«

1.3.2.2.2. »I nærmere bestemt omfang«

Afsnit 2. Traktat om Den Europæiske Union

2.1. Indledning

2.2. De Fælles Bestemmelser

2.3. Bestemmelserne om ændring af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab med henblik på oprettelse af Det Europæiske Fællesskab

2.3.1. Styrkelse af det kommunautære samarbejde

2.3.2. Mere om § 20's omfangsbetingelse

2.3.3. Subsidiaritetsprincippet

2.3.4. Unionsborgerskab

2.3.5. Art. 100 C

2.3.6. Bestemmelser om det økonomiske og monetære samarbejde

2.3.6.1. Indledning

2.3.6.2. Formålet med det økonomiske og monetære samarbejde

2.3.6.3. De 3 faser

2.3.6.4. Bestemmelser, som rejser særlige statsretlige spørgsmål

2.3.6.4.1. Bod for et uforholdsmæssigt stort budgetunderskud

2.3.6.4.2. Sedler og mønter

2.3.6.4.3. Aftaler med tredjelande om monetære spørgsmål og om spørgsmål vedrørende valutakurser

2.3.6.4.4. Statutten for ECBS og ECB

2.3.6.4.5. Overgangen til tredje fase

2.3.7. Art. 171 - gennemtvingelse af Domstolens afgørelser ved fast beløb eller tvangsbøde

2.4. Bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

2.4.1. Rækkevidden af bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

2.4.2. Forholdet til grundlovens § 20

2.5. Bestemmelser om samarbejde om retlige og indre anliggender

2.5.1. Rækkevidden af bestemmelserne om samarbejde om retlige og indre anliggender

2.5.2. Forholdet til grundlovens § 20

2.5.3. Særlig om art. K.9

Resume

Notatet er inddelt i to afsnit.

I afsnit I omtales bestemmelsen i grundlovens § 19, der regulerer spørgsmålet om indgåelse og opfyldelse af traktater. Dernæst omtales bestemmelsen i grundlovens § 20, som indeholder hjemmel til på visse betingelser at overlade beføjelser til mellemfolkelige organer. Gennemgangen af bestemmelserne i grundlovens §§ 19 og 20 bygger på Justitsministeriets redegørelse fra 1972 om visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber og på nyere statsretlig litteratur.

I afsnit 2 foretages en gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union med henblik på at undersøge visse statsretlige spørgsmål, som Danmarks tiltrædelse af traktaten kan give anledning til. Notatet gennemgår først de bestemmelser i traktaten, som tager sigte på at ændre EØF-traktaten (søjle 1).

Om ændringerne i art. 1-3 og indsættelsen af afsnit om nye samarbejdsområder anføres det i pkt. 2.3.1., at ændringerne vil kunne tænkes at bevirke en vis udvidelse af EF's beføjelser. Når dette sammenholdes med, at det ikke er ganske utvivlsomt, i hvilket omfang den gældende EØF-traktat giver hjemmel til at udfærdige retsakter på flere af de nye områder i art. 3 og 3 A, er det Justitsministeriets sammenfattende vurdering, at man i den foreliggende situation bør anvende proceduren i grundlovens § 20.

I pkt. 2.3.2. foretages der i relation til disse ændringer en vurdering af, om overladelsen af beføjelser til EF fortsat kan anses at ske »i nærmere bestemt omfang«. Det fremgår af afsnittet, at overladelsen af de beføjelser, som kan udøves i medfør af art. 235, efter Justitsministeriets opfattelse også i forhold til den nye formulering af art. 2 og 3 må anses for at finde sted »i nærmere bestemt omfang« og derfor vil kunne ske efter proceduren i grundlovens § 20.

I pkt. 2.3.4. gennemgås traktatens bestemmelser om unionsborgerskab. Det anføres i dette afsnit, at det efter Justitsministeriets opfattelse er nærliggende at antage, at de EF-retsforskrifter, som kan udstedes om unionsborgeres valgret og valgbarhed ved lokalvalg og valg til Europa-Parlamentet, vil kunne være forordninger eller direktiver, der vil kunne blive anset for umiddelbart anvendelige i overensstemmelse med EF-rettens almindelige regler herom. Justitsministeriet konkluderer derfor, at en dansk tilslutning til traktatens bestemmelser om valgret og valgbarhed formentlig vil forudsætte anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Ifølge traktatens art. 100 C udpeger Rådet de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser. Bestemmelsen gennemgås i afsnit 2.3.5., hvor det antages, at de bestemmelser, som vil kunne fastsættes i medfør af art. 100 C, efter omstændighederne vil kunne være umiddelbart anvendelige, således at de direkte over for de danske myndigheder kan påberåbes af en udlænding, som ønsker at indrejse i Danmark. Der vil derfor efter Justitsministeriets opfattelse være tale om en § 20-situation.

I pkt. 2.3.6. gennemgås traktatens bestemmelser om det økonomiske og monetære samarbejde.

I pkt. 2.3.6.4.2. behandles art. 105 A om overladelse af beføjelser på seddel- og møntområdet. Justitsministeriet finder efter en gennemgang af bestemmelsen, at tilslutning til traktatens art. 105 A ikke forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Justitsministeriet finder, at det umiddelbart må forekomme tvivlsomt, om EF allerede i dag ville kunne udøve beføjelser af en karakter som bestemt i art. 109, stk. 3. Ifølge art. 109, stk. 3, kan Fællesskabet fra overgangen til tredje fase indgå aftaler om monetære spørgsmål eller spørgsmål vedrørende valutakursordninger med en eller flere stater eller internationale organisationer. Aftaler, som er indgået i henhold til art. 109, stk. 3, er ifølge bestemmelsen bindende for Den Europæiske Centralbank, Fællesskabets institutioner og medlemsstaterne. Under hensyn til den nævnte tvivl er Justitsministeriet mest tilbøjelig til at antage, at dansk tilslutning hertil forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.

Ved overgangen til tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union kan Den Europæiske Centralbank i medfør af Statuttens art. 34, jf. traktatens art. 108 A, udøve en række nærmere fastlagte beføjelser over for bl. a. kreditinstitutter i medlemsstaterne. Disse beføjelser kan være umiddelbart anvendelige. I pkt. 2.3.6.4.4. anføres, at denne mulighed for at udstede umiddelbart anvendelige retsakter må antages at gå videre end det bestående samarbejde. Danmark kan derfor efter Justitsministeriets opfattelse kun tilslutte sig den pågældende bestemmelse under iagttagelse af proceduren i grundlovens § 20.

I pkt. 2.3.6.4.5. rejses det spørgsmål, om der kan gennemføres en § 20-procedure vedrørende de forhold, som bliver aktuelle ved overgangen til tredje fase af Den Økonomiske og Monetære Union. Justitsministeriet finder ikke, at der er retlige hindringer for at gennemføre § 20-proceduren nu i forbindelse med ratifikationen af traktaten. I pkt. 2.4. gennemgås traktatens bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (søjle 2). Det fremgår af afsnittet, at en dansk tilslutning til disse bestemmelser efter Justitsministeriets opfattelse ikke forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20. Der er tale om folkeretlige forpligtelser, som Danmark kan tilslutte sig i medfør af grundlovens § 19.

Det samme gælder i hovedsagen traktatens bestemmelser om samarbejde om retlige og indre anliggender (søjle 3), jf. pkt. 2.5. En enkelt bestemmelse i søjle 3 rejser dog spørgsmål om anvendelse af § 20. Det drejer sig om art. K.9., der gør det muligt at overføre en række områder fra søjle 3 til søjle I ved, at art. 100 C gøres anvendelig på dem. Det anføres i afsnittet, at der efter Justitsministeriets opfattelse ikke er noget til hinder for, at en § 20-procedure, der gennemføres som følge af traktatens øvrige bestemmelser, også kommer til at omfatte art. K.9.

Afsnit 1

De statsretlige regler om indgåelse af traktater og om den interne gennemførelse heraf

1.1. Indledning.

I Justitsministeriets redegørelse af juli 1972 for visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber (i det følgende Redegørelsen af 1972) er dansk rets almindelige regler om opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser indgående behandlet.

Redegørelsen er offentliggjort i Nordisk Tidsskrift for International Ret, Vol. 41, 1971, side 65 ff.

Bestemmelsen i grundlovens § 19 vil derfor i det følgende kun blive omtalt ganske kortfattet. I øvrigt henvises der til Redegørelsen af 1972 og til Ole Espersen, Indgåelse og Opfyldelse af Traktater, 1970.

Bestemmelsen i grundlovens § 20 er ligeledes behandlet i Redegørelsen af 1972. Kun de dele af bestemmelsen, som har særlig betydning for dansk tiltræden af traktaten om Den Europæiske Union, vil blive behandlet i det følgende. Der henvises i øvrigt til Redegørelsen af 1972.

1.2. Grundlovens § 19.

Grundlovens § 19 har følgende ordlyd

» § 19 . Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden folketingets samtykke kan han dog ikke foretage nogen handling, der forøger eller indskrænker rigets område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folketingets medvirken er nødvendig, eller som iøvrigt er af større betydning. Ejheller kan kongen uden folketingets samtykke opsige nogen mellemfolkelig overenskomst, som er indgået med folketingets samtykke.

Stk. 2 . Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker kan kongen ikke uden folketingets samtykke anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat. Foranstaltninger, som kongen måtte træffe i medfør af denne bestemmelse, skal straks forelægges folketinget. Er folketinget ikke samlet, skal det uopholdeligt sammenkaldes til møde.

Stk. 3 . Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Nærmere regler om det udenrigspolitiske nævn fastsættes ved lov. »

Ved grundlovens § 19 har regeringens kompetence i mellemfolkelige anliggender umiddelbar grundlovshjemmel. Den er et såkaldt prærogativ .

Regeringens ratifikation af folkeretlige aftaler kræver dog efter § 19 i visse tilfælde samtykke fra Folketinget. Det gælder aftaler, som Danmark kun kan efterleve ved at gennemføre en lov eller lovændring. Ratifikation af en traktat, der indebærer forpligtelser, som i øvrigt er af større betydning for Danmark, kan også kun ske med Folketingets samtykke.

1.3. Grundlovens § 20.

1.3.1. Baggrunden for grundlovens § 20.

Grundlovens § 20 har følgende ordlyd

Artikel 152 i EF-traktaten, hvortil der henvises, lyder som bekendt således

»Rådet kan anmode Kommissionen om at foretage sådanne undersøgelser, som det anser for hensigtsmæssigt for at virkeliggøre de fælles mål, og om at forelægge det dertil egnede forslag«.

Idet de fælles mål nævnt ovenfor må antages at være EF-traktatens mål, skal man anmode om ministerens kommentarer til, at der i de to søjler om mellemstatsligt samarbejde, henvises til en artikel, der drejer sig om muligheden for virkeliggørelsen af EF-traktatens fælles mål. Subsidiært skal man anmode om en vurdering af hensigtsmæssigheden af at slette henvisningen til artikel 152 under henvisning til det mellemstatslige samarbejdes karakter.

Svar

1. Henvisningen i artikel K*) om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (søjle 2) og i artikel H**) om det indre og retlige samarbejde (søjle 3) til artiklerne 137, 138-142, 146, 147, 150-153 og 157-163 i Romtraktaten er foretaget af teknisk-juridiske grunde. De nævnte bestemmelser i Romtraktaten vedrører oprettelsen og funktionen af Fællesskabets institutioner, nærmere bestemt Europa-Parlamentet, Rådet, COREPER samt Kommissionen. Henvisningen til de nævnte artikler danner det formelle retsgrundlag for at kunne anvende institutionerne i henholdsvis søjle 2 og søjle 3.

Institutionerne benytter ikke de kendte beslutningsprocedurer fra det kommunautære samarbejde. De relevante beslutningsprocedurer for institutionerne fremgår af de enkelte artikler i henholdsvis søjle 2 og søjle 3. Som det fremgår af de enkelte artikler, er der tale om et mellemstatsligt samarbejde, hvor man benytter de eksisterende institutioner.

Det forholder sig på samme måde med hensyn til institutionernes kompetence, idet institutionerne udelukkende har den kompetence, der er tillagt dem i de enkelte bestemmelser i søjle 2 og søjle 3.

2. Hvad angår henvisningen til artikel 152 har der under forhandlingerne i regeringskonferencen om den politiske union været enighed om, at det kunne være nyttigt, at Rådet får mulighed for at anmode Kommissionen om at foretage undersøgelser og stille egnede forslag. Sådanne forslag skal være i overensstemmelse med de mål, der nævnes i artikel A i henholdsvis søjle 2 og søjle 3. *) Artikel J. 11 i traktaten (bilag 5). ) Artikel K. 8 i traktaten (bilag 5).

Markedsudvalg, alm. del - bilag 455

A.2

Udenrigsministeriet

Den 13. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den Europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende »Enekompetence«, jf. definitionen af subsidiaritetsprincippet i art. 3 B.

U. Ellemann Jensen

A.2

Udenrigsministeriet

Nord-gruppen

Den 13. februar 1992

NOTAT

»Enekompetence«, jf. definitionen af subsidiaritetsprincippet i art. 3 B

Der er nærmere redegjort for subsidiaritetsprincippet i notat af 11. februar 1992.

Med hensyn til definitionen af enekompetence bemærkes følgende

Såfremt Fællesskabets kompetence på et område er en enekompetence, ligger der heri, at medlemsstaterne er afskåret fra at handle selvstændigt.

Spørgsmålet har især haft betydning med hensyn til forhandling og indgåelse af internationale aftaler og optræden i internationale organisationer og på internationale konferencer. Det har været genstand for en række retssager ved EF-Domstolen. Domstolen fastslog f.eks. allerede i 1975 (udtalelse i sag 1/75, OECD/ eksportkreditsagen, Samlingen af EF-Domstolens afgørelser, 1975, s. 1355), at Fællesskabets kompetence til at indgå aftaler inden for handelspolitikkens område, jf. art. 113, er en enekompetence.

Det er Domstolens udtalelse i sag 22/70, AETR-sagen, Samlingen af EF-Domstolens afgørelser, 1971 s. 41, der er afgørende for, hvornår en kompetence for Fællesskabet er en enekompetence. De afgørende præmisser har følgende ordlyd

»Navnlig har medlemsstaterne, når Fællesskabet for at gennemføre en fælles politik, der er omhandlet i traktaten, har vedtaget bestemmelser, der under en eller anden form indfører fælles regler, ikke længere ret til individuelt eller kollektivt at indgå forpligtelser med tredjelande, der berører disse regler« (præmis 17), og »det følger af sammenhængen (mellem art. 3 og art. 5), at medlemsstaterne, i det omfang fælles regler er vedtaget for at gennemføre Fællesskabets mål, ikke uden for de fælles institutioners rammer kan påtage sig forpligtelser, der er egnede til at berøre disse regler eller ændre deres rækkevidde« (præmis 22).

Det er disse kriterier, og navnlig den såkaldte »berørerdoktrin«, der siden hen har været lagt til grund af Fællesskabets institutioner i deres praksis.

Markedsudvalg, alm. del - bilag 456

A.3

Udenrigsministeriet

Den 13. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende subsidiaritetsprincippet, herunder bevisbyrden ved retssager.

U. Ellemann Jensen

A.3

Udenrigsministeriet

Nord-gruppen

Den 13. februar 1992

NOTAT

Subsidiaritetsprincippet, herunder bevisbyrden ved retssager

1. Subsidiaritetsprincippet nævnes i art. B i de fælles indledende bestemmelser for Den Europæiske Union (den såkaldte overligger). Det gælder således for samarbejdet i alle tre søjler (søjle 1: Det Europæiske Fællesskab, søjle 2: den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og søjle 3: samarbejdet om retlige og indre anliggender).

Subsidiaritetsprincippet defineres i art. 3 B i søjle 1 på følgende måde

»Fællesskabet handler inden for rammerne af de beføjelser og mål, der er tillagt det ved denne Traktat.

På de områder, som ikke hører ind under dets enekompentence, handler Fællesskabet i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af Medlemsstaterne, og derfor på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan gennemføres på fællesskabsplan.

Fællesskabet handler kun i det omfang, det er nødvendigt for at nå denne Traktats mål.«

Herudover giver subsidiaritetsprincippet sig udslag i formuleringen af de enkelte konkrete bestemmelser på de forskellige samarbejdsområder, men uden at selve ordet benyttes.

2. Subsidiaritetsprincippet kan håndhæves på følgende måde

Det fremgar af traktatens art. 190 (uændret), at Rådets og Kommissionens forordninger, direktiver og beslutninger skal begrundes og henvise til de forslag og udtalelser, som skal indhentes i henhold til traktaten.

Kommissionen udøver et skøn om, hvorvidt en påtænkt handling er nødvendig i henhold til subsidiaritetsprincippet. Ved udarbejdelsen af forslag må det antages, at Kommissionen vurderer, om forslaget har et sådant indhold, at det skal begrundes i henhold til art. 3 B.

Europa-Parlamentet kan under sin behandling af forslaget inddrage spørgsmålet om subsidiaritetsprincippet.

Endelig skønner Rådet under sin behandling af forslaget, om subsidiaritetsprincippet er overholdt. Dette skøn udøves, når Rådet med den afstemningsregel, der er gældende på det pågældende konkrete samarbejdsområde (som hovedregel kvalificeret flertal) tager stilling til forslaget. Herefter kan spørgsmålet om subsidiaritetsprincippets overholdelse indbringes for EF-Domstolen inden for 2 maneder efter retsaktens offentliggørelse.

3. EF-Domstolen kan i henhold til traktatens art. 173 (ændret) prøve lovligheden af retsakter vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab, af Rådet, af Kommissionen eller af ECB, bortset fra henstillinger og udtalelser. Enhver medlemsstat, Rådet eller Kommissionen kan anlægge et sådant annullationssøgsmål ved Domstolen. Det samme kan Europa-Parlamentet og ECB med henblik på at bevare deres prærogativer. Enhver fysisk og juridisk person kan ligeledes anlægge et annullationssøgsmål, hvis den pågældende enten er adressat for beslutningen, eller hvis den berører ham umiddelbart og individuelt.

EF-Domstolens behandling af et annullationssøgsmål, herunder spøgsmål om bevisbyrde, sker efter de almindelige regler for retssagers behandling, således som disse er fastlagt i traktaten, i Domstolens statut, i Domstolens procesreglement og i Domstolens praksis.

4. Under et annullationssøgsmål vil det være op til retssagens parter at løfte bevisbyrden for den eller de påstande, de nedlægger. Hvis f.eks. en medlemsstat eller en privat borger eller virksomhed anlægger et annullationssøgsmål med påstand om, at en retsakt strider imod subsidiaritetsprincippet, vil det i første omgang være op til sagsøgeren at bevise denne påstand. I anden omgang vil det være op til den institution, der har vedtaget retsakten (normalt Rådet eller Kommissionen) at bevise, at subsidiaritetsprincippet er overholdt.

5. Som det fremgår af ovenstående, er subsidiaritetsprincippet fortrinsvis et princip af politisk karakter, som imidlertid i sidste instans kan håndhæves ved EF-Domstolen på samme måde som traktatens øvrige grundliggende principper. Det følger af Kommissionens initiativret, at det især må være Kommissionens opgave at forklare og begrunde, at subsidiaritetsprincippet er overholdt i de forslag, som Kommissionen fremsætter for Rådet og Europa-Parlamentet.

Markedeudvalg, alm. del - bilag 465

A.4(1)

Udenrigsministeriet

Den 14. februar 1992

Medlemmerne af Folketingets

Markedsudvalg og deres stedfortrædere

Under henvisning til drøftelserne på mødet den 29. januar 1992 vedrørende den tekniske gennemgang af traktaten om Den europæiske Union fremsendes vedlagt notat vedrørende samarbejdsrelationer og beslutningstyper.

U. Ellemann Jensen

A.4 (1)

Udenrigsministeriet

Nord-gruppen

Den 14. februar 1992

NOTAT

Traktaten om Den Europæiske Union Samarbejdsrelationer og beslutningstyper

1. Traktaten om Den Europæiske Union består af fem hovedafsnit: - de fælles indledende bestemmelser (den såkaldte overligger), - bestemmelserne om Det Europæiske Fællesskab (søjle 1), - bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (søjle 2), - bestemmelserne om samarbejdet om retlige og indre anliggender (søjle 3), - de fælles afsluttende bestemmelser (den såkaldte underligger). De fælles indledende og afsluttende bestemmelser gælder for hele traktaten om Den Europæiske Union, dvs. for samarbejdet både i søjle 1, søjle 2 og søjle 3. Samarbejdet i hver af de tre søjler har hver deres selvstændige karakter. 2. Samarbejdet i søjle 1 kan karakteriseres på følgende måde: a) Som udgangspunkt er der mulighed for at vedtage retsakter i den form, de er defineret i traktatens art. 189. Det fremgår dog af de enkelte retsgrundlag på de enkelte samarbejdsområder, hvilke typer beslutninger der konkret kan træffes, jf. oversigten i bilag 1. Under regeringskonferenceforhandlingerne har det været lagt til grund, at udtryk som bestemmelser og foranstaltninger omfatter samtlige de typer af retsakter, der er defineret i art. 189, mens udtryk som tilskyndelsesforanstaltninger og aktioner dækker over mindre vidtgående beslutninger, typisk programmer, projekter, kampagner og lignende med mulighed for finansiel støtte fra Fællesskabet. Som eksempler herpå kan nævnes: - uddannelse/erhvervsuddannelse: COMETT, LINGUA og ERASMUS-programmerne, - sundhed: AIDS- og kræftkampagnerne, - kultur: MEDIA-programmet. b) Med hensyn til afstemningsreglen i Rådet udvides anvendelsesområdet for kvalificeret flertal som defineret i art. 148, stk. 2. Kvalificeret flertal er hovedreglen på de nye eller styrkede samarbejdsområder i søjle 1. De vigtigste undtagelser herfra, hvor der gælder enstemmighed, er samarbejdsområderne industri og kultur samt på visse dele af samarbejdsområderne: visum, økonomisk og social samhørighed, forskning og miljø. c) Samarbejdet i søjle 1 er undergivet fuld kontrol ved EF-Domstolen i henhold til de hidtil gældende regler. 3. Samarbejdet i søjle 2 kan karakteriseres på følgende måde: a) Rådet kan ikke vedtage retsakter i fællesskabsretlig forstand, men kun fælles holdninger, jf. art. J.2., og fælles aktioner, jf. art. J.3. Disse kan efter deres indhold være folkeretligt forpligtende, jf. art. J.3., stk. 4. b) Rådet træffer afgørelse med enstemmighed, bortset fra de spørgsmål, hvor Rådet med enstemmighed har besluttet, at der kan træffes afgørelse med kvalificeret flertal, jf. art. J.8., stk. 2, 2. afsnit. c) Det fremgår af art. J. 11. og art. L i underliggeren, at samarbejdet i søjle 2 ikke er undergivet EF-Domstolens kontrol. 4. Samarbejdet i søjle 3 har en tilsvarende karakter som samarbejdet i søjle 2. Det kan karakteriseres på følgende måde: a) Rådet kan ikke vedtage retsakter i fællesskabsretlig forstand, men kun fælles holdninger, fælles aktioner samt folkeretligt forpligtende konventioner, jf. art. K.3., stk. 2, litra a), b) og c). b) Rådet træffer afgørelse med enstemmighed bortset fra spørgsmål vedrørende fælles aktioner i de tilfælde, hvor Rådet ved enstemmighed har besluttet, at gennemførelsesforanstaltninger skal vedtages med kvalificeret flertal, samt med hensyn til gennemførelsesforanstaltninger i konventioner, hvor Rådet træffer afgørelse med to tredjedeles flertal, medmindre der fastsættes andet, jf. art. K.4., stk. 3. c) Det fremgår af art. K.8. og art. L i underliggeren, at samarbejdet i søjle 3 ikke er undergivet EF-Domstolens kontrol. Med hensyn til konventioner kan Domstolen tillægges kompetence til at fortolke og til at træffe afgørelse i retssager, jf. art. K.3., stk. 2, litra c), 3. afsnit. 5. Traktaten om Den Europæiske Union indeholder enkelte forbindelseslinjer imellem søjle 1 på den ene side og søjle 2, henholdsvis søjle 3 på den anden side. I medfør af art. 228 A og art. 73 G i søjle 1 kan Rådet med kvalificeret flertal vedtage økonomiske sanktioner mod tredjelande efter forudgående beslutning i søjle 2 i form af en fælles holdning eller en fælles aktion. I medfør af art. K.9., jf. art. 100 C, stk. 3, kan Rådet med enstemmighed beslutte helt eller delvis at overføre visse af de emner, der er nævnt i art. K. 1. fra søjle 3 til søjle 1. Det drejer sig om emnerne: asylpolitik, grænsepassage og grænsekontrol ved de ydre grænser, indvandringspolitik og politik overfor tredjelandsstatsborgere, bekæmpelse af narkotikamisbrug, bekæmpelse af international svig samt civilretligt samarbejde. Det fremgår af sidste sætning i art. K.9., at Rådets beslutning kræver national ratifikation. Det fremgår af erklæringen i slutakten om asyl, at Rådet inden udgangen af 1993 vil behandle spørgsmålet om anvendelse af art. K.9. på asylpolitik. Endelig bemærkes, at det følger af art. L i underliggeren, jf. art. 4, stk. 1, i søjle 1, at EF-Domstolen kan tage stilling til, om et forslag har korrekt retsgrundlag, herunder om det er korrekt placeret i søjle 1, søjle 2 eller søjle 3.

A.4 (1)

Udvalget har behandlet lovforslaget i en række møder og har herunder

stillet spørgsmål til udenrigsministeren, som denne har besvaret

skriftligt. En række af udvalgets spørgsmål og udenrigsministerens

svar herpå vil blive optrykt som bilag til den tillægsbetænkning,

udvalget vil afgive inden 3. behandling af lovforslaget.

Endvidere har udvalget modtaget skriftlige henvendelser fra

Akademikernes Centralorganisation,

Enhedslisten - de rød-grønne,

M. Gharib,

John Svanholm Johnsen,

Professor, dr. sc. Karl Lerstrup,

Statens Musikråd, repræsentantskabet, og

Professor, dr. jur. Henrik Zahle.

Straks fra regeringskonferencernes officielle start i december 1990 har Markedsudvalget været inddraget i arbejdet med udformningen af traktatteksten. Udenrigsministeren har draget omsorg for, at udvalget har fået tilstillet samtlige arbejdsdokumenter og konkrete tekstforslag, så snart de har foreligget, hvilket har givet udvalget et nøje indblik i samtlige detaljer i traktatteksten.

På en lang række møder er udvalget blevet orienteret om forhandlingernes forløb af såvel udenrigsministeren som økonomiministeren. Udenrigsministeren har primært orienteret om Den Politiske Union og økonomiministeren om Den Økonomiske og Monetære Union. Endelig har statsministeren redegjort for forhandlingerne i forbindelse med møderne i Det Europæiske Råd (topmøderne).

Markedsudvalgets underudvalg har fungeret som redaktionskomite for den informationsavis, som Folketinget har udsendt til samtlige husstande i landet i april måned, og hvori der bl.a. redegøres for de vigtigste elementer i Den Europæiske Union.

Herefter indstiller et flertal (udvalget med undtagelse af Socialistisk Folkepartis, Fremskridtspartiets og Kristeligt Folkepartis medlemmer) lovforslaget til vedtagelse og skal anmode om, at lovforslaget henvises til fornyet udvalgsbehandling mellem 2. og 3. behandling.

Et mindretal (Socialistisk Folkepartis og Fremskridtspartiets medlemmer af udvalget) indstiller lovforslaget til forkastelse og skal ligeledes anmode om, at lovforslaget henvises til fornyet udvalgsbehandling mellem 2. og 3. behandling.

Et andet mindretal (Kristeligt Folkepartis medlem af udvalget) indstiller lovforslaget til vedtagelse , men gør opmærksom på, at et af gruppens 4 medlemmer vil stemme imod lovforslaget ved 3. behandling.

Ove Fich (S) Ole Espersen (S) Risgaard Knudsen (S)

Svend Auken (S) Ivar Nørgaard (S) fmd. Bjørn Westh (S) Birte Weiss (S)

Gade (SF) Duetoft (CD) nfmd. Grove (K) Rønholt (KF) Charlotte Antonsen (V)

Niels Anker Koefoed (V) Helge Sander (V) Annette Just (FP)

Niels Helveg Petersen (RV) Kofod-Svendsen (KRF)

Tillægsbetænkning

Efter at der den 22. april 1992 blev afgivet betænkning over lovforslaget, og efter at lovforslaget ved 2. behandling blev henvist til fornyet udvalgsbehandling, har udvalget behandlet dette i flere møder og har herunder stillet spørgsmål til udenrigsministeren, som denne har besvaret skriftligt. Samtlige spørgsmål hidrørende fra udvalgets behandling af lovforslaget og udenrigsministerens besvarelser heraf er optrykt som bilag til denne tillægsbetænkning tillige med en række henvendelser. Endvidere er udvalgte spørgsmål og svar samt visse notater fra behandlingen forud for udvalgshenvisningen af lovforslaget optrykt i bilaget.

Udvalget har modtaget mundtlig og skriftlig henvendelse fra organisationen »Danmark 92« og fra det færøske Lagtings Markedsudvalg.

Der er af udenrigsministeren stillet et ændringsforslag, hvorom henvises til de ledsagende bemærkninger.

Herefter indstiller et mindretal (Socialdemokratiets medlemmer af udvalget) lovforslaget til vedtagelse med det stillede ændringsforslag.

Mindretallet finder, at beslutningen om Europas fremtid er vigtig, hvorfor man allerede ved sidste valg foreslog, at den skulle træffes ved folkeafstemning. Det er vigtigt, at vælgerne får redelig oplysning om Traktaten. Der er alt for mange tomme løfter og skrækpropaganda i debatten. Mindretallet har haft stor indflydelse på den danske holdning under forhandlingerne og anbefaler et ja, selv om vi ved, at der er usikkerhed blandt de mange, der stemmer på Socialdemokratiet.

Der er en række gode grunde til at sige ja

Sverige, Finland og Østrig har søgt om at blive medlemmer af EF, og det sker på grundlag af den traktattekst, der nu skal stemmes om. Norge følger muligvis efter.

Forhandlinger med disse lande kan komme i gang, hvis Traktaten bliver vedtaget.

Hvis de nordiske lande og Østrig kommer ind, vil det forandre EF. Den nordiske velfærdsmodel vil få betydelig større vægt.

Hvis EF-landene på samme tid gør en aktiv indsats for at skabe job, så kan de trække hinanden med op. Alle landene kan således få en ekstra gevinst i arbejdspladser, hvis de samordner deres økonomiske politik. Det giver den nye traktat mulighed for.

Disse muligheder kan dog kun udnyttes, hvis der er politisk vilje i medlemslandene.

Traktaten gør det nemmere at gennemføre forbedringer for lønmodtagerne.

De lande, der har de dårligste forhold for 1ønmodtagerne, kan forpligtes til at leve op til nogle fælles mindstekrav til bl.a. arbejdsmiljø, arbejdsvilkår og ligestilling.

Når andre lande blive forpligtet til at hæve deres standard på disse områder, så bliver danske virksomheder stillet stærkere i konkurrencen, for så kan man i udlandet ikke bruge en dårlig standard til at holde omkostningerne nede.

I de fleste tilfælde vil den danske standard ligge klart over EF's fælles mindstekrav. Danmark vil også fremover fuldt ud kunne opretholde sin høje standard.

Det danske overenskomstsystem vil også fortsat være grundpillen i det danske arbejdsmarked. Lønspørgsmål er udtrykkeligt undtaget fra EF-reglerne.

Den ny traktat griber ikke ind i de sociale ydelser, vi har i Danmark. Pensioner, sygesikring, dagpenge osv. er fortsat noget, vi helt og holdent selv bestemmer over.

Den fremgang, vi kan opnå gennem det økonomiske samarbejde, giver en bedre mulighed for at sikre den sociale velfærd.

Traktaten gør det lettere at træffe beslutninger i EF om at beskytte miljøet.

På afgørende områder kan et flertal i EF forpligte alle landene til at overholde bestemte krav til miljøet. Det gælder forurening af jord, vand og luft. Det gælder håndteringen af affald.

Danmark kan selv gennemføre en endnu skrappere miljøpolitik, end EF kræver.

Traktaten lægger op til en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, dog kun på punkter, hvor landene er enige om det.

Et tættere samarbejde om udenrigs- og sikkerhedspolitikken er positivt. Det kan styrke EF's muligheder for at knytte de østeuropæiske lande til sig og for at bidrage til fredelige og stabile forhold østpå.

Mindretallet ser også gerne, at forsvarspolitiske spørgsmål tages op i samarbejdet, hvis de knytter sig til en fredsindsats som nedrustning, kontrol med våbeneksport samt deltagelse i humanitære aktioner.

Derimod er mindretallet modstandere af en militær union. Mindretallet lægger vægt på, at Danmark ikke er forpligtet til at være medlem af Den Vesteuropæiske Union. Det er ikke en ny militærorganisation, der er brug for i en tid, hvor vi ikke står over for en militær fjende. I dag er sikkerhed langt mere et spørgsmål om, at landene arbejder sammen om økonomi og demokrati.

Traktaten betyder, at de store lande ikke kan bestemme Europas udvikling alene. Med en kommende udvidelse af EF vil en meget bred kreds af lande træffe beslutninger i fællesskab.

Selv hvis vi sagde nej til Traktaten, ville Danmark ikke kunne hindre, at de andre lande går videre med et øget samarbejde.

Et nej vil placere Danmark langt svagere i Europas udvikling - både når det gælder økonomi, velfærd og miljø.

Det socialdemokratiske grønlandske medlem af folketingsgruppen ønsker at bemærke

Grønland er ikke medlem af De Europæiske Fællesskaber. Ved en folkeafstemning den 23. februar 1982 stemte et flertal af de grønlandske vælgere for en udmeldelse af De Europæiske Fællesskaber. På dette grundlag indledtes en forhandling mellem Grønland og Danmark på den ene side og EF på den anden side. Resultatet af forhandlingen blev indgåelse af en 10-årig fiskeriaftale, ligesom Grønland opnåede status som OLT-land. Grønlands formelle udtræden af De Europæiske Fællesskaber skete den 1. februar 1985.

Grønland er således ikke omfattet af folkeafstemningen i Danmark den 2. juni 1992, hvor spørgsmålet om Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union skal afgøres. Traktaten indeholder imidlertid en lang række punkter, som kan påvirke rigsfællesskabet, som det i dag består efter hjemmestyrets indførelse den 1. maj 1979. Det er derfor vigtigt for Grønland at få afklaret en række spørgsmål, dersom et flertal af den danske befolkning stemmer til fordel for Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union.

Regeringen har den 17. marts 1992 forsikret Folketinget, at der generelt ikke vil ske grundlæggende ændringer i relationerne mellem Danmark og Grønland. Regeringen forsikrede ligeledes, at der ingen begrænsninger vil være i den frihed, som Grønland har opnået i form af hjemmestyret. Endelig vil der heller ikke være ændringer i de forhold, der er omkring udenrigspolitikken, eftersom den danske grundlov består uændret uanset resultatet af folkeafstemningen den 2. juni 1992.

Det er grundlæggende nødvendigt, at virkningerne for Grønland, dersom Danmark tiltræder traktaten om Den Europæiske Union, belyses fuldt ud. På miljø-, ressourceforvaltnings- og arbejdsmarkedsområdet samt på det pengepolitiske og det udenrigspolitiske område vil Grønland som en del af det danske rige blive påvirket i en eller anden grad. Ikke mindst på det handelspolitiske område er det af overordentlig stor betydning for Grønland at kende konsekvenserne af en mulig dansk tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union.

Fiskeriaftalen og Grønlands OLT-status skal genforhandles i 1994. I perioden indtil da er det vigtigt at etablere et meget tæt samarbejde mellem de danske rigsmyndigheder og det grønlandske hjemmestyre. Grønland etablerer pr. 1. juni 1992 sin egen faste repræsentation i EF og får derved øget vore muligheder for at følge udviklingen på nært hold. En lang række spørgsmål vil blive søgt besvaret hos den danske regering, og det er derfor nødvendigt allerede nu, at Folketinget er opmærksom på den specielle situation, som Grønland befinder sig i.

Et andet mindretal (Det Konservative Folkepartis og Venstres medlemmer af udvalget) indstiller lovforslaget til vedtagelse med det stillede ændringsforslag.

Det europæiske samarbejde er inde i en rivende udvikling. Det gælder politisk og økonomisk. Blokopdelingen i Europa tilhører fortiden. Der er ved at opstå et nyt samarbejdsmønster. Det baseres på EF, men med større medlemskreds.

Det er vigtigt for Danmark at få indflydelse på denne udvikling. Uden indflydelse kan Danmark ikke varetage sine interesser, og uden indflydelse kan Danmark ikke være med til at præge den europæiske udvikling. Når det er særlig vigtigt for Danmark at opnå denne indflydelse på nuværende tidspunkt, skyldes det tre ændringer i Danmarks geografiske nærhed. For det første den tyske enhedsproces. For det andet reformprocessen i en række tidligere kommunistiske områder, som grænser op til Østersøen. For det tredje Sveriges og Finlands ansøgning om medlemskab af EF samt Europadebatten i Norge. Resultatet af den udvikling, som her er sat i gang, bliver af afgørende betydning for Danmarks sikkerhed og det danske samfunds udvikling et godt stykke ind i det næste århundrede. Danmarks bedste mulighed for at få indflydelse er at tilslutte sig traktaten om Den Europæiske Union, som er det samarbejdsforum, flere andre skandinaviske lande ønsker at tiltræde, og som en række af de østeuropæiske lande ønsker nærmere tilknytning til. Står Danmark uden for traktaten om Den Europæiske Union, vil samarbejdsmønstret i vor del af Europa blive fastlagt uden særlig stor hensyntagen til danske interesser.

I den nuværende situation er mulighederne for at varetage nordiske interesser i et bredt europæiske samarbejde gode. Det skyldes den svenske og finske ansøgning om medlemskab af EF. Et klart dansk ja den 2. juni vil være med til at sikre medlemskab for ikke alene Danmark, men også Sverige, Finland og formentlig tillige Norge af Den Europæiske Union. Det vil give de nordiske lande muligheder for at sikre samfundsudviklingen i vore lande gennem pavirkning af de beslutninger, som under alle omstændigheder bliver truffet på bredere europæisk plan. De seneste års udvikling har vist, at det ikke er muligt at opnå disse mål ved at isolere sig fra det europæiske samarbejde inden for rammerne af EF, men at det tværtimod kun kan ske gennem aktiv deltagelse i og medlemskab af EF's udbygning.

Et stort flertal i Folketinget har ved flere lejligheder stemt for en dagsorden, hvor det blev gjort til et dansk kernepunkt i forhandlingerne om den nye traktat, at enstemmighed vedrørende miljøbeslutninger blev afløst af en hovedregel om afstemning med kvalificeret flertal. Dette forhandlingsmål er opnået. Den nye hovedregel om afstemning med kvalificeret flertal fremgår udtrykkeligt af Traktaten. Det vil bane vejen for flere og bedre beslutninger for miljøbeskyttelse på europæisk plan.

Det er vigtigt for Danmark at være med i en udvikling præget af økonomisk vækst og fremgang. Selv om der er nogen usikkerhed med hensyn til virkningerne af Den Økonomiske og Monetære Union, må det alt taget i betragtning anses for sandsynligt, at der for Danmarks vedkommende bliver tale om en højere vækst som medlem end stående udenfor.

Om de økonomiske konsekvenser må det, i tilfælde af at Danmark vælger at stille sig uden for traktaten om Den Europæiske Union, sammenfaldende vurderes, at der for Danmarks vedkommende vil blive tale om negative virkninger, hvis størrelsesorden det er vanskeligt at vurdere. Det ligger i tilkendegivelserne fra de tre EFTA-lande (Østrig, Sverige og Finland), som indtil nu har indgivet ansøgning om medlemskab, at de forventer en positiv økonomisk virkning for deres erhvervsliv af et sådant medlemskab. Det ville derfor være overraskende, hvis en dansk afvisning af medlemskab ikke førte til en negativ pavirkning af udviklingsmulighederne for det danske erhvervsliv.

Det er flertallets opfattelse, at traktaten om Den Europæiske Union tilbyder Danmark gode muligheder for at sikre sine interesser og præge den europæiske udvikling. Disse muligheder bør udnyttes. Fordelene ved dansk tiltræden af traktaten om Den Europæiske Union er klart større end de betænkeligheder, som forskellige af Traktatens bestemmelser kan give anledning til.

Et tredje mindretal (Socialistisk Folkepartis medlem af udvalget) indstiller lovforslaget til forkastelse .

Lovforslaget om Danmarks tilslutning til Den Europæiske Union er et afgørende forslag. Her skal Danmark afgøre, hvilken udviklingslinje for EF der skal bygges på i de kommende år, hvordan Danmark skal placeres, samt hvor megen selvbestemmelsesret Danmark vil fastholde.

Stillingtagen til unionsforslaget er en samlet afvejning af ulemper og fordele. For mindretallet er denne afvejning ikke vanskelig. Mindretallet vil stemme nej til Den Europæiske Union.

Det er nu, Danmark skal beslutte, om EF skal udvikle sig til en politisk og økonomisk union.

Opbygningen af Den Økonomiske og Monetære Union med fælles mønt og fælles centralbank er sammen med målsætningen om en fælles forsvarspolitik selve grundstenen til opbygningen af EF's forenede stater.

Der lægges med Unionstraktaten op til, at der på længere sigt skal gennemføres en fælles EF-forsvarspolitik. I første omgang sker der en sammenkobling til Vestunionen, som skal være EF-unionens militære arm.

Men der er ikke brug for en ny militær stormagt i Europa. Efter jerntæppets fald er der opstået nye spændinger i Europa, som oftest er nationale spændinger. Det har vi set eksempler på i Jugoslavien. Disse spændinger kan imidlertid kun løses ad politisk vej. Hvis der skal indsættes fredsbevarende styrker, skal parterne være enige herom, og der skal i givet fald indsættes FN-styrker.

Tilslutning til Den Økonomiske og Monetære Union binder den danske økonomiske politik. Penge- og valutakurspolitik bindes til en ensidig satsning på prisstabilitet. Finanspolitikken begrænses. Det betyder, at bekæmpelse af den omfattende arbejdsløshed bliver nedprioriteret. For en række lande vil alene tilpasningen til konvergenskravene - for at kunne blive fulde medlemmer - føre til så store ændringer i deres nationale økonomiske politik, at det vil føre til øget arbejdsløshed og dermed mindskede eksportmuligheder for Danmark. Adskillige lande har allerede meldt ud om voldsomme stramninger med henvisning til konvergenskravene. I en situation, hvor Danmark i 1øbet af få år kan skaffe sig øget manøvrefrihed i den økonomiske politik - på grund af nedbringelsen af udlandsgælden - er det uforsvarligt at traktatfæste principper, der gør det vanskeligere at bekæmpe arbejdsløsheden.

Demokratiet er i høj grad et spørgsmål om, at den enkelte borger er tæt på beslutningerne. I modsat fald bliver konsekvensen ofte ligegyldighed og passivitet. Det bliver samtidig vanskeligere at kontrollere beslutningstagerne.

EF-unionen flytter beslutningerne længere væk. Det såkaldte nærhedsprincip, som tilhængerne gør så stor reklame for, er ren tågesnak. Ingen ved, hvad det i praksis vil komme til at betyde. Derimod ved vi med sikkerhed, at der vil ske en centralisering af beslutningerne på en række områder - f.eks. i den økonomiske politik, hvor EF-cntralbanken helt kommer uden for politisk kontrol.

EF-beslutningerne er præget af lukkethed og domineret af ikkefolkevalgte embedsmænd. F.eks. kan kun EF-Kommissionen stille forslag, og møderne i EF's Ministerråd er lukkede for offentligheden. Det er i skærende kontrast til den lovgivningsproces, hvor alle partier i Folketinget kan stille forslag, og hvor der føres ordret referat over møderne.

EF's indre marked fører i sig selv til større miljøproblemer, bl.a. på transportområdet. Derfor skal der være høje minimumsbestemmelser på miljøområdet i EF, samtidig med at det enkelte land har ret til at gå videre selv.

Unionstraktaten indeholder få forbedringer og mange nye smuthuller. Selv EF's miljøkommissær har kritiseret Traktaten for ikke at gøre nok ved miljøet.

Traktaten sikrer heller ikke en løsning af de problemer, som det indre marked skaber for lønmodtagerne. Den sociale dimension er for svag. I mange filfælde vil der stadig blive konkurreret på dårlige arbejdsvilkår. I andre tilfælde vil der blive vedtaget utrolig detaljerede regler, som reelt kun kan gennemføres gennem lovgivning. Det kan undergrave det i EF særlige danske aftalesystem, hvor arbejdsgivere og lønmodtagere sammen finder ud af, hvilke problemer der er de vigtigste, og hvordan de skal løses. Dermed undergraves grundlaget for den høje organisationsprocent i Danmark - fagbevægelsens livsnerve angribes.

Unionen gør det sværere at skabe et åbent Europa med et bredt samarbejde mellem alle lande i hele Europa. De nye demokratier i Central- og Østeuropa bliver efterladt i en meget vanskelig position uden for de afgørende beslutninger.

Det bliver ofte påstået, at Unionstraktaten er kommet som et svar på udviklingen i Europa efter Murens fald, de kommunistiske diktaturers fald og Sovjetunionens opløsning. Hvis det er tilfældet, er det en helt forkert reaktion efter mindretallets opfattelse. Men det er heller ikke realiteten, for den vigtigste byggesten i Unionen - nemlig ØMU'en - er mindst 20 år gammel, og det genoplivede projekt var sat i gang som en opfølgning af det indre marked lang tid før Murens fald.

Mindretallets kritik af hele unionsprojektet handler netop om, at EF ikke tager udgangspunkt i den nye situation i Europa efter Murens fald.

Her ser mindretallet tre opgaver, som Unionen ikke 1øser, men tværtimod modvirker. Den første opgave er at gøre Europa helt. Det handler om at undgå, at Europa bliver delt i »de riges fællesskab« og efterlader de øvrige i »de fattiges udkantsafhængighed«. Vi er enige med Lec Walesa, der advarende har sagt: »Nu har vi fået fjernet jerntæppet - lad os ikke erstatte det med et sølvtæppe.« Men Unionen udsætter de nye demokratiers mulighed for at blive medlemmer af EF til engang i en uvis fremtid.

Den anden opgave er at ændre EF's egen politik. EF burde fjerne protektionisme over for ulandene og Østeuropa, åbne sine markeder og ændre grundlæggende dele af sin politik, herunder landbrugspolitikken. Unionen tager slet ikke hul på de problemer. Tværtimod. Finansieringen af Unionen - Delors II-planen - fortsætter med øgede udgifter til landbrugspolitikken de næste 5 år.

Den tredje opgave er at skabe et nyt sikkerhedssystem og en planlagt nedrustning i stedet for at diskutere EF-forsvar og Vestunion. Der er brug for et nyt europæisk sikkerhedssystem, som omfatter hele Europa. Grundlaget for det findes allerede i Konferencen om Sikkerhed og Samarbejde i Europa - den såkaldte CSCE. At udbygge dette samarbejde burde være hovedsigtet i stedet for at opbygge en ny militærblok.

Under udvalgsarbejdet er der blevet svaret svagt og undvigende på en række spørgsmål f.eks. på miljøområdet. Bl.a. her er der opstået en betydelig usikkerhed om indholdet i Traktaten. Det er mindretallets opfattelse, at udvalgsarbejdet har afsløret, at de store miljøforbedringer, som tidligere blev fremført som et selvstændigt argument for at sige ja, ikke holder i virkeligheden. Der er fortsat tale om, at de grundlæggende prioriteringer af det indre marked og varernes fri bevægelighed har højest prioritet - illustreret af svarene om, hvilken hjemmel der anvendes ved de direktiver, som vi i Danmark opfatter som miljø. Titandioxiddommen, der gør affald til en vare i stedet for miljø, er ikke blevet underkendt med Traktaten.

Også når det gælder flertalsafgørelser af rene miljøforslag er der opstået større usikkerhed. Her må mindretallet konstatere, at flertalsafgørelser kun gælder, når der er tale om aktioner. Og det betyder efter al sandsynlighed, at anvendelse af flertalsafgørelser her vil blive meget mere begrænset, end regeringen forventer.

På andre områder - især inden for den sociale dimension, herunder opretholdelse af det danske aftalesystem - er det ogsa illustreret, at der er betydelig usikkerhed om, hvordan de enkelte bestemmelser vil virke i praksis. I den forbindelse vil mindretallet gerne understrege, at det betyder, at EF-Domstolens afgørelser bliver endnu vigtigere. Konklusionen bliver derfor, at en gennemførelse af Traktaten vil gøre langt flere områder afhængig af EF-Domstolens afgørelser, og der står en betydelig usikkerhed tilbage om, hvordan EF-Domstolen vil dømme.

Regeringen har ikke samtidig med udvalgsarbejdet villet give en klar melding om, hvordan den ønsker Traktaten finansieret. Befolkningen mangler besked om regeringens stillingtagen til Delors II-pakken.

Ligeledes efterlyser mindretallet en offentlig diskussion om de ændringer af EF-samarbejdet, som Delors har foreslået med henblik på at mindske de små landes indflydelse, hvilket skulle være deres betaling for at udvide EF med flere medlemslande.

Mindretallet beklager stærkt, at et flertal i Folketinget sagde nej til SF's forslag om at lade uafhængige eksperter udtale sig om omfanget af suverænitetsafgivelsen. Mindretallet finder ikke regeringens notat brugbart, og det er da også blevet anfægtet af enkeltpersoners indlæg i debatten og fremsendte bidrag til Markedsudvalgets overvejelser.

Efter mindretallets opfattelse er der brug for langt grundigere analyser - også fra udvalgte eksperter - bl.a. for at færdiggøre diskussionen om, hvornår der kan blive tale om direkte grundlovsændringer, om danske love fortsat har forrang over for EF-love, omfanget af ændringerne i forbindelse med, at EF-samarbejdet ændres fra at være et økonomisk begrænset samarbejde til at være et fuldt omfattende samarbejde, omfanget af afgivelse af suverænitet i forhold til § 20-proceduren m.m.

Disse analyser burde lægges til grund for en fastlæggelse af omfanget af suverænitetsafgivelsen med denne traktat. Desværre kan det ikke lade sig gøre nu. Folketinget har ikke løst denne opgave.

Mindretallet tilkendegiver samtidig, at mindretallet ikke støtter de samlede betragtninger, der fremgår af regeringens notat, da ændringsforslaget ikke skaber et sikkert grundlag. Hvis Unionstraktaten vedtages, vil der altså efter mindretallets opfattelse fortsat være en diskussion om omfanget af afgivelse af suverænitet.

Under forhandlingerne, indtil Maastrichtaftalen blev indgået, har regeringen forhandlet på baggrund af det danske memorandum. Mindretallet støttede ikke det samlede memorandum, men tilkendegav støtte til en række af synspunkterne i memorandummet, f.eks. den klare afstandtagen til et forsvarspolitisk samarbejde, åbne ministerrådsmøder og indførelse af en ombudsmand i EF. Inden memorandummet blev vedtaget, fremlagde mindretallet over for Markedsudvalget sine bud til ændringer i EF, herunder bl.a. en omfattende demokratisering gennem mindre magt til EF-Kommissionen.

Efter mindretallets opfattelse er det påfaldende, at flertallet i Folketinget har accepteret, at memorandummets klare afvisning af forsvarssamarbejdet er endt med, at forsvarspolitik nu skal drøftes og EF sammenkobles med Vestunionen. På en række afgørende områder afviger Maastrichtaftalen fra memorandummet. Det gælder foruden forsvarsområdet på en lang række områder bl.a. spørgsmålet om åbne ministerrådsmøder, og at EF skulle satse på at nedbringe arbejdsløsheden. Mindretallet har samtidig noteret sig, at udenrigsministeren til pressen har udtalt sig direkte imod dele af memorandummet. Maastrichtaftalens indhold afviger fra vigtige dele af memorandummet og afspejler desuden ikke en maksimal dansk indsats på en række områder.

Mindretallet indstiller lovforslaget til forkastelse og regner med, at der ikke vil kunne blive det nødvendige 5/6 flertal i Folketinget for Traktaten. Da regeringen agter at opretholde forslaget, vil det derfor blive sendt til folkeafstemning. Et nej ved folkeafstemningen vil føre til, at Unionen ikke kan gennemføres. Ændringer af Romtraktaten kræver enstemmighed.

Mindretallet vil udnytte den nye mulighed til en nyforhandling med de andre EF-lande. I denne forhandling kan Danmark sige nej til Unionens grundpiller, sige ja til andre områder samt stille krav om en genforhandling om forbedringer på miljøområdet, den sociale dimension og demokrati samt åbne EF op over for landene i Central- og Østeuropa.

Et fjerde mindretal (Fremskridtspartiets medlem af udvalget), der vil redegøre for sin stilling til det stillede ændringsforslag ved tredje behandling, indstiller lovforslaget til forkastelse med følgende bemærkninger

Mindretallet har altid ønsket private initiativer frem for offentlige og er derfor tilhænger af fri markedsøkonomi. Med den baggrund noterede mindretallet med tilfredshed, at EF blev etableret med henblik på at skabe et europæisk frihandelsområde. Mindretallet har således altid været tilhænger af, at Danmark er medlem af EF, og har altid støttet EF's princip om de fire friheder, nemlig fri bevægelighed for personer, varer, tjenesteydelser og kapital.

Da Europæisk Fælles Akt (EF-pakken) i 1986 blev fremlagt til folkeafstemning, anbefalede mindretallet vælgerne at stemme ja, idet det indre marked ville styrke vilkårene for fri markedsøkonomi i EF-landene.

Mindretallet er således tilhænger af EF og tilhænger af det indre marked i EF.

Den 4. oktober 1990 - før vedtagelsen af det memorandum, der blev grundlaget for regeringens forhandlingsmandat i Maastrichtforhandlingerne - forelagde mindretallet Markedsudvalget et udkast til et dansk memorandum i forbindelse med regeringskonferencerne om Den Europæiske Union.

Regeringens memorandum vedrørende Politisk samt Økonomisk og Monetær Union blev vedtaget den 4. oktober 1990.

I mindretallets udkast blev der foretaget en række reservationer over for en eventuel politisk EF-union. Mindretallet havde reservationer over for den sociale dimension, over for en styrkelse af EF-Parlamentet, over for etablering af regionsudvalg, over for skattekontrol, over for fælleseuropæisk kulturpolitik og over for en fælleseuropæisk udenrigspolitik.

Mindretallet er således på en lang række afgørende områder uenig i indholdet af det memorandum, der var regeringens forhandlingsgrundlag i Maastricht. Mindretallet ønsker ikke, at miljøpolitikken skal udbygges til at dække selv de mindste detaljer. I dag kan man se forslag om forbud mod akvarier på over 200 liter for at sikre imod vandspild; et godt eksempel på latterlig detailstyring fra bureaukratisk side.

EF's miljøpolitik bør kun dreje sig om de overordnede forureningsproblemer, da røg, støj og møg ikke kender til grænser, og som sådan skal placeringen være i Fællesskabets politik. Mindretallet var også uenig med regeringen om dennes ønske om den sociale dimension, der skal skabe mulighed for, at EF kan vedtage sociale programmer, der gælder for alle EF-lande. Den sociale dimension, som regeringen præsenterede i sit memorandum, er direkte socialistisk. Heri bruges socialistisk terminologi som arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder.

Man taler om en reorganisering af den sociale dialog, og under det påskud taler man om obligatorisk overskudsdeling og medarbejderaktier. Dette anbefales af Kommissionen.

Der tales om fællesskabsaktioner for ældre, der går ud på at bygge et netværk af ældreaktiviteter og informationsudvikling samt at undersøge mulighederne for at oprette et decideret europæisk net til udvikling af nyskabende initiativer for EF-penge og altså ikke nationale penge. Der står helt klart og tydeligt i kommissionsforslaget, at nu vil man altså bruge direkte EF-midler til disse formål.

Regeringen gav i memorandummet udtryk for, at den ønskede at tilvejebringe et decideret retsgrundlag i Traktaten, hvorved EF-Kommissionen bl.a. pålægges at tage initiativ til at fremsætte forslag. Regeringen ønsker, at målet med den sociale dimension skal være at fremme arbejdstagernes leve- og arbejdsvilkår for at udjævne disse.

Derudover kommer EF-Kommissionen med det latterlige forslag imod sexchikane. Måske var det en god ide at lade være med at dele befolkningen op i kvinder og mænd, men erkende, at vi er mennesker. Når vi går på arbejde, er vi arbejdstagere, og det er den bedste måde at sikre ligebehandling.

Vedrørende den sociale sikringsordning kommer EF-Kommissionen med forslag, der indebærer indførelse af en kontanthjælpslignende ydelse på EF-niveau.

Derudover tales der om, at alle borgere skal have ret til social sikring, uddannelse, bolig, arbejde, sundhedsforsorg og kulturelle ydelser. Fra EF-Kommissionens side siges det, at det er et rimeligt krav for alle EF-borgere at have ens rettigheder.

Ovenstående rækkefølge af rettigheder bruges af EF-Kommissionen. Man ønsker altsa ensretning. Når der tales om de langsigtede mål i disse forslag, nævnes arbejdstidsnedsættelse videreuddannelsesorlov, sabbatår og den såkaldte frie beskæftigelse. Fri beskæftigelse vil sige »arbejde i hjemmet og i familien, skabelse af et socialt miljø, selvstændig beskæftigelse både af økologisk og kulturel art«. EF-Kommissionen skriver altså direkte, at de ønsker at bruge indførelse af en generel borgerindkomst betalt af EF-midler, og hvad vil det egentlig komme til at koste?

Den danske regering ønsker at skabe mulighed for at føre fælleseuropæisk kulturpolitik. Det er mindretallet stærk modstander af. Den Europæiske Union skal ikke være den politiske pengetank for den kulturelle udvikling.

Mindretallet har altid erklæret sig enig i de dele af ØMU'en, der giver et friere valutamarked, lavere inflation, fratager devalueringsinstrumentet og ikke mindst reducerer regeringernes politiske indflydelse på den monetære politik. Men mindretallet er bekymret for den centralisering, en europæisk centralbank kan betyde, og mindretallet frygter, at politiske krav eller direktiver fra et flertal af EF-landenes regeringer over for centralbanken kan medføre inflation og varetagelse af enkeltlandes særinteresser i økonomiske krisesituationer. Mindretallet har også betinget sig, at såfremt ØMU'en skal etableres, da skal ecuen kun etableres som en ekstra 13. valuta. En etablering af en 13. valuta vil betyde konkurrence valutaerne imellem. En sådan konkurrence mellem fuldt gyldige valutaer ville i sig selv sikre lav inflation, idet man altid vil efterspørge valutaen med den laveste inflation.

Det traktatudkast, EF-landene enedes om i Maastricht, er mindretallet meget stærkt imod. Hvis Unionstraktaten vedtages, vil EF på en række væsentlige områder - på grund af den vidtstrakte flertalsregel - have mulighed for at træffe beslutninger, som befolkningen i Danmark og Folketinget er uenige i. For de EF-direktiver, der vedtages i EF's Ministerråd og har forrang for dansk lovgivning, vil Danmark blive nødt til at vedtage og gennemføre som lov.

At der vil blive gennemført centralistiske initiativer, er der ingen tvivl om. Allerede i dag foreligger der fra EF-Kommissionens side et miljøhandlingsprogram og en handlingsplan på arbejdsmarkedsområdet (en del af den sociale dimension). Disse handlingsprogrammer og handlingsplaner indeholder gennemgribende socialistiske elementer.

Miljøhandlingsprogrammet lægger f.eks. op til, at de vigtigste områder i økonomien underlægges offentlig og bureaukratisk kontrol. Således vil miljøhandlingsprogrammet betyde, at områderne industri, energi, landbrug, transport og turisme skal styres, reguleres og domineres politisk. Gennem miljøhandlingsprogrammet lægges der op til, at EF også skal have mulighed for at gribe ind i de enkelte EF-landes undervisningsplaner. Miljøhandlingsprogrammet giver ligefrem EF-Kommissionen ret til at føre bestemte politiske kampagner.

Arbejdsmarkedshandlingsplanen lægger op til, at der skal indføres overskudsdeling, borgerløn, politisk bestemte minimumslønninger, politiske indgreb i arbejdstid, politisk bestemte regler for ansættelsesforhold og politisk bestemte regler for faglige forhandlinger.

Andre og mere vidtgående initiativer giver Traktaten også mulighed for at gennemføre i EF-regi. Traktaten indeholder således bestemmelser om forskellige strukturfonde, der giver mulighed for at føre en intereuropæisk socialisme. Gennem disse strukturfonde vil det være muligt at foretage direkte økonomiske overførsler fra de velhavende EF-lande til de fattige EF-lande.

Formanden for EF-Kommissionen, Jacques Delors, har udarbejdet en såkaldt Delors II-plan for finansiering af de øgede udgifter som følge af en eventuel vedtagelse af Den Europæiske Union. Planen går ud på at forhøje EF's samlede budget med ca. 40 pct. De ekstra midler skal skaffes gennem en såkaldt velfærdsafgift. Velfærdsafgiften beregnes som en procent af det enkelte lands bruttonationalprodukt, dog således at procentsatsen fastsættes individuelt for det enkelte land ud fra landets økonomiske formåen.

Danmark er i denne sammenhæng at regne blandt EF's rigeste lande, hvorved den danske befolkning kan se frem til, at vores nuværende årlige »EF-skat« vil blive skruet gevaldigt op.

EF-Kommissionen arbejder med mange nye forslag ud fra devisen om, at når Unionstraktaten er blevet ratificeret, skal krav såsom den tidligere nævnte borgerløn kombineret med ambitioner om minimumskrav inden for kultur og uddannelsespolitik m.v. uanset omfang og gennemførelsesgrad utvivlsomt betyde krav om endnu større EF-budgetter og deraf følgende krav om større finansiering fra danske skatteydere.

Den danske regering og jasigerne har den opfattelse, at Danmark er forpligtet til disse ekstra betalinger, og at man derfor aktivt vil arbejde for projekternes gennemførelse.

Skal indholdet af Unionstraktaten sammenfattes, kan den kun betegnes som bureaukratisk og centralistisk, en afgivelse af den suveræne nationale afgørelse på nær sagt alt - undtagen kirkepolitik; at sige ja til Unionen er at sige ja til delstaten Danmark, medens et nej til Unionen er et ja til nationen Danmark.

Et femte mindretal (Centrum-Demokraternes medlem af udvalget) indstiller lovforslaget til vedtagelse med det stillede ændringsforslag.

Den Europæiske Union er en logisk og naturlig følge af EF's oprindelige formål og Den Europæiske Fælles Akt fra 1986. Unionen er et skridt på vejen mod det stadig tættere politiske samarbejde, EF's oprindelige skabere havde som mål. Danmark kendte dette formal i 1972, da man tilsluttede sig EF, og man kendte det i 1986, da den danske befolkning sagde ja til EF-pakken. Det ville derfor være ulogisk og urimeligt, hvis ikke Danmark tilsluttede sig det indgåede traktatkompleks.

En del af Traktaten er en nødvendig opfølgning af det indre marked. Allerede i 1986 sagde vi ja til fri bevægelighed for varer, tjenesteydelser, kapital og personer. Dette EF uden indre grænser er snart en realitet. Men en fri konkurrence uden rammer ville omdanne EF til et område, hvor kun jungleloven satte grænser. Det er vigtigt, at der sker reguleringer, så konkurrencen bliver fair, dvs. på kvalitet, effektivitet og produktudvikling. Konkurrencen må ikke ske via social dumping - dvs. lave arbejdsmiljømæssige og sikkerhedsmæssige krav - eller via miljøregler, der er meget svagere end dem, vi kender i Danmark. Derfor er en vigtig del af Unionen indførelse af flertalsafgørelser på den sociale dimension og på miljøområdet. Dette hindrer, at et enkelt land kan bremse regler, der ellers ville hæve det generelle niveau i Fællesskabet. Mindretallet hilser derfor med glæde, at minimumskrav nu kan gennemføres med kvalificeret flertal, men at det er tilladt de enkelte lande at indføre stærkere regler.

Mindretallet understreger, at den sociale dimension ikke omfatter socialpolitik i almindelig opfattelse. Det er til stadighed det danske Folketing, der afgør skattetrykket i Danmark og dermed det niveau, vi vil have i den offentlige sektor. Enhver snak om, at dansk social standard vil lide under Unionen, er derfor forkert. Vi minder også om, at det allerede er vedtaget, at en Fællesskabsborger, der slår sig ned i et andet medlemsland, skal have sin hjemmefra overførte sociale ydelse med, hvis vedkommende ikke selv kan tjene penge i det nye land.

Mindretallet støtter den stærkere fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der indgår i Traktaten. Det er vigtigt, at EF spiller en rolle i verden. Mindretallet ønsker fortsat politisk binding i NATO mellem Nordamerika og Europa, men udviklingen viser, at denne binding i fremtiden mere er politisk end fysisk. USA ønsker af økonomiske grunde at nedskære sit militære engagement i Europa. I den situation er det logisk at skabe en forbindelse mellem EF og Vestunionen, men vi understreger, at det fortsat er en selvstændig dansk beslutning, der kan føre os ind i denne Union.

Mindretallet ønsker et åbent Europa og glæder sig over, at der intet er i Traktaten, der kan hindre udvidelse af EF med en række andre europæiske lande. Vi glæder os også over, at den politiske melding til de tidligere diktaturer i Østeuropa var klar fra EF-topmødet, hvor Traktaten blev vedtaget. Ingen kan med rette påstå, at der skabes et lukket »fort Europa«. Men en udvidelse skal efter mindretallets opfattelse ske under fuld hensyntagen til de østeuropæiske landes økonomiske og sociale muligheder for at konkurrere med EF. Der skal ikke ske en tilslutning over hals og hoved.

En vigtig del af Traktaten er Den Økonomiske og Monetære Union. Den giver dansk indflydelse på beslutninger, der under alle omstændigheder berører os. At tale om dansk suverænitet på dette felt i dag er at overvurdere egen evne. For fremtiden kommer vi til at sidde med ved bordet, hvor afgørelserne træffes. Bl.a. har vi der mulighed for at skubbe på de lande, der ved en tilbageholdende økonomisk politik skaber arbejdsløshed i f.eks. Danmark. Mindretallet er tilhængere af indførelsen af en fælles mønt, ecu.

Mindretallet havde ønsket en stærkere placering af Europa-Parlamentet. Vi ønskede bl.a., at Parlamentet fik initiativret, således at det kunne stille forslag til direktiver. Vi må imidlertid erkende, at et stort flertal i det danske Folketing ikke var enige med os, og at et flertal af lande var enige med Danmark. Derfor blev det en mere begrænset styrkelse af Parlamentet. Men forhåbentlig kan man ved en fremtidig traktatændring få styrket Parlamentets rolle yderligere.

Mindretallet understreger i øvrigt, at EF er demokratisk, selv om beslutningerne træffes så entydigt i Ministerrådet. De forskellige landes ministre skal jo stå til ansvar over for de folkevalgte i de nationale parlamenter.

Mindretallet kan støtte Traktatens paragraffer om det retlige område. Disse fælles politikker er rimelige følger af et EF uden indre grænser.

Mindretallet er ikke tilhængere af den danske protokol om sommerhuse, som vi finder dobbeltmoralsk.

Endelig glæder vi os over, at nærhedsprincippet placeres centralt i Traktaten, og at gammeldags tanker om total harmonisering opgives. Vi finder det vigtigt, at der sker en arbejdsdeling mellem områder, der klart er så store, at EF er en naturlig beslutningstager, og dem, der er så små, at det klart er en national eller regional opgave. Mindretallet opfatter den foreliggende Traktat som et udtryk for at få et mere decentralt EF, hvor Unionen skaber de brede, store rammer, mens stater og regioner udmønter i praksis.

Mindretallet vil understrege, at Traktaten ikke er til fare for den danske kultur eller egenart. Den største fare for danskheden er danskerne selv. Hvis vi glemmer vor kulturelle arv, vor historie, litteratur, musik, tro osv., så er den i fare. Hvis vi selv husker den, overlever den. Men det har intet med grænsebomme eller ecu at gøre. Den danske egenart kan forsvinde med grænser, men den kan overleve uden. Derfor er det en selvstændig dansk afgørelse, hvor stærkt vi vil prioritere den danske kulturpolitik.

Alt i alt er traktaten om Den Europæiske Union en chance for Danmark for at få indflydelse i det fremtidens Europa, der under alle omstændigheder præger os. Danmark er en del af Europa og har et ansvar for det, der sker. Med et ja til dette lovforslag påtager vi os dette medansvar, mens de, der siger nej, bygger videre på nationalromantiske drømme fra det sidste århundrede, der ingen realisme har i den moderne verden.

Et sjette mindretal (Det Radikale Venstres medlem af udvalget) indstiller lovforslaget til vedtagelse med det stillede ændringsforslag.

Europa i dag er ganske anderledes end det, vi kendte for et par år siden. Kommunismen er faldet. Tyskland er genforenet, og Østeuropa indfører markedsøkonomi, demokrati og frihed. Det giver samarbejdet i Europa nye muligheder og perspektiver. Den Europæiske Union er vejen til det nye Europa i den europæiske udvikling.

Danmark skal bidrage til samarbejdet. Vi har demokratiske traditioner og holdninger, som skal være med til at præge udviklingen. Hvert land for sig kan ikke løse opgaverne. Der er brug for et forpligtende fællesskab. Vi svigter Østeuropa, hvis vi ikke tager vores europæiske forpligtelser alvorligt.

Siden 1973 har Danmark været det eneste nordiske land i EF. Det forandrer sig nu. Sverige og Finland har ansøgt om medlemskab. Det er sandsynligt, at Norge søger medlemskab i 1992. Danmark skal af al kraft arbejde for, at deres ansøgninger behandles hurtigt og positivt. Vi ønsker, at det europæiske samarbejde i fremtiden får en stærk nordisk dimension.

Der indføres en europæisk ombudsmand efter dansk mønster. Det er nordisk tankegang og et eksempel på, at små lande har indflydelse. Netop når det drejer sig om åbenhed og demokrati, har Danmark og de øvrige nordiske lande store opgaver. Vi skal arbejde for åbne ministerrådsmøder, så alle kan følge med i de politiske beslutninger.

Også i det hjemlige skal vi sikre større åbenhed og mere debat om vores politik i EF.

Den nye Unionstraktat giver muligheder for en mere aktiv europæisk miljøpolitik. En bæredygtig udvikling bliver en del af formålet for Den Europæiske Union. Et enkelt land vil ikke kunne blokere for miljøfremskridt. Et flertal af lande får mulighed for at vedtage minimumskrav på en række områder. Det er danske ønsker, der opfyldes.

De nye miljøbestemmelser vil få stor betydning for det europæiske miljø. Miljøet er et kernepunkt for mindretallet. Kun gennem forpligtende beslutninger og i fællesskab kan vi 1øse miljøproblemerne. Vi får indflydelse på miljøet for 330 millioner europæere i EF, uden at Danmark af den grund giver afkald på strengere miljøkrav, når vi finder dem rigtige.

Kommunismen i Øst efterlod ikke blot fattigdom, men også omfattende miljøproblemer. EF skal have en effektiv miljøpolitik. Der skal stilles strengere miljøkrav. Omstilling og udvikling af renere teknologi er nødvendig, også for Østeuropa.

Det Radikale Venstre er internationalt orienteret. Vi har altid arbejdet for, at der samarbejdes internationalt som f.eks. i FN. Her får nationerne mulighed for at løse deres indbyrdes problemer ved fredelige forhandlinger og ikke ved militære midler.

Traktaten taler om, at der engang i fremtiden udformes en fælles forsvarspolitik. Mindretallet havde foretrukket, at denne formulering var udeladt. Afgørende er det imidlertid, at Danmark ikke kan tvinges ind i et forsvarspolitisk samarbejde. Det forbliver en dansk afgørelse, også efter folkeafstemningen den 2. juni. Det samme gælder medlemskab af den militære samarbejdsorganisation Vestunionen. Efter mindretallets opfattelse foregår det europæiske militære samarbejde bedst inden for NATO.

Mindretallet lægger afgørende vægt på, at den europæiske politik skal bygge på respekten for kulturel mangfoldighed, nationale særpræg og sprog. Det understøttes i Traktaten.

Nationerne lever i dag bade økonomisk og kulturelt i et stærkt samspil med hinanden, og der er store værdier og muligheder i denne udvikling. Alt tyder på, at den vil fortsætte. Men i denne udvikling skal Europa ikke efterligne den amerikanske model, der fører til en forbundsstat. Europa skal udvikle sin egen model, hvor nationalstaten er en vigtig byggesten i samarbejdet.

Det er især i de små europæiske landes interesse, at der skabes et samarbejde, der forpligter små som store lande. Danmark skal fortsat være aktivt engageret i at forme den europæiske fremtid.

Mindretallet anbefaler at stemme ja den 2. juni.

Et syvende mindretal (Kristeligt Folkepartis medlem af udvalget) indstiller lovforslaget til vedtagelse med det stillede ændringsforslag og udtaler følgende

EF blev oprettet med det klare mål at bevare freden i Europa. Målet var at binde Europa sammen i et tæt og forpligtende samarbejde, så nye krige i Europa kunne undgås. EF har løst denne opgave, når det gælder Vesteuropa. I Centraleuropa og det tidligere Sovjetunionen (SNG) er krige og etniske konflikter virkeligheden for mange mennesker. Samtidig ser vi, at nationalegoistiske holdninger vinder frem i de store EF-lande. Føres disse holdninger ud i praktisk politik, er det til ubodelig skade ikke mindst for de små lande og minoritetsgrupper. Derfor må de store lande fastholdes i et tæt og forpligtende samarbejde, hvor fællesskabets bedste står over nationalegoistiske interesser, og hvor Centraleuropa og det tidligere Sovjetunionen får maksimal støtte til at opnå demokrati og overgå til markedsøkonomi. Et ja til EF-unionen den 2. juni er derfor en videreudbygning af det, der var hensigten med EF fra begyndelsen.

Unionstraktaten indeholder både positive elementer og elementer, som skal forbedres. Da Unionstraktaten på mange områder er den overordnede ramme for det kommende samarbejde, har Danmark de bedste muligheder for at påvirke Unionstraktaten i den retning, vi ønsker. Når de nordiske lande med overvejende sandsynlighed optages i EF, forbedres Danmarks muligheder for at vinde tilslutning til sine synspunkter, da de nordiske lande ofte har sammenfaldende holdninger på f.eks. miljøpolitik og ulandspolitik.

Grundlaget for Traktaten finder mindretallet tilfredsstillende. EF gøres på flere måder mere åbent, selv om mindretallet havde ønsket større åbenhed og fortsat vil arbejde for det. Der oprettes en ombudsmandsinstitution efter dansk forbillede, som på foranledning af borgere eller medlemslande kan undersøge forhold vedrørende EF. Europa-Parlamentet får bedre mulighed for at kontrollere Kommissionen. Revisionsretten får en selvstændig status, hvilket forbedrer mulighederne for at opklare svig og dårlig administration af EF's midler. Desuden indføjes nærhedsprincippet i Traktaten efter vore ønsker. Dermed slås det fast, at beslutninger skal tages så tæt på borgerne som muligt. Er der et problem, som Danmark selv kan klare, skal EF ikke blandes ind i det. I fremtiden bør Danmark arbejde for en nøje efterlevelse af nærhedsprincippet, så EF kun beskæftiger sig med de områder, som medlemslandene ikke selv kan klare. Udadtil er Unionen åben for nye demokratiske lande, som vil være medlemmer.

Hensynet til miljøet får en central placering i Unionstraktaten. Vi finder det vigtigt, at miljøaspektet integreres i Unionstraktaten. Som hovedregel besluttes miljøpolitik nu med kvalificeret flertal. Et enkelt EF-land kan normalt ikke længere blokere for fremskridt på området. Alt i alt løftes andre EF-landes miljøpolitik op på et højere niveau, uden at Danmarks høje beskyttelsesniveau ødelægges. Men det kræver, at Danmark er vågen, hver gang nye miljøforslag forberedes.

Det er positivt, at arbejdsmarkedspolitikken opprioriteres på en fornuftig måde. Eksempelvis indføres kvalificerede flertalsafgørelser vedrørende arbejdsmiljø og arbejdsvilkår for arbejdstagerne samt indslusning af personer, der er uden for arbejdsmarkedet. Det er vigtigt, at det indre marked ikke fører til social dumping, så andre EF-lande, der giver dårligere vilkår for deres arbejdstagere, opnår konkurrencefordele.

Det er tilfredsstillende, at forbrugerbeskyttelsen er føjet ind i Traktaten til gavn for alle. Det er ligeledes tilfredsstillende, at samarbejdet med udviklingslandene er blevet traktatfæstet til gavn for de fattige i den tredje verden, ligesom en ny fond skal hjælpe de dårligst stillede medlemslande med bl.a. miljøforbedringer.

Endelig fører den nye køreplan for ØMU til, at pengepolitikken ikke længere føres af den tyske centralbank alene, men af EF-landenes centralbanker i fællesskab. Det giver Danmark bedre muligheder for at føre en økonomisk politik i overensstemmelse med sine behov. Overgangen til tredje fase af ØMU'en med en centralbank, fælles mønt samt fastfrosne valutakurser skal dog først afgøres ved en senere folkeafstemning.

Men så er der som nævnt også noget, vi skal holde et vågent øje med i udviklingen af Den Europæiske Union: Først og fremmest skal vi arbejde for størst mulig åbenhed om beslutningerne i EF. Dertil skal vi fastholde den grundlæggende kompetencefordeling mellem EF's institutioner, som den er i dag. De nationale parlamenter og Europa-Parlamentet skal samarbejde så tæt som muligt.

Nærhedsprincippet skal ikke bare være et princip. Det skal nøje efterleves i praksis. Tilsvarende skal Revisionsrettens selvstændige placering også have praktiske konsekvenser. Afslører retten misbrug af støtteordninger og dårlig forvaltning, skal det konsekvent følges op.

Budgetdisciplinen i EF skal strammes, så man undgår spild og misbrug af skatteborgernes penge.

Nationale, kulturelle og sproglige forskelle mellem medlemslandene skal respekteres.

De nordiske lande, som ønsker at komme med i EF, skal optages hurtigst muligt. EF må ikke udvikle sig til »de riges klub« og skal derfor også fastholdes på ansvaret over for Østeuropa, SNG (det tidligere Sovjet) og udviklingslandene.

Det udenrigspolitiske samarbejde foregår fortsat mellem suveræne stater. EF skal holdes fast på de flotte udenrigspolitiske målsætninger om at bevare freden, sikkerheden, menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder.

Endelig skal Danmark arbejde for, at NATO fortsat er det bærende element i Europas forvar, hvor CSCE også skal spille en vigtig rolle.

Ud fra disse overvejelser anbefaler et flertal i Kristeligt Folkepartis folketingsgruppe vælgerne at stemme ja til Unionstraktaten den 2. juni.

Ændringsforslag

Af udenrigsministeren, tiltrådt af et flertal (udvalget med undtagelse af SF og FP)

Til § 2

1) Det foreslåede § 4, nr. 12, affattes således

»12. Traktat af 7. februar 1992 om Den Europæiske Union med tilhørende protokoller og erklæringer med undtagelse af - dennes afsnit II, 3. del, afsnit VI, artikel 104 C, stk. 9 og 11, artikel 105, stk. 1, 2, 3 og 5, artikel 105 A 108 A, 109, 109 A, stk. 2, litra b, samt artikel 3, 6, 9.2, 12.1, 14.3, 16, 18, 19, 20, 22, 23, 26.2, 27, 30, 31, 32, 33, 34, 50 og 52 i protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank og - dennes afsnit VI, artikel K.9, for så vidt angår de områder, der er nævnt i artikel K. 1, nr. 2-6.«

Bemærkninger

Til nr. 1

Ændringsforslaget medfører for så vidt angår bestemmelserne om Den Økonomiske og Monetære Unions 3. fase, at den § 20-procedure, der er nødvendig, for at Danmark kan deltage i 3. fase, ikke bør gennemføres nu.

Ændringsforslaget medfører for så vidt angår bestemmelserne om asylpolitikken, jf. Traktatens artikel K. 1, at der allerede i forbindelse med Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union bør tages stilling til spørgsmålet om anvendelsen af § 20 ved eventuel overførsel af dette samarbejdeområde fra søjle 3 til søjle 1 i medfør af bestemmelsen i artikel K.9. For så vidt angår samarbejdsområderne vedrørende grænsepassage, indvandringspolitik, bekæmpelse af narkotikamisbrug, bekæmpelse af svig på internationalt plan og civilretligt samarbejde, jf. artikel K.l, nr. 2-6, medfører ændringsforslaget, at spørgsmålet om afgivelse af suverænitet i medfør af grundlovens § 20 bør afvente en nærmere afklaring af, hvilke delområder der kan blive tale om at overføre.

Ove Fich (S) Ole Espersen (S) Risgaard Knudsen (S) Svend Auken (S) Ivar Nørgaard (S) fmd. Bjørn Westh (S) Birte Weiss (S) Gade (SF) Duetoft (CD) nfmd. Grove (KF) Rønholt (KF) Charlotte Antonsen (V) Niels Anker Kofoed (V) Bente Grønfeldt (V) Annette Just (FP) Niels Helveg Petersen (R V) Kofod-Svendsen (KRF)

Ingen

Nr BTL 240

Betænkning over Forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber m.v. (Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union)

Nr L 240 1991-92, 1. samling

Afgivet af Markedsudvalget

Afgivet: 19920422